李家明，鄭萍偉，徐明山，茍艾劼

(中國電建集團(tuán)成都勘測設(shè)計(jì)研究院有限公司，四川 成都 610072)

移民安置點(diǎn)選址是移民安置規(guī)劃的重要內(nèi)容，是維護(hù)建設(shè)征地區(qū)和移民安置區(qū)社會穩(wěn)定的重要因素，是保障移民合法權(quán)益、滿足移民生存與發(fā)展需求的重要基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是實(shí)現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”移民目標(biāo)重要途徑。移民安置點(diǎn)選址工作重要性不言而喻，同時，移民安置點(diǎn)選址是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是在技術(shù)和非技術(shù)雙重制約下各方相互博弈的結(jié)果，需要同時兼顧眾多因素。

技術(shù)層面，移民安置點(diǎn)選址需充分考慮安置點(diǎn)區(qū)位條件、自然環(huán)境、水文與工程地質(zhì)、內(nèi)部及外部配套基礎(chǔ)設(shè)施條件、公共服務(wù)設(shè)施、安全防護(hù)條件、景觀與環(huán)境、宗教民族文化、政策法規(guī)等因素[2]，既與自然地理?xiàng)l件相關(guān)，又與特定的經(jīng)濟(jì)社會因素密切聯(lián)系[3]。非技術(shù)層面，移民群眾、項(xiàng)目法人和地方政府關(guān)于安置點(diǎn)選址存在利益博弈。一是水電移民搬遷區(qū)別于自然災(zāi)害搬遷、易地扶貧搬遷和生態(tài)移民搬遷，水電移民群眾從自身發(fā)展角度出發(fā)，期望通過移民搬遷改善自身生產(chǎn)生活條件，獲得最大化的綜合效益。二是項(xiàng)目法人作為企業(yè)，期望以最小的經(jīng)濟(jì)代價(jià)完成移民安置任務(wù)。三是地方政府寄希望于通過移民安置點(diǎn)選址建設(shè)與地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相銜接，助力地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，移民群眾、項(xiàng)目法人、地方政府不同的利益訴求使得移民群眾與安置區(qū)域群眾之間、移民群眾與地方政府之間、項(xiàng)目法人與地方政府之間存在復(fù)雜的矛盾[4]。如何協(xié)調(diào)各方矛盾與分歧，在“技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理、安全可靠、滿足移民需求”的基礎(chǔ)上開展安置點(diǎn)選址工作至關(guān)重要，值得各方共同思考和探索。

金沙江上游川藏段是目前我國水能資源重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，該區(qū)域位于高山峽谷地區(qū)，地理位置特殊，具有獨(dú)特的自然條件、經(jīng)濟(jì)條件、社會風(fēng)俗習(xí)慣、民族文化和宗教信仰，使得移民安置點(diǎn)選址矛盾與分歧相較于其它區(qū)域更為突出。因此，文章結(jié)合區(qū)域內(nèi)已規(guī)劃建設(shè)和在建安置點(diǎn)選址的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)區(qū)域內(nèi)移民安置點(diǎn)選址難點(diǎn)，提出筆者的思考，以期更好地推進(jìn)區(qū)域內(nèi)安置點(diǎn)選址工作。

1 選址難點(diǎn)

1.1 選址地塊少

一是地形地貌復(fù)雜，可選擇地塊少。區(qū)域位于高山峽谷地區(qū)，地形地貌復(fù)雜，兩岸自然邊坡陡峻，階地和漫灘零星分布，線外平坦區(qū)域土地資源有限，安置點(diǎn)可選擇地塊少，環(huán)境容量不足；二是地質(zhì)條件差，理想選址地塊少。地質(zhì)條件在選址方案論證中具有一票否決權(quán)，而該區(qū)域地形陡峻，不良地質(zhì)現(xiàn)場較發(fā)育，地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，如滑坡、傾倒變形體、塌岸、泥石流等[6]。安置點(diǎn)選址場地地形條件差、坡度陡，場地投入成本高，難以通過較小的經(jīng)濟(jì)代價(jià)獲得安全舒適的生活環(huán)境，經(jīng)濟(jì)合理性低，審查通過難度大。

1.2 選址范圍窄

以農(nóng)牧業(yè)和野生資源采集為主的生計(jì)來源限制了安置點(diǎn)選址范圍，主要受兩個因素影響：第一區(qū)域內(nèi)沿襲傳統(tǒng)以農(nóng)牧業(yè)為主的單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，居民收入主要來源于農(nóng)牧業(yè)和野生資源采集，生產(chǎn)方式以傳統(tǒng)的分散生產(chǎn)和家庭經(jīng)營為主，規(guī)?；B(yǎng)殖經(jīng)營占比低；第二鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組與村組之間由于牧場和野生資源等權(quán)屬沖突可能引發(fā)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。生產(chǎn)生活方式影響著移民群眾意愿的選擇，需保障移民群眾必要生產(chǎn)生活資料的獲取，限制了安置點(diǎn)選址的范圍。生態(tài)紅線和永久基本農(nóng)田劃定范圍進(jìn)一步制約了安置點(diǎn)選址的范圍。在“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)發(fā)展觀指導(dǎo)下，區(qū)域內(nèi)始終將生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展放在首位，積極推進(jìn)“三區(qū)三線”劃定工作，生態(tài)紅線和永久基本農(nóng)田呈現(xiàn)出面積廣和比例高的特點(diǎn)。如金沙江上游川藏段左岸的甘孜藏族自治州，生態(tài)保護(hù)紅線總面積約9.6km2，占該州面積的62.7%[7]。區(qū)域內(nèi)生態(tài)紅線和永久基本農(nóng)田劃定范圍進(jìn)一步制約了安置點(diǎn)選址的范圍，區(qū)域內(nèi)無地可選的局面更加嚴(yán)峻。

1.3 選址限制多

宗教信仰增加了安置點(diǎn)選址的敏感性和復(fù)雜性。該區(qū)域是藏傳佛教五大派系保存最全、相互包容共存，最具代表性的地區(qū)，幾乎全民信奉藏傳佛教，藏傳佛教細(xì)分為不同派系，不同派系又有不同的信仰和儀式儀軌。安置點(diǎn)選址需考慮移民群眾宗教信仰，便于移民群眾搬遷后從事原宗教活動，增加了移民安置點(diǎn)選址的復(fù)雜性。風(fēng)俗習(xí)慣和宗族關(guān)系要求安置點(diǎn)選址與周邊社會環(huán)境相適應(yīng)。一方面，該區(qū)域是我國康巴藏區(qū)，具有鮮明的藏民族文化，具有獨(dú)特的節(jié)日、服飾、文學(xué)、藝術(shù)、飲食、婚姻、喪葬、娛樂等風(fēng)俗習(xí)慣[8]；另一方面，藏區(qū)以村組為單位以強(qiáng)烈的宗族關(guān)系相連接，摸底調(diào)查中，超過80%的移民群眾要求以村組為單位分開安置。社會風(fēng)俗習(xí)慣和宗族關(guān)系獨(dú)特直接影響搬遷后移民群眾社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的重建周期，要求安置點(diǎn)選址與周邊社會環(huán)境相統(tǒng)籌。

1.4 選址要求高

藏式房屋建筑風(fēng)格對安置點(diǎn)選址提出了更高的要求。藏式建筑種類眾多，不同建筑具有不同的建筑風(fēng)格。其中，藏式房屋多為石木結(jié)構(gòu)，面積整體偏大，遵循“一戶一院”居住習(xí)慣，從房屋的折址、破土、奠基、筑墻分層、封頂、喬遷都有許多的禮俗和禁忌[9]，也對安置點(diǎn)選址方位、朝向、環(huán)境容量提出了更高的要求；安置點(diǎn)選址與地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相捆綁。區(qū)域內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平偏低，二三產(chǎn)業(yè)在社會經(jīng)濟(jì)中的占比低于其他區(qū)域，旅游業(yè)已成為區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)。地方政府欲借助水電開發(fā)契機(jī)，將安置點(diǎn)選址建設(shè)與地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相捆綁，尤其傾向于借助G317、G318旅游線路，將安置點(diǎn)選址建設(shè)與旅游業(yè)發(fā)展相結(jié)合，既促進(jìn)區(qū)域內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又能解決搬遷后移民群眾生產(chǎn)生活難題。地方政府訴求對于安置點(diǎn)選址的區(qū)位條件和社會經(jīng)濟(jì)條件要求更為苛刻，增加了安置點(diǎn)選址的綜合難度。

2 選址思考

2.1 加強(qiáng)地方政府引導(dǎo)

主推“盡量分散、相對集中”搬遷安置方式。地方政府引導(dǎo)對于意愿群眾意愿選擇具有重要影響，基于區(qū)域內(nèi)安置點(diǎn)選址難的現(xiàn)實(shí)困境，在充分尊重移民意愿的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)有條件分散安置的移民群眾盡可能采取分散安置方式，減少移民集中搬遷安置任務(wù)，控制集中安置點(diǎn)人口規(guī)模和用地規(guī)模。如必須進(jìn)行集中安置，在保障人居環(huán)境安全的基礎(chǔ)上，選址盡可能在建設(shè)征地范圍線外地質(zhì)條件好、坡度較緩的區(qū)域，減少墊高造地安置點(diǎn)規(guī)模。同時，結(jié)合地形地貌特點(diǎn)以及周邊基礎(chǔ)設(shè)施情況，統(tǒng)籌考慮安置點(diǎn)內(nèi)部及外部配套基礎(chǔ)設(shè)施，提高經(jīng)濟(jì)合理性，為安置點(diǎn)的長遠(yuǎn)發(fā)展預(yù)留發(fā)展空間。

2.2 充分預(yù)估安置點(diǎn)用地規(guī)模

科學(xué)分析安置區(qū)域環(huán)境容量，非必要不涉及生態(tài)紅線、基本農(nóng)田等敏感區(qū)域。一是充分預(yù)估安置點(diǎn)用地規(guī)模。鑒于藏式房屋面積整體偏大，甘孜州頒布了《甘孜藏族自治州施行<四川省(中華人民共和國土地管理法)實(shí)施辦法>的變通規(guī)定》，其規(guī)定的人均宅基地面積較《四川省<中華人民共和國土地管理法>實(shí)施辦法》規(guī)定的人均宅基地面積更大。區(qū)域內(nèi)水電工程均為界河電站，集中安置標(biāo)準(zhǔn)均參照《變通規(guī)定》執(zhí)行；二是科學(xué)分析安置區(qū)域環(huán)境容量。結(jié)合區(qū)域內(nèi)自然條件和社會經(jīng)濟(jì)條件，采取綜合指數(shù)法、最小值法、O&I法(目標(biāo)與影響法)等方法，選取合理的分析指標(biāo)，綜合分析研究所選安置點(diǎn)資源環(huán)境容量、社會環(huán)境容量、經(jīng)濟(jì)環(huán)境容量、自然環(huán)境容量[10]，確定選址區(qū)域可安置的人口數(shù)量，確保搬遷后區(qū)域內(nèi)能夠維持原有生產(chǎn)生活水平或有所提高，避免安置區(qū)域生態(tài)環(huán)境破壞、移民群眾返貧、人與自然矛盾等問題；三是安置點(diǎn)選址非必要不涉及生態(tài)紅線和基本農(nóng)田敏感區(qū)域。集中安置點(diǎn)選址前應(yīng)組織縣職能部門共同參與選址調(diào)研踏勘工作，如自然資源局、林業(yè)和草原局等主管部門，明確安置點(diǎn)選址范圍內(nèi)是否涉及生態(tài)紅線、基本農(nóng)田等敏感因素。非必要不在生態(tài)紅線和基本農(nóng)田范圍線內(nèi)進(jìn)行選址，如集中安置點(diǎn)必須在生態(tài)紅線和基本農(nóng)田范圍線內(nèi)，需論證在其范圍內(nèi)選址的必要性和唯一性，通過國土和林業(yè)主管部門審批許可。

2.3 安置點(diǎn)選址與移民群眾生產(chǎn)生活圈、文化圈和宗教信仰圈相統(tǒng)籌

安置點(diǎn)選址與移民群眾生產(chǎn)生活圈相統(tǒng)籌。主要包括兩個方面：第一移民安置點(diǎn)選址盡可能靠近原居住區(qū)域，集鎮(zhèn)搬遷不出鄉(xiāng)，農(nóng)村居民點(diǎn)搬遷不出村，便于搬遷后移民群眾繼續(xù)從事農(nóng)牧業(yè)，獲取林下資源，維持原有生產(chǎn)生活網(wǎng)絡(luò)，減少移民搬遷對其生產(chǎn)生活的影響；第二有條件地區(qū)可將移民群眾搬遷至縣城周邊區(qū)域，便于移民群眾搬遷后從事二三產(chǎn)業(yè)，獲得長期可靠的收入，減少安置點(diǎn)外部交通、供水、電力等配套基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用。安置點(diǎn)選址與移民群眾文化圈相統(tǒng)籌。集中安置點(diǎn)選址前，充分了解移民群眾與安置區(qū)域居民的歷史淵源，進(jìn)行建設(shè)征地區(qū)和移民安置區(qū)居民意愿摸底調(diào)查，分析是否存在風(fēng)俗習(xí)慣和文化差異，綜合評估集中搬遷安置對建設(shè)征地區(qū)和移民安置區(qū)風(fēng)俗習(xí)慣和文化的影響。安置點(diǎn)選址與移民群眾宗教信仰圈相統(tǒng)籌。安置點(diǎn)選址時尤其需考慮安置點(diǎn)選址位置與寺廟等宗教設(shè)施間的距離，滿足信教移民群眾搬遷后從事原宗教信仰活動的需要，維護(hù)建設(shè)征地區(qū)和移民安置區(qū)社會和諧穩(wěn)定。

2.4 與地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，與區(qū)域內(nèi)其它項(xiàng)目移民搬遷相銜接

一是安置點(diǎn)選址建設(shè)與地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合。在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、接續(xù)鄉(xiāng)村振興的時代背景下，各方協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，將安置點(diǎn)選址及建設(shè)與地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相銜接，明確資金來源和分?jǐn)傇瓌t，同時，避免不計(jì)代價(jià)地將安置點(diǎn)選址及建設(shè)與地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)械性結(jié)合；二是安置點(diǎn)選址建設(shè)與區(qū)域內(nèi)其它項(xiàng)目移民搬遷相銜接。區(qū)域內(nèi)大量扶持資金傾斜，多個重大工程開工建設(shè)，水電移民搬遷與鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、鄉(xiāng)村振興、川藏鐵路建設(shè)、±800千伏送端換流站工程等項(xiàng)目移民搬遷相銜接，對安置點(diǎn)選址及建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌打造，資金拼盤使用，助力地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，避免資金重復(fù)浪費(fèi)。

2.5 注重科研課題研究的先導(dǎo)性

運(yùn)用定量分析和信息化手段提高選址工作具有科學(xué)性。一是注重科研課題研究的先導(dǎo)性。目前全國范圍內(nèi)尚無頒布專門針對農(nóng)村居民點(diǎn)選址的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，均按照歷史經(jīng)驗(yàn)開展安置點(diǎn)選址工作。而藏區(qū)獨(dú)特的自然條件、經(jīng)濟(jì)條件、社會風(fēng)俗習(xí)慣和政策標(biāo)準(zhǔn)，安置點(diǎn)選址工作思路和流程有別于其他區(qū)域，需考慮的因素更多。因此，有必要開展專項(xiàng)課題研究，編制完善安置點(diǎn)選址規(guī)范，使安置點(diǎn)選址工作有章可循、有規(guī)可守；二是運(yùn)用定量分析和信息化手段提高選址工作的科學(xué)性。如地理信息系統(tǒng)、衛(wèi)星影像和遙感解譯技術(shù)、空間建模技術(shù)等[11-13]。其中，GIS強(qiáng)大的空間數(shù)據(jù)處理能力能夠給安置點(diǎn)選址項(xiàng)目提供十分有力的技術(shù)支持，通過定量與定性分析安置點(diǎn)選址適宜性分布，為其規(guī)劃建設(shè)提供科學(xué)依據(jù)；衛(wèi)星影像和遙感解譯技術(shù)能避免將場址布置在地質(zhì)災(zāi)害影響范圍，明確勘察的流程和要點(diǎn)；空間建模技術(shù)能通過直觀方式進(jìn)行選址對比，提高安置點(diǎn)選址時與移民溝通的效率。

3 結(jié)語

文章提出了金沙江上游川藏段水電工程移民安置點(diǎn)選址的難點(diǎn)和若干思考，以期為區(qū)域內(nèi)移民安置點(diǎn)選址工作提供借鑒和參考。同時，需要說明以下兩點(diǎn)：一是做好移民安置點(diǎn)選址工作需重視移民安置意愿調(diào)查，確保移民搬遷安置意愿得到準(zhǔn)確真實(shí)反映，防止安置點(diǎn)選址規(guī)模反復(fù)；二是安置點(diǎn)最終選址是各方情感及利益平衡的結(jié)果，各方充分溝通協(xié)調(diào)是確定安置點(diǎn)選址的重要條件。