馮禹璠,王淑華

(山東建筑大學(xué) 法學(xué)院,濟南 250101)

《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)明確指出,“堅持農(nóng)民集體所有不動搖”,“明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織市場主體地位”。農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革實踐中必須面對的主體組織制度問題,農(nóng)民集體是集體所有權(quán)主體,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是集體產(chǎn)權(quán)改革實踐中的重要參與主體,厘清二者關(guān)系,就是要明確農(nóng)民集體所有權(quán)的歸屬與行使關(guān)系?！吨腥A人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)第262條沿用了《物權(quán)法》第60條“代表行使所有權(quán)”的規(guī)定,為準確把握二者關(guān)系、制定科學(xué)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法提供了規(guī)范基礎(chǔ)。然而,二者之間的主體關(guān)系爭論并未因此消解,隨之而來的問題是：農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是否具有同一性?農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織屬于何種法律關(guān)系?由此,本文基于歷史沿革、現(xiàn)行法律規(guī)范以及產(chǎn)權(quán)制度改革中價值實現(xiàn)的考察,探尋二者關(guān)系的科學(xué)厘定,以期為明晰集體產(chǎn)權(quán)關(guān)系、形成有效維護集體成員權(quán)利的治理體系提供理論支撐。

一、歷史沿革中農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系

觀察集體財產(chǎn)的所有權(quán)及其行使形式,需要審視集體財產(chǎn)形成的歷史變遷。最初農(nóng)民加入合作社有抵御種種風(fēng)險之考慮,亦有實現(xiàn)生產(chǎn)資料公有制的目的。由此,我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制歷經(jīng)家庭經(jīng)營到合作經(jīng)營,再到集體經(jīng)營,集體經(jīng)營到雙層經(jīng)營三次重大轉(zhuǎn)變,以及正在經(jīng)歷的雙層經(jīng)營到多層經(jīng)營的轉(zhuǎn)變。[1]既往觀之發(fā)現(xiàn),經(jīng)營體制改革導(dǎo)致農(nóng)村土地生產(chǎn)資料所有制的變革始終圍繞土地和生產(chǎn)資料的所有及經(jīng)營管理進行,與之對應(yīng)的便是形成了以公有制為基礎(chǔ)的所有權(quán)與所有權(quán)行使在實現(xiàn)集體所有制上的聯(lián)動,反映于各歷史階段農(nóng)民集體對集體財產(chǎn)所有和使用的本質(zhì)表達上。

(一)合作經(jīng)營時期

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織始于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社時期。這一時期,合作經(jīng)營逐漸替代家庭經(jīng)營,經(jīng)營體制的轉(zhuǎn)變催生農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的形成與發(fā)展。經(jīng)營體制轉(zhuǎn)變既有“外在需要”的動因,即農(nóng)業(yè)社會主義改造,轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)經(jīng)營模式的需要;又有“內(nèi)在需求”的驅(qū)動,即農(nóng)民勞動互助,抵御種種風(fēng)險的需求。從政策實行的出發(fā)點與落腳點看,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社建立的初衷是通過逐步吸收全體勞動農(nóng)民入社的方式,實現(xiàn)生產(chǎn)資料的勞動群眾集體所有制,入社是手段,公有化是目的,二者之間是手段與目的的關(guān)系。將特定范圍內(nèi)原本分散各處的農(nóng)民組織起來,農(nóng)民入社后財產(chǎn)權(quán)個人所有轉(zhuǎn)化為集體所有,由此形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社,這一過程不僅是農(nóng)業(yè)社會主義改造中的因應(yīng)路徑,同時也是農(nóng)民農(nóng)業(yè)互助、風(fēng)險共御的理性選擇;同時,農(nóng)民通過讓渡自己的財產(chǎn)權(quán)獲得社員身份,其目的又在于實現(xiàn)生產(chǎn)資料的集體所有制。

合作經(jīng)營時期的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系,歷經(jīng)由初級社的農(nóng)民所有到高級社集體所有的轉(zhuǎn)變,形成了土地等生產(chǎn)資料歸集體所有,高級社對集體財產(chǎn)統(tǒng)一管理、經(jīng)營的“公有公用”模式。雖然在計劃經(jīng)濟背景下,集體所有權(quán)主體和行使主體在成員、財產(chǎn)方面仍具有高度一致性。[2]但基于生產(chǎn)資料的集體所有制考慮,其本質(zhì)歸屬主體為農(nóng)民集體。

(二)集體經(jīng)營時期

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在集體經(jīng)營時期經(jīng)歷高級社與人民公社兩種形式。首先,基于土地公有制的農(nóng)民集體脫胎于合作社集體所有,開始于“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的人民公社集體所有。[3]從所有制看,三級主體所有制的形式均指向集體所有制,對于集體財產(chǎn)的所有權(quán)應(yīng)屬于農(nóng)民集體所有。其次,人民公社時期農(nóng)村經(jīng)營方式最明顯的特征是集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營,即在堅持三級所有基礎(chǔ)上,以生產(chǎn)隊為核算單位的生產(chǎn)經(jīng)營,由此可知,三級組織是集體財產(chǎn)的管理主體而非歸屬主體。最后,人民公社是政府在社會治理中的基層政權(quán)組織,其行為體現(xiàn)國家意志,但在當(dāng)時經(jīng)濟背景下,其經(jīng)濟職能受到侵蝕,造成三級組織對于集體財產(chǎn)是所有而非管理的混淆,集體所有權(quán)的歸屬與行使在經(jīng)濟體制高度集體化的進程中愈加模糊,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織逐漸喪失構(gòu)造與功能上的自主性與獨立性[4]。

(三)雙層經(jīng)營及多層經(jīng)營時期

雙層經(jīng)營是在原人民公社基礎(chǔ)上對農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的完善,但這一階段統(tǒng)分關(guān)系的調(diào)整出現(xiàn)了失衡,造成土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的含混。人民公社解體削弱了農(nóng)民組織化程度,農(nóng)戶成為主要經(jīng)濟主體,多數(shù)地區(qū)雖存在集體經(jīng)濟組織,但發(fā)揮作用有限,往往由村民自治組織代為行使集體經(jīng)濟組織的職能,當(dāng)其代表行使農(nóng)民集體土地所有權(quán)時,往往會發(fā)生公權(quán)和私權(quán)身份的混同[5]。政社分設(shè)后,“統(tǒng)少分多”,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織被虛化。對于“社”的處境,并未找準有效實現(xiàn)形式,導(dǎo)致農(nóng)村的經(jīng)濟來源以及農(nóng)民集體土地所有權(quán)的實現(xiàn)均面臨困境。基于土地形成的社區(qū)性、綜合性的鄉(xiāng)、村合作組織,承擔(dān)著生產(chǎn)服務(wù)、管理協(xié)調(diào)和資產(chǎn)積累的職能。它是以“個人與個人、個人與集體”為性質(zhì)的合作經(jīng)濟,由此區(qū)別于以往的公社集體經(jīng)濟,這也成為了中央到地方對新型集體經(jīng)濟組織主體持續(xù)探索的源頭。[6]從社區(qū)性鄉(xiāng)村合作組織到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)再到股份合作社此后一系列探索均表明如何增強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“統(tǒng)”的功能,強化其經(jīng)營主體地位。

一方面,聯(lián)合勞動是農(nóng)地農(nóng)民集體所有的前提,農(nóng)村改革后雖然生產(chǎn)組織方式發(fā)生了變化,但聯(lián)合勞動的本質(zhì)并沒有改變,與以往農(nóng)村經(jīng)營體制的勞動合作形式一脈相承[7],可以說,聯(lián)合勞動的目的是實現(xiàn)勞動群眾集體所有制。另一方面,“當(dāng)由集體成員聯(lián)合勞動的集體經(jīng)濟組織解體后,集體成員的利益不能通過集體勞動關(guān)系得以實現(xiàn)時,就需要從集體財產(chǎn)所有權(quán)的關(guān)系出發(fā)實現(xiàn)成員利益”[8]。在雙層經(jīng)營體制發(fā)展進程中,出現(xiàn)了與集體經(jīng)濟組織并存發(fā)展、合作的多元社會主體,形成了集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的多層經(jīng)營,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織向主體市場化、功能全面化、成員權(quán)益保障細致化方向發(fā)展,是雙層經(jīng)營制發(fā)展的新階段。同時,農(nóng)村土地三權(quán)分置為多層經(jīng)營時期農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系發(fā)展明確了方向,就是在堅持集體所有制原則下以兩權(quán)分離為基礎(chǔ)進一步土地產(chǎn)權(quán)橫向分割[9]。落實農(nóng)民集體所有權(quán)是農(nóng)地三權(quán)分置制度的重要安排,落實集體所有權(quán)就是要完善集體土地所有權(quán)的治理機構(gòu),構(gòu)建新型農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)體系,激發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟市場活力,促進集體產(chǎn)權(quán)的優(yōu)化配置。

基于歷史沿革中集體土地所有權(quán)及其行使的制度演進能夠發(fā)現(xiàn),我國在各個時期對農(nóng)村經(jīng)營體制改革的主線始終是處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系,始終圍繞土地歸屬與利用展開。土地私有制到勞動群眾集體所有制的轉(zhuǎn)變,蘊含著土地制度辯證發(fā)展的過程。由建國初期的農(nóng)民土地所有制,到“社會主義改造”運動后歷經(jīng)互助組、合作社、人民公社制,再到家庭承包責(zé)任制,每一次土地制度的變革都是對前一階段的揚棄,昭示著我國土地制度發(fā)展到了更高階段[10],尤其在家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上由“兩權(quán)分離”發(fā)展為“三權(quán)分置”,賦予農(nóng)民更大限度的土地經(jīng)營權(quán),體現(xiàn)出在堅持農(nóng)民集體所有制下對土地產(chǎn)權(quán)的精細劃分。從辯證發(fā)展的角度看,制度變遷的著力點在于實現(xiàn)和落實集體所有權(quán),而非實現(xiàn)各種“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”的所有權(quán)。雖然二者在不同時期有所混同,但仍有所區(qū)分。

二、法律規(guī)范中農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系

(一)《民法典》圍繞集體所有權(quán)與成員權(quán)構(gòu)建二者法定代表行使關(guān)系

《民法典》第262條是規(guī)范視角下厘清農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織關(guān)系的核心,可以從不同的視角進行分析。

一是從文義解釋角度分析：集體所有的不動產(chǎn)歸屬主體是農(nóng)民集體,農(nóng)民集體的不動產(chǎn)所有權(quán)需經(jīng)由集體經(jīng)濟組織或者村委會代表行使;集體經(jīng)濟組織代表行使的不動產(chǎn)客體限于資源性資產(chǎn)。另外,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并非具有完全民事行為能力的主體,其不能基于自主意志委托其他民事主體代表行使所有權(quán),[11]只能通過法律直接規(guī)定,由此,農(nóng)民集體作為被代表方,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為代表方,經(jīng)《民法典》確認為行使集體所有權(quán)的代表人,即法律明確規(guī)定的權(quán)利代表人,二者構(gòu)成法定的集體所有不動產(chǎn)所有權(quán)行使代表關(guān)系。既能克服農(nóng)民集體作為抽象主體存在,即非民事權(quán)利主體,又無意思形成與執(zhí)行機關(guān)的授權(quán)困境,又能契合農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中生產(chǎn)資料勞動群眾集體所有制,堅持了農(nóng)民集體所有權(quán)。

二是從體系解釋角度分析：其一,《民法典》第260條明確了集體所有財產(chǎn)的范圍,其中不動產(chǎn)和動產(chǎn)可以類歸到前三款,與《意見》中農(nóng)村集體資產(chǎn)的分類相對應(yīng)。有疑問的是,《民法典》規(guī)定了資源性財產(chǎn)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代為行使,那么對于經(jīng)營性和非經(jīng)營性資產(chǎn)是否同樣行使所有權(quán)?答案顯然是肯定的。筆者認為,《民法典》第261條在260條劃定集體財產(chǎn)范圍的基礎(chǔ)上明確了財產(chǎn)的歸屬,盡管第262條僅規(guī)定了資源性財產(chǎn),但根據(jù)舉重以明輕的法律原則,經(jīng)營性和非經(jīng)營性資產(chǎn)所有權(quán)同樣由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表行使,這符合集體產(chǎn)權(quán)改革進程中,將經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化到成員的實踐邏輯。其二,實現(xiàn)集體成員權(quán)有助于落實集體所有權(quán),《民法典》第261條規(guī)定了有關(guān)集體財產(chǎn)變動事項需由集體成員決定,通過民主決策對集體財產(chǎn)進行參與管理;第264條規(guī)定了集體成員對集體財產(chǎn)、財務(wù)情況的知情權(quán);第265條規(guī)定了侵害集體成員合法權(quán)益后的撤銷權(quán)。一系列關(guān)于集體成員的權(quán)益保障,都表明成員權(quán)實現(xiàn)于集體所有權(quán)的制度構(gòu)建中,以完善成員權(quán)進而落實集體所有權(quán)。據(jù)此,成員權(quán)有效行使是作為集體成員的價值彰顯,只有保障成員的集體權(quán)利,才能防止農(nóng)民集體成為“虛化”的所有權(quán)主體。[12]

三是從目的解釋角度分析：首先,《民法典》第261條規(guī)定集體財產(chǎn)屬于各農(nóng)民集體成員集體所有,第262條確定所有權(quán)的行使主體,就是為了區(qū)分農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是各自獨立的主體,杜絕農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為集體成員服務(wù)時發(fā)生“反客為主”,侵蝕農(nóng)民集體主體資格的情況。其次,集體財產(chǎn)之所以由農(nóng)民集體所有,是我國《憲法》規(guī)定的生產(chǎn)資料勞動群眾集體所有的制度安排,如果將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織解釋為集體所有財產(chǎn)的歸屬主體,有違反憲法基本理念、原則之嫌疑,不符合憲性解釋的基本要義[13]。最后,農(nóng)民集體所有制決定了農(nóng)民集體享有所有權(quán),農(nóng)民集體的集體利益與集體成員的個人利益相互關(guān)聯(lián),《民法典》借助行使集體所有權(quán)闡釋農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系,通過農(nóng)民集體享有所有權(quán)強調(diào)農(nóng)民集體所有制,無疑是對農(nóng)民集體成員集體整體利益的確認。而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是實現(xiàn)集體利益與個人利益有機統(tǒng)一的有效手段,目的在于落實農(nóng)民集體所有權(quán),維護農(nóng)民集體成員權(quán)。

(二)從《土地管理法》中二者的功能行使看應(yīng)構(gòu)成法定代表行使關(guān)系

《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)第2章規(guī)定土地所有權(quán)與使用權(quán)的同時,明晰了土地所有權(quán)的行使主體。第9條規(guī)定農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有;第11條規(guī)定由各級集體經(jīng)濟組織依法經(jīng)營、管理集體所有的土地。集體成員享有土地承包經(jīng)營權(quán),可以依法承包集體土地獲得土地使用權(quán)。以上規(guī)定可以看出,農(nóng)村集體土地管理基于土地所有權(quán)、使用權(quán)以及所有權(quán)行使的邏輯展開。一方面,集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營性質(zhì)體現(xiàn)了所有權(quán)行使具有獨立于所有權(quán)存在的價值。農(nóng)民集體讓渡所有權(quán)行使權(quán)利于集體經(jīng)濟組織,其原因在于農(nóng)民集體既是特定范圍內(nèi)的成員集體,但也是抽象模糊的主體存在,不具有人或財產(chǎn)聯(lián)合的屬性特征,缺乏獨立意志的產(chǎn)生和自我利益的實現(xiàn)機制,只能作為集體所有權(quán)的靜態(tài)主體[14]。集體經(jīng)濟組織具有法人的意思生成、表達和執(zhí)行機關(guān),更是保障集體成員合法權(quán)益,適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的民事權(quán)利主體。農(nóng)民集體享有土地所有權(quán)是促進各方主體權(quán)利實現(xiàn)的制度設(shè)計,更是堅持公有制的基本遵循,使財產(chǎn)發(fā)揮經(jīng)濟效用,表明所有權(quán)歸屬與行使的雙重指向。另一方面,集體經(jīng)濟組織的管理性質(zhì)在于保障成員權(quán)。集體土地由集體經(jīng)濟組織發(fā)包,集體成員由此實現(xiàn)土地承包權(quán);公布征地補償費用的收支情況實現(xiàn)集體成員對征地補償費用收支知情權(quán),可以說,集體經(jīng)濟組織管理農(nóng)村土地的過程同時也是落實集體成員權(quán)的過程,目的在于以完善成員權(quán)為基礎(chǔ)落實集體所有權(quán)。雖然,在《土地管理法》中并未直接表明農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系,但可從二者的功能行使上得出：農(nóng)民集體是集體土地的所有權(quán)主體,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村土地所有權(quán)的行使主體,

(三)《農(nóng)村土地承包法》基于成員權(quán)與集體所有權(quán)體現(xiàn)二者法定代表行使關(guān)系

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》)第2條通過界定農(nóng)村土地概念,將農(nóng)地分為國家所有農(nóng)村土地與農(nóng)民集體所有農(nóng)村土地,與之對應(yīng)的所有權(quán)主體是國家與農(nóng)民集體。第13條規(guī)定集體經(jīng)濟組織和村民委員會作為發(fā)包方都具有發(fā)包農(nóng)村土地的義務(wù),但根據(jù)《民法典》第101條第2款的規(guī)定,村民委員會只有在未設(shè)立村集體經(jīng)濟組織的情況下,才能代行村集體經(jīng)濟組織的職能。因此,村集體經(jīng)濟組織是主要發(fā)包人?！掇r(nóng)村土地承包法》第16條明確了家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶,承包方通過創(chuàng)設(shè)繼受取得用益物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)以及土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的優(yōu)先權(quán),成為土地承包經(jīng)營權(quán)人,具有對集體土地占有、使用、收益的權(quán)能[15]。在家庭承包中,發(fā)包方與承包方基于權(quán)利義務(wù)展開的制度建構(gòu),始終是圍繞成員權(quán)進行的,其目的在于發(fā)揮土地集體所有的優(yōu)勢和作用。承包經(jīng)營權(quán)作為成員權(quán)的重要內(nèi)容,不僅保證集體成員對承包地享有各項權(quán)能,同時有利于落實農(nóng)民集體所有權(quán)。在《農(nóng)村土地承包法》的法律表達中可以理解為,農(nóng)民集體實則為發(fā)包方,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代為農(nóng)民集體進行發(fā)包,本質(zhì)上與《民法典》中規(guī)定的法定代表行使關(guān)系的立法精神相同。

(四)《農(nóng)業(yè)法》明確集體經(jīng)濟組織功能以區(qū)分農(nóng)民集體

《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》(以下簡稱《農(nóng)業(yè)法》)第2條明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織。第10條明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的功能?！睹穹ǖ洹穼⑥r(nóng)村集體經(jīng)濟組織規(guī)定為特殊法人,是構(gòu)建適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的農(nóng)村經(jīng)濟體制的需要,承擔(dān)著深化農(nóng)村改革,發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力,維護成員合法權(quán)益,促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的任務(wù)使命。可見,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人化與《農(nóng)業(yè)法》第10條之規(guī)定具有相重合的價值目標,即構(gòu)建具有市場活力的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,保障集體成員權(quán)益。與此不同的是,農(nóng)民集體的設(shè)立本身具有政治意義上的考量,其范圍與邊界的模糊性是為了實現(xiàn)一定的政治目的。[16]法律規(guī)定農(nóng)民集體所有制是為了實現(xiàn)生產(chǎn)資料的勞動群眾所有制,其制度本意是為了避免生產(chǎn)資料私人所有,保障特定范圍內(nèi)全體勞動人民可以共享生產(chǎn)資料,確保其中成員享有集體利益[17]。

(五)《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》基于法定代表行使關(guān)系明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織定位以落實集體所有權(quán)和成員權(quán)

《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》(以下簡稱《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》)第2條通過集體土地的所有權(quán)歸屬與行使以及經(jīng)營體制界定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,其中,集體經(jīng)濟組織代表行使所有權(quán),說明其與農(nóng)民集體并非同一主體,且是代表農(nóng)民集體行使集體財產(chǎn)所有權(quán)的法定主體。第5條職能設(shè)定上,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表行使所有權(quán)就是要更好發(fā)揮其職能,通過職能履行,落實集體成員的各項權(quán)益,鞏固農(nóng)村土地集體所有制。《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》通過明晰成員的權(quán)力義務(wù)與確認規(guī)則,依法保護農(nóng)民的土地承包權(quán)、集體收益分配權(quán),切實維護集體成員的財產(chǎn)權(quán)益;通過保障成員知情權(quán)、參與權(quán)、表決權(quán)、監(jiān)督權(quán),實現(xiàn)個人利益與集體利益在農(nóng)村治理體系中的有機統(tǒng)一,《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》中對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的定位可以為落實集體所有權(quán),實現(xiàn)成員權(quán)提供有效的制度供給。未來正式的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法,還應(yīng)正確處理好農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系,準確落實好農(nóng)村土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有的政策,貫徹好《民法典》關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表農(nóng)民集體行使集體產(chǎn)權(quán)的規(guī)定。

綜上,成員權(quán)貫穿于二者法定代表行使關(guān)系之中,法律如此設(shè)定在于以規(guī)范農(nóng)民集體所有權(quán)實現(xiàn)農(nóng)民集體成員權(quán),進而實現(xiàn)集體財產(chǎn)的分配正義[18]。這體現(xiàn)出集體所有權(quán)制度所承載的公平價值取向。法定代表行使關(guān)系是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人特別性的體現(xiàn),是以效率價值展開的市場主體構(gòu)造。法定代表行使關(guān)系有利于兼顧二者在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中的公平與效率價值。

三、價值旨歸中農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系

(一)社會主義公有制決定二者應(yīng)是法定代表行使關(guān)系

法定代表行使關(guān)系是適應(yīng)公有制產(chǎn)權(quán)行使的制度選擇。從所有權(quán)實現(xiàn)層面看,可以類比國家所有,法律規(guī)定屬于國家所有的財產(chǎn)為國家所有,國家是國有財產(chǎn)的所有權(quán)主體,國務(wù)院代表國家行使國有財產(chǎn)所有權(quán)。與此相同,農(nóng)民集體作為集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)所有權(quán)的主體,集體經(jīng)濟組織代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)。從所有權(quán)實現(xiàn)層面看,全民所有的實現(xiàn)方式與農(nóng)民集體所有的實現(xiàn)方式一樣,都需要在代表者與被代表者之間建立法定代表行使關(guān)系得以實現(xiàn),這是由我國社會主義公有制的價值立場決定的。國家所有與農(nóng)民集體所有是基于公有制展開的兩個所有制的面向,所有制在法律上的表現(xiàn)形式是所有權(quán),但國家所有權(quán)和農(nóng)民集體所有權(quán)的權(quán)利主體本身無法直接行使所有權(quán),因此需要通過建立法定代表行使的關(guān)系來實現(xiàn)所有權(quán)權(quán)能。

在集體所有權(quán)中,法律之所以規(guī)定集體財產(chǎn)的歸屬與利用分屬于兩個主體,是因為農(nóng)民集體承載著實現(xiàn)農(nóng)民集體所有制的目標,從以往的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革中可見一斑;同時農(nóng)民集體所有制下的生產(chǎn)資料注重集體成員間的共享與收益,在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革新時期表現(xiàn)為以財產(chǎn)權(quán)確認集體成員與集體經(jīng)濟組織的關(guān)系,將成員權(quán)融入到財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)上,反映了以實現(xiàn)農(nóng)民集體整體利益和集體成員個人利益有機統(tǒng)一的價值指向?！兑庖姟分忻鞔_農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的市場主體地位,《民法典》將其規(guī)定為特別法人,并確立二者之間法定代表行使關(guān)系,由此彌補農(nóng)民集體因缺乏意思實現(xiàn)機制而無法表達團體意志的困境,同時也為集體經(jīng)營性資產(chǎn)進入全國統(tǒng)一的要素市場做好制度性準備?？梢哉f,對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人化改造是在公有制基礎(chǔ)上建立的適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的制度性安排,在這一規(guī)范框架內(nèi),農(nóng)民集體的團體意志借助集體經(jīng)濟組織實現(xiàn),集體經(jīng)濟組織代表農(nóng)民集體行使所有權(quán),法定代表行使關(guān)系的確立符合農(nóng)民集體是集體所有權(quán)主體的法權(quán)構(gòu)造,同時并不違背社會主義公有制的基本原則。

(二)落實農(nóng)民集體所有權(quán)的價值目標需要二者建立法定代表行使關(guān)系

法定代表行使關(guān)系有利于改善農(nóng)村土地所有權(quán)虛置境況。統(tǒng)分結(jié)合經(jīng)營體制固然促進農(nóng)民生產(chǎn)積極性,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。但是,集體所有權(quán)主體經(jīng)由人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊演變成為各級農(nóng)民集體,著重于強調(diào)“分”的獨立屬性,即農(nóng)戶作為經(jīng)營個體的獨立價值。導(dǎo)致作為“統(tǒng)”方的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的地位虛化,農(nóng)民集體所有權(quán)的行使缺乏有效實現(xiàn)的組織載體。另外,市場經(jīng)濟與家庭經(jīng)營的小農(nóng)經(jīng)濟天然對立,家庭經(jīng)營在促進農(nóng)民增收方面作用有限,不可能承擔(dān)起未來我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長的重任。[19]過分重視“分”的主體地位,忽略“統(tǒng)”的制度效能,導(dǎo)致集體經(jīng)濟組織未能肩負起發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的重任,造成農(nóng)民集體所有權(quán)虛置。

建立法定代表行使關(guān)系能夠克服偏重“分”方的經(jīng)營體制弊端,落實集體所有權(quán)。圍繞法定代表行使展開的關(guān)系建構(gòu),不同于以聯(lián)合勞動為基礎(chǔ)實現(xiàn)成員利益的做法,而是以財產(chǎn)權(quán)為紐帶實現(xiàn)成員權(quán)。這為落實農(nóng)民集體所有權(quán)提供了制度基礎(chǔ)。關(guān)于成員權(quán)的內(nèi)容,已有較多學(xué)者對其進行了不同闡釋,從本質(zhì)性權(quán)利和非本質(zhì)性權(quán)利劃分,可以分為收益權(quán)和決定土地所有權(quán)行使的參與權(quán)。[20]在這兩類權(quán)利中,前一類權(quán)利涉及收益分配請求權(quán)、土地承包經(jīng)營請求權(quán)等,集體經(jīng)濟組織基于法定代表行使關(guān)系行使集體所有權(quán),同時也是集體財產(chǎn)的經(jīng)營、管理主體,其行使所有權(quán)目的在于通過財產(chǎn)關(guān)系實現(xiàn)成員權(quán),簡言之,成員權(quán)表現(xiàn)在成員財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)中,由此需要集體經(jīng)濟組織法定代表農(nóng)民集體行使所有權(quán),而成員權(quán)的實現(xiàn)有助于落實集體所有權(quán);后一類是具有民主管理、決策性質(zhì)的參與權(quán),落腳點在土地所有權(quán)行使層面,土地所有權(quán)行使有利于實現(xiàn)成員權(quán)?？梢哉f,成員權(quán)與集體所有權(quán)相互成就、緊密聯(lián)系,“建構(gòu)起系統(tǒng)化的集體成員權(quán)制度體系和規(guī)范體系是落實集體所有權(quán)的客觀要求”[21],法定代表行使關(guān)系有利于以成員權(quán)為基礎(chǔ)落實農(nóng)民集體所有權(quán)。

(三)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所發(fā)揮的功能作用要求二者建立法定代表行使關(guān)系

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)民集體實現(xiàn)所有權(quán)的制度性工具,由其行使集體所有權(quán)有助于提升集體資產(chǎn)的管理效率,實現(xiàn)農(nóng)民集體利益的最大化。要發(fā)揮好集體經(jīng)濟組織的功能作用,管理集體資產(chǎn)就是要管好用好集體資產(chǎn),即開展集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資,盤活農(nóng)村集體資產(chǎn),完善農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能,強化農(nóng)村集體資產(chǎn)財務(wù)管理,防止資產(chǎn)流失等。在類型化集體資產(chǎn)基礎(chǔ)上,優(yōu)化各種財產(chǎn)要素的合理配置,為此,將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人化并由其行使集體所有權(quán)就是為了明晰其管理集體資產(chǎn)的市場主體地位,發(fā)揮集體資產(chǎn)的市場價值。開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟要求農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)揮好經(jīng)營與管理職責(zé),充分調(diào)動農(nóng)村各種形式的要素資源,通過多種形式發(fā)展經(jīng)濟,促進資產(chǎn)保值增值。服務(wù)集體成員要求構(gòu)建起科學(xué)、合理的成員認定標準,保障農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)利,落實集體成員對集體財產(chǎn)的收益權(quán)和對集體事務(wù)的民主管理、決策權(quán),形成有效維護成員權(quán)利的治理體系。由此可見,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的出發(fā)點和落腳點在于保護和發(fā)展集體成員的合法權(quán)益,而確認農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法定代表行使關(guān)系是確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有效發(fā)揮以上職能的關(guān)鍵,有助于落實集體所有權(quán),實現(xiàn)集體成員權(quán)。

四、結(jié)語

農(nóng)民最初帶地進入合作社,是農(nóng)業(yè)社會主義改造的需要,由此逐步確立了勞動群眾集體所有制。為了有效實現(xiàn)生產(chǎn)資料的公有化,先后由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社發(fā)展到人民公社,人民公社解體后形成相應(yīng)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民小組。可以說,以上各種形式的集體經(jīng)濟組織目的均在于實現(xiàn)集體所有制經(jīng)濟,而集體經(jīng)濟組織本身僅作為制度實現(xiàn)的載體,明顯區(qū)別于因讓渡自身財產(chǎn)權(quán)的個體農(nóng)民而聚合成的農(nóng)民集體。歷史經(jīng)驗表明,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是實現(xiàn)農(nóng)民集體財產(chǎn)權(quán)的有效形式,《民法典》通過立法形式對此進行確認;同樣也表明了集體土地所有權(quán)一直歸屬于農(nóng)民集體所有,不會因兩者曾在成員與財產(chǎn)方面高度重合,或制度偏好下的“統(tǒng)”“分”失衡而喪失各自的獨立價值。

法律表達中農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系始終是圍繞法定代表行使關(guān)系展開的。基于法律授權(quán),集體經(jīng)濟組織代表農(nóng)民集體行使集體財產(chǎn)所有權(quán),這不僅是我國《憲法》和基本法律一直以來所堅持的基本立場,同樣也是二者法律關(guān)系表述在復(fù)雜的農(nóng)村改革實踐中的準確定位。可以說,法定代表行使關(guān)系已經(jīng)在我國法律規(guī)范體系的框架內(nèi)進行了長期有效的制度磨合,為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革實踐提供了清晰的主體組織制度,形成了具有中國特色的鄉(xiāng)村治理方案。

厘清農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的歷史關(guān)系、邏輯關(guān)系、法治關(guān)系,對于全面推進鄉(xiāng)村振興,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化具有重要意義。認定二者法定代表行使關(guān)系,是歷史沿革的前進駛向,法律規(guī)范的偏好選擇,制度價值的因應(yīng)立場。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法應(yīng)堅持《民法典》中農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法定代表行使關(guān)系的價值導(dǎo)向,尊重二者主體地位的獨立性,構(gòu)建起以落實集體所有權(quán)為基礎(chǔ),以實現(xiàn)集體成員權(quán)為主線的農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的規(guī)范關(guān)系,為實現(xiàn)農(nóng)民集體所有制與社會主義市場經(jīng)濟的有機融合提供堅實的法治保障。