景漢朝

習(xí)近平總書記指出,“要加強對我國法治的原創(chuàng)性概念、判斷、范疇、理論的研究,加強中國特色法學(xué)學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系、話語體系建設(shè)”?！?〕習(xí)近平:《全面推進中國特色社會主義法治體系建設(shè)》 (2021 年12 月6 日),載《習(xí)近平著作選讀》(第2 卷),人民出版社2023 年版,第572 頁。黨的十八大以來,黨中央大力推進全面依法治國和國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化這場偉大的歷史性變革,開創(chuàng)了新時代法治建設(shè)和國家治理的中國之路、中國之治,蘊含著豐富的“中國問題”、自身經(jīng)驗和理論富礦?！?〕參見景漢朝:《在法治實踐中提煉升華法學(xué)理論》,載《中國社會科學(xué)報》 2022 年9 月27 日,第1 版。涉訴信訪治理是信訪治理與司法治理的交叉領(lǐng)域,系統(tǒng)研究其演進發(fā)展歷程,總結(jié)實踐經(jīng)驗,提煉升華治理理論,展望和規(guī)劃其新時代未來發(fā)展方向,已成為擺在我們面前的一個重要課題。

一、問題的提出及研究意義

(一) 涉訴信訪治理是信訪與司法交叉領(lǐng)域的“中國問題”

黨中央一直高度重視信訪問題,從全面依法治國、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等黨和國家大局的高度部署信訪工作。黨的二十大報告指出,要完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾機制,加強和改進人民信訪工作,暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道?！?〕參見習(xí)近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》,人民出版社2022 年版,第54 頁。中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議審議通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》,也強調(diào)要堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”,完善信訪制度。中共中央和國務(wù)院印發(fā)的《信訪工作條例》 明確要求將信訪納入法治化軌道,依法維護群眾權(quán)益、規(guī)范信訪秩序。2023 年7 月和11 月,中央領(lǐng)導(dǎo)同志在省部級干部信訪工作專題研討班、〔4〕參見《陳文清在省部級干部信訪工作專題研討班上強調(diào)推進信訪工作法治化全力保障中國式現(xiàn)代化》,載國家信訪局網(wǎng)站2023 年7 月4 日,https://www.gjxfj.gov.cn/2023-07/04/c_1212240631.htm。紀(jì)念毛澤東同志批示學(xué)習(xí)推廣“楓橋經(jīng)驗”60 周年暨習(xí)近平總書記指示堅持發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”20 周年大會〔5〕參見《中央政法委、浙江省委召開紀(jì)念毛澤東同志批示學(xué)習(xí)推廣“楓橋經(jīng)驗”60 周年暨習(xí)近平總書記指示堅持發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”20 周年大會》,載中國長安網(wǎng)2023 年11 月9 日,http://www.chinapeace.gov.cn/chinapeace/c100007/2023-11/09/content_12694116.shtml。上,又對信訪法治化工作進行了部署。司法是法治建設(shè)的重要方面和基本組成部分,也是國家治理的重要領(lǐng)域。信訪與法治的緊密關(guān)系,突出地體現(xiàn)在涉訴信訪中,這既源于信訪和司法都是矛盾實體化解措施的同種屬性,也因為涉訴信訪和審判之間存在程序性交叉銜接。涉訴信訪之所以成為人民信訪工作和司法審判工作的交叉領(lǐng)域,主要是基于我們的執(zhí)政理念和法治建設(shè)的階段性國情而形成的。黨的宗旨是以人民為中心,全心全意為人民服務(wù),將信訪視為黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁紐帶。我們的法治建設(shè)尚處于社會主義初級階段這個大背景下,司法的權(quán)威性、終局性、公信力等還沒有完全達到全面依法治國要求的應(yīng)有高度。因此,信訪被嵌入司法領(lǐng)域和程序之中,就成為一個極具個性的“中國問題”。其概念、內(nèi)涵、外延、主體客體、權(quán)利義務(wù)、具體程序、制度安排、治理理論、在審判工作中的角色、在訴訟結(jié)構(gòu)中的定位、與既判力理論的關(guān)系、對司法權(quán)威和司法公信力的影響、法治化改造等方面都具有獨特性?！?〕參見景漢朝:《民事訴訟實踐法學(xué)研究的創(chuàng)新方向與重點任務(wù)》,載《中國法律評論》 2023 年第6 期。

(二) 研究涉訴信訪治理發(fā)展進程的意義

新中國成立以來,我國的涉訴信訪治理經(jīng)歷了七十多年不平凡的發(fā)展歷程,并隨著經(jīng)濟、政治、文化、社會、法治的發(fā)展變化而變遷,主要經(jīng)歷了制度創(chuàng)立、平反冤假錯案、集中接訪化解、規(guī)范化制度化法治化以及信息化變革與轉(zhuǎn)型等階段,而且每個階段都有其不同的特點,承載著不同的任務(wù)和使命。古人云“以銅為鑒,可正衣冠;以史為鑒,可知興替;以人為鑒,可明得失。”〔7〕(宋) 歐陽修、(宋) 宋祁:《新唐書·卷一一零·列傳第二十二魏徵》。司馬光主編《資治通鑒》,為的是鑒前世之興衰,考當(dāng)今之得失,而“有資于治道”。習(xí)近平總書記高度重視歷史思維,多次指出“歷史是最好的教科書”,〔8〕《習(xí)近平在中共中央政治局第七次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)在對歷史的深入思考中更好走向未來交出發(fā)展中國特色社會主義合格答卷》,載《人民日報》 2013 年6 月27 日,第1 版;習(xí)近平:《在復(fù)興之路上堅定前行——〈復(fù)興文庫〉 序言(2022 年9 月20 日)》,載《人民日報》 2022 年9 月27 日,第1 版。歷史是“最好的清醒劑”〔9〕習(xí)近平:《在紀(jì)念全民族抗戰(zhàn)爆發(fā)七十七周年儀式上的講話》,載《人民日報》 2014 年7 月8 日,第2 版。,“歷史記述了前人的成功和失敗,重視、研究、借鑒歷史,了解歷史上治亂興衰規(guī)律,可以給我們帶來很多了解昨天、把握今天、開創(chuàng)明天的啟示。我們進行偉大斗爭、建設(shè)偉大工程、推進偉大事業(yè)、實現(xiàn)偉大夢想,更需要重視、研究、借鑒歷史?！薄?0〕《習(xí)近平在中共中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)嚴(yán)把標(biāo)準(zhǔn)公正用人拓寬視野激勵干部造就忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)干部隊伍》,載《人民日報》 2018 年11 月27 日,第1 版?！靶聲r代堅持和發(fā)展中國特色社會主義,更加需要系統(tǒng)研究中國歷史和文化,更加需要深刻把握人類發(fā)展歷史規(guī)律,在對歷史的深入思考中汲取智慧、走向未來?！薄?1〕《習(xí)近平致信祝賀中國社會科學(xué)院中國歷史研究院成立強調(diào)總結(jié)歷史經(jīng)驗揭示歷史規(guī)律把握歷史趨勢加快構(gòu)建中國特色歷史學(xué)學(xué)科體系學(xué)術(shù)體系話語體系》,載《人民日報》 2019 年1 月4 日,第1 版。系統(tǒng)研究涉訴信訪治理的發(fā)展歷程和階段,全面認(rèn)識和掌握其歷史,從中探究并把握其規(guī)律性,依據(jù)時代和現(xiàn)實的需要,賦予其新的內(nèi)涵,是在信訪治理研究中貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于歷史思維重要指示精神的體現(xiàn),對當(dāng)下和今后涉訴信訪治理具有重要的歷史意義和現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

一是有助于準(zhǔn)確辨析信訪、涉法涉訴信訪和涉訴信訪的概念與內(nèi)涵。隨著經(jīng)濟、政治、文化、社會、法治等的不斷發(fā)展,信訪形勢也隨之發(fā)生變化,這對信訪治理及其概念體系產(chǎn)生了很大影響。在新中國成立之初建立信訪制度時及之后一段時期內(nèi),涉及政法機關(guān)的信訪并不突出,沒有獨立出來的客觀需要。直至21 世紀(jì)初我國這類信訪占比逐漸增高,才將涉及政法機關(guān)的信訪統(tǒng)稱為“涉法涉訴信訪”,隨之在相關(guān)規(guī)范性文件中逐漸確定下來。與此同時,為了采取更有針對性、實效性的應(yīng)對措施,“涉訴信訪”也被最高審判機關(guān)在正式場合所使用?！?2〕2004 年4 月最高人民法院召開了全國涉訴信訪工作會議,首次在正式場合使用了“涉訴信訪”這一概念。這些概念的形成,只有在涉訴信訪治理發(fā)展階段研究中才能搞清其來龍去脈,也才能明白其深刻的社會背景及涵義。二是有助于深刻認(rèn)識涉訴信訪治理的實踐意義和理論價值。涉訴信訪治理一直伴隨著中國特色社會主義國家治理的實踐創(chuàng)新與理論創(chuàng)新而不斷優(yōu)化完善。隨著我國經(jīng)濟社會不斷發(fā)展,法治建設(shè)與社會治理在不同階段呈現(xiàn)出不同特征,直接影響著涉訴信訪治理的孕育、誕生和發(fā)展。而只有對這個歷史進程進行梳理分析,才能更加深刻地認(rèn)識涉訴信訪治理反哺國家發(fā)展、社會穩(wěn)定和權(quán)利救濟的重要作用,才能更加深刻地認(rèn)識其具有中國特色的國家治理和法治生態(tài)、法學(xué)價值和理論意義。三是有助于科學(xué)把握涉訴信訪治理的發(fā)展方向。制度的變遷總是一個陳陳相因的過程,前后制度選擇之間往往形成一種相反而又相成的辯證關(guān)系?！?3〕參見林峰、王書成編著:《信訪、民主與法治(中國話題)》,香港城市大學(xué)出版社2013 年版,第240 頁。“對于過去的新的理解同時也就給予我們對未來的新的展望,而這種展望反過來成了推動理智生活和社會生活的一種動力。”〔14〕[德] 恩斯特·卡西爾:《人論》,甘陽譯,上海譯文出版社2004 年版,第92 頁。立足我國涉訴信訪治理實踐,深入研究和把握其不同發(fā)展階段的不同特點,既能夠準(zhǔn)確把握歷史脈動,特別是新時代涉訴信訪治理中存在的新情況、新問題、新特點,準(zhǔn)確把握涉訴信訪治理“從哪里來,到哪里去”;也能夠在更廣闊的歷史視野與空間中,充分運用我國寶貴的實踐資源,制定“靶向”性的治理方略和對策,探索面向未來的信訪治理理論和制度,把握其發(fā)展方向和歷史主動。

二、涉訴信訪治理發(fā)展階段劃分的思維和因素考量

(一) 研究涉訴信訪發(fā)展進程的思維

研究涉訴信訪治理這個信訪治理與司法治理的交叉領(lǐng)域,是個比較復(fù)雜的系統(tǒng)工程,必須堅持全局思維、歷史思維、辯證思維和系統(tǒng)思維。

所謂全局思維,就是立足大局,從宏觀視野全面看待、審視、分析、判斷問題,并提出對策。信訪治理和司法治理都是很復(fù)雜的國家治理、社會治理問題,二者結(jié)合形成了更為復(fù)雜的交叉領(lǐng)域,既涉及大眾工作生活的方方面面,又涉及專業(yè)性很強的司法運行,研究涉訴信訪治理及其規(guī)律,不能就信訪研究信訪,也不能就訴訟研究訴訟,而應(yīng)將其放在經(jīng)濟、政治、社會、文化、法治等這個整體的時空中,置于包括司法治理在內(nèi)的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這個大格局中來考察,這樣才能既見樹木,又見森林,防止“盲人摸象”。

所謂歷史思維,就是把握歷史發(fā)展進程和規(guī)律、汲取歷史智慧、增強歷史自信、指導(dǎo)現(xiàn)實工作、明確發(fā)展方向的思維方式?？偨Y(jié)好涉訴信訪治理的歷史經(jīng)驗和規(guī)律,既要立足當(dāng)前,又要站在特定的歷史條件下分析思考問題,不能脫離當(dāng)時的社會背景和具體環(huán)境。任何事物的歷史發(fā)展階段都不是孤立的,而是前后銜接,有連續(xù)性的。我們既要研究涉訴信訪治理的階段論,又不能割斷歷史,就階段論階段,應(yīng)將其放在歷史縱深中考察研究。以史為鑒,善于運用歷史眼光看待問題、發(fā)現(xiàn)規(guī)律,并運用規(guī)律指導(dǎo)當(dāng)下和今后的涉訴信訪治理實踐。

所謂辯證思維,就是在堅持矛盾普遍存在的基礎(chǔ)上,既要看到事物存在矛盾的兩面,又要看到矛盾的對立統(tǒng)一,并以此作為分析事物發(fā)展的視角。習(xí)近平總書記指出,問題是事物矛盾的表現(xiàn)形式,我們強調(diào)增強問題意識、堅持問題導(dǎo)向,就是承認(rèn)矛盾的普遍性、客觀性,就是要善于把認(rèn)識和化解矛盾作為打開工作局面的突破口。〔15〕參見習(xí)近平:《堅持運用辯證唯物主義世界觀方法論提高解決我國改革發(fā)展基本問題本領(lǐng)》,載《人民日報》 2015 年1 月25 日,第1 版。涉訴信訪是一定歷史階段各種矛盾的集中反映,其承載的實質(zhì)內(nèi)容就是矛盾本身。矛盾的普遍性和特殊性,決定了在不同發(fā)展階段涉訴信訪及其治理不同的表現(xiàn)形式。堅持辯證思維,把握問題導(dǎo)向,要求我們必須分析涉訴信訪治理的階段性特征,為化解社會矛盾糾紛打下良好基礎(chǔ)。

所謂系統(tǒng)思維,就是將事物置于由相互作用、互相依賴的若干組成部分結(jié)合而成的有機體中,從要素彼此的聯(lián)系與結(jié)合上研究事物的運動與發(fā)展規(guī)律,并據(jù)此采取措施促進事物及整個系統(tǒng)的優(yōu)化。毛澤東同志強調(diào)指出,“不但要研究每一個大系統(tǒng)的物質(zhì)運動形式的特殊的矛盾性及其所規(guī)定的本質(zhì),而且要研究每一個物質(zhì)運動形式在其發(fā)展長途中的每一個過程的特殊的矛盾及其本質(zhì)?！薄?6〕毛澤東:《矛盾論》,載《毛澤東選集》 (第1 卷),人民出版社1991 年版,第310 頁。涉訴信訪治理所涉及的每一個問題、每一個環(huán)節(jié),前因后果、彼此相依、環(huán)環(huán)相扣,形成了一個有機的整體。所以,把握涉訴信訪治理的歷史發(fā)展,不但要對涉訴信訪治理中各類要素的基本特征、發(fā)展態(tài)勢等進行研究,還要將涉訴信訪治理納入到整個信訪治理的演變過程中,探索兼具共性與個性的發(fā)展脈絡(luò)。

(二) 涉訴信訪階段劃分的考量因素

近些年來,學(xué)界對普通信訪治理的階段劃分有不同見解。有“三段論”〔17〕參見應(yīng)星:《作為特殊行政救濟的信訪救濟》,載《法學(xué)研究》 2004 年第3 期,第59-61 頁?！八亩握摗薄?8〕參見夏正林:《我國信訪制度的歷史流變、困境及出路》,載《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2012 年第3 期,第43 頁。和“六段論”〔19〕參見吳超:《新中國六十年信訪制度的歷史考察》,載《中共黨史研究》 2009 年第11 期,第46-53 頁。等。筆者認(rèn)為,涉訴信訪與普通信訪相比,既有共性又有個性,科學(xué)合理劃分涉訴信訪治理的發(fā)展階段,應(yīng)當(dāng)在我國經(jīng)濟、政治、文化、社會、法治發(fā)展以及整個信訪制度創(chuàng)立、演變和逐步完善的大背景下,立足涉訴信訪治理的實踐,著眼于不同時期的不同情況,特別是涉訴信訪治理的主要對象、發(fā)展態(tài)勢、重大事件及顯著特點等,并主要考量以下因素:

一是國家建設(shè)改革發(fā)展的歷史階段劃分。如前所述,信訪作為一種社會現(xiàn)象,不是孤立的,它是各時期社會矛盾的綜合反映,與國家建設(shè)、改革、發(fā)展、穩(wěn)定密切相關(guān),應(yīng)當(dāng)將其放在黨和國家工作大局以及重大歷史階段的演進變化中進行分析考量。涉訴信訪也是一樣,各類集中的社會矛盾糾紛,通過一般手段解決不了就會涌入法院,其中一部分又會形成涉訴信訪。因此,對涉訴信訪治理進行階段劃分,離不開國家整個形勢發(fā)展變化的大背景。

二是黨和國家有關(guān)信訪問題的重大決策、政策、舉措、活動等情況。我們黨和國家歷來重視信訪工作,將其視為加強黨和政府與人民群眾密切聯(lián)系的重要途徑,作為維護人民群眾合法權(quán)益的手段。一方面,黨和國家有關(guān)信訪問題的重大決策、政策、舉措、活動等,都是根據(jù)當(dāng)時全國的信訪形勢作出的。另一方面,這些重大決策、政策、措施、活動又直接影響著信訪治理的方向和形勢發(fā)展。這些都是信訪階段劃分的重要的直接依據(jù)。每個時期的重大決策部署對涉訴信訪的表述形式可能有所不同,但其基本精神與一般信訪是一致的、適用的。

三是人民法院在整個信訪工作大局中的角色定位。人民法院是國家的審判機關(guān),其基本職能是以審判(包括訴訟調(diào)解) 手段解決矛盾糾紛、裁判案件,有很強的“訴訟性”。因此,在共同的信訪形勢下,法院的角色和定位也不完全一樣。一般來說,純粹源于非法律或非訴訟方面問題的信訪,法院介入較少,屬于法律問題或訴訟問題,或者既涉及其他問題又涉及法律問題的信訪,法院的作用就比較突出。這是由人民法院的性質(zhì)和訴訟特點所決定的,也是涉訴信訪治理與一般信訪治理階段劃分不完全相同的原因。

四是涉訴信訪形勢變化態(tài)勢,特別是涉訴信訪“高峰期”及其前后情況。涉訴信訪在不同的歷史時期表現(xiàn)為不同的態(tài)勢,有低潮期、平緩期、高潮期等。這些“低緩高”的態(tài)勢,大的方面與一般信訪態(tài)勢是一致的。但在具體時間節(jié)點和重大事件節(jié)點上有時也略有差別。比如本文論及的大規(guī)模的平反冤假錯案,法院審判案件的基本結(jié)束時間與一般平反工作基本結(jié)束時間略有不同。但從大的時間段考慮,一般不影響二者階段的劃分。

五是人民法院在涉訴信訪治理中有特殊意義的重大舉措,特別是中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒發(fā)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》 (中辦發(fā)〔2013〕26 號) 之后,將涉法涉訴信訪(當(dāng)時主要是涉訴信訪) 從一般信訪中剝離出來,并作為司法改革的一項內(nèi)容,人民法院根據(jù)涉訴信訪自身特點、形勢需要、科技能力特別是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在司法領(lǐng)域的應(yīng)用等,采取了一系列改革舉措,無論在理論上還是實踐上都對涉訴信訪治理產(chǎn)生了重大影響,這無疑構(gòu)成了涉訴信訪治理階段劃分的重要因素。

按照堅持幾大思維的思路,在綜合考量上述多種因素的基礎(chǔ)上,筆者認(rèn)為,自新中國成立以來,涉訴信訪治理可以分為五個階段,即涉訴信訪制度創(chuàng)立階段、平反冤假錯案階段、集中聯(lián)合接訪階段、規(guī)范化制度化法治化建設(shè)階段以及信息化變革與轉(zhuǎn)型階段。

三、涉訴信訪治理的階段演進

從新中國成立以來涉訴信訪的歷史發(fā)展態(tài)勢看,與普通信訪總的趨勢類似,呈現(xiàn)“波浪式”“曲線型”,即由平緩—上升—高潮—下降—低潮—再到平緩—上升……這是一個循環(huán)往復(fù)、不斷發(fā)展演變的過程?！?0〕參見景漢朝:《信訪治理的規(guī)律性認(rèn)識與法治化路徑》,載《現(xiàn)代法學(xué)》 2023 年第5 期,第12 頁。從不同階段的特點與規(guī)律看,涉訴信訪治理各階段也具有明顯的差異,充分體現(xiàn)了其階段性特征,也顯示了涉訴信訪治理階段研究的價值與意義。

(一) 涉訴信訪制度創(chuàng)立階段(1949-1966)

此一階段系自1949 年新中國成立至1966 年“文化大革命”開始前。新中國成立初期百廢待興,人民群眾對黨和新生的人民政權(quán)衷心擁護并寄予厚望,通過各種途徑向有關(guān)部門投書或來人表達訴求的較多。針對這種情況,1951 年5 月16 日,毛澤東同志在中辦秘書室的報告上批示“必須重視人民的通信,要給人民來信以恰當(dāng)?shù)奶幚?滿足群眾的正當(dāng)要求,要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強和人民聯(lián)系的一種方法,不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義的態(tài)度”?！?1〕毛澤東:《必須重視人民群眾來信》 (1951 年5 月16 日),載《毛澤東文集》 (第6 卷),人民出版社1999 年版,第164 頁。又說:“如果人民來信很多,本人處理困難,應(yīng)設(shè)立適當(dāng)人數(shù)的專門機關(guān)或?qū)ｉT的人,處理這些信件。如果來信不多,本人或秘書能夠處理,則不要另設(shè)專人?！薄?2〕同上注。同年6 月7日,政務(wù)院頒布了《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》 (以下簡稱《決定》),第一次將建立信訪制度提到了國家政權(quán)建設(shè)的議事日程。毛澤東同志的這一重要批示和這一《決定》,既是新中國整個信訪制度的起點,也是我國涉訴信訪工作的起點。為了清除舊司法制度的影響,加強新興的人民司法建設(shè),1952 年6 月黨中央部署開展司法改革運動,主要任務(wù)是重點在人民法院、人民檢察署系統(tǒng)反對舊法觀點、改造整頓司法機關(guān)。其中,各地人民法院在整頓思想認(rèn)識的基礎(chǔ)上對法院的機構(gòu)設(shè)置進行了改造,突出特點之一是除了設(shè)置辦公室、刑事審判庭、民事審判庭之外,專門設(shè)立了人民來訪接待室,專職負(fù)責(zé)群眾的來信來訪工作,這為涉訴信訪治理的開展奠定了組織基礎(chǔ)。

在毛澤東同志重要批示和政務(wù)院《決定》 的推動下,各級黨委、政府、政法機關(guān)等部門高度重視信訪工作。1957 年5 月28-31 日,中共中央辦公廳和國務(wù)院秘書廳,聯(lián)合召開了人民來信來訪工作會議,強調(diào)要把信訪工作同處理人民內(nèi)部矛盾聯(lián)系起來。1957 年11 月9 日國務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》,規(guī)定:“各省、自治區(qū)、直轄市人民委員會,中央各部門,以及其它各級國家機關(guān),都必須有一個領(lǐng)導(dǎo)人親自掌管機關(guān)的處理人民來信和接待人民來訪的工作?！薄翱h以上人民委員會一定要有專職人員或者專職機構(gòu),負(fù)責(zé)建立制度,組織分工,進行督促檢查,綜合研究,交流經(jīng)驗,并且直接處理一些問題。”隨后各地包括人民法院在內(nèi)的相關(guān)部門,按照這一指示精神先后成立了專門的信訪工作機構(gòu),配備了工作人員。但隨后開展的一系列“運動”,對信訪工作形成了一定沖擊。1963 年9 月20 日,針對當(dāng)時的信訪形勢,中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強人民來信來訪工作的通知》,隨后中央辦公廳和國務(wù)院秘書廳還制定了《關(guān)于中央機關(guān)接待和處理人民來訪的幾項規(guī)定》。這期間,人民法院對涉訴信訪工作一直放在重要位置,60 年代初設(shè)立了勞改審判庭(后改為刑事審判第二庭),專職負(fù)責(zé)審理勞動改造罪犯的減刑、假釋工作和重新犯罪的上訴、申訴、復(fù)核案件,使涉訴信訪工作向?qū)I(yè)化、專門化邁進了一大步?！拔幕蟾锩敝?公檢法被“砸爛”,涉訴信訪工作也隨之癱瘓。到“文化大革命”后期1973 年左右,人民法院逐步恢復(fù)辦公,人民來訪接待室也得以恢復(fù),并做了大量工作,客觀上為下一階段涉訴信訪治理的發(fā)展提供了條件。

(二) 平反冤假錯案階段(1966-1992)

此一階段自1966 年“文化大革命”到1992 年鄧小平南巡講話前?！拔幕蟾锩敝屑耙郧?由于種種原因造成了一些冤假錯案。1976 年10 月粉碎“四人幫”以后,針對各地上訪人員大量增加的情況,中央要求要虛心聽取群眾意見,認(rèn)真對待人民來信來訪,絕不允許壓制群眾意見,更不容許對提出批評意見的群眾進行打擊報復(fù)?！?3〕參見《保障黨員和群眾的民主權(quán)利》,載《人民日報》 1979 年9 月24 日,第3 版。1981 年6 月,中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第六次全體會議通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》 對“文化大革命”及其以前的“左”傾錯誤,作了徹底否定的結(jié)論,這使冤假錯案的平反有了可靠的政策依據(jù)。此后,對大量冤假錯案進行了全面復(fù)查平反。在這一重大歷史事件中,人民法院的申訴信訪工作特別是刑事審判監(jiān)督工作發(fā)揮了重要作用。1978 年10 月,最高人民法院在上海召開第二次全國刑事審判工作會議,專門研究部署復(fù)查冤假錯案的工作,會后向黨中央作了《關(guān)于全面復(fù)查“文革”中判處的刑事案件從中糾正冤假錯案的報告》。1978 年12 月,中共中央批轉(zhuǎn)中共最高人民法院黨組《關(guān)于抓緊復(fù)查糾正冤假錯案認(rèn)真落實黨的政策的請示報告》。此后,平反冤假錯案工作在全國各級法院全面展開。到1981 年底,共復(fù)查120 萬件刑事案件,從中改判糾正冤假錯案30.1 萬件,涉及當(dāng)事人32.6 萬人。〔24〕參見姜佩杉:《糾正冤錯:讓百姓重拾法治信心》,載《人民法院報》 2018 年12 月4 日,第1 版。這一階段,人民法院的信訪機構(gòu)、工作機制等得到了發(fā)展完善。1979 年最高人民法院將原來的人民接待室改為信訪處,并制定發(fā)布了《關(guān)于來信來訪中不服人民法院判決的申訴案件應(yīng)按審級處理的通知》 ([79] 法辦字第65 號,已失效)。到80 年代中期,全國各級人民法院普遍在人民群眾來信來訪接待室基礎(chǔ)上設(shè)立了信訪處或信訪科,專門負(fù)責(zé)處理人民群眾的來信來訪。但這一時期信訪處尚不具備審判職能,其工作也沒有納入審判工作序列,仍然按一般處理群眾告訴申訴來信來訪的行政工作對待。

隨著工作的不斷發(fā)展,人民法院逐步深化了對告訴申訴信訪工作的認(rèn)識。到1986 年上半年,全國各高級人民法院相繼設(shè)立了告訴申訴審判庭,之后一些中級人民法院、基層人民法院也陸續(xù)設(shè)立了告訴申訴審判庭。該庭的職能之一就是負(fù)責(zé)涉訴信訪工作。1986 年11 月,最高人民法院專門召開了全國法院信訪工作座談會,專題研究人民法院告訴申訴信訪工作的性質(zhì)、定位、任務(wù),以及下一步的發(fā)展等問題。這次會議的重要貢獻之一,是客觀分析了人民法院告訴申訴信訪工作的特殊性,明確指出,法院的來信來訪不同于黨政機關(guān)的信訪,它具有訴訟性,是法院審判工作的重要組成部分。1987 年6 月,最高人民法院召開了第十三次全國法院工作會議,會議要求各級人民法院要大力改進申訴信訪工作,充分保護公民、法人對法院發(fā)生法律效力的判決、裁定提出申訴的民主權(quán)利,并首次提出要調(diào)整現(xiàn)有信訪機構(gòu)的職能,全國法院統(tǒng)一設(shè)置告訴申訴審判庭,使申訴信訪工作正式納入審判業(yè)務(wù)序列。按照這一要求,同年9 月25 日,最高人民法院告訴申訴審判庭正式宣告成立,為進一步落實告訴申訴信訪工作的審判業(yè)務(wù)定位奠定了組織基礎(chǔ)。1988 年7 月,最高人民法院又召開了第十四次全國法院工作會議,會議提出要改進告訴申訴工作,進一步加強審判監(jiān)督,認(rèn)真貫徹分級負(fù)責(zé)的原則,提高處理申訴信訪的質(zhì)量。在此之后,全國各級人民法院圍繞如何改進和加強告訴申訴信訪工作,如何理順告訴申訴庭成立后的職責(zé)分工及業(yè)務(wù)關(guān)系等,進行了積極探索。此后,最高人民法院制定了一系列處理各類申訴信訪案件的規(guī)范性文件。特別是20 世紀(jì)90 年代初期,針對社會反映較多的“告狀難”問題,專門召開告訴工作會議,采取一系列措施改進工作,保障公民、法人和其他組織的訴訟權(quán)利。這在相當(dāng)程度上進一步推進了立案階段涉訴信訪治理的發(fā)展。通過這一階段大量涉訴信訪案件的處理,為下一階段積累了經(jīng)驗。

(三) 集中接訪化解階段(1992-2007)

此一階段自1992 年鄧小平南巡講話到2007 年黨的十七大召開前。1992 年1 月鄧小平南巡講話,拉開了我國社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的序幕。同年10 月,黨的十四大召開,正式提出建立社會主義市場經(jīng)濟的戰(zhàn)略目標(biāo),到20 世紀(jì)末初步建成了社會主義市場經(jīng)濟體制。這期間,經(jīng)濟改革進一步深化,社會結(jié)構(gòu)進一步重組,利益關(guān)系進一步調(diào)整,在經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展的同時,因貧富差距、城鄉(xiāng)差距、社會保障、勞動就業(yè)等民生問題引發(fā)的社會矛盾不斷出現(xiàn),因土地征用、房屋拆遷、企業(yè)改制、職工下崗、環(huán)境保護等導(dǎo)致的利益糾紛大量涌現(xiàn),而且各種矛盾糾紛交織疊加,彼此聯(lián)系,互相牽扯,情況錯綜復(fù)雜,全國信訪總量連年上升。1996-2000 年,全國縣以上黨政機關(guān)信訪部門受理信訪總量3900 萬件次;1996-1999 年,分別比上年增長18.8%、1.62%、37.3%和7.6%?！?5〕參見《當(dāng)前信訪工作情況》,載《人民信訪》 2000 年第7 期。2004 年,國家信訪局受理的信訪總量上升19.5%,省一級信訪部門受理的信訪總量上升17%,地、市級上升13.9%,縣級上升11%。〔26〕參見曹康泰、王學(xué)軍:《〈信訪條例〉 輔導(dǎo)讀本》,中國法制出版社2005 年版,第16 頁。各級人民法院僅2001年至2003 年三年共辦理來信3575331 件,接待來訪7631372 人(次),其中2003 年民事案件進京訪11765 件次,民事、刑事、行政案件進京訪同比分別增長171.8%、137.6%、134.7%?！?7〕參見最高人民法院有關(guān)部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

為適應(yīng)信訪形勢的需要,解決各部門“各自為戰(zhàn)”、難以妥善應(yīng)對信訪局面的問題,加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào),使信訪工作成為“一盤棋”,2004 年8 月中共中央、國務(wù)院建立了“中央處理信訪突出問題及群體性事件工作聯(lián)席會議制度”,隨之全國各地也普遍建立了這一制度,各級人民法院是組成成員之一。至此,涉訴信訪治理在領(lǐng)導(dǎo)體制和機制上正式納入“一盤棋”的格局。

基于當(dāng)時的信訪形勢,全國開展了集中接待處理信訪活動,要求各級黨政領(lǐng)導(dǎo)都深入一線接待群眾信訪。中央政法委員會在全國政法系統(tǒng)開展了集中接待化解涉法涉訴信訪案件專項活動。全國各地法院都根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r,以各種形式集中接待處理信訪。涉訴信訪量突出的省份還組織專門的指揮機構(gòu),統(tǒng)一調(diào)配人員,明確責(zé)任分工,規(guī)定任務(wù)指標(biāo),等等。通過集中接訪化解等方式治理,全國各地涉訴信訪形勢逐漸好轉(zhuǎn)。2007 年全年全國法院共接待群眾來訪2449051人次,辦理人民群眾來信577319 件,〔28〕參見最高人民法院有關(guān)部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)?；緦崿F(xiàn)了涉訴進京訪數(shù)量、涉訴進京越級訪數(shù)量、涉訴進京非正常訪數(shù)量等多項指標(biāo)的下降。但是涉訴信訪總量仍在高位運行,越級進京上訪、非正常上訪問題依然較為突出,重復(fù)上訪在信訪總量中仍占有較高比例,對終審、終結(jié)等處理結(jié)果不服仍長期上訪的問題缺乏可持續(xù)的有效解決辦法。

這一階段人民法院高度重視涉訴信訪治理,進行了一系列探索,在機構(gòu)設(shè)置、力量配備、處信接訪、案件辦理、矛盾化解等方面,做了大量工作,做出了很大貢獻。2000 年8 月最高人民法院決定撤銷告訴申訴庭,分別成立立案庭和審判監(jiān)督庭。同年12 月制定印發(fā)了《最高人民法院機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)及新設(shè)事業(yè)單位職能》 (法發(fā)〔2000〕30 號),明確立案庭承擔(dān)一審、二審、執(zhí)行再審案件的立案和處理,來信來訪以及審判流程管理等職能。至此,信訪工作正式納入立案庭的職責(zé)范圍。2004 年4 月召開的全國涉訴信訪工作會議,首次正式提出“涉訴信訪”的概念,并進一步明確了涉訴信訪工作的基本定位。

需要特別指出的是,在此階段,國務(wù)院于1995 年10 月28 日,頒布了我國歷史上第一個專門解決信訪問題的行政法規(guī)《信訪條例》。后來,信訪形勢及其治理又面臨一系列新情況、新問題、新挑戰(zhàn),對法律制度也提出了更高的要求。2005 年1 月,國務(wù)院對原《信訪條例》 進行了重新修訂,根據(jù)以人為本的理念和全心全意為人民服務(wù)的宗旨,按照民主與法治的精神和構(gòu)建社會主義和諧社會的要求,對信訪制度建設(shè)進行了進一步規(guī)范,增強了針對性、可操作性和實踐性?！缎旁L條例》 雖然主要適用于行政部門,但其基本原則和精神對人民法院的涉訴信訪治理,有很大的指導(dǎo)意義。經(jīng)過集中接訪,一些涉訴信訪突出問題得到逐步解決,但涉訴信訪總體形勢仍較緊張的情況說明“運動式”應(yīng)對不是長久之計。

(四) 規(guī)范化制度化法治化建設(shè)階段(2007-2012)

此一階段自2007 年黨的十七大到2012 年黨的十八大召開前。2007 年10 月,召開了黨的十七大,大會報告指出,我國正處于改革發(fā)展的關(guān)鍵時期,經(jīng)濟體制深刻變革,社會結(jié)構(gòu)深刻變動,利益格局深刻調(diào)整,思想觀念深刻變化。我國面臨全面參與經(jīng)濟全球化的新機遇新挑戰(zhàn),又面臨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化深入發(fā)展的新形勢新任務(wù),必須在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上更加注重社會建設(shè),著力保障和改善民生,促進社會公平正義,推動建設(shè)和諧社會。強調(diào)“要妥善處理人民內(nèi)部矛盾,完善信訪制度,健全黨和政府主導(dǎo)的維護群眾權(quán)益機制”?！?9〕參見胡錦濤:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟,為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗》 (2007 年10 月15 日),載《人民日報》 2007 年10 月25 日,第1 版。這既是對此前多年來信訪工作的總結(jié),又指出了信訪制度存在的問題與短板,更對以后的信訪治理重點指明了方向。

為了部署好黨的十七大及其以后的信訪工作,進一步完善信訪制度,中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進一步加強新時期信訪工作的意見》 (中發(fā)〔2007〕5 號,以下簡稱《意見》)?！兑庖姟?突出了新時期信訪治理的特點,針對信訪工作面臨的形勢和新情況新問題,特別是存在的突出問題,強調(diào)新時期信訪工作的目標(biāo)任務(wù)是以切實維護群眾合法權(quán)益、及時反映社情民意、著力促進社會和諧為目標(biāo),構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)調(diào),統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治,各負(fù)其責(zé)、齊抓共管的信訪工作新格局,建立暢通、有序、務(wù)實、高效的信訪工作新秩序,形成與構(gòu)建社會主義和諧社會目標(biāo)任務(wù)相適應(yīng)的信訪工作新機制,推進信訪工作的制度化、規(guī)范化和法治化。針對新時期信訪工作的特點,要堅持依法按政策解決問題,切實維護群眾合法權(quán)益,正確處理最廣大人民的根本利益、現(xiàn)階段群眾的共同利益和不同群體的特殊利益的關(guān)系,統(tǒng)籌兼顧各方面群體的利益,不能突破法律法規(guī)和政策規(guī)定。法律法規(guī)和政策有明確規(guī)定的,要依法按政策抓緊解決;對群眾要求合理,但法律法規(guī)和政策沒有明確規(guī)定或規(guī)定不夠完善的,要抓緊研究制定和完善法律、政策;對群眾提出的應(yīng)當(dāng)解決但因客觀條件不具備一時難以解決的問題,要主動說明情況,向群眾解釋清楚,取得群眾的理解和支持,同時積極創(chuàng)造條件適時予以解決;對群眾提出的不合理要求,要進行說服教育、積極引導(dǎo)。按照“屬地管理、分級負(fù)責(zé)”“誰主管、誰負(fù)責(zé)”“依法、及時、就地解決問題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合”的信訪工作原則,切實把信訪突出問題妥善處理在本地區(qū)本部門、解決在基層,尤其是要著力解決好土地征收征用、城市建設(shè)拆遷、環(huán)境保護、企業(yè)重組改制和破產(chǎn)、涉法涉訴等方面群眾反映強烈的問題。針對當(dāng)時比較嚴(yán)峻的涉法涉訴信訪形勢,特別強調(diào)要高度重視涉法涉訴信訪問題的解決,各級司法部門、行政執(zhí)法部門要切實履行職責(zé),嚴(yán)格公正執(zhí)法,妥善解決信訪人的合理訴求。各級黨委政法委要加強協(xié)調(diào)指導(dǎo)和督促檢查,認(rèn)真解決好群眾反映強烈的有法不依、執(zhí)法不公等問題。要充分尊重和保護人民群眾的信訪權(quán)利,對群眾來訪要文明熱情接待,堅決糾正限制和干涉群眾正常信訪活動的錯誤做法,確保信訪渠道暢通。《意見》 還特別強調(diào),要嚴(yán)格實行信訪工作責(zé)任追究制,對因官僚主義、形式主義、違法行政、侵害群眾合法權(quán)益引發(fā)信訪問題,或?qū)θ罕姺从车男旁L問題推諉扯皮、敷衍塞責(zé)、不認(rèn)真解決并造成嚴(yán)重后果的,要對有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人予以黨紀(jì)政紀(jì)處分;觸犯法律的,要依法追究法律責(zé)任。

這一時期,雖然涉訴信訪形勢開始好轉(zhuǎn),但依然不容樂觀,涉訴信訪總量高位運行的情況依然存在,越級進京上訪、非正常上訪、重復(fù)訪問題依然較為突出,長期無理纏訪鬧訪問題缺乏有效解決辦法。為了提高對涉訴信訪工作的認(rèn)識,強化涉訴信訪的源頭治理和預(yù)防,大量減少重復(fù)訪越級訪,推動建立規(guī)范化、制度化、法治化的長效機制,從根本上解決信訪當(dāng)事人的實際問題,最高人民法院立足涉訴信訪工作實際,把握涉訴信訪規(guī)律,積極改革創(chuàng)新,自2011年3 月提出并大力推行“四個必須、五項制度”。所謂“四個必須”,即涉訴信訪治理“必須強化群眾觀念,必須堅持源頭治理,必須建立長效機制,必須工作重心下移”;所謂“五項制度”,即“涉訴信訪評估預(yù)防制度、信訪案件事項通報制度、約期接談制度、信訪多元化解制度和信訪案件終結(jié)制度”。“四個必須”主要是解決涉訴信訪的治理觀念尤其是指導(dǎo)思想問題?！拔屙椫贫取笔恰八膫€必須”在制度層面的具體體現(xiàn),是針對涉訴信訪案件產(chǎn)生的源頭預(yù)防,到形成后的治理、化解,直至最后終結(jié)全過程而制定的系統(tǒng)性、邏輯性、配套性措施,貫穿了涉訴信訪治理的始終。為了強力推動“四個必須、五項制度”的實施,最高人民法院組成了專門巡講團,在全國法院進行了巡講,大力推動“四個必須、五項制度”的落實,取得了良好效果。

2012 年3 月最高人民法院又召開了全國法院貫徹落實“四個必須、五項制度”經(jīng)驗交流現(xiàn)場會,進一步推進涉訴信訪治理規(guī)范化、制度化、法治化建設(shè)持續(xù)深化?！八膫€必須、五項制度”為主體的比較完善的制度體系,作為實現(xiàn)信訪治理規(guī)范化、制度化、法治化的重要動力和主要抓手,強調(diào)要千方百計減少進京訪、重復(fù)訪和非正常訪,千方百計化解信訪積案、還清歷史舊賬,千方百計治理源頭問題、減少新的矛盾,千方百計防止發(fā)生影響社會穩(wěn)定的重大信訪問題,切實維護好、實現(xiàn)好信訪人的合法利益和人民群眾的根本利益。此后,全國法院繼續(xù)深入貫徹落實“四個必須、五項制度”,高度重視源頭治理,著力抓好重心下移,積極探索機制創(chuàng)新,進一步推進涉訴信訪治理規(guī)范化、制度化、法治化建設(shè),效果逐步顯現(xiàn),涉訴進京訪數(shù)量、涉訴進京越級訪數(shù)量、涉訴進京非正常訪數(shù)量“三下降”。到2011 年信訪各項指標(biāo)首次大幅度下降,其中,全國法院進京訪總量下降29.2%,來信訪下降32.8%。〔30〕最高人民法院有關(guān)部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)。這個階段大量制度的建立與完善推動著涉訴信訪治理制度體系更加完善,也為信息化變革與轉(zhuǎn)型構(gòu)建了制度基礎(chǔ)。

(五) 信息化變革與轉(zhuǎn)型階段(2012 至今)

涉訴信訪治理信息化變革與轉(zhuǎn)型是新時代涉訴信訪治理發(fā)展的鮮明標(biāo)志。黨的十八大以后,中國特色社會主義建設(shè)進入新時代,以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在未來發(fā)展的戰(zhàn)略高度,提出了網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略,〔31〕參見習(xí)近平:《習(xí)近平談治國理政》 (第1 卷),外文出版社2018 年版,第197 頁。互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)加速演進,日益融入到經(jīng)濟社會發(fā)展的各領(lǐng)域各過程。人民法院跨越式跟上信息化發(fā)展的浪潮,信息化與司法工作的深度融合成為這一時期最顯著的特征之一,也是中國法院走向世界的重要一步。涉訴信訪治理積極投身于這一時代洪流之中,以寬廣的視野、堅定的步伐,走向涉訴信訪治理信息化新階段,開啟了涉訴信訪治理模式歷史性變革與轉(zhuǎn)型的新篇章。

2013 年12 月20 日,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》 (中辦發(fā)〔2013〕27 號),進一步強化運用法治思維和法治方式化解矛盾糾紛,強調(diào)要積極適用信息化手段辦理信訪事項,減輕信訪群眾的負(fù)擔(dān),提高信訪規(guī)范化水平。2014 年初,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳按此精神印發(fā)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》,并將其列入司法改革的內(nèi)容之中。這是從中央層面將涉法涉訴信訪與普通信訪相分離的一個重要步驟,意在徹底解決涉法涉訴信訪與普通信訪交織、混同、雜亂的問題,真正將涉法涉訴信訪納入執(zhí)法司法解決的軌道。面對涉法涉訴信訪大量“回歸”帶來的壓力,人民法院一方面積極受理這部分案件并按法定程序處理,一方面大力推進涉訴信訪治理信息化建設(shè),充分發(fā)揮現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)在信訪治理中的作用,使信訪治理模式開始發(fā)生革命性變革。

2013 年以后,最高人民法院建成“人民法院數(shù)據(jù)集中管理平臺”(后升級為人民法院大數(shù)據(jù)管理和服務(wù)平臺),下發(fā)《人民法院信息化建設(shè)五年發(fā)展規(guī)劃(2016-2020)》,大力發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+訴訟服務(wù)”,基本建成訴訟服務(wù)網(wǎng)、訴訟服務(wù)大廳、12368 訴訟服務(wù)熱線等一站式解決糾紛和訴訟服務(wù)體系,建成訴訟服務(wù)指導(dǎo)中心信息平臺,等等。最高人民法院還積極推動司法鏈與法院工作的深度融合,對電子檔案、電子信訪信息、執(zhí)行查控信息等數(shù)據(jù)開展區(qū)塊鏈應(yīng)用。所有這些都為推動涉訴信訪治理信息化打下了堅實的基礎(chǔ)。

為深入具體推動涉訴信訪治理信息化變革與轉(zhuǎn)型,2014 年4 月最高人民法院專門建成并在全國四級法院大力推廣統(tǒng)一使用網(wǎng)上申訴信訪系統(tǒng)和視頻接訪系統(tǒng),并制定了《遠程視頻接訪規(guī)則》 (法〔2014〕86 號),主要是利用電子政務(wù)外網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)以及視頻傳輸技術(shù),系統(tǒng)化建成對外信訪服務(wù)網(wǎng)絡(luò),讓人民群眾在當(dāng)?shù)鼐涂梢韵蛑屑壢嗣穹ㄔ骸⒏呒壢嗣穹ㄔ夯蛘咦罡呷嗣穹ㄔ骸懊嬉姟狈ü?反映信訪訴求,真正實現(xiàn)“讓數(shù)據(jù)多跑腿,群眾少跑路”。

視頻接訪的具體操作程序是:①預(yù)約。已經(jīng)下一級法院復(fù)查駁回申訴的,當(dāng)事人要求向上一級法院直至最高人民法院(高級人民法院駁回申訴的) 反映訴求,“面見”法官的,可以通過駁回申訴的法院與上一級法院預(yù)約視頻接待時間,上一級法院根據(jù)案件情況排期安排。②接訪。到了預(yù)約接訪時間,當(dāng)事人到離居住地最近的基層人民法院,通過視頻線路與預(yù)約的法院人員“見面”,表達訴求。接訪人員認(rèn)真聽取當(dāng)事人的陳述,詢問有關(guān)情況,并通過現(xiàn)場傳真?zhèn)鬟f有關(guān)訴訟材料,記錄人員作好接訪記錄。視頻接訪上訪人比較分散,且事先預(yù)約,接訪的時間一般比傳統(tǒng)的當(dāng)面接訪時間更長,當(dāng)事人能夠更充分地表達訴求。③辦案。視頻接訪之后,接訪人員按照規(guī)定程序進行審查,并將審查結(jié)果告知上訪人。視頻接訪制度的制定和落實,成為涉訴信訪治理模式變革轉(zhuǎn)型的突破口。但由于各地具體情況差異較大,加之前幾年新冠肺炎疫情的影響,視頻接訪實施的穩(wěn)定性受到一定干擾。

為落實中共中央,國務(wù)院發(fā)布的《信訪工作條例》,2022 年4 月最高人民法院印發(fā)了《關(guān)于加強新時代人民法院涉訴信訪工作的意見》,這是新時代涉訴信訪治理的重要指導(dǎo)和規(guī)范?！兑庖姟?認(rèn)真貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于加強和改進人民信訪工作的重要思想,除要求各級法院堅持以人民為中心,堅持在法治軌道上解決涉訴信訪問題,準(zhǔn)確把握新形勢下人民內(nèi)部矛盾規(guī)律特點,創(chuàng)造適應(yīng)群眾新需要、體現(xiàn)時代新特征的涉訴信訪工作模式,并對新時代信訪治理做出全面部署外,再次強調(diào)將信息化、智能化作為新時代涉訴信訪工作的重要支撐,打造網(wǎng)上申訴主渠道,以“網(wǎng)絡(luò)通”“數(shù)據(jù)通”“業(yè)務(wù)通”為標(biāo)準(zhǔn),做到涉訴信訪全流程、全業(yè)務(wù)的網(wǎng)上辦理,實現(xiàn)申訴信訪“一網(wǎng)通辦”,全面提升網(wǎng)上信訪整體效能,推動涉訴信訪工作模式創(chuàng)新和高質(zhì)量發(fā)展。為進一步加強人民法院申訴信訪工作科學(xué)化、信息化建設(shè),開創(chuàng)新時代人民法院網(wǎng)上申訴信訪工作新局面,最高人民法院在2014 年全面推進視頻接訪基礎(chǔ)上,自2021 年起全面推進基于互聯(lián)網(wǎng)端的人民法院網(wǎng)上申訴信訪平臺建設(shè)和基于內(nèi)網(wǎng)端的涉訴信訪管理平臺升級改造工作,推動形成“信訪網(wǎng)上訴、事項網(wǎng)上辦、結(jié)果網(wǎng)上復(fù)、問題網(wǎng)上督、形勢網(wǎng)上判”網(wǎng)上信訪工作模式,進一步提升人民法院在線辦理申訴信訪工作能力。同年3 月,最高人民法院啟動網(wǎng)上申訴信訪平臺規(guī)劃設(shè)計工作,9 月下發(fā)《關(guān)于全面推進人民法院網(wǎng)上申訴信訪平臺建設(shè)的通知》,并組織全國法院開展系統(tǒng)演練測試,對系統(tǒng)演練測試、人員配置、流程操作等進行檢驗。2022年2 月又向全國法院下發(fā)《人民法院網(wǎng)上申訴信訪工作規(guī)范》,上線四級法院統(tǒng)一的網(wǎng)上申訴信訪平臺,打通了網(wǎng)上申訴與現(xiàn)場接訪、來信辦理、視頻接訪、12368“一號通辦”等應(yīng)用系統(tǒng)的信息壁壘和數(shù)據(jù)互認(rèn)通道,集申請、辦理、查詢、跟蹤、監(jiān)督、評價于一體,實現(xiàn)對當(dāng)事人身份、案件裁判情況等信息自動回填,提供申訴申請、進展查詢、法律咨詢、第三方化解、結(jié)果反饋、滿意度評價、投訴建議等服務(wù)。新上線的網(wǎng)上申訴信訪平臺功能齊全,包括10 大模塊,一級功能58 項,二級功能83 項,三級功能265 項,功能點475 項。當(dāng)事人可以通過電腦端或手機小程序端進入,登錄后即在網(wǎng)上反映申訴信訪問題或者申請視頻接訪,更加方便群眾反映問題、表達訴求,四級信訪業(yè)務(wù)全程網(wǎng)辦、全程留痕,確保對群眾信訪及時響應(yīng)。平臺還為律師、法律專家等法律服務(wù)志愿者提供志愿者賬號,在線為當(dāng)事人提供答疑、心理疏導(dǎo)、釋法明理、法律咨詢等第三方化解服務(wù)。

為改變“重訪輕信”的局面,加強來信辦理工作,實現(xiàn)“有信必復(fù)”,2023 年6 月最高人民法院印發(fā)《人民法院辦理群眾來信工作規(guī)定》 和《最高人民法院辦理群眾來信工作規(guī)程》,同步升級信息技術(shù)系統(tǒng),整合現(xiàn)有辦信平臺、網(wǎng)上申訴平臺,匯總來信接收入口,升級改造來信信息管理系統(tǒng),縱向?qū)崿F(xiàn)四級法院之間、橫向?qū)崿F(xiàn)法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間全覆蓋、全流程的線上流轉(zhuǎn)和辦理操作,并開通手機短信、微信小程序、網(wǎng)上平臺、電子送達等答復(fù)路徑。涉訴信訪系統(tǒng)增加調(diào)閱卷宗、視頻詢問、逾期提示等功能,并建立有信必復(fù)大數(shù)據(jù)平臺,實時展示全國法院有信必復(fù)工作情況,并在網(wǎng)上申訴信訪平臺上,增加群眾滿意度評價同能。目前這項工作已初見成效。

涉訴信訪治理信息化模式與變革轉(zhuǎn)型是一個從量變到質(zhì)變的發(fā)展過程。隨著信息化與司法融合的不斷深入和信訪治理能力的不斷提高,涉訴信訪治理信息化變革與轉(zhuǎn)型會日益鞏固和發(fā)展。

四、涉訴信訪治理演進的特征與規(guī)律性

(一) 各發(fā)展階段的特征分析

1.涉訴信訪制度創(chuàng)立階段的主要特征

此階段由于處于涉訴信訪的初創(chuàng)時期,除了思想上比較重視以外,在職責(zé)劃分、職能定性等方面尚不甚清晰,主要著眼于密切黨和新生政權(quán)同人民群眾的聯(lián)系,防止官僚主義、衙門作風(fēng)等不良習(xí)氣的侵害和傳播。

一是指導(dǎo)思想正確。當(dāng)時新中國成立不久,廣大政法干部大多數(shù)是從戰(zhàn)爭年代過來的,群眾路線、為人民服務(wù)的意識比較強,加之司法改革運動中嚴(yán)肅批判和整治了舊司法人員的衙門作風(fēng)、官老爺作風(fēng),大家的精神面貌煥然一新。特別是毛澤東同志1951 年的重要批示,將接待處理人民信訪提高到密切聯(lián)系群眾的高度,人民法院廣大干警普遍比較重視信訪工作,從思想到行動都將其作為聯(lián)系群眾、為人民服務(wù)的具體實踐。

二是各機關(guān)的信訪事項管轄界限不十分嚴(yán)格。當(dāng)時新中國剛成立,國家機關(guān)尚處于初創(chuàng)階段,各部門的職責(zé)權(quán)限有些方面不甚清晰,特別是具體信訪事項的管轄受理不十分嚴(yán)格,無論是黨的部門、政務(wù)院系統(tǒng),還是人民法院、人民檢察署、公安局系統(tǒng),只要是群眾反映問題、表達訴求,均作為“人民來信來訪”對待。而且當(dāng)時人民群眾的文化素質(zhì)普遍較低,投信投訪的“靶向性”不強,有的機關(guān)出現(xiàn)了互相推諉的情況,以致1963 年中共中央辦公廳和國務(wù)院秘書廳共同制定《關(guān)于中央機關(guān)接待和處理人民來訪的幾項規(guī)定》 專門強調(diào)這個問題。

三是法院的信訪工作屬于一種行政事務(wù)工作。當(dāng)時基于群眾反映問題的性質(zhì)、法院辦理來信來訪的方式和人的思想觀念、認(rèn)識水平等,法院的信訪工作尚未定位為審判工作屬性,而是一種行政事務(wù)性工作,“人民群眾來信來訪接待室”一般也設(shè)在辦公室,而不是單獨的審判部門。這種狀況在改革開放前并無根本改變,直到1987 年,各級人民法院成立告訴申訴審判庭,才有了性質(zhì)上的轉(zhuǎn)變。這既有歷史局限性,也符合當(dāng)時特別是該階段早期涉訴信訪治理的實際情況。

2.平反冤假錯案階段的主要特征

總體來看,較之初創(chuàng)階段,該階段信訪案件性質(zhì)、信訪治理理念以及信訪機構(gòu)建設(shè)等,均有了新的變化和發(fā)展。

一是信訪主體、事項、訴求比較單一,信訪人主要是受迫害、被錯誤處理或追究刑事責(zé)任者,主要信訪事項和訴求是要求糾正“冤假錯案”及相關(guān)后續(xù)問題。由于當(dāng)時經(jīng)濟比較落后,民事交往也少,人民法院的案件主要是傳統(tǒng)刑事案件和一般民事糾紛,如民間斗毆、打架、傷害、婚姻家庭等,既沒有訴訟標(biāo)的較大的經(jīng)濟糾紛,也沒有多少經(jīng)濟犯罪,相應(yīng)的這方面申訴、信訪很少。

二是人民法院申訴信訪治理工作的理念發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。按照傳統(tǒng)觀念,法院信訪與其他機關(guān)信訪工作一樣,一般被僅僅認(rèn)為是“群眾工作”的一部分,并未考慮到其訴訟、審判等特殊性。這一時期,隨著申訴信訪案件的逐步增多,人民法院不斷加深對司法規(guī)律和申訴信訪規(guī)律性的研究探索,對申訴信訪訴訟性、審判性特點有了進一步認(rèn)識,并明確提出人民法院的申訴信訪不同于一般機關(guān)的信訪,屬于審判工作的重要組成部分。理論是行動的先導(dǎo),這一理念和判斷,對人民法院告訴申訴工作的未來發(fā)展,起到了定位和指引方向的重要作用。這是一個巨大的歷史進步,是人民法院涉訴信訪治理發(fā)展史上的一大跨越。

三是人民法院符合審判機關(guān)特點的申訴信訪機構(gòu)完成了從初創(chuàng)到逐步完善發(fā)展的轉(zhuǎn)型。如前所述,在第一階段,法院雖設(shè)有人民信訪接待室之類的機構(gòu),但其性質(zhì)與一般黨政機關(guān)的信訪機構(gòu)基本無異。而這一時期人民法院申訴信訪機構(gòu),從原來的信訪接待室到信訪科、處,再到告訴申訴審判庭,從一般的接待機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)閷徟袡C構(gòu),這是一大變革,實現(xiàn)了信訪機構(gòu)的歷史性轉(zhuǎn)型,既符合社會發(fā)展的實際進程,也反過來推動了人民法院告訴申訴信訪治理工作的發(fā)展。

3.集中接訪化解階段的主要特征

這一階段在我國整個信訪史上都是一個特殊的時期,凸顯經(jīng)濟社會發(fā)展特別是社會轉(zhuǎn)型對信訪形勢的深刻影響,也從一個側(cè)面詮釋了經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑這一馬克思主義的基本原理。

一是正值改革開放社會轉(zhuǎn)型期,群眾信訪維權(quán)意識和訴求強烈。從1992 年鄧小平南巡講話,到2007 年黨的十七大召開,大約15 年的時間里,我國經(jīng)歷改革開放、建立社會主義市場經(jīng)濟體制、農(nóng)村改革、城市國企改革等,經(jīng)濟、社會、文化等都處于歷史轉(zhuǎn)型的過渡時期,各種利益重組調(diào)整,各類矛盾交織疊加,這是信訪面臨的大背景,也是決定信訪治理整體走向的關(guān)鍵。此期間人民群眾的民主意識、自由意識、權(quán)利意識、法治意識等,特別是利用法律武器、采取訴訟手段維護自身權(quán)利的意識明顯增強,對實現(xiàn)訴求的愿望和能力也遠勝于以前。

二是信訪的處理方式主要是“運動式”的集中接訪化解。這期間信訪數(shù)量激增,2003 年以來,全國出現(xiàn)了信訪高潮,涉訴信訪量也急劇上升,越級重復(fù)到最高人民法院上訪的創(chuàng)歷史最高記錄。在信訪形勢嚴(yán)峻的特殊時期,雖然也有《信訪條例》 及一些規(guī)章制度,但客觀上很難形成良好的規(guī)范化、制度化環(huán)境,完全實行規(guī)則之治。在加強平時工作的同時,適時組織適當(dāng)行動,集中接待信訪群眾,化解信訪案件,以緩解信訪壓力,解決“燃眉之急”,實踐證明對于維護當(dāng)事人的合法權(quán)益、維護社會穩(wěn)定等是有效果的。我們應(yīng)當(dāng)從歷史唯物主義觀點出發(fā),客觀認(rèn)識和看待當(dāng)時的社會發(fā)展階段、信訪形勢及其治理方式、手段,總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn),推動涉訴信訪治理法治化、現(xiàn)代化。

三是信訪秩序有待改善。由于信訪量過大,接訪能力有些不足,上訪群眾的規(guī)則意識、法治意識比較淡薄。上訪的時間地點又比較集中,上級法院這方面的規(guī)范性制度也不健全,維持信訪秩序的能力亦不足,信訪秩序性較弱成為這一階段信訪的特點之一。特別是敏感時間節(jié)點如重要節(jié)日,個體訪、群體訪、越級訪、重復(fù)訪、涉訴訪、非涉訴訪等混同交織,客觀上使得省市縣三級以及系統(tǒng)各部門不得不派出一些工作人員赴省、進京“勸訪”“截訪”“接訪”。

四是人民法院任務(wù)重,力量不足,疲于應(yīng)付。突如其來的大規(guī)模信訪,使原本人力就比較緊張的法院一時難以適應(yīng),而且短時間內(nèi)又無法大量增加人力資源,案多人少的矛盾非常突出。一方面信訪工作量很大,另一方面人力不足,辦案質(zhì)量受影響。而辦案質(zhì)量不高又成為當(dāng)事人大量信訪的直接原因,形成了一種被動循環(huán)。

4.規(guī)范化制度化法治化建設(shè)階段的主要特征

站在涉訴信訪治理發(fā)展史的視角分析,這一階段可以說是一個比較大的飛躍。涉訴信訪治理的理念從感性認(rèn)識上升到了理性認(rèn)識,制度建設(shè)也從碎片化進入到了系統(tǒng)化階段,其治理法治化自此開始起步,并取得了重要成效。

一是對信訪現(xiàn)象的認(rèn)識有了很大提升。任何一種普遍的社會現(xiàn)象,都有其存在的客觀原因。以往有些人往往認(rèn)為信訪群眾大多都是“無理纏訪”“吹毛求疵”等,加之信訪量大,人力嚴(yán)重不足,工作人員長期高負(fù)荷工作,沒有時間和精力深入思考到底應(yīng)如何認(rèn)識信訪這種社會現(xiàn)象。通過學(xué)習(xí)、交流、討論,特別是通過對信訪案件進行多方面的實證分析,大家認(rèn)識到,在社會轉(zhuǎn)型期,多種利益重新調(diào)整組合,利益沖突、矛盾糾紛增多,這是社會轉(zhuǎn)型期之必然現(xiàn)象。而對基層群眾的利益保護往往不及時、不到位、不充分,特別是上訪群眾中大部分都是弱勢群體,案件關(guān)系他們切身利益,其維權(quán)意識強,但維權(quán)能力弱,許多人是無助、無奈、無法,才走上上訪之路。完全沒有道理、沒有理由、無理纏訪的畢竟是少數(shù)。大家這種思想認(rèn)識的提升,對于推進涉訴信訪治理的發(fā)展有很大意義。

二是實現(xiàn)了涉訴信訪制度的邏輯性、體系性、配套性的統(tǒng)一。多年以來,涉訴信訪治理也制定了不少制度,但基本上是孤立的、碎片化的,各種制度之間沒有明確的邏輯關(guān)系,是非體系性的。為了貫徹黨的十七大“完善制度”的重要精神,這一階段的制度建設(shè)特別重視邏輯性、體系性?！八膫€必須、五項制度”中的案件信訪評估預(yù)防、信訪事項通報、約期接談、多元化解和案件終結(jié),前后相接,層層遞進,環(huán)環(huán)相扣,自始至終,構(gòu)成了一套完整的制度體系。首先是在一、二審案件辦理過程中即進行信訪風(fēng)險評估,從源頭加強預(yù)防,減少信訪發(fā)生;如預(yù)防不到位發(fā)生了信訪,即按照公開原則通報原辦案的合議庭成員,既體現(xiàn)了辦案責(zé)任,也警示了合議庭成員和其他辦案人員;辦理信訪案件初次接待后,要根據(jù)案件具體情況與上訪人書面約定答復(fù)的時間,雙方共同遵守,使上訪人對自己問題的辦理、答復(fù)等有了合理預(yù)期,防止“泥牛入海無消息”,以解決長期高位運行的重復(fù)訪、越級訪問題;當(dāng)事人信訪訴求的解決以及個別無理訪、纏訪、鬧訪等問題,有些只憑法院自身難以解決,必須依靠黨委、政府調(diào)動多元力量共同化解。最后確實已經(jīng)窮盡了審查程序的案件,若當(dāng)事人仍然不服的,即終結(jié)案件,移交當(dāng)?shù)卣龊媒忉尠矒峁ぷ?。這一成套制度,形成了自受理案件開始至信訪終了的邏輯嚴(yán)密的制度體系,對涉訴信訪治理規(guī)范化、制度化、法治化建設(shè)發(fā)揮了重要作用。

三是創(chuàng)新方式方法,強力推動涉訴信訪工作重心下移和源頭治理。很長一段時間涉訴信訪呈“倒金字塔”“上邊大下邊小”態(tài)勢,即地方基層人民法院、中級人民法院信訪量小,最高人民法院、高級人民法院信訪量大,人員上行,矛盾上移。而最終解決問題絕大多數(shù)還是返回原地,形成信訪案件“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。以“四個必須、五項制度”“案訪比”(辦理案件的數(shù)量與發(fā)生信訪的數(shù)量之比) 評價法庭績效、將信訪案件“息訴罷訪”作為結(jié)案條件之一等,這些措施綜合發(fā)揮作用,進一步強化了地方法院法官的責(zé)任,使“重心下移”“源頭治理”見到了實效。

四是涉訴信訪治理法治化取得了重要進展。法治化是信訪治理的基本要求,也是以法治思維和法治方式推進信訪治理的基本目標(biāo)。涉訴信訪的特殊性質(zhì)和人民法院的職能定位決定了必須十分重視這一問題。這一時期,采取了一系列措施,取得了顯著成效,無論是觀念還是實踐,無論是上訪人的上訪行為,還是人民法院接待辦理信訪案件的程序,都更加規(guī)范,更加符合法治的要求。但是,從全面依法治國戰(zhàn)略的高度出發(fā),完全實現(xiàn)涉訴信訪法治化,還需要作進一步努力。

5.信息化變革與轉(zhuǎn)型階段的主要特征

如前所述,伴隨著信息化的不斷發(fā)展,人民法院工作與新技術(shù)融合日益深入,涉訴信訪治理開始發(fā)生革命性變革,特別是治理理念、治理機制、治理模式等從傳統(tǒng)的“人來人往”向“網(wǎng)來網(wǎng)去”轉(zhuǎn)型。

一是涉訴信訪治理理念發(fā)生轉(zhuǎn)變。這一時期法院人員思想觀念發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變,特別是信息化與涉訴信訪治理的融合,為涉訴信訪治理現(xiàn)代化發(fā)展提供了思想理念先導(dǎo)。長期的大規(guī)模信訪特別是大量的越級訪、重復(fù)訪,一方面大大增加了信訪當(dāng)事人的訴累,另一方面使法院工作承受了很大壓力,在案多人少的情況下,還要分出大量審判力量接待化解各類上訪,致使不少法院疲于應(yīng)付。尤其是受傳統(tǒng)文化的影響和越往上級資源越多的現(xiàn)實影響,大量前往上級法院的越級訪、重復(fù)訪應(yīng)接不暇,不僅打亂了四級法院應(yīng)有的職能定位,也影響了審判秩序和首都、省會城市的社會秩序。面對這種局面,法院系統(tǒng)特別是最高人民法院不得不深入思考——涉訴信訪治理到底應(yīng)當(dāng)向何處去? 在信息化大潮已經(jīng)到來的背景下,涉訴信訪治理必須跟上時代步伐,向科技要質(zhì)量、要效率、要效益、要公信力,將大數(shù)據(jù)、人工智能、互聯(lián)網(wǎng)等科學(xué)技術(shù)與信訪治理充分融合,這是涉訴信訪治理向現(xiàn)代化發(fā)展的現(xiàn)實動因和理性思考。

二是涉訴信訪治理模式發(fā)生轉(zhuǎn)型。涉訴信訪治理信息化使其模式向全國“統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)一監(jiān)督”變革轉(zhuǎn)型邁出了新的步伐?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)的迅速普及和人民法院信息化跨越式發(fā)展,給涉訴信訪治理打開了新的思路——讓上訪當(dāng)事人在當(dāng)?shù)赝ㄟ^在線向上級法院表達訴求,既能實現(xiàn)上訪當(dāng)事人“面見”上級法院法官或線上反映書面意見的愿望,避免來回旅途奔波,大大降低信訪成本,使法院接訪工作有一個良好的環(huán)境和秩序,又能使各級法院信訪工作“受制”于在線技術(shù)系統(tǒng)的節(jié)制,使全國法院涉訴信訪治理的管理工作在一個統(tǒng)一平臺上運行。案件辦理流程及辦理結(jié)果查詢按照“以公開為原則,不公開為例外”的要求,確保了信訪群眾在第一時間知曉案件所處的辦理環(huán)節(jié)和辦理結(jié)果。這樣上級法院對下級法院特別是最高人民法院對全國法院的涉訴信訪治理就“統(tǒng)起來”了。當(dāng)然,這種“統(tǒng)”是對信訪管理工作的“統(tǒng)”,案件進入訴訟程序進行審理后,則根據(jù)有關(guān)訴訟法規(guī)定,依程序進行。

三是涉訴信訪治理機制趨向法治化。依照法定程序適用信息化處理涉訴信訪問題,既是全面依法治國的需要,也是維護人民群眾合法權(quán)益和規(guī)范信訪秩序的具體體現(xiàn)。在人類歷史的長河中,從世界范圍來看,法治化與信息化產(chǎn)生于不同的歷史時代。但是,我國歷史發(fā)展的進程卻出現(xiàn)了巧妙的歷史“遇見”,二者不約而同地走到了一起,而且互相影響,互相促進,相輔相成。一方面,涉訴信訪治理信息化需要法治推動、規(guī)制,另一方面,涉訴信訪治理信息化又推動了其法治化進程。鑒于信息化固有的“程序性”特點,要改革涉訴信訪工作機制,逐步改變完全由信訪人現(xiàn)場走訪的方式,使涉訴信訪治理徹底實現(xiàn)信息化,本身就是典型的規(guī)則化、規(guī)范化。這與涉訴信訪治理法治化的要求是一致的,也為涉訴信訪治理法治化的更高層次、更高水平發(fā)展提供了難得的條件和機遇。

(二) 發(fā)展進程的規(guī)律性分析

在我國,信訪具有很深的歷史文化淵源,我們黨的信訪制度最早可以追溯至根據(jù)地解放區(qū)時期。但信訪作為一種國家治理手段,是從新中國成立開始的,產(chǎn)生于社會主義建設(shè)的偉大實踐,承載著為中國人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興的初心和使命。信訪被視為人民內(nèi)部矛盾,是黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁紐帶,為涉訴信訪的治理奠定了政治理論基礎(chǔ)。創(chuàng)立初期主要著眼于解決人民群眾的具體困難和問題,信訪事項較為繁雜,無論是來信訪還是來人訪的應(yīng)對處理,都呈現(xiàn)出與之相應(yīng)的碎片化特點。對此,隨著平反冤假錯案階段涉訴信訪的集中爆發(fā),人民法院采取了一系列措施,相關(guān)工作逐步走向正規(guī)化。但也由于受到國家經(jīng)濟社會特別是法治發(fā)展的局限,沒有形成“涉法涉訴信訪”“涉訴信訪”等專業(yè)化范疇。這個問題直到集中接訪化解時期,在信訪工作“一盤棋”的理念指引下才開始得到解決,其中《信訪條例》 的頒布實施是一個重要節(jié)點,最高人民法院首次正式提出“涉訴信訪”概念,也具有標(biāo)志性意義。通過集中接訪化解以及相關(guān)法律制度的建立完善,在機構(gòu)設(shè)置、隊伍配備、處理程序等方面都有所提升,但仍缺乏一個系統(tǒng)的制度化保障。這也為開啟規(guī)范化制度化法治化階段提供了彌補與完善的空間。信息化時代的到來,將大數(shù)據(jù)、人工智能等科學(xué)技術(shù)注入涉訴信訪治理,使其發(fā)生了革命性變革與轉(zhuǎn)型,也為涉訴信訪治理現(xiàn)代化奠定了基礎(chǔ)。

總之,從新中國成立初期至今,涉訴信訪治理的演進呈現(xiàn)出價值取向、治理理念、制度設(shè)計、治理模式等不同的階段性變化趨勢。涉訴信訪治理的每一個階段都有新的發(fā)展,同時為下一個階段奠定基礎(chǔ),而下一個階段又彌補上一個階段遺留下的問題和不足?？梢哉f,涉訴信訪治理各階段共同構(gòu)成了前后呼應(yīng)、相因相成的歷史進程。在這個歷史演進過程中,實現(xiàn)了幾個方面的轉(zhuǎn)變:群眾的維權(quán)意識由弱到強的轉(zhuǎn)變,治理手段由粗放型向精細化轉(zhuǎn)變,接訪活動由隨機性向規(guī)范化轉(zhuǎn)變,制度建設(shè)由碎片化向系統(tǒng)化轉(zhuǎn)變,信訪方式由“人來人往”向信息化轉(zhuǎn)變,治理理念由傳統(tǒng)化向法治化轉(zhuǎn)變。這些都相對集中體現(xiàn)在涉訴信訪治理模式的轉(zhuǎn)型上。

結(jié)合各發(fā)展階段特定環(huán)境下涉訴信訪形勢的實際情況和治理方式,可以將信訪治理概括為“運動式”“規(guī)則式”“信息式”三種模式。其中,治理運動式模式主要形成于涉訴信訪形勢較為嚴(yán)峻的第三階段和第四階段;治理規(guī)則式模式主要產(chǎn)生于第四階段,最高人民法院在全國法院系統(tǒng)推行“四個必須、五項制度”是其形成的主要標(biāo)志,同時也是我國涉訴信訪治理的轉(zhuǎn)折點;治理信息式模式是隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的高速發(fā)展、人民法院不斷推進信息技術(shù)與司法工作深度融合的大背景下形成的,突出特點是遠程視頻接訪、網(wǎng)絡(luò)信訪和涉訴信訪的信息化管理,這主要體現(xiàn)在第五階段。

所謂運動式治理模式,其主要特征是涉訴信訪行為活動、治理方式、手段等基本不是按照既定規(guī)則、制度,而是以群眾運動形式表現(xiàn)出來,并以處理群眾運動的辦法解決一定形勢下的涉訴信訪問題。這種治理模式主要適用于涉訴信訪規(guī)模比較大、群眾訴求比較強烈、形勢比較嚴(yán)峻的情況。其針對性強,行動比較迅速,手段比較靈活,見效比較快,可以在短時間內(nèi)解決部分涉訴信訪突出問題,穩(wěn)定局勢。其劣勢在于,這種模式隨意性大,規(guī)則性、公平性、穩(wěn)定性、長效性弱,雖然可以在短時間內(nèi)解決個別涉訴信訪突出問題,但容易形成“小鬧小解決,大鬧大解決”“想給解決就解決,不想給解決就不解決”的弊端,不具有可持續(xù)性,難以從根本上解決涉訴信訪問題。尤其是在實施全面依法治國戰(zhàn)略、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的形勢下,這種模式已經(jīng)不合時宜。

所謂規(guī)則式治理模式,即涉訴信訪治理的“規(guī)則之治”。其核心是,無論是群眾的涉訴信訪行為、活動,還是人民法院等單位的涉訴信訪治理方式、手段,都不應(yīng)當(dāng)是隨機的、任意的,而應(yīng)當(dāng)是按既有的規(guī)則行事,使涉訴信訪活動及其治理規(guī)范化、制度化、法治化。這種模式的優(yōu)勢在于,無論是規(guī)則制定還是規(guī)則實施都具有公平性,不是因人而異,而且既約束人民法院等單位,又約束涉訴信訪群眾。長此以往全社會就會形成相信規(guī)則、信仰法治的意識。這種治理模式具有可持續(xù)性,固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠,有利于從根本上維護信訪群眾利益,保持社會秩序長治久安,提升國家社會治理能力和水平。但是,“真正務(wù)實的人不可能指望單靠法治就能建構(gòu)一個完美的世界,法治只是要件之一,用來建設(shè)和規(guī)范一個絕大多數(shù)人覺得還行的世界”。〔32〕參見蘇力:《是非與曲直——個案中的法理》,北京大學(xué)出版社2019 年版,第2 頁。這種治理模式對有的具體涉訴信訪案件處理效果比較慢,而且對一些客觀上不能“一刀切”的特殊問題,難以具體情況具體分析。從整體、大局和可持續(xù)發(fā)展的角度,涉訴信訪治理規(guī)則式模式符合全面依法治國以及國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。

所謂信息式治理模式,是在信息化時代背景下新創(chuàng)立的一種涉訴信訪治理模式。其主要特征是,無論是人民法院等單位的信訪治理方式、手段,還是涉訴信訪群眾的來信來訪行為,都依托信息化技術(shù)在網(wǎng)上進行,最典型的是辦理涉訴信訪問題“網(wǎng)來網(wǎng)去”“視頻接訪”。這種治理模式的優(yōu)勢十分明顯,可以大大降低涉訴信訪群眾的信訪成本,免除其不必要的經(jīng)濟、時間、精神等負(fù)擔(dān),能夠最大限度地提高人民法院等單位治理涉訴信訪的效率和效益,符合信息化社會的需要。其不足之處在于,缺乏“當(dāng)面性”“親歷性”,有些基層群眾還不太適應(yīng),公信力不足。但隨著信息化的不斷深化和普及,特別是將這種模式和“規(guī)則式”模式有機結(jié)合,會推動涉訴信訪治理現(xiàn)代化變革與轉(zhuǎn)型,這是符合新時代要求和發(fā)展方向的。

五、新時代涉訴信訪治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向

黨的二十大報告指出,從現(xiàn)在起,中國共產(chǎn)黨的中心任務(wù)就是團結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民全面建成社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo),以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復(fù)興?！?3〕參見同前注〔3〕,習(xí)近平書,第21 頁。這是推進中國式現(xiàn)代化新的“集結(jié)號”和動員令,也是中國式現(xiàn)代化所承載的歷史使命。涉訴信訪治理本身就是典型的“中國式”,涉訴信訪治理現(xiàn)代化更是具有中國特色的原創(chuàng)性概念,它應(yīng)當(dāng)是中國式現(xiàn)代化的組成成分之一?？偨Y(jié)過去,觀察當(dāng)下,展望未來,我們應(yīng)當(dāng)?shù)贸鲞@樣的結(jié)論,在當(dāng)今推進全面依法治國、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下,涉訴信訪治理必然朝著現(xiàn)代化的方向發(fā)展。具體體現(xiàn)為以下五個方面。

一是涉訴信訪治理體系系統(tǒng)化。即將涉訴信訪治理的各類對象、機制和措施等看作一個系統(tǒng)整體,研究系統(tǒng)整體和組成該系統(tǒng)整體各要素的相互關(guān)系,以使治理系統(tǒng)優(yōu)化到最佳狀態(tài)。推進涉訴信訪治理現(xiàn)代化,要堅持標(biāo)本兼治,特別是要結(jié)合新時代社會主要矛盾的變化,研究解決新情況、新問題?！耙话谚€匙開一把鎖”,不同種類的糾紛用不同方式解決效果會更好。當(dāng)前,人民群眾的利益訴求和矛盾爭議更加多元化,決定了我們應(yīng)該用多元的手段來解決,這既是多樣化的矛盾糾紛決定的,也是多樣化的需求決定的。所以,既要強化和樹立司法權(quán)威,充分發(fā)揮法院在解決矛盾糾紛中的作用,又要對司法的局限性、訴訟的弊端、訴訟壓力和訴訟效果有清醒的認(rèn)識,避免“司法萬能”主義,充分發(fā)揮非訴糾紛解決機制的作用。換句話說,我們應(yīng)當(dāng)站在更高的層面和更新的視角,堅持系統(tǒng)思維,充分調(diào)動社會多方面的力量,構(gòu)建起一套科學(xué)的、完整的、系統(tǒng)的訴訟和非訴訟手段相結(jié)合的矛盾糾紛解決制度機制。比如,構(gòu)建以人民調(diào)解為基礎(chǔ),以行業(yè)調(diào)解、律師調(diào)解、專家調(diào)解、行政調(diào)解為補充,以司法調(diào)解為終端的糾紛解決多元化體制和機制,并形成一套完整的體系,以適應(yīng)我國社會深刻變革的形勢發(fā)展需要。

二是涉訴信訪治理機制法治化。如前所述,信息化助推了涉訴信訪治理機制法治化,而這也是現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。法治化是一個國家走向文明的重要標(biāo)志,也是我國建設(shè)中國特色社會主義現(xiàn)代化國家的必然要求和重要保障。無論從全面依法治國戰(zhàn)略的全局高度,還是涉訴信訪治理本身的法治特征來看,涉訴信訪治理必然要走向法治化。中央全面依法治國委員會已將信訪工作法治化確定為重點專項工作之一,中央領(lǐng)導(dǎo)同志也強調(diào),全面提升信訪工作法治化水平,提出推進預(yù)防法治化、受理法治化、辦理法治化、監(jiān)督追責(zé)法治化和維護秩序法治化等要求?！?4〕參見《陳文清在省部級干部信訪工作專題研討班上強調(diào)推進信訪工作法治化全力保障中國式現(xiàn)代化》,載國家信訪局網(wǎng)站2023 年7 月4 日,https://www.gjxfj.gov.cn/2023-07/04/c_1212240631.htm。涉訴信訪治理是信訪工作的重要內(nèi)容,必須遵循信訪工作法治化的發(fā)展規(guī)律。這些都充分說明了涉訴信訪治理機制法治化是新時代的要求和發(fā)展方向之一。

三是涉訴信訪治理手段信息化。習(xí)近平總書記深刻指出,“沒有信息化就沒有現(xiàn)代化”?！?5〕《習(xí)近平主持召開中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議強調(diào)總體布局統(tǒng)籌各方創(chuàng)新發(fā)展努力把我國建設(shè)成為網(wǎng)絡(luò)強國》,載《人民日報》 2014 年2 月28 日,第1 版。當(dāng)今世界,信息化已經(jīng)深入到社會生活的方方面面,深刻改變著人們的生產(chǎn)生活方式,涉訴信訪治理手段的全面信息化是時代發(fā)展的要求和必然趨勢。一方面,國家治理理念要求對傳統(tǒng)信訪模式進行變革。一直以來,以較強的隨意性、非規(guī)范化規(guī)則化為主要特征的來人訪和來信訪作為信訪的主要方式,不僅無謂增加了社會成本,上訪群眾的訴求也難以及時得到回應(yīng)。在互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能時代,這些傳統(tǒng)信訪模式已不適應(yīng)社會發(fā)展的要求,通過網(wǎng)絡(luò)平臺、視頻接訪、手機APP 等信息化方式的信訪逐漸成為人們的理想選擇。近些年來,人民法院在這些方面的成功實踐,取得了明顯成效,必將成為新時代涉訴信訪治理的新模式、新方向。另一方面,新發(fā)展階段對涉訴信訪治理也提出了新的要求。當(dāng)前隨著社會主要矛盾發(fā)生變化,廣大人民群眾對美好生活的需要日益廣泛,對民主、法治、公平、正義、民生、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長,這些問題和訴求越來越多地以各種方式通過網(wǎng)絡(luò)反映出來,傳統(tǒng)的信訪治理手段已經(jīng)不能滿足需求。新一輪技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)變革迅猛發(fā)展,使市場主體之間和社會公眾之間等的利益關(guān)系、法律關(guān)系、倫理關(guān)系、道德關(guān)系等更加復(fù)雜多變,這些都大量地反映到信訪領(lǐng)域,對涉訴信訪治理信息化也提出了新的更高的要求。

四是司法管理科學(xué)化。堅持人民法院內(nèi)部權(quán)力運行嚴(yán)謹(jǐn)、合理、透明,實施科學(xué)化的司法管理,有利于促進司法廉潔、維護司法公正、提高司法效能、增強司法權(quán)威,也是涉訴信訪治理現(xiàn)代化的必然要求。涉訴信訪治理實踐中存在一個普遍現(xiàn)象,即大部分案件一審在基層人民法院,當(dāng)事人上訴、申請再審、申訴信訪到中級人民法院、高級人民法院甚至最高人民法院,大量矛盾上移。而在信訪矛盾化解中,基層人民法院的作用卻受到一定的客觀限制,這與把矛盾糾紛化解在基層、解決在當(dāng)?shù)氐某踔韵嚆?。同時,人民法院內(nèi)部管理一定程度上忽視了司法運行的規(guī)律和特點,導(dǎo)致權(quán)限不清、職責(zé)不明、權(quán)力與責(zé)任分離,影響了司法職能的充分發(fā)揮。雖然經(jīng)過一系列司法改革,司法管理科學(xué)化實現(xiàn)了很大進步,但上述問題仍不同程度存在。因此,應(yīng)當(dāng)進一步改革人民法院特別是基層人民法院的司法管理體制和機制,激活基層人民法院治理的“神經(jīng)末梢”,充分發(fā)揮基層人民法院尤其是基層人民法庭在涉訴信訪治理中的基礎(chǔ)性作用,真正從源頭上解決涉訴信訪問題。這既是司法管理科學(xué)化的要求,也是涉訴信訪治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一。

五是涉訴信訪權(quán)益保障充分化。以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復(fù)興是黨和國家的中心任務(wù)。從一定意義上講,實現(xiàn)現(xiàn)代化的最終目的就是更廣泛、更充分地保障廣大人民群眾的權(quán)益,滿足人民群眾日益增長的對美好生活的需要和各方面合法的利益訴求。實現(xiàn)涉訴信訪治理現(xiàn)代化,其根本目的也是使人民群眾特別是涉訴信訪群眾得到更加全面、充分的權(quán)益保障,這是涉訴信訪治理的出發(fā)點和落腳點。換句話說,實現(xiàn)涉訴信訪現(xiàn)代化的過程,就是逐步提高涉訴信訪群眾權(quán)益保障能力和水平的過程,要不斷強化平等保護理念,切實維護弱勢群體合法權(quán)益;強化保障民生理念,依法處理好涉訴民生案件;強化審判質(zhì)效理念,切實滿足人民群眾日益增長的司法需求;強化分級負(fù)責(zé)理念,切實解除群眾的“上”訪之苦。

涉訴信訪治理的現(xiàn)代化發(fā)展方向是從新中國成立以來涉訴信訪治理各階段正反兩方面的經(jīng)驗總結(jié)中得出的結(jié)論,是涉訴信訪治理的必然選擇,也是推進中國式現(xiàn)代化的要求。

六、結(jié)語

信訪作為一個普遍性的社會問題,是典型的“中國問題”。這種社會現(xiàn)象不是孤立的,是一定社會發(fā)展階段各種矛盾的集中反映,從一定意義上講,它與國家經(jīng)濟、政治、文化、社會、法治的發(fā)展“同頻共振”,具有明顯的階段性特征。歷史是一面鏡子,不同的歷史時期,社會矛盾具有不同的特點,人民群眾的信訪訴求及其表達形式不同,其治理方式和手段也不完全相同。制度變遷是一個陳陳相因的過程,面對今天經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢和全面依法治國戰(zhàn)略的深入推進,我們要更加重視對涉訴信訪治理發(fā)展階段的研究,全面總結(jié)正反兩方面的經(jīng)驗,為當(dāng)下及今后的涉訴信訪治理提供借鑒。多年來,涉訴信訪治理一直在信訪治理中占有較大比重,與普通信訪治理比較既有普遍性,又有其特殊性。本文以“四個思維”“五大因素”為考量,對新中國成立以來涉訴信訪治理的演進予以系統(tǒng)研究,進而劃分階段,歸納提煉其特點、模式與規(guī)律,在此基礎(chǔ)上研究提出新時代涉訴信訪治理的發(fā)展方向及現(xiàn)代化構(gòu)建,尚屬一種探索,意在拋磚引玉。希望學(xué)界和實務(wù)界同仁更多地關(guān)注對此問題的研究,為大力推進中國特色社會主義信訪治理現(xiàn)代化,為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出貢獻。