公丕潛

(哈爾濱市南崗區(qū)人民法院 審判管理辦公室,哈爾濱 150001)

黨的二十大報告強調(diào),全面依法治國是國家治理的一場深刻革命,關(guān)系黨執(zhí)政興國,關(guān)系人民幸福安康,關(guān)系黨和國家長治久安。因此,發(fā)揮好法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的作用,對全面依法治國意義重大。黨的二十大報告亦指出,加快建設(shè)法治社會,推進多層次、多領(lǐng)域依法治理,提升社會治理法治化水平,推動建設(shè)社會治理共同體。立基于市域社會治理場域,行政爭議化解機制的健全程度事關(guān)市域社會治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)程度。行政爭議的化解與預(yù)防,既是一個理論問題,也是一個實踐難題。揆諸現(xiàn)有行政爭議化解機制,在堅持行政訴訟基本職能的同時,亦發(fā)揮包括非訴解紛、自行協(xié)商、調(diào)解等功能在內(nèi)的合意型行政爭議解決機制,這既契合行政爭議中雙方當(dāng)事人尋求快速解紛的內(nèi)在需求,也符合現(xiàn)代行政法所倡導(dǎo)的合作治理趨勢,更是實現(xiàn)市域社會治理能力現(xiàn)代化的客觀需求。因此,從實用主義角度而言,其是一種相對可行的制度性選擇。在市域社會治理視域下,提出并發(fā)掘行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度、行政審判白皮書制度、規(guī)范性文件附帶審查等實質(zhì)性化解行政爭議制度所內(nèi)涵的治理理性與溝通理性特質(zhì),既能實現(xiàn)司法與行政良性互動,也能彰顯該制度所蘊涵的溝通理性實踐品格,同時也能發(fā)揮非訴解紛機制在行政爭議化解過程中的前置過濾作用。因此,研究行政爭議市域協(xié)同化解機制意義重大而深遠。

一、實踐檢視:現(xiàn)行行政爭議化解機制面臨的現(xiàn)實困境

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展,市域社會場域內(nèi)發(fā)生的行政爭議日漸增多,并且許多行政爭議需要從整個市域社會治理層面化解,因此構(gòu)建行政爭議市域協(xié)同化解機制,對于推進市域社會治理能力現(xiàn)代化,無疑具有十分重要的意義。為更好地實現(xiàn)市域社會治理能力現(xiàn)代化這一目標,需要對于現(xiàn)有行政爭議解決機制進行考察,指出現(xiàn)實困境及產(chǎn)生原因,從而能夠更好地檢視出當(dāng)前行政爭議化解機制面臨的現(xiàn)實困境。

(一)傳統(tǒng)行政訴訟制度功能發(fā)揮乏力

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和法治建設(shè)的推進,人們權(quán)利意識的覺醒與維權(quán)思維的樹立,使得行政爭議數(shù)量增多、涉及領(lǐng)域擴大,出現(xiàn)了利益訴求多樣化的趨勢。目前,以行政司法為主導(dǎo)的行政爭議解決機制,無法公正、及時、有效地解決行政爭議,行政司法機關(guān)受到訴訟無結(jié)果、案結(jié)事不了的批評,嚴重影響了公眾對訴訟的獲得感和滿足感,從而影響了整個社會的和諧穩(wěn)定。［1］64

其一,行政復(fù)議制度運轉(zhuǎn)不暢。行政復(fù)議制度以其特有的制度功能,承擔(dān)著分流訴訟和規(guī)范協(xié)商的行政爭議解決角色。相較于行政訴訟,其程序更為靈活,處理結(jié)果更加多元;相較于行政調(diào)解,因其內(nèi)在于行政組織體系之中,解決爭議更為規(guī)范且高效。因而,行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)成為化解官民矛盾、解決行政爭議的主渠道。然而,行政復(fù)議制度的實際運轉(zhuǎn)狀況卻并不理想,存在著諸多疏漏,未能充分發(fā)揮應(yīng)有功能。在行政復(fù)議程序中,大多數(shù)復(fù)議機構(gòu)以書面的形式復(fù)議。這種方式不利于查明案件事實,確定爭議焦點,也不利于組織對復(fù)議申請人提交的證據(jù)進行有效質(zhì)證。同時,多數(shù)行政復(fù)議機關(guān)在復(fù)議過程中沒有積極開展行政調(diào)解工作。通常情況下,行政復(fù)議決定書缺乏論證和說理,內(nèi)容過于簡單,難以讓申請人信服,因而未能充分發(fā)揮審前過濾在解決行政爭議和官民矛盾中的主渠道作用,客觀上使行政爭議進一步惡化。［1］65

其二,行政審判回應(yīng)原告合法權(quán)益力度不夠。司法是正義的最后一道防線,不僅要實現(xiàn)正義,更要以人民群眾看得見的方式實現(xiàn)。行政訴訟是人民群眾普遍接受的,其以專業(yè)性和獨立性為保障,是最具公信力的行政爭議解決方式。行政審判承載著人民群眾對于實現(xiàn)公平正義的期待,行政訴訟制度的建立與完善是“行政爭議解決”這一概念得以進入法治視域的前提。然而,盡管我國將“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益” 作為《行政訴訟法》的立法目的之一,并賦予行政程序在促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面更重要的作用,但在實際的行政訴訟中,法院更側(cè)重于審查行政行為的合法性,而對依法保護當(dāng)事人的合法權(quán)益關(guān)注不夠。［1］64存在著因?qū)徟胁粔蚣皶r、不夠迅速而帶來的“政府拖得起,百姓拖不起”“贏了官司,輸了實惠”等現(xiàn)象,使得部分群眾面對行政訴訟望而卻步,不敢或者不愿拿起法律的武器維護自身權(quán)益,影響了人民法院形象和行政審判公信力,不利于行政訴訟進一步發(fā)揮解決行政爭議的權(quán)威作用。因此,行政訴訟觀念亟待轉(zhuǎn)變,應(yīng)當(dāng)秉持行政行為合法性審查與回應(yīng)原告合法權(quán)益并重的裁判理念。

其三,部分行政機關(guān)存在履行生效判決遲滯問題。如果生效判決不能及時有效執(zhí)行,訴權(quán)的實現(xiàn)就是一句空話。行政爭議的實際解決,關(guān)鍵在于權(quán)利義務(wù)的具體實現(xiàn)。在行政爭議兩造之中,公民與行政機關(guān)力量對比懸殊,若僅僅依靠公民個人力量,則難以驅(qū)動行政機關(guān)落實權(quán)利義務(wù),甚至滋生新的行政爭議。因此,行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重生效裁判法律效力,積極履行生效判決,使法律效力落到實處,實現(xiàn)實質(zhì)正義。實踐中,有一部分行政機關(guān)已被法院判決履行職責(zé),行政行為已被確認違法或撤銷,本應(yīng)依法履行職責(zé),重新查明事實,聽取行政相對人的意見,主動承擔(dān)賠償責(zé)任。但現(xiàn)實中行政機關(guān)往往忽視生效判決的執(zhí)行,不及時履行職責(zé)、不主動承擔(dān)責(zé)任等現(xiàn)象屢見不鮮,當(dāng)事人利益受損的情況時有發(fā)生,導(dǎo)致當(dāng)事人的訴求得不到解決,更無法得到賠償,經(jīng)過多年的訴訟,合法權(quán)益卻無法得到執(zhí)行。這在很大程度上侵蝕著行政訴訟制度的合法性。

(二)合意型行政爭議解決機制力度不足

盡管現(xiàn)行行政訴訟制度以行政審判權(quán)的有效行使為基本行為模式,但是行政訴訟制度并不排斥訴前調(diào)解。行政爭議訴前調(diào)解是行政爭議解決體系中的一個重要組成部分,也是司法非訴訟爭議解決機制建設(shè)的重要組成內(nèi)容。［2］112不同于外在于訴訟兩造以法院裁判最終形成糾紛解決結(jié)果的“裁判型行政爭議解決機制”,行政爭議訴前調(diào)解以爭議雙方充分表達意思,達成合意,而被稱為“合意型行政爭議解決機制”。2021年6月1日實施的《最高人民法院關(guān)于推進行政訴訟程序繁簡分流改革的意見》(以下簡稱《繁簡分流意見》)為合意型化解行政爭議提供了依據(jù),亦即其規(guī)定了行政爭議訴前調(diào)解這一典型的合意型行政爭議解決機制。然而,經(jīng)過對省內(nèi)幾家基層法院開展行政案件的訴前調(diào)解調(diào)研,我們發(fā)現(xiàn)合意型行政爭議解決機制呈現(xiàn)出力度上的不足等狀況。對以行政爭議訴前調(diào)解為典型代表的合意型行政爭議解決機制進行分析,揭示司法實踐中呈現(xiàn)出的“調(diào)解悖論”并分析其原因。

“調(diào)解悖論”體現(xiàn)在兩方面:一方面,即使一方或者雙方拒絕試圖以調(diào)解的方式解決爭議,但仍存有當(dāng)事人達成其事先沒有意識到能達成調(diào)解協(xié)議的可能性;另一方面,即使有些當(dāng)事人,開始并不愿意參加訴前調(diào)解,但經(jīng)過調(diào)解后,對于調(diào)解的結(jié)果與過程,都顯得相當(dāng)滿意,甚至比那些一開始就積極參與訴前調(diào)解的人,熱情還要高。［2］116上述“調(diào)解悖論”帶來了行政爭議訴前調(diào)解等合意型行政爭議解決機制認識不一、制度操作與設(shè)計存在匱乏、訴前調(diào)解協(xié)議的效力缺乏保障、未能實質(zhì)減輕審判工作的壓力等現(xiàn)實問題,究其原因,大體主要有以下幾個方面:

首先,現(xiàn)行《行政訴訟法》和《行政訴訟法司法解釋》雖然確認了通過調(diào)解結(jié)案的方式,但在配套制度方面,行政案件調(diào)解的特殊適用規(guī)則方面存在嚴重缺陷,特別是在需要經(jīng)過司法調(diào)查與辯論的調(diào)解和未經(jīng)司法調(diào)查和辯論的直接調(diào)解的案件中缺乏操作規(guī)范,最終導(dǎo)致法官無法通過調(diào)解的方式來結(jié)案。［3］64在上述情形中,法官付出多于辦理其他案件的精力組織調(diào)解,并最終達成合意解決方案,卻無法完成結(jié)案,而需再費周章,在結(jié)案率、收結(jié)比、審理期限等質(zhì)效考核指標的壓力下,組織調(diào)解“吃力不討好”,嚴重影響了行政審判者組織調(diào)解的動力。在大多數(shù)案件中,如果能夠達成雙方滿意的結(jié)果,法院更加傾向于勸說原告撤訴以結(jié)案。同時,由于調(diào)解形成的解決方案往往以協(xié)議的形式出現(xiàn),對于這種協(xié)議的效力,特別是確認與強制執(zhí)行欠缺相應(yīng)具體規(guī)定,導(dǎo)致人民群眾在心里對于調(diào)解協(xié)議的效力畫上了問號,覺得不如行政判決來得實在,因而也就欠缺接受調(diào)解的意愿。調(diào)解配套制度供給的不足與缺位,導(dǎo)致選擇調(diào)解方式解決行政爭議的正向激勵不足,嚴重影響了合意型行政爭議解決實際效果。

其次,當(dāng)前法院行政審判工作面臨著巨大的現(xiàn)實壓力。一方面,人民法院的行政管轄受到立案登記制和跨區(qū)管轄改革的影響,另一方面,出現(xiàn)了 “案多人少”的局面。行政案件的調(diào)解往往費時費力,而法院的資源并沒有增加,因此很難在法律程序期限內(nèi)完成調(diào)解。出于這個原因,法院往往傾向于在依法裁決和司法調(diào)解之間解決案件。同時,上訴率、發(fā)回重審率和改判率一直是評價行政訴訟績效的重要指標,這也是行政爭議沒有得到很大程度解決的常見表現(xiàn)。在這種評估中,法院更傾向于通過當(dāng)事人之間的協(xié)調(diào)來解決案件,從而使當(dāng)事人撤回他們的訴求。從避免傷害的角度來看,法院通過協(xié)調(diào)解決案件是相對安全的,因為這不會導(dǎo)致當(dāng)事人的反對和抱怨,也不需要向公眾展示特殊的協(xié)調(diào)程序。［3］68

最后,在訴訟兩造之間仍然存在復(fù)雜的社會心態(tài)的背景下,人民法院通過調(diào)解解決案件的社會基礎(chǔ)并不牢固。由于監(jiān)察體制改革尚未完成,解決行政爭議的調(diào)解方式尚未被社會公眾廣泛接受,行政機關(guān)作為行政爭議案件的被告,自然處于觀望狀態(tài)。至于相對弱勢的原告,只有在權(quán)衡各種現(xiàn)實利益的基礎(chǔ)上,合理行使行政爭議權(quán)利,才能為接受這一糾紛解決方式做好準備。［3］71行政爭議之所以會出現(xiàn),是因為存在利益訴求的沖突。在糾紛解決的過程中,利益訴求與結(jié)果預(yù)期又會不斷發(fā)生變化,使得爭議雙方之間的關(guān)系更加復(fù)雜。如何快速找準爭議雙方在利益和心態(tài)上的平衡點,高效達成合意解決方案,不僅是多元糾紛解決的重要課題,也是調(diào)解制度完善的應(yīng)然方向。

(三)實質(zhì)性化解行政爭議制度效能不佳

鑒于現(xiàn)有行政爭議解決機制時常面臨“程序空轉(zhuǎn)”的制度功能發(fā)揮乏力、制度實施效能低下的質(zhì)疑,實質(zhì)性化解行政爭議開始從理念變成制度,以肩負其拯救行政爭議化解機制的時代重任。2014年修訂的《行政訴訟法》中新設(shè)的行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴、民事爭議一并解決、規(guī)范性文件附帶審查等制度,就是為了落實實質(zhì)性化解行政爭議的制度設(shè)計。行政爭議實質(zhì)性解決,就其基本含義而言,主要是指法院對行政行為的合法性進行審查,重點審查行政爭議所依據(jù)的事實和申請人的真實目的,通過裁判、調(diào)解和協(xié)調(diào)相結(jié)合的方式,輔之以靈活運用其他司法機制、一般訴訟和徹底的普遍裁判,實現(xiàn)對公民、法人和其他組織合法權(quán)利的有效保護。［4］122然而,由于長期以來具體規(guī)范付之闕如,缺乏具體的建構(gòu)方向,實質(zhì)性化解行政爭議制度未能真正落地生根,現(xiàn)有的嘗試多局限于一時一地,暫時不具備推廣應(yīng)用的客觀條件。以行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度為例,盡管《行政訴訟法》及其司法解釋針對被訴行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴工作作出了明確的規(guī)定,然而,從實踐來看,該制度的運行績效與實施效果,仍徘徊在“出庭應(yīng)付”與“出庭出彩”間,出庭應(yīng)訴熱及出庭應(yīng)訴率畸高畸低,背后隱藏著諸多的實踐隱憂。［5］5質(zhì)言之,行政訴訟法規(guī)定的實質(zhì)性化解行政爭議制度在文本表達與制度實踐之間存在明顯背離,消解著上述制度功能的正常發(fā)揮。

二、理性思辨:市域社會治理現(xiàn)代化與行政爭議實質(zhì)化解機制的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性

鑒于現(xiàn)有的行政爭議解決機制存在上文所述的諸多問題,為深入推進市域社會治理能力和治理體系現(xiàn)代化,有必要以一種理性姿態(tài)深入思辨,邏輯思考,并從制度上對其進行設(shè)計,構(gòu)建市域協(xié)同化解機制新型制度,勢在必行。

(一)行政爭議實質(zhì)化解機制與市域社會治理現(xiàn)代化的理念契合

市域社會治理現(xiàn)代化本質(zhì)在于實現(xiàn)人的全面發(fā)展,維護人民群眾的合法權(quán)益是實現(xiàn)市域社會治理現(xiàn)代化的重要目標。而現(xiàn)行行政爭議解決機制所內(nèi)含的維護當(dāng)事人合法權(quán)益的價值理念與市域社會治理現(xiàn)代化的價值追求具有高度契合性。通常而言,行政爭議化解工作是政府、法院和公民三方主體直接參與針對所涉行政爭議事項的溝通活動。在一個民主國家,公眾壓力往往比法院命令更能激勵立法者。只有在法官具備工匠精神的情況下,才能有效地維護法治和法學(xué)的規(guī)則。與政治法官不同,技術(shù)法官既不是專制者,也不是篡改者;其只是對語言、原意或歷史實踐所表明的從憲法中得出的原則和價值賦予意義。因此,對公眾利益的珍視不僅是行政機關(guān)的單方職責(zé),也是人民法院司法為民公正司法的客觀要求。人民法院參與市域社會治理的過程就是踐行“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受公平正義”的司法目標。具體到行政審判領(lǐng)域,人民法院在行政審判過程中,秉持實質(zhì)性化解行政爭議的裁判立場,針對所涉行政爭議進行依法客觀公正裁判,并延伸審判職能,對引發(fā)行政爭議的社會根源性問題一并提出解決應(yīng)對之策,彰顯了人民法院實質(zhì)化解行政爭議與市域社會治理現(xiàn)代化的內(nèi)在契合。市域社會治理現(xiàn)代化客觀上需要建構(gòu)實質(zhì)性化解行政爭議機制。

(二)行政爭議實質(zhì)化解機制與市域社會治理現(xiàn)代化的時空同構(gòu)

市域社會治理現(xiàn)代化是新時代背景下國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分,也是對于治國理政歷史問題作出的時代回答,彰顯出中國特色社會主義道路的獨特價值和內(nèi)在追求。馬克思指出“人是本質(zhì),是人的全部活動和全部狀況的基礎(chǔ)”。人作為一種地方性存在,其生活于具體空間之中,空間正義由此出場。“空間正義指向人的存在正義,空間正義的實現(xiàn)在本質(zhì)上是主體對自身空間的完全占有。”［6］65市域社會治理現(xiàn)代化正是“空間正義”的具體體現(xiàn),以一定的市域社會為限界定“空間”范圍,通過人與人之間糾紛的化解,實現(xiàn)對于市域社會的完全占有,在分配的維度上實現(xiàn)正義。推進市域社會治理現(xiàn)代化,構(gòu)建市域社會治理共同體,促進市域社會領(lǐng)域矛盾糾紛的有序化解,強調(diào)實質(zhì)正義,重視對于人民群眾合法權(quán)益的切實保障,是市域社會治理現(xiàn)代化一以貫之的邏輯主線。市域社會治理現(xiàn)代化對實質(zhì)正義的推崇并非不重視程序正義,而是在堅持程序正義基礎(chǔ)上,強調(diào)實質(zhì)正義的維度。

市域社會治理是一項繁復(fù)的社會治理工程,由于參與治理主體的多元化、治理任務(wù)的多重性、治理方式的多樣化,人民法院僅僅是市域社會治理的一個部門或一個環(huán)節(jié),其無法獨立承擔(dān)整個社會治理重任。人民法院在審理行政案件過程中,以實質(zhì)正義為旨歸,以實質(zhì)性化解行政爭議為目標,經(jīng)由正當(dāng)程序而形成的司法結(jié)果,兼顧法律效果與社會效果,為化解行政爭議進而協(xié)調(diào)政府、法院與公民三方關(guān)系,提供了實質(zhì)的價值指引。申言之,市域社會治理現(xiàn)代化的實質(zhì)正義亟須人民法院在行政審判中發(fā)揮實質(zhì)性化解行政爭議的主導(dǎo)作用。一是引導(dǎo)審判模式從“廣場式”向“劇場式”轉(zhuǎn)化,明確各方訴訟地位背后的訴求表達程序和途徑,利用行政審判的空間效果展示司法權(quán)威介入行政爭議解決的終局裁斷形象;二是強調(diào)行政審判實質(zhì)正義的追求,審判機關(guān)與地域行政區(qū)劃高度聯(lián)系,行政審判在一定區(qū)域內(nèi)運行意味著正義的具象實現(xiàn),通過審判過程讓人民群眾在每一個行政案件中感受到公平正義;三是以行政審判樹立正義信仰,審判活動是市域社會空間內(nèi)部正義的具象表達,特別是行政審判展現(xiàn)了一定地域內(nèi)司法權(quán)對于行政權(quán)的矯正,是在分配正義基礎(chǔ)上矯正正義的落實,以行政審判的示范效應(yīng)帶動行政機關(guān)和行政相對人追求正義。

(三)行政爭議實質(zhì)化解機制與市域社會治理現(xiàn)代化的功能耦合

市域社會治理作為承接國家治理與基層治理的中間治理場域,其內(nèi)含溝通理性的實踐邏輯。如果說市域社會治理現(xiàn)代化所追求的實質(zhì)正義彰顯的是市域社會治理現(xiàn)代化所推崇的實質(zhì)正義維度的話,市域社會治理現(xiàn)代化所內(nèi)涵的溝通理性則彰顯了市域社會治理現(xiàn)代化的形式正義維度。實質(zhì)正義維度為市域社會治理提供目標指引,而形式正義維度則為市域社會治理提供實現(xiàn)路徑。從關(guān)系維度而言,市域社會治理現(xiàn)代化的核心與基礎(chǔ)表達的是以行政機關(guān)和司法機關(guān)為代表的公權(quán)力與公民個人之間的管理與服務(wù)關(guān)系,其內(nèi)涵社會治理參與主體通過法定溝通渠道進行理性互動的可能性,也昭示出社會治理參與主體為維護自身利益進行合作溝通的必然性。因此,我們可以說,在市域社會治理現(xiàn)代化的場域內(nèi),各方主體通過制度平臺上的理性溝通,表達利益訴求,平和地化解糾紛,實現(xiàn)關(guān)系理性化,并以此為基礎(chǔ),推動市域社會治理現(xiàn)代化的進程。簡言之,積極構(gòu)建理性溝通的制度平臺,實現(xiàn)各方主體的理性表達與回應(yīng),是市域社會治理現(xiàn)代化的題中之義。一方面,對內(nèi)立足行政審判,為各方充分表達意見、解決爭議提供平臺,以充分的溝通保證“判決的自洽性”和“合理的可接受性”,實現(xiàn)行政審判的“溝通理性”之維。另一方面,對外發(fā)揮審判機關(guān)溝通媒介作用,將溝通化解糾紛納入法治軌道,在“事事合法”的基礎(chǔ)上保障爭議各方有效交流,促進爭議解決,以審判權(quán)行使邏輯中蘊含的溝通理性引導(dǎo)各方。

綜上所述,從理性邏輯的角度,應(yīng)當(dāng)構(gòu)建合法、高效、有序的行政爭議市域協(xié)同化解機制,搭建市域社會治理現(xiàn)代化的溝通平臺。唯有如此,才能不斷助推法治政府建設(shè),推進轄區(qū)市域社會治理能力現(xiàn)代化,切實解決行政爭議案件的問題。

三、革新進路:行政爭議市域協(xié)同化解機制的構(gòu)建路徑

2021年12月,最高人民法院印發(fā)了《關(guān)于進一步推進行政爭議多元化解工作的意見》(以下簡稱《多元化解意見》)。以《多元化解意見》為規(guī)范基礎(chǔ),結(jié)合推進市域社會治理現(xiàn)代化中行政爭議化解的諸多問題,提出行政爭議市域協(xié)同化解機制構(gòu)想?！抖嘣庖庖姟妨⒆阌诂F(xiàn)有行政爭議解決機制,意在盤活現(xiàn)有多元行政爭議化解資源,使訴訟、調(diào)解、審判各項糾紛機制各歸其位、各司其職,讓現(xiàn)有機制實現(xiàn)應(yīng)有目標和特有功能,以期驅(qū)動行政爭議市域協(xié)同化解機制高速有效運轉(zhuǎn)。

(一)依托繁簡分流落實行政訴訟基本職能

從法解釋學(xué)角度而言,對2014年《行政訴訟法》第1、2條和《行政訴訟法司法解釋》第68條應(yīng)進行體系性解釋,并將其作為行政訴訟類型構(gòu)造的規(guī)范基礎(chǔ),在繁簡分流和審理方式上下功夫,堅持創(chuàng)新性思維不斷予以完善和健全。以訴訟類型構(gòu)造為契機,著力推行行政案件繁簡分流審判機制,通過“簡案快辦”達到“繁案精審”的目標。因此,有學(xué)者認為:“在以有效調(diào)控行政訴訟增量為目標的政策參與型訴源治理格局中,人民法院通過扮演參與者和分流者角色追求訴訟的源頭治理?！保?］192

通過“繁簡分流”優(yōu)化司法資源配置,同時促進考核機制的進一步合理化,解決行政審判者對于結(jié)案率等考核指標的后顧之憂,增強審判者組織調(diào)解實現(xiàn)調(diào)解結(jié)案的動力,不斷提高行政爭議實質(zhì)化解決的質(zhì)量和能力,優(yōu)化訴前調(diào)解分流功能,為行政審判減壓,全面提升行政審判質(zhì)效,增強行政審判權(quán)威和司法機關(guān)公信力,形成正向傳導(dǎo),創(chuàng)造體系勢能,實現(xiàn)行政訴訟基本職能落實到位。

踐行實質(zhì)性解決行政爭議理念,要求在行政審判中,人民法院要克服“司法無能”和“司法萬能”兩種極端傾向。一方面,人民法院要依法履行職責(zé),運用法律賦予的審判權(quán)積極化解各類行政爭議案件;另一方面,還要善于尋求外部支持,實現(xiàn)政府與法院互動常態(tài)化、制度化,在多元化行政糾紛解決體系中,充分發(fā)揮合力作用,助推法治政府建設(shè)不斷再上臺階。實質(zhì)性解決行政爭議的能力提升,其重要在于法官對社會生活的切身觀察,著力在完整還原生活的場景上,不斷尋求最佳化解方式和化解路徑。［4］135

(二)發(fā)揮合意型行政爭議解決機制作用

《多元化解意見》強調(diào)了行政爭議源頭性預(yù)防工作的重要性,從風(fēng)險防范及全民普法、守法等方面,參與訴源治理,推動行政爭議糾紛的源頭性化解工作。由此觀之,司法調(diào)解作為行政爭議解決機制的重要補充機制,發(fā)揮司法調(diào)解在市域社會治理現(xiàn)代化過程中的“可視化正義”特色,讓人民群眾在參與司法調(diào)解的過程中,見證以司法機關(guān)為主導(dǎo)的行政爭議化解機制的實際運行過程,切實體會司法運送正義的實現(xiàn)過程,以自主參與帶動社會共建。同時,通過司法確認程序,確認行政訴前和解協(xié)議的效力,嚴格落實《繁簡分流意見》第6條第1款規(guī)定賦予該和解協(xié)議的可執(zhí)行性,確保協(xié)議具有強制執(zhí)行力。只有讓人民群眾看得見,人民群眾才能信得過。賦予和解協(xié)議可執(zhí)行性,讓人民群眾在有實效的執(zhí)行中看到自己不僅能夠與政府協(xié)商達成解決方案,更能實實在在地看到爭議解決方案的落實,增強人民群眾遇事找法、解決問題靠法的觀念,在制度細節(jié)中展現(xiàn)以行政調(diào)解為代表合意型爭議解決機制的高效性與時效性。

(三)強化實質(zhì)性化解行政爭議制度功能

有學(xué)者指出,中國特色行政審判制度是彰顯習(xí)近平法治思想實踐偉力的重要場域。［8］3實質(zhì)性行政爭議解決的概念是基于中國社會轉(zhuǎn)型期社會矛盾和糾紛日益增多、爭議解決機制表現(xiàn)不佳的現(xiàn)實情況。特別是行政案件的上訴和申訴數(shù)量多,以及實質(zhì)性裁決數(shù)量多,被告敗訴率高,原告和解率低等困境,考驗著行政司法系統(tǒng)解決糾紛的能力。為了從根本上解決“懸案” 和“閑案” 問題,最高人民法院希望各級人民法院普遍處理相關(guān)糾紛,積極回應(yīng)當(dāng)事人提起行政訴訟的真誠請求。2014年修訂的《行政訴訟法》將諸如行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴、規(guī)范性文件附帶審查等實質(zhì)性化解行政爭議制度納入現(xiàn)行行政訴訟制度體系中,這標志著實質(zhì)性化解行政爭議從理念到制度的深刻躍遷。在實質(zhì)性解決行政爭議理念的指導(dǎo)下,充分整合體制內(nèi)各種有力資源、靈活使用多樣化裁判和非裁判方式就成為人民法院創(chuàng)造性地開展行政審判工作的”新常態(tài)”?；诂F(xiàn)有實質(zhì)性化解行政爭議制度的發(fā)展經(jīng)驗,著力構(gòu)建行政爭議市域協(xié)同化解機制,助力市域社會治理現(xiàn)代化。

四、訴訟發(fā)力:行政爭議市域協(xié)同化解機制的訴訟路徑

如果說《多元化解意見》帶來的革新意在激發(fā)現(xiàn)有制度構(gòu)造的活力,那么在行政爭議市域協(xié)同化解機制的創(chuàng)新路徑中,訴訟制度應(yīng)當(dāng)貢獻不可或缺的力量。盡管我國現(xiàn)行行政訴訟制度已經(jīng)存在諸如行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴、行政司法建議、規(guī)范性文件附帶審查等制度,然而這些制度在實際運作中發(fā)揮狀況并不盡如人意。因此,建構(gòu)行政爭議市域協(xié)同化解機制亟須激活行政訴訟制度體系中實質(zhì)性化解行政爭議制度機制,以發(fā)揮解決實質(zhì)解紛功能。

(一)激活行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度功能

自2014年修訂后的《行政訴訟法》將行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴作為法定義務(wù)納入法律規(guī)定以來,該制度發(fā)揮著多重功能。實質(zhì)性化解行政爭議是行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度原初功能,伴隨國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進,該制度衍生出行政治理能力與司法治理能力雙向建構(gòu)、共同提升的治理功能。經(jīng)由治理體系和治理能力現(xiàn)化視域下審視該制度的理論根基與實踐基點,助推行政機關(guān)負責(zé)人從“行政帷幕”走到“司法前臺”,以審判為中心訴訟理念,在實現(xiàn)庭審實質(zhì)化的同時,堅守解紛功能與張揚治理功能,實現(xiàn)該制度從訴訟制度到治理機制的躍遷。［9］119從理論層面而言,現(xiàn)行法律為行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴賦予了實現(xiàn)行政爭議實質(zhì)性化解的制度功能。事與愿違的是,盡管某些省份宣稱被訴行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴率多年來保持100%,然而在很多時候行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴的文本規(guī)定與制度功能之間存在嚴重背離現(xiàn)象。

行政機關(guān)負責(zé)人或是作為一級政府代表或是作為某一領(lǐng)域負責(zé)領(lǐng)導(dǎo),在法庭“儀式”之中作為公權(quán)力的具象表現(xiàn),既能讓人民群眾看到行政機關(guān)的應(yīng)訴態(tài)度,更是在行政訴訟中讓行政機關(guān)的決策者認識到合法行政的含義所在和行動所指。行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴不僅是在市域社會范圍內(nèi)依托訴訟平臺的一場場治理實踐,更是對于未來市域社會治理的一次次深刻形塑,在行政訴訟中,以法治的生動實踐引導(dǎo)人民群眾、鞭策行政機關(guān),讓本就作為市域社會治理基礎(chǔ)的行政活動雙方的行政機關(guān)和行政相對人(公民),在后續(xù)的市域社會治理中樹立法治思維、運用法律手段,從源頭上減少行政爭議,實現(xiàn)以行政爭議的解決促進市域社會依法治理水平實際提升的目標。

(二)型構(gòu)行政審判白皮書制度功能

人民法院在進行行政審判過程中,針對被訴行政機關(guān)在行政管理、行政決策、行政服務(wù)等方面存在的管理漏洞或行政風(fēng)險,往往會采取制發(fā)司法建議書的形式指出并敦促行政機關(guān)進行修正。與個案式的司法建議不同,行政審判白皮書則是以類案指導(dǎo)或共性問題診斷的形式為行政機關(guān)提供司法指南。如果說人民法院關(guān)于行政程序?qū)嵺`的司法指南是個別的司法指導(dǎo),那么《行政審判白皮書》的發(fā)布則更像是一種制度性的大眾傳播。由于《行政審判白皮書》中固有的治理功能具備溝通理性特質(zhì),將《行政審判白皮書》這一柔性行政機制引入行政與司法互動體系,可以弱化人民法院對行政權(quán)力的剛性一元化控制,實現(xiàn)行政權(quán)力與司法權(quán)力的良性互動,彰顯《行政審判白皮書》的溝通性和理性特征?；谝陨险撌?《行政審判白皮書》不應(yīng)理解為法院和行政機關(guān)之間的 “竊竊私語”,而應(yīng)理解為司法和行政機關(guān)為實現(xiàn)國家治理體系與行政能力現(xiàn)代化的行政目標而進行合作和密切互動的“公開論壇”,并且它應(yīng)成為一個 “開放的論壇”,司法部門和行政部門在其中密切合作,以期實現(xiàn)國家政府系統(tǒng)和政府能力現(xiàn)代化的目標。［5］55

(三)發(fā)揮規(guī)范性文件附帶審查制度功能

自2014年修訂的《行政訴訟法》實施以來,行政規(guī)范性文件附帶性審查已然成為法定的解紛裝置。然而,一些地方法院,基于各種因素考量,仍然沿襲以往的做法,往往借助諸多隱形策略,以此來規(guī)避附帶性審查的司法適用。而對于這些消極現(xiàn)象,除了“嵌入式法院”的傳統(tǒng)解釋之外,司法對它們的公開評價及差異化判斷所附帶的制度風(fēng)險,也是司法消極態(tài)度的重要緣由之一。除此之外,附帶性審查所設(shè)定的審查標準、審查形式也存有偏差,未能考慮到現(xiàn)代行政發(fā)展趨勢下,法院作為獨立機關(guān)所具有的“機構(gòu)能力”的局限性。然而,從積極角度而言,規(guī)范性文件附帶審查作為一項糾錯解紛裝置,也日益凸顯出一定的樞紐功能。如果說訴源治理是行政爭議解決的“萬金良方”,那么規(guī)范性文件合法性審查就是行政爭議解決的“治本之藥”。不同于其他爭議解決方式化解糾紛治療“已然之病”,規(guī)范性文件的附帶性審查針對行政行為的合法性依據(jù),對規(guī)范性文件“贊善匡失”,強化其在后續(xù)運行中的合法性,對“未然之病”對癥下藥。通過司法建議這一制度工具,附帶性審查裝置向各類有權(quán)處理機關(guān)傳遞合法性訊號,未來有望與其他審查機制有效無縫配合,以此來實現(xiàn)對行政規(guī)范性文件進行立體化治理。［10］127

結(jié)語

基層治理是國家治理的基石,基層治理能力是國家治理能力在基層治理事務(wù)中的體現(xiàn)。［11］122而市域社會治理具有連接國家治理與基層治理的中介功能。市域社會治理現(xiàn)代化是一項系統(tǒng)工程。市域社會場域內(nèi)矛盾糾紛化解機制的系統(tǒng)建構(gòu)與有效運作是實現(xiàn)市域社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障機制。鑒于行政爭議在市域社會矛盾糾紛中占據(jù)較大比例,對行政爭議的化解與預(yù)防顯得尤為重要。然而,長期以來,行政爭議解決機制因理念不優(yōu)、運轉(zhuǎn)不暢、功能乏力而飽受詬病。實質(zhì)性化解行政爭議理念的及時引入與實踐性轉(zhuǎn)化,為現(xiàn)有行政爭議化解機制注入了源頭活水,為市域社會領(lǐng)域建構(gòu)多元協(xié)同的行政爭議化解機制提供了智識資源與行動指南。鑒于推進市域社會治理現(xiàn)代化并非朝發(fā)夕至、一日可成的速決戰(zhàn),而是一場艱難反復(fù)、長期堅持的持久戰(zhàn)。因此,市域社會治理現(xiàn)代化的推進以及行政爭議協(xié)同解決機制的建構(gòu)永遠在路上。