●謝 琳

強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化，著力提高財(cái)政資源配置效率和使用效益是《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》的重要指導(dǎo)思想內(nèi)容，引領(lǐng)全國(guó)各地預(yù)算績(jī)效管理工作不斷向縱深推進(jìn)。廣東省廣州市黃埔區(qū)選取“生活垃圾生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)”項(xiàng)目開展重點(diǎn)評(píng)價(jià)工作，并提出了以推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理一體化為起點(diǎn)，將成本效益分析應(yīng)用嵌入績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)和評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用各環(huán)節(jié)，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理上下級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)，促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理提質(zhì)增效的建議。

一、預(yù)算績(jī)效管理一體化的概念與內(nèi)涵

我國(guó)預(yù)算績(jī)效改革走過了事后績(jī)效評(píng)價(jià)、全過程預(yù)算績(jī)效管理、全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理這一持續(xù)探索的發(fā)展歷程。隨著現(xiàn)代財(cái)稅體制改革的不斷深化，預(yù)算績(jī)效管理一體化是提高政府治理效能的必然要求，更是基層財(cái)政解決收支矛盾的重要抓手。

預(yù)算績(jī)效管理一體化，將原來相對(duì)獨(dú)立的預(yù)算管理體系和績(jī)效管理體系融合為一個(gè)有機(jī)整體，通過創(chuàng)新管理方法，將預(yù)算管理和績(jī)效管理的責(zé)任主體、管理內(nèi)容、管理機(jī)制深度融合，達(dá)到績(jī)效為預(yù)算管理服務(wù)的目的，不斷提高預(yù)算管理科學(xué)性，從而提高財(cái)政資源配置效率和使用效益?？梢哉f，預(yù)算與績(jī)效管理一體化是預(yù)算績(jī)效管理的核心內(nèi)容和根本目標(biāo)，績(jī)效的融入進(jìn)一步提高了預(yù)算精準(zhǔn)度和科學(xué)性。

（一）責(zé)任主體一體化

各預(yù)算部門（單位）作為國(guó)家財(cái)政資金安排的主要承擔(dān)者，是政府部門預(yù)算績(jī)效管理工作的“執(zhí)行”責(zé)任主體，負(fù)責(zé)在部門預(yù)算各環(huán)節(jié)開展績(jī)效管理工作，包括：項(xiàng)目入庫(kù)階段開展事前績(jī)效評(píng)估；預(yù)算編制環(huán)節(jié)同步制定績(jī)效目標(biāo)；預(yù)算實(shí)施環(huán)節(jié)開展支出和績(jī)效監(jiān)控；決算環(huán)節(jié)開展績(jī)效自評(píng)、部門評(píng)價(jià)或接受財(cái)政評(píng)價(jià)，并落實(shí)問題整改，將評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于后續(xù)政策調(diào)整，強(qiáng)化預(yù)算管理。預(yù)算部門（單位）還要進(jìn)一步充實(shí)本部門（單位）預(yù)算績(jī)效管理力量，通過合理安排業(yè)務(wù)人員和財(cái)務(wù)人員績(jī)效管理工作分工，形成推進(jìn)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督管理工作的強(qiáng)大合力，不斷提升開展預(yù)算績(jī)效管理工作的能力。財(cái)政部門作為預(yù)算績(jī)效管理工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)責(zé)任單位，重點(diǎn)承擔(dān)預(yù)算績(jī)效管理工作的頂層設(shè)計(jì)、培訓(xùn)指導(dǎo)、監(jiān)督考核等任務(wù)。

（二）管理環(huán)節(jié)一體化

從預(yù)算管理過程來看，預(yù)算與績(jī)效管理一體化的實(shí)質(zhì)是對(duì)預(yù)算管理體系進(jìn)行績(jī)效流程化全方位改造，重新梳理預(yù)算編制與審核、預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整、決算分析與評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)的工作內(nèi)容、工作程序、工作標(biāo)準(zhǔn)等，依托原有的預(yù)算管理體系，將績(jī)效管理內(nèi)容和要求嵌入預(yù)算資金的分配、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，目的是達(dá)成績(jī)效與預(yù)算深度融合。

（三）管理機(jī)制一體化

財(cái)政部門、業(yè)務(wù)部門通過制定實(shí)施預(yù)算績(jī)效各環(huán)節(jié)管理辦法，將事前績(jī)效評(píng)估（評(píng)審）和績(jī)效目標(biāo)管理、事中績(jī)效監(jiān)控、事后績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效結(jié)果應(yīng)用等各項(xiàng)措施，對(duì)接預(yù)算管理制度和流程，在預(yù)算管理制度中植入績(jī)效管理要求，形成預(yù)算和績(jī)效管理協(xié)同運(yùn)作的機(jī)制。同時(shí)，進(jìn)一步理順財(cái)政部門內(nèi)部管理機(jī)制，制定預(yù)算績(jī)效管理一體化管理規(guī)程，明確各業(yè)務(wù)處室（科室）將預(yù)算、績(jī)效同步管理同步考核。

（四）信息平臺(tái)一體化

信息平臺(tái)一體化為預(yù)算績(jī)效管理各環(huán)節(jié)的融合提供了載體，是實(shí)現(xiàn)一體化的重要基礎(chǔ)和手段。目前的主要做法是在成熟的預(yù)算管理系統(tǒng)中增加績(jī)效管理模塊，通過建立指標(biāo)庫(kù)、增設(shè)項(xiàng)目入庫(kù)限制條件、績(jī)效完成進(jìn)度預(yù)警、自評(píng)自動(dòng)提取批復(fù)的預(yù)算、績(jī)效指標(biāo)、執(zhí)行和調(diào)整等方面的數(shù)據(jù)，改善過往獨(dú)立績(jī)效管理系統(tǒng)無法互通數(shù)據(jù)與信息的矛盾，實(shí)現(xiàn)部門預(yù)算、績(jī)效、財(cái)務(wù)等模塊數(shù)據(jù)的共享和對(duì)接。

二、預(yù)算績(jī)效管理中成本效益分析的要求

成本效益分析法是利用比較項(xiàng)目的全部成本和效益來判斷項(xiàng)目?jī)r(jià)值的一種方法，以尋求在決策上如何以最小的成本獲得最大的收益。成本效益分析法的應(yīng)用，有助于弄清項(xiàng)目是否有必要做，通過什么措施才能做到最好，資金使用能否物有所值。

2019年以來，更大規(guī)模減稅降費(fèi)在為企業(yè)減負(fù)的同時(shí)，也增加了財(cái)政收支平衡壓力。成本理念融入事前、事中、事后預(yù)算管理體系迫在眉睫，成本效益管理需嵌入預(yù)算決策、執(zhí)行、評(píng)價(jià)、監(jiān)督的全過程。成本效益分析應(yīng)用是進(jìn)一步深化預(yù)算績(jī)效管理改革的重要內(nèi)容，也是績(jī)效管理重要的改革方向。2021年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》明確要求推進(jìn)運(yùn)用成本效益分析等方法研究開展事前績(jī)效評(píng)估。全國(guó)人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)《關(guān)于2020年中央決算草案審查結(jié)果的報(bào)告》要求“探索運(yùn)用成本效益分析，提高績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量”。2021年8月，財(cái)政部印發(fā)《中央部門項(xiàng)目支出核心績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置及取值指引（試行）》，將原來的產(chǎn)出、效益和滿意度三類一級(jí)指標(biāo)設(shè)定為成本指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)四類一級(jí)指標(biāo)。成本指標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)成本、社會(huì)成本和生態(tài)環(huán)境成本等二級(jí)指標(biāo)，不僅強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出和效果，更體現(xiàn)強(qiáng)化成本控制的導(dǎo)向。

近年來，北京市作為全成本管理“先行者”，圍繞“投入成本、產(chǎn)出質(zhì)量、效益效果”三個(gè)維度，科學(xué)運(yùn)用成本效益分析方法，以開展項(xiàng)目全成本分析為依托，搭建起“預(yù)算安排核成本、資金使用有規(guī)范、綜合考評(píng)講績(jī)效”創(chuàng)新性預(yù)算管理體系。目前山東、湖南等地也在不斷探索加快推進(jìn)成本效益分析在績(jī)效管理工作中的應(yīng)用，開展成本預(yù)算績(jī)效管理改革，以加強(qiáng)成本管控為切入口，著重解決“重投入、輕成本”問題，把政府過緊日子落到實(shí)處，以推動(dòng)財(cái)政資金分配更高績(jī)效、公共服務(wù)更高質(zhì)量。

三、預(yù)算績(jī)效管理一體化及成本效益分析應(yīng)用的案例分析

廣州市黃埔區(qū)每年均有一部分由業(yè)務(wù)主管部門管理分配的資金，目前的管理流程是各預(yù)算單位進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)、業(yè)務(wù)主管部門審核、結(jié)合項(xiàng)目的資金規(guī)模進(jìn)行分配，并將預(yù)算分解給各預(yù)算單位，由各預(yù)算單位組織具體項(xiàng)目實(shí)施和預(yù)算績(jī)效管理，市一般性轉(zhuǎn)移支付資金“生活垃圾生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)”即按前述模式進(jìn)行預(yù)算管理。2021年，黃埔區(qū)選取“生活垃圾生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)”項(xiàng)目開展重點(diǎn)評(píng)價(jià)工作，由于該項(xiàng)目在同類資金中有較強(qiáng)的代表性，故通過本評(píng)價(jià)案例，梳理出目前預(yù)算績(jī)效管理一體化和成本效益分析應(yīng)用存在的一些共性問題。

（一）項(xiàng)目情況

1.項(xiàng)目基本情況。該項(xiàng)目為市一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，由區(qū)制定資金使用計(jì)劃，由區(qū)城管局統(tǒng)籌分配使用。項(xiàng)目主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是資金管理鏈條長(zhǎng)，業(yè)務(wù)主管部門區(qū)城管局根據(jù)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模，布置各街鎮(zhèn)申報(bào)預(yù)算，經(jīng)區(qū)城管局審核后再進(jìn)行分配，資金的使用延伸至鎮(zhèn)街和村；二是資金使用范圍廣，涉及垃圾分類、環(huán)境治理、村集體扶持、村民經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，涵蓋設(shè)備購(gòu)置、購(gòu)買服務(wù)、建設(shè)維護(hù)、信息化建設(shè)、村集體和村民補(bǔ)貼等方面；三是用款單位內(nèi)部涉及多個(gè)業(yè)務(wù)部門對(duì)資金使用進(jìn)行管理。

2.項(xiàng)目績(jī)效管理的主要做法

（1）建立專門的項(xiàng)目管理工作機(jī)制。業(yè)務(wù)主管部門區(qū)城管局印發(fā)了《廣州市黃埔區(qū)生活垃圾終端處理設(shè)施區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)使用管理辦法》，成立了黃埔區(qū)生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)使用管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由分管副區(qū)長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在區(qū)城管局。建立項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)申報(bào)機(jī)制，各成員單位按照生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)使用用途申報(bào)項(xiàng)目，由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室審核匯總后報(bào)工作領(lǐng)導(dǎo)小組審批；建立督導(dǎo)檢查機(jī)制，由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭，每年定期對(duì)各責(zé)任單位的項(xiàng)目推進(jìn)及生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)使用情況開展督導(dǎo)檢查。

（2）各部門對(duì)項(xiàng)目實(shí)施全過程績(jī)效管理。結(jié)合項(xiàng)目使用范圍廣的特點(diǎn)，項(xiàng)目總體績(jī)效目標(biāo)由區(qū)城管局設(shè)置，各資金承擔(dān)部門則根據(jù)分配的資金額設(shè)定具體目標(biāo)和指標(biāo)，并報(bào)區(qū)城管局備案。區(qū)財(cái)政每年統(tǒng)一布置各資金承擔(dān)部門開展“雙監(jiān)控”外，由區(qū)城管局開展現(xiàn)場(chǎng)核查，領(lǐng)導(dǎo)小組不定期召開管理會(huì)議，督促各責(zé)任單位加快支出進(jìn)度，提高資金使用效率。年度結(jié)束后各資金承擔(dān)部門根據(jù)區(qū)財(cái)政的統(tǒng)一自評(píng)格式，開展績(jī)效自評(píng)工作，對(duì)預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)一一進(jìn)行分析，并對(duì)項(xiàng)目管理存在的問題提出改進(jìn)措施，自評(píng)結(jié)果作為區(qū)城管部門次年安排項(xiàng)目資金的參考依據(jù)。

3.重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)情況。本次重點(diǎn)評(píng)價(jià)的對(duì)象是區(qū)城管局以及相關(guān)街鎮(zhèn)，并將評(píng)價(jià)鏈條延伸至資金使用終端（各街鎮(zhèn)將資金撥到的村）。評(píng)價(jià)內(nèi)容包括項(xiàng)目決策情況、過程管理情況、產(chǎn)出及效果情況等，在固定的一級(jí)指標(biāo)框架基礎(chǔ)上細(xì)化二、三級(jí)指標(biāo)，制定問卷調(diào)查方案，從利益相關(guān)者的視角了解群眾和利益群體對(duì)項(xiàng)目的滿意程度。通過評(píng)價(jià)及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，分析存在問題，提出改進(jìn)意見和進(jìn)一步促進(jìn)財(cái)政資金規(guī)范及有效使用的建議，協(xié)助被評(píng)單位不斷提高自身用財(cái)水平，提高財(cái)政資金使用效益。

（二）存在的主要問題

1.預(yù)算績(jī)效管理融合度不夠

（1）項(xiàng)目事前評(píng)估論證不夠充分。該評(píng)價(jià)項(xiàng)目由各街鎮(zhèn)申報(bào)明細(xì)子項(xiàng)并納入項(xiàng)目庫(kù)管理，資金主管部門對(duì)申報(bào)項(xiàng)目是否符合適用范圍進(jìn)行了審核，但對(duì)項(xiàng)目論證不夠充分，部分申報(bào)項(xiàng)目的成熟度和可行性不高，新增重大項(xiàng)目未全面開展事前績(jī)效評(píng)估，與“先謀事，再排錢”的績(jī)效管理要求有差距。

（2）績(jī)效目標(biāo)未起到約束性作用。績(jī)效目標(biāo)是預(yù)算績(jī)效一體化的源頭，對(duì)預(yù)算編制起到硬約束的作用。績(jī)效指標(biāo)需結(jié)合項(xiàng)目的主要支出內(nèi)容歸類進(jìn)行設(shè)置，指標(biāo)類型應(yīng)覆蓋產(chǎn)出、成本、效益、群眾滿意度等，但被評(píng)單位申報(bào)預(yù)算時(shí)只設(shè)置了任務(wù)完成率等比較虛化的指標(biāo)，對(duì)于建設(shè)類、維護(hù)類、購(gòu)置類項(xiàng)目未設(shè)置成本指標(biāo)、購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目未設(shè)置質(zhì)量指標(biāo)等。部分指標(biāo)未梳理出績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，未能與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和其他現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)相銜接。

（3）年中監(jiān)控未延伸至資金使用終端單位。資金使用單位存在未經(jīng)必要程序進(jìn)行項(xiàng)目變更、預(yù)算調(diào)整，新增項(xiàng)目依據(jù)不充分，資金未按規(guī)定用途使用，撥付到村的資金使用不及時(shí)，造成資金沉淀，未能及時(shí)發(fā)揮資金使用效益等情況。

（4）績(jī)效評(píng)價(jià)開展質(zhì)量不高。年度結(jié)束后資金主管部門、鎮(zhèn)街僅對(duì)各自使用的資金開展自評(píng)，作為資金主管部門未對(duì)項(xiàng)目資金整體使用績(jī)效進(jìn)行匯總評(píng)價(jià)。各資金使用單位自評(píng)質(zhì)量不佳，問題剖析不深入，改進(jìn)建議過于籠統(tǒng)簡(jiǎn)單，對(duì)往后年度加強(qiáng)資金管理工作起不到促進(jìn)作用。由于受委托費(fèi)用、中介機(jī)構(gòu)人員配置、專家參與不夠充分等因素的影響，第三方在參與重點(diǎn)評(píng)價(jià)過程中，更多關(guān)注的是項(xiàng)目管理、資金使用合規(guī)性等方面，對(duì)于項(xiàng)目的成本、效益等方面缺少深入研究和分析，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果產(chǎn)生一定的影響。

2.成本效益分析未應(yīng)用于預(yù)算績(jī)效管理全過程

（1）成本意識(shí)不強(qiáng)。在預(yù)算環(huán)節(jié)成本意識(shí)不強(qiáng)，存在“重投入、輕成本”現(xiàn)象，干事前沒有評(píng)估成本與效益兩者是否匹配，能否用更節(jié)約的投入方式來達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。例如在評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)一個(gè)二級(jí)項(xiàng)目沒有充分發(fā)揮屬地居民小區(qū)物業(yè)在垃圾分類工作中的作用，需另行通過購(gòu)買服務(wù)安排人員開展垃圾分類工作，維持項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)所需投入成本較高。

（2）預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)較少。定額標(biāo)準(zhǔn)是部門編制預(yù)算的重要依據(jù)，有助于提高財(cái)政資金的使用效率，評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目預(yù)算安排主要根據(jù)歷史數(shù)據(jù)結(jié)合新增業(yè)務(wù)確定，適用的預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)較少，例如環(huán)衛(wèi)保潔、公廁管理等支出，評(píng)價(jià)期未針對(duì)不同等級(jí)路段的保潔、不同區(qū)域的公廁管理等制定明晰的支出定額標(biāo)準(zhǔn)，零基預(yù)算難以執(zhí)行到位，評(píng)價(jià)過程中進(jìn)行成本效益分析的依據(jù)不足。

（3）未實(shí)質(zhì)性應(yīng)用成本效益分析方法。就全國(guó)范圍而言，當(dāng)前尚未建成一套系統(tǒng)的“預(yù)算績(jī)效管理成本效益分析應(yīng)用體系”。成本效益分析方法需要收集大量的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析比較，受人財(cái)物配置、外部數(shù)據(jù)和歷史數(shù)據(jù)收集不充分的限制，在績(jī)效管理工作中實(shí)質(zhì)性應(yīng)用此分析方法對(duì)于基層預(yù)算單位和財(cái)政均面臨較大挑戰(zhàn)。

3.上下級(jí)業(yè)務(wù)主管部門聯(lián)動(dòng)不足

（1）各層級(jí)績(jī)效管理責(zé)任不夠清晰。評(píng)價(jià)項(xiàng)目資金涉及市、區(qū)、鎮(zhèn)等管理層級(jí)，為有效實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付資金的績(jī)效目標(biāo)，需分別由市設(shè)置項(xiàng)目總體績(jī)效目標(biāo)、由區(qū)業(yè)務(wù)主管部門設(shè)置項(xiàng)目區(qū)域性績(jī)效目標(biāo)、由資金使用單位設(shè)置項(xiàng)目具體績(jī)效目標(biāo)，同時(shí)需明確各級(jí)政府部門在轉(zhuǎn)移支付資金預(yù)算績(jī)效管理中的責(zé)任。評(píng)價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)，在相關(guān)資金下達(dá)文件、資金管理辦法中對(duì)績(jī)效管理責(zé)任的約束內(nèi)容不多。市級(jí)部門在下達(dá)資金時(shí)，未同步下達(dá)績(jī)效目標(biāo)，主管部門設(shè)置的總體績(jī)效目標(biāo)過于粗放，對(duì)資金申報(bào)單位的績(jī)效目標(biāo)審核存在著形式審核大于實(shí)質(zhì)性審核的問題。

（2）區(qū)、鎮(zhèn)、村績(jī)效監(jiān)督不同步。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，區(qū)、鎮(zhèn)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)不足，影響了項(xiàng)目預(yù)期產(chǎn)出和效益。資金主管部門對(duì)于項(xiàng)目的資金使用、項(xiàng)目實(shí)施情況監(jiān)管不同步，導(dǎo)致鎮(zhèn)實(shí)際執(zhí)行過程中的目標(biāo)發(fā)生較大偏離、未能及時(shí)糾偏。鎮(zhèn)、街對(duì)撥付到村的資金使用缺乏有效指導(dǎo)，村的資金使用進(jìn)度較慢。

四、推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理一體化的相關(guān)建議

（一）突出目標(biāo)引領(lǐng)作用，推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理一體化

1.提前做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。延長(zhǎng)項(xiàng)目準(zhǔn)備周期，提前開展調(diào)研，謀劃儲(chǔ)備項(xiàng)目，避免出現(xiàn)錢等項(xiàng)目的現(xiàn)象。項(xiàng)目入庫(kù)前，由業(yè)務(wù)主管部門對(duì)新增重大項(xiàng)目（政策）開展事前績(jī)效評(píng)估，論證項(xiàng)目立項(xiàng)必要性、績(jī)效目標(biāo)合理性、實(shí)施方案可行性、投入經(jīng)濟(jì)性等，評(píng)估結(jié)果作為申請(qǐng)預(yù)算的必須要件，從源頭上把控項(xiàng)目立項(xiàng)合規(guī)、資金安排合法合理；各項(xiàng)目申報(bào)單位在項(xiàng)目?jī)?chǔ)備階段可以結(jié)合工作進(jìn)展對(duì)績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)進(jìn)行及時(shí)地修正和完善，較為準(zhǔn)確地測(cè)算項(xiàng)目所需資金，提升預(yù)算編制的科學(xué)性和合理化。

2.設(shè)好績(jī)效指標(biāo)，細(xì)化績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)?？?jī)效目標(biāo)是預(yù)算編制的基礎(chǔ)，預(yù)算編制環(huán)節(jié)應(yīng)明確體現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)導(dǎo)向作用，各項(xiàng)目申報(bào)單位應(yīng)由財(cái)務(wù)人員和項(xiàng)目管理人員共同參與績(jī)效目標(biāo)編制，讓單位做事與管錢的人對(duì)績(jī)效目標(biāo)管理雙負(fù)責(zé)，使績(jī)效目標(biāo)編制依據(jù)更準(zhǔn)確，指向更明確，各項(xiàng)指標(biāo)更科學(xué)、合理、可行，預(yù)算申報(bào)內(nèi)容、金額與績(jī)效目標(biāo)更匹配。在指標(biāo)選用層面，《中央部門項(xiàng)目支出核心績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置及取值指引（試行）》明確，項(xiàng)目支出首先要強(qiáng)化成本的概念，加強(qiáng)成本效益分析，對(duì)于建設(shè)類、購(gòu)置類等項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)設(shè)置成本指標(biāo)。對(duì)于采購(gòu)項(xiàng)目或政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，需在服務(wù)合同、指標(biāo)體系中明確質(zhì)量指標(biāo)，在項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)，根據(jù)設(shè)定的績(jī)效指標(biāo)和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核，并根據(jù)考核采取相應(yīng)激勵(lì)約束措施。同時(shí)，力求形成科學(xué)合理、約束有力的標(biāo)準(zhǔn)體系。支出標(biāo)準(zhǔn)是在預(yù)算管理的過程中，利用既定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行進(jìn)行控制，績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)則是衡量績(jī)效目標(biāo)完成程度（目標(biāo)值）的尺度，二者需共同發(fā)揮作用。要充分利用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)設(shè)定目標(biāo)值，對(duì)歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行分析并加以利用，增強(qiáng)績(jī)效指標(biāo)的科學(xué)性和合理性。

3.強(qiáng)化績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控。業(yè)務(wù)主管部門需將監(jiān)控鏈條延伸至鎮(zhèn)街，圍繞績(jī)效目標(biāo)完成情況和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度實(shí)施雙監(jiān)控，鎮(zhèn)街同步對(duì)下?lián)艿酱宓馁Y金使用情況開展雙監(jiān)控，確?？?jī)效目標(biāo)如期保質(zhì)保量實(shí)現(xiàn)。強(qiáng)化監(jiān)控結(jié)果應(yīng)用，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題，對(duì)預(yù)期不能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、支出進(jìn)度滯緩的資金及時(shí)收回，對(duì)績(jī)效指標(biāo)設(shè)置不合理的項(xiàng)目要及時(shí)提醒調(diào)整績(jī)效目標(biāo)。

4.開展多層次績(jī)效評(píng)價(jià)。按照“誰(shuí)使用，誰(shuí)自評(píng)”的原則，落實(shí)績(jī)效自評(píng)全覆蓋。為提高預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效自評(píng)工作的質(zhì)量，建立績(jī)效自評(píng)抽查復(fù)核工作機(jī)制，區(qū)財(cái)政部門各業(yè)務(wù)處（科）室與資金使用單位主動(dòng)協(xié)調(diào)，對(duì)照項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，從績(jī)效自評(píng)的真實(shí)性、合理性、完整性等角度開展審核。資金主管部門定期開展部門評(píng)價(jià)，財(cái)政開展抽查或再評(píng)價(jià)，不斷健全績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋制度和績(jī)效問題整改責(zé)任制，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果決定是否優(yōu)先保障、嚴(yán)格控制、減少或者暫緩預(yù)算安排，并及時(shí)清理資金使用終端單位的沉淀資金。將評(píng)價(jià)結(jié)果納入績(jī)效管理考核范圍，探索建立項(xiàng)目執(zhí)行單位負(fù)責(zé)人和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的激勵(lì)和問責(zé)制度，借助人大、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察合力，切實(shí)把評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用落實(shí)到事、落實(shí)到錢、落實(shí)到人。

5.有效運(yùn)用信息化手段。做好數(shù)字財(cái)政下的預(yù)算績(jī)效管理流程信息化再造，依托大數(shù)據(jù)技術(shù)和預(yù)算一體化平臺(tái)，貫通預(yù)算與績(jī)效的滯礙。在一體化系統(tǒng)中除對(duì)新增重大政策和項(xiàng)目設(shè)置入庫(kù)條件預(yù)判、預(yù)算執(zhí)行設(shè)置好“紅黃綠燈”預(yù)警、績(jī)效評(píng)價(jià)自動(dòng)提取績(jī)效指標(biāo)、過往績(jī)效信息和自動(dòng)評(píng)分功能外，還應(yīng)逐步收集縱橫向GDP、產(chǎn)業(yè)稅收、就業(yè)、人才等統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及權(quán)威機(jī)構(gòu)調(diào)查數(shù)據(jù)、同類項(xiàng)目定額支出標(biāo)準(zhǔn)等，建立可共享資源庫(kù)，不斷提升績(jī)效管理效率。同時(shí)，為打通預(yù)算績(jī)效管理關(guān)鍵的“最后一公里”，可將績(jī)效管理信息化鏈條延伸至資金使用終端，開通具體資金使用單位（如各村）績(jī)效目標(biāo)申報(bào)、定期報(bào)送績(jī)效進(jìn)度、開展自評(píng)等權(quán)限，真正觸動(dòng)資金終端使用單位的支出責(zé)任，全面提升預(yù)算績(jī)效管理水平。

（二）花錢先問成本，強(qiáng)化成本效益分析應(yīng)用

1.打好“鐵算盤”，進(jìn)一步強(qiáng)化成本意識(shí)。黨的十九大報(bào)告提出，政府預(yù)算應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力，意味著預(yù)算編制要有明確的成本意識(shí)。為此，需進(jìn)一步強(qiáng)化部門的成本意識(shí)、績(jī)效意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，學(xué)會(huì)打好“鐵算盤”，在預(yù)算管理過程全面融入成本理念，首先針對(duì)條件比較成熟的項(xiàng)目試點(diǎn)開展預(yù)算全過程成本分析，在項(xiàng)目入庫(kù)、預(yù)算編制環(huán)節(jié)，強(qiáng)化成本指標(biāo)的設(shè)置，將成本控制作為績(jī)效目標(biāo)的重要內(nèi)容，同時(shí)運(yùn)用成本效益分析方法、對(duì)比定額標(biāo)準(zhǔn)開展可行性和必要性論證，確保績(jī)效目標(biāo)和預(yù)算的合理性，預(yù)算投入成本得到有效控制；在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，對(duì)成本、質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)控，保障達(dá)成預(yù)期績(jī)效目標(biāo)；在決算環(huán)節(jié)，評(píng)價(jià)項(xiàng)目實(shí)際成本質(zhì)量結(jié)果，對(duì)照績(jī)效目標(biāo)開展監(jiān)督與問責(zé)。

2.加快制定預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)。《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》明確提出要加快項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，充分發(fā)揮支出標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算編制和管理中的基礎(chǔ)支撐作用。借鑒北京先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加快開展全成本績(jī)效工作，通過成本效益分析，判斷項(xiàng)目實(shí)施單位預(yù)算成本是否合理。按“成熟一個(gè)制定一個(gè)”的原則，不斷充實(shí)分行業(yè)、分領(lǐng)域預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，并按業(yè)務(wù)內(nèi)容、業(yè)務(wù)范圍進(jìn)一步細(xì)化，為設(shè)置績(jī)效目標(biāo)及編制預(yù)算提供依據(jù)。對(duì)于全市共性支出，建議通過完善市區(qū)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，由市牽頭統(tǒng)一研究制定支出定額標(biāo)準(zhǔn)供各區(qū)參考，形成資源整合、信息共享、成果疊加效應(yīng)，以減少此項(xiàng)工作重復(fù)投入的成本。

3.實(shí)質(zhì)性應(yīng)用成本效益分析方法。建議上級(jí)加快出臺(tái)相關(guān)的規(guī)章制度，明確各級(jí)政府、財(cái)政部門、預(yù)算部門、審計(jì)等部門的權(quán)責(zé)，落實(shí)各預(yù)算部門在成本收益分析中的主體作用。對(duì)于適宜采用成本效益分析法的項(xiàng)目組織開展項(xiàng)目成本效益分析，制定相對(duì)簡(jiǎn)便易行的操作方法，不斷總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，為全面應(yīng)用奠定實(shí)踐基礎(chǔ)。借助數(shù)字財(cái)政系統(tǒng)的推廣應(yīng)用，收集和共享各類支出成本、效益數(shù)據(jù)，確保成本收益分析方法在政府行政決策、預(yù)算管理中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

（三）連通績(jī)效管理鏈條，完善工作機(jī)制

1.完善市區(qū)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。對(duì)于上級(jí)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，建議市級(jí)部門提早下達(dá)轉(zhuǎn)移支付資金，其中清算類的資金早于上半年結(jié)束前下達(dá)，避免資金下達(dá)后無法在年內(nèi)安排和使用形成沉淀資金；在下達(dá)資金時(shí)同步下達(dá)績(jī)效目標(biāo)，區(qū)一級(jí)將其作為項(xiàng)目總體目標(biāo)推進(jìn)落實(shí)。年度結(jié)束后，區(qū)級(jí)主管部門應(yīng)主動(dòng)將部門對(duì)項(xiàng)目的綜合評(píng)價(jià)結(jié)果反饋給上級(jí)主管部門，為新一輪政策制定提供參考。

2.厘清資金管理責(zé)任邊界。壓實(shí)壓緊績(jī)效管理工作責(zé)任，進(jìn)一步明確區(qū)、鎮(zhèn)街預(yù)算績(jī)效管理職責(zé)分工，其中財(cái)政部門要發(fā)揮績(jī)效管理統(tǒng)籌推進(jìn)的抓總作用，資金主管部門承擔(dān)資金統(tǒng)籌管理責(zé)任，資金申報(bào)單位承擔(dān)資金管理的直接責(zé)任，防止出現(xiàn)“財(cái)政熱、資金使用單位冷”現(xiàn)象。對(duì)于單位內(nèi)部，要落實(shí)統(tǒng)籌負(fù)責(zé)的部門，業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)加強(qiáng)本單位績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效自評(píng)結(jié)果的審核，財(cái)務(wù)部門充分調(diào)動(dòng)業(yè)務(wù)部門參與績(jī)效管理的積極性和主動(dòng)性，通過明確各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、工作人員在預(yù)算績(jī)效管理工作中的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)層層監(jiān)督、環(huán)環(huán)控制。

（四）加大信息公開力度，引導(dǎo)公眾參與績(jī)效管理

健全績(jī)效評(píng)價(jià)信息披露機(jī)制，項(xiàng)目評(píng)價(jià)情況全面向社會(huì)公開，提高政府公共支出的透明度，進(jìn)一步提升政府依法行政管理水平。對(duì)于民生項(xiàng)目可引導(dǎo)廣大市民積極參與，構(gòu)建公眾評(píng)價(jià)和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮公眾評(píng)價(jià)在項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審、項(xiàng)目具體實(shí)施、項(xiàng)目中期督導(dǎo)和支出績(jī)效評(píng)價(jià)中的作用。■