汪元昌, 劉寶新, 孫成煥

(1.陸軍軍事交通學(xué)院,天津 300161;2.山東省自然資源廳,山東 濟(jì)南 250014)

過(guò)去數(shù)十年來(lái),美國(guó)將國(guó)防海運(yùn)作為滿足國(guó)家軍事戰(zhàn)略需求的重要支撐來(lái)建設(shè),形成了組織完善、指揮統(tǒng)一、力量齊全的國(guó)防海運(yùn)能力,為其實(shí)現(xiàn)在全球的部署和作戰(zhàn)提供了強(qiáng)大支撐[1]。但近年來(lái),艦船老化和運(yùn)力不足等問(wèn)題持續(xù)困擾美國(guó)的國(guó)防海運(yùn)體系,使其無(wú)法支撐基于“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”的國(guó)防戰(zhàn)略。美政府綜合考慮提出了多種重振美軍國(guó)防海運(yùn)能力的措施和建議,對(duì)我國(guó)加強(qiáng)未來(lái)國(guó)防海運(yùn)建設(shè)具有啟迪作用。

1 美國(guó)國(guó)防海運(yùn)體系現(xiàn)狀

海運(yùn)是美軍戰(zhàn)略投送能力的支柱之一,承擔(dān)戰(zhàn)時(shí)90%以上的部隊(duì)裝備和95%以上的物資運(yùn)輸任務(wù)[2]。美國(guó)防海運(yùn)能力主要分為兩個(gè)部分:第一種是灰色船體的建制內(nèi)海運(yùn)艦艇,由美國(guó)本土的艦船和部署在全球戰(zhàn)略要點(diǎn)的預(yù)置艦船構(gòu)成,主要為快速海運(yùn)船隊(duì)與海上預(yù)置船隊(duì);第二種是建制外、擁有美國(guó)船籍、具備軍事用途的商船,并且加入了美國(guó)“海運(yùn)安全計(jì)劃”“志愿聯(lián)合海運(yùn)協(xié)議”和“志愿油船協(xié)議”等協(xié)議,由國(guó)防后備船隊(duì)和地方商船運(yùn)力組成。

1.1 快速海運(yùn)船隊(duì)

快速海運(yùn)船隊(duì)由軍事海運(yùn)司令部直接負(fù)責(zé)指揮,共有28艘艦船,主要包括戰(zhàn)時(shí)運(yùn)輸國(guó)防部貨物的油船、貨船和快速海運(yùn)船,其中快速海運(yùn)船8艘、大型中速滾裝船11艘、干貨船3艘、運(yùn)輸油船5艘、雜貨船1艘,它們可在接到命令5 d內(nèi)啟動(dòng)。其中8艘快速海運(yùn)船航速均可在30節(jié)以上裝載一個(gè)陸軍機(jī)械化師的所有裝備,并能在海上或普通港口通過(guò)駁船向岸灘進(jìn)行裝備和補(bǔ)給品的卸載[3]。

1.2 海上預(yù)置船隊(duì)

目前,建制內(nèi)海運(yùn)力量主要為美軍的海上預(yù)置船隊(duì),擁有各類艦船173艘,負(fù)責(zé)在沖突爆發(fā)后能及時(shí)做出響應(yīng),為美軍提供可靠的海運(yùn)能力。海上預(yù)置船隊(duì)主要包括海上預(yù)置船、后勤預(yù)置船和戰(zhàn)斗預(yù)置船等,這三類艦船按照預(yù)置需求混編在一起組成四個(gè)不同的中隊(duì),目前現(xiàn)役保留的是迭戈加西亞2中隊(duì)和關(guān)島3中隊(duì)。每個(gè)中隊(duì)裝載著可裝備一個(gè)旅級(jí)海軍陸戰(zhàn)隊(duì)的車輛、裝備、補(bǔ)給品和彈藥。預(yù)置中隊(duì)的運(yùn)力非常強(qiáng)大,以常駐關(guān)島、塞班一線的MPSRON3中隊(duì)為例,包括7艘船:3艘6.2萬(wàn)t級(jí)BOBO級(jí)滾裝船,2艘6.2萬(wàn)t級(jí)沃森級(jí)滾裝船,1艘4萬(wàn)t級(jí)克拉克級(jí)彈藥干貨船,1艘8萬(wàn)t級(jí)MLP遠(yuǎn)程浮動(dòng)平臺(tái)。這個(gè)中隊(duì)運(yùn)載的是15 000人重裝陸戰(zhàn)旅全部武器裝備和30 d高強(qiáng)度作戰(zhàn)所需物資,包括2/3的車輛裝備、2/3的集裝箱物資、1/2的油料和15%的飲水。

1.3 國(guó)防后備船隊(duì)

國(guó)防后備船隊(duì)的艦船屬于政府資產(chǎn),依據(jù)戰(zhàn)備狀態(tài)不同可分為第一類預(yù)備役船隊(duì)和不封存、封存、保留監(jiān)督權(quán)利等四類建制外的商船,截至2020年4月,該船隊(duì)共有船舶89艘。國(guó)防后備船隊(duì)的艦船相對(duì)船齡較長(zhǎng),大多建于1970-1990年代,處于封存狀態(tài)的船舶滿載排水量相對(duì)較小,只有第一類預(yù)備役船隊(duì)的船舶具有實(shí)際動(dòng)員價(jià)值。第一類預(yù)備役船隊(duì)的船舶由商船和部分退役海軍通用船舶組成,平時(shí)由交通運(yùn)輸部海事管理局管理,戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)控制則由軍事海運(yùn)司令部負(fù)責(zé)。目前在冊(cè)船舶46艘,其中滾裝船35艘(含8艘快速海運(yùn)船F(xiàn)SS)、油船1艘、起重船6艘、載重船或駁船2艘、散貨船改裝的航空后勤支援艦2艘。

1.4 地方商船運(yùn)力

地方商船運(yùn)力包括海事安全項(xiàng)目船隊(duì)、志愿聯(lián)合海運(yùn)協(xié)議船隊(duì)、志愿油船協(xié)議以及盟國(guó)交叉協(xié)議船隊(duì)等。平時(shí)承接美國(guó)國(guó)內(nèi)外的運(yùn)輸業(yè)務(wù),動(dòng)員后即可作為建制內(nèi)海運(yùn)力量的補(bǔ)充,特別是在油輪領(lǐng)域,商船可提供的總噸位遠(yuǎn)高于建制內(nèi)船舶,因此在美國(guó)防海運(yùn)體系中占據(jù)了重要地位。從船舶規(guī)模結(jié)構(gòu)分析,目前美軍實(shí)控遠(yuǎn)洋運(yùn)輸船161艘,其中現(xiàn)役及預(yù)備役船舶61艘,協(xié)議商船100艘,商船占比62.1%。若進(jìn)一步將預(yù)置、打撈、搜救、駁運(yùn)等船舶作為整體考慮,美軍目前實(shí)控船舶達(dá)560余艘,其中現(xiàn)役及預(yù)備役船舶約150艘,協(xié)議商船為414艘,商船占比達(dá)72.8%。此外,必要時(shí)美國(guó)還可從盟國(guó)及其他國(guó)家租賃商船[4]。

2 美國(guó)國(guó)防海運(yùn)存在問(wèn)題

美國(guó)戰(zhàn)略與預(yù)算評(píng)估中心出臺(tái)的《加強(qiáng)美國(guó)國(guó)防海運(yùn)業(yè)基礎(chǔ)》報(bào)告指出,美國(guó)當(dāng)前的國(guó)防海運(yùn)能力缺口增大主要是因?yàn)榻ㄖ苾?nèi)艦船老化以及美國(guó)籍商船隊(duì)萎縮。此外,美國(guó)海運(yùn)業(yè)還存在造船廠設(shè)施老化、維修能力和人力資源均不足等問(wèn)題,這些問(wèn)題同樣制約了美國(guó)的戰(zhàn)略投送能力。

2.1 艦船老化突出

美海軍建制內(nèi)船舶老化問(wèn)題非常突出,平均艦齡達(dá)40余a,嚴(yán)重影響到美軍海運(yùn)力量的戰(zhàn)備水平。美軍運(yùn)輸司令部在2019年9月舉行的“增壓激活”演習(xí)中發(fā)現(xiàn),61艘應(yīng)急海運(yùn)船舶中(含軍事海運(yùn)司令部15艘和海事管理局46艘),只有39艘能夠完成準(zhǔn)備。在32艘啟用船舶中,有9艘船存在缺陷,無(wú)法開(kāi)展遠(yuǎn)洋運(yùn)輸。美軍向眾議院軍事委員會(huì)遞交的報(bào)告提到,從2024年開(kāi)始,美軍的軍力投送能力將面臨風(fēng)險(xiǎn),到2034年,補(bǔ)給船隊(duì)中70%艦船的艦齡將超過(guò)60 a,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其經(jīng)濟(jì)使用年限,這將進(jìn)一步削弱美軍的海外部署能力[5]。

美軍建制內(nèi)油輪運(yùn)力缺口更大,國(guó)防部目前只有2艘軍事海運(yùn)司令部所屬的油輪、5艘軍事海運(yùn)司令部的長(zhǎng)租油輪以及2艘加入“海運(yùn)安全計(jì)劃”的油輪。根據(jù)美國(guó)陸軍運(yùn)輸司令部副司令2016年3月在眾議院武裝力量委員會(huì)海上力量和投送力量分委會(huì)上的證詞,這些油輪僅能滿足國(guó)防部應(yīng)急油料運(yùn)輸需求的10%。即便美國(guó)防部能夠充分使用其國(guó)內(nèi)商船隊(duì)中的46艘油輪,以及其他不適合載運(yùn)軍用油料的美國(guó)籍油輪,也只能滿足預(yù)期需求的四分之三。

2.2 商業(yè)運(yùn)力萎縮

馬島戰(zhàn)爭(zhēng)和海灣戰(zhàn)爭(zhēng)的經(jīng)驗(yàn)顯示,擁有一支龐大而活躍的商業(yè)船隊(duì)是保障美國(guó)防海運(yùn)能力的重要基石。但目前由于競(jìng)爭(zhēng)力不足和美國(guó)政府貨運(yùn)量的減少,美國(guó)從事國(guó)際貿(mào)易的大型商船銳減到87艘,現(xiàn)有商業(yè)船隊(duì)的不斷萎縮、可用船只的大量減少,使美軍很難在戰(zhàn)時(shí)找到符合遠(yuǎn)洋海運(yùn)要求的后備船舶,導(dǎo)致建制內(nèi)海運(yùn)能力缺口難以得到有效補(bǔ)充。同時(shí),商船隊(duì)的萎縮還導(dǎo)致合格海員人力資源儲(chǔ)備下降。美智庫(kù)研究顯示,即使美國(guó)具有資質(zhì)的海員全部投入國(guó)防海運(yùn),且不考慮正常的海員休班,距離海軍國(guó)防海運(yùn)對(duì)海員人數(shù)的要求仍存在15%的差距。

2.3 維修保障力量不足

當(dāng)前,美國(guó)造船業(yè)已喪失能夠滿足美國(guó)戰(zhàn)時(shí)需要的造船速度、維修和改造大型船舶的能力。大型造船廠工作量過(guò)于依賴政府計(jì)劃,受海軍兵力結(jié)構(gòu)調(diào)整和政府預(yù)算調(diào)整影響過(guò)大;中小型造船廠則面臨著商業(yè)訂單不足同時(shí)又難以及時(shí)承接政府訂單的局面,勞動(dòng)力經(jīng)驗(yàn)不足、用工缺口日漸增大等問(wèn)題也導(dǎo)致船廠經(jīng)營(yíng)困難重重。此外,鋼材和人工費(fèi)用致使美國(guó)國(guó)內(nèi)造船成本居高不下,而國(guó)外造船在政治上和戰(zhàn)略上對(duì)美又沒(méi)有吸引力,美軍基本上只能從地方采購(gòu)二手商船改裝使用。隨著美國(guó)防部和諸軍兵種開(kāi)始發(fā)展分布式作戰(zhàn)力量和增強(qiáng)機(jī)動(dòng)性以提高軍隊(duì)生存能力和殺傷力,預(yù)計(jì)美國(guó)防海運(yùn)能力缺口將進(jìn)一步加大。

3 美國(guó)提升國(guó)防海運(yùn)能力的主要思路舉措

為解決建制內(nèi)海運(yùn)船舶老化和商業(yè)船舶運(yùn)力不足等問(wèn)題,提升國(guó)防海運(yùn)能力至與其全球戰(zhàn)略匹配,美海軍在2018年3月發(fā)布的《國(guó)家海運(yùn)要求》文件中明確提出,將采用分階段替換老舊海上運(yùn)輸船的思路來(lái)提升國(guó)防海運(yùn)能力,主要方案包括延長(zhǎng)艦船使用壽命、大量購(gòu)置二手船舶、新建大型海運(yùn)船舶、重振美國(guó)造修船業(yè)等。但在美國(guó)海運(yùn)業(yè)整體萎縮的背景下,方案的可行性及預(yù)期效果并未得到廣泛認(rèn)可。因此,美國(guó)政府和相關(guān)智庫(kù)在2020年提出了以“國(guó)家海運(yùn)戰(zhàn)略”為牽引、以租賃商船為主力的全新發(fā)展思路,具體建議如下:

3.1 以“國(guó)家海運(yùn)戰(zhàn)略”引領(lǐng)海運(yùn)業(yè)發(fā)展

通過(guò)政策法規(guī)引導(dǎo)、工業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)和促進(jìn)創(chuàng)新,重新激發(fā)美國(guó)國(guó)家海運(yùn)業(yè)的活力。同時(shí),統(tǒng)籌商業(yè)海運(yùn)和國(guó)防海運(yùn)的協(xié)調(diào)發(fā)展,明確發(fā)展重點(diǎn),為提升國(guó)防海運(yùn)能力做好堅(jiān)實(shí)后盾,從根本上解決美軍國(guó)防海運(yùn)能力不足的問(wèn)題。

3.2 重振美國(guó)商船隊(duì)

通過(guò)采取市場(chǎng)、政策和監(jiān)督激勵(lì)等措施相結(jié)合的方式,引導(dǎo)和促進(jìn)美國(guó)籍商船隊(duì)發(fā)展壯大,并建立適當(dāng)規(guī)模的后備海員隊(duì)伍。具體措施有:擴(kuò)展現(xiàn)有的“海運(yùn)安全計(jì)劃”,穩(wěn)定并增加補(bǔ)貼額度,吸引更多民船特別是特種船舶和油輪加入,快速提升海運(yùn)能力;進(jìn)行稅收改革和法規(guī)調(diào)整,幫助美國(guó)籍商船降本增效;提高海員職業(yè)資格學(xué)習(xí)便利性和基本待遇,并確認(rèn)參戰(zhàn)海員有資格獲得退伍軍人福利。

3.3 平衡國(guó)防海運(yùn)船隊(duì)組合

從現(xiàn)有國(guó)防海運(yùn)船隊(duì)基礎(chǔ)出發(fā),提升美國(guó)商船隊(duì)地位,將其升級(jí)為國(guó)防海運(yùn)的主要力量。具體方法為:改變預(yù)置船隊(duì)模式,將目前政府已建立的兩個(gè)預(yù)置中隊(duì)模式轉(zhuǎn)變?yōu)楹Ｊ鹿芾砭肿庥蒙虡I(yè)預(yù)置船隊(duì)的模式,增加預(yù)置船舶總數(shù)并降低船齡;將船齡不足10 a的預(yù)置船隊(duì)船舶轉(zhuǎn)入軍事海運(yùn)司令部的快速海運(yùn)船隊(duì),提高快速海運(yùn)船隊(duì)的應(yīng)急戰(zhàn)備能力;按照新的“海運(yùn)安全計(jì)劃”,從2025財(cái)年開(kāi)始,以年均3艘的速度增加33艘運(yùn)輸船,替換軍事海運(yùn)司令部的快速海運(yùn)船隊(duì)和海事管理局國(guó)防后備船隊(duì)中老舊的封存船舶,同時(shí)也能增加后備海員儲(chǔ)備。

4 對(duì)加強(qiáng)我國(guó)防海運(yùn)能力的啟示

穩(wěn)定可靠的海運(yùn)業(yè)是構(gòu)建國(guó)家國(guó)防海運(yùn)能力的重要基礎(chǔ),決定了戰(zhàn)時(shí)持續(xù)開(kāi)展海上運(yùn)輸?shù)哪芰ι舷?。通過(guò)分析美國(guó)近期出臺(tái)的國(guó)防海運(yùn)相關(guān)文件可以看出,美國(guó)雖已建立了種類齊全、結(jié)構(gòu)均衡的國(guó)防海運(yùn)體系,可是一旦海運(yùn)業(yè)基礎(chǔ)發(fā)生動(dòng)搖、支撐力不足,其表面上完備的體系和機(jī)制就會(huì)立即失靈,美國(guó)的國(guó)防海運(yùn)將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此,必須充分利用我國(guó)海運(yùn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì),大力加強(qiáng)國(guó)防海運(yùn)能力建設(shè),為國(guó)家安全和國(guó)防戰(zhàn)略提供重要支撐。

4.1 推進(jìn)國(guó)防海運(yùn)戰(zhàn)略發(fā)展

當(dāng)前,我國(guó)海運(yùn)業(yè)正持續(xù)蓬勃發(fā)展,根據(jù)交通運(yùn)輸部2022年交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào),截至2022年12月31日,沿海運(yùn)輸船舶數(shù)量10 997艘,凈載重量9 370.31萬(wàn)t,載客量26.84萬(wàn)客位,集裝箱箱位59.88萬(wàn)標(biāo)準(zhǔn)箱;遠(yuǎn)洋運(yùn)輸船舶數(shù)量1 387艘,凈載重量5 155.77萬(wàn)t,載客量2.06萬(wàn)客位,集裝箱箱位183.67萬(wàn)標(biāo)準(zhǔn)箱。此外,在新造船舶方面,2022年已突破4 000萬(wàn)載重t,造船能力已經(jīng)超過(guò)二戰(zhàn)期間位于巔峰時(shí)期的美國(guó)?？梢?jiàn),在國(guó)防海運(yùn)后備力量?jī)?chǔ)備上,我國(guó)有著巨大的潛力。應(yīng)以此為基礎(chǔ),在推進(jìn)國(guó)防海運(yùn)戰(zhàn)略發(fā)展完善的過(guò)程中,結(jié)合國(guó)防軍隊(duì)和國(guó)家交通運(yùn)輸體制機(jī)制改革實(shí)際,以執(zhí)行重大任務(wù)為牽引,突出海上軍事斗爭(zhēng)和軍事斗爭(zhēng)準(zhǔn)備,適應(yīng)國(guó)家戰(zhàn)略利益發(fā)展新要求,使其更好地服務(wù)于國(guó)家安全戰(zhàn)略和國(guó)防戰(zhàn)略,以有效維護(hù)海上利益安全,為國(guó)防海運(yùn)體系筑基增效。

4.2 增強(qiáng)海運(yùn)船隊(duì)發(fā)展?jié)摿?/h3>

民船的軍事運(yùn)用植根于國(guó)防海運(yùn)能力體系,美國(guó)海運(yùn)業(yè)萎縮導(dǎo)致的國(guó)防海運(yùn)可用商船數(shù)量持續(xù)減少,對(duì)我國(guó)防海運(yùn)發(fā)展無(wú)疑具有警示作用。應(yīng)認(rèn)清海運(yùn)船隊(duì)在海運(yùn)市場(chǎng)的主體地位,構(gòu)筑與其他大國(guó)相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)政策,增強(qiáng)我國(guó)海運(yùn)船隊(duì)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力,從而提高海運(yùn)企業(yè)承擔(dān)國(guó)防運(yùn)輸任務(wù)的能力。一是融資類政策。對(duì)商業(yè)船隊(duì)的發(fā)展應(yīng)以開(kāi)放、公平競(jìng)爭(zhēng)為政策導(dǎo)向,通過(guò)合理制定海運(yùn)融資政策,降低地方船舶融資成本,鼓勵(lì)海運(yùn)業(yè)發(fā)展。二是企業(yè)所得稅選擇政策。當(dāng)前,主要海運(yùn)大國(guó)皆建立了噸稅制,企業(yè)可按所得稅稅率繳稅或按噸稅計(jì)算的稅額繳稅,然而我國(guó)當(dāng)前企業(yè)所得稅明顯高于其他海運(yùn)大國(guó),應(yīng)推進(jìn)噸稅制發(fā)展,降低企業(yè)運(yùn)行成本。三是海員所得稅。雖然海員工資普遍較高,但按照現(xiàn)行的海員所得稅政策,要保證海員同等稅后收入,企業(yè)實(shí)際支付成本更高,為鼓勵(lì)海員群體和企業(yè)的良性發(fā)展,可對(duì)海員所得稅實(shí)行優(yōu)惠政策。

4.3 健全民船征用法規(guī)體系

要維持國(guó)防海運(yùn)有序運(yùn)轉(zhuǎn),必須用完善配套、執(zhí)行有力的法規(guī)體系作為制度保證,美國(guó)先后制定了《國(guó)家安全海運(yùn)政策》《國(guó)防部運(yùn)輸政策》《1996年海運(yùn)安全法》等一系列與國(guó)防海運(yùn)相關(guān)的法律。相比美國(guó),目前我國(guó)關(guān)于國(guó)防海運(yùn)的法律仍較少,應(yīng)盡快從以下幾個(gè)方面采取措施:一是健全完善配套的法規(guī)體系,依法推進(jìn)民船動(dòng)員建設(shè),為民船動(dòng)員全過(guò)程提供有力的法治保障。首先在法律層面優(yōu)化頂層設(shè)計(jì),而后在法規(guī)層面抓好銜接配套,最終在規(guī)章層面加快充實(shí)完善。二是嚴(yán)格落實(shí)民船動(dòng)員法規(guī),通過(guò)建立民船動(dòng)員法律監(jiān)督機(jī)制,強(qiáng)化法規(guī)規(guī)章執(zhí)行,推進(jìn)民船動(dòng)員依法建設(shè)、依法實(shí)施,加強(qiáng)民船貫徹國(guó)防要求的執(zhí)行力度;同時(shí)積極推廣相關(guān)經(jīng)驗(yàn)成果,充分發(fā)揮法律援助作用,妥善處理各類補(bǔ)償異議。三是深入完善補(bǔ)助補(bǔ)償機(jī)制,在明確征用補(bǔ)償主體的基礎(chǔ)上,采用提高規(guī)范補(bǔ)助補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)范圍、構(gòu)建多元配套的補(bǔ)助扶持政策等措施,調(diào)動(dòng)相關(guān)企業(yè)參與動(dòng)員的積極性和主動(dòng)性。