孫永平，宋寧立

(1.水利部移民管理咨詢中心，湖北 宜昌 443003； 2.海南省水務(wù)廳，海南 ?？?570000； 3.中國葛洲壩集團股份有限公司，湖北 武漢 430000)

0 引 言

1991年，國務(wù)院出臺《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》，提出國家采取前期補償、補助與后期生產(chǎn)扶持的辦法，設(shè)立庫區(qū)建設(shè)基金，用于大中型水利水電工程庫區(qū)維護和扶持移民發(fā)展生產(chǎn)，自移民搬遷工作全面完成之日起扶持5～10 a。2006年，國務(wù)院頒布實施《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》，將后期生產(chǎn)扶持改為后期扶持，對納入扶持范圍的移民補助20 a。

自2006年開始，水庫移民后期扶持經(jīng)歷了3個“五年”規(guī)劃和“五年”發(fā)展期。第一個規(guī)劃發(fā)展期從2007年開始，水利部下發(fā)《關(guān)于印發(fā)大中型水庫庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃編制工作大綱的通知》；第二個規(guī)劃發(fā)展期從2011年開始，國家發(fā)改委等14部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于促進庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的通知》；第三個規(guī)劃發(fā)展期從2015年開始，水利部辦公廳、國家發(fā)展改革委辦公廳、財政部辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展大中型水庫移民后期扶持“十三五規(guī)劃”編制工作的通知》。自這3個通知下發(fā)后，各省根據(jù)通知精神，結(jié)合本省實際情況，分別開始編制本地的移民后期扶持規(guī)劃，并據(jù)此對移民進行扶持。

3個“五年”期間對大中型水庫移民的大力扶持，切實解決了一部分移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后、移民飲水困難等問題，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、配套水利設(shè)施逐步完善，移民權(quán)益得到有效保護，庫區(qū)社會較為穩(wěn)定。

1 規(guī)劃編制的時代背景

“十四五”是中國兩個“一百年”的歷史交匯期[1]，對保持經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展至關(guān)重要。2020年10月29日中共第十九屆中央委員會第五次全體會議通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》，提出“十四五”期間要為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家開好局、起好步。而在此之前的2020年4月30日，水利部印發(fā)了《水利部辦公廳關(guān)于大中型水庫移民后期扶持“十四五”規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)意見》(辦移民〔2020〕98號)[2]，啟動大中型水庫移民后期扶持“十四五”規(guī)劃編制工作。

2 規(guī)劃編制的重大意義

2020年，全國大中型水庫移民后期扶持人口已經(jīng)達到2 502萬人[3]。自后期扶持政策實施以來，水庫移民的生產(chǎn)生活水平有了很大改善，但全國大部分省水庫農(nóng)村移民的生活水平仍然低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村水平，水庫移民的社會穩(wěn)定還需進一步鞏固。編制大中型水庫移民后期扶持“十四五”規(guī)劃對破解庫區(qū)發(fā)展難題、促進水庫移民持續(xù)增收、實現(xiàn)庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。

3 規(guī)劃編制的整體過程

自“辦移民〔2020〕98號”文件下發(fā)后，全國各地相繼進入大中型水庫移民后期扶持“十四五”規(guī)劃編制準(zhǔn)備階段，之后水利部又下發(fā)了《大中型水庫移民后期扶持 “十四五”規(guī)劃編制提綱》解讀和編制表格，為各地編制規(guī)劃提供了依據(jù)與政策遵循。接下來，全國各省均根據(jù)本地區(qū)實際情況，結(jié)合規(guī)劃大綱及指導(dǎo)意見，制定了符合本地區(qū)特點的規(guī)劃編制細則，同時提出編制具體要求及完成時限，下發(fā)有水庫移民任務(wù)的市縣遵照執(zhí)行。從編制過程來看，規(guī)劃編制可以劃分為準(zhǔn)備、現(xiàn)場調(diào)查、市縣編制、市縣評審、市縣報批、省級編制、省級評審、省級報批、報備9個階段。水利部要求的報備截止時間是2021年6月。

4 規(guī)劃編制經(jīng)驗回顧

4.1 編寫工作方案

編寫工作方案是編制規(guī)劃的重要前期工作，具有較強的方向性和導(dǎo)向性，編寫人員要進行周密思考，作粗線條的籌劃?？梢詮闹笇?dǎo)思想、規(guī)劃目標(biāo)與工作目標(biāo)、總體思路、工作依據(jù)與原則、技術(shù)路線、重點工作任務(wù)與內(nèi)容、工作程序與方法、進度計劃、保障措施、經(jīng)費預(yù)算、預(yù)期成果等方面進行編寫。

4.2 組建編制團隊

以編制好規(guī)劃為共同目標(biāo)組建和諧、有效運轉(zhuǎn)的編制團隊。此規(guī)劃是一個包含大中型水庫移民后期扶持、庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展的專項規(guī)劃，涉及到的專業(yè)面廣，需要水庫移民、水利工程、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、環(huán)境保護、工程建設(shè)、工程造價、政策研究等專業(yè)或領(lǐng)域的人員組成編制團隊。選擇好團隊負責(zé)人是規(guī)劃編制成功的關(guān)鍵，要選擇技術(shù)水平高、協(xié)調(diào)能力強、有影響力的人作為負責(zé)人，以團結(jié)全體成員，激發(fā)成員的潛能，使團隊有凝聚力、執(zhí)行力。水利部移民管理咨詢中心由班子成員組成領(lǐng)導(dǎo)小組，由具有豐富經(jīng)驗且為高級職稱的人員作為項目負責(zé)人，不同專業(yè)的人員組成項目團隊，成員之間實行AB角機制，并聘請專家指導(dǎo)。

4.3 遵循上位規(guī)劃

上位規(guī)劃體現(xiàn)了上級政府的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展要求，代表了區(qū)域整體利益和長遠利益，因此編制規(guī)劃必須要遵循上位規(guī)劃?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》和省相應(yīng)的建議、《水利部辦公廳關(guān)于大中型水庫移民后期扶持“十四五”規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)意見》和附件(規(guī)劃編制大綱)以及國土空間規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃等可以認為是此規(guī)劃的上位規(guī)劃，必須堅決貫徹執(zhí)行，落實上位規(guī)劃所確定的目標(biāo)和要求，不得違背其原則。同時，要認真學(xué)習(xí)規(guī)劃編制解讀等輔助材料，領(lǐng)悟指導(dǎo)意見的精神實質(zhì)，填寫全國統(tǒng)一的規(guī)劃表格，按照全國統(tǒng)一的提綱進行編制。

4.4 協(xié)調(diào)相關(guān)規(guī)劃

此規(guī)劃意在加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展，因此它不是獨立的，需要與其他相關(guān)規(guī)劃，如交通、農(nóng)業(yè)、旅游、供水保障、污水治理等規(guī)劃相銜接、相協(xié)調(diào)，共同推動、最大限度服務(wù)于區(qū)域發(fā)展，帶動水庫移民增收致富。編制好此規(guī)劃需要與相關(guān)單位充分溝通，包括發(fā)改、財政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、交通、規(guī)劃等單位，規(guī)劃項目要注重保護水源，不能與生態(tài)保護紅線相沖突。以后期扶持規(guī)劃銜接農(nóng)業(yè)農(nóng)村、環(huán)保、交通、教育、醫(yī)療、扶貧、對口支援或協(xié)作等其他涉農(nóng)資金疊加投入，吸引社會資本，推動后期扶持工作有效開展。

4.5 總結(jié)“十三五”規(guī)劃

社會發(fā)展是一個循序漸進的過程，“十四五”規(guī)劃必須建立在“十三五”期間社會發(fā)展的基礎(chǔ)上，因此要認真準(zhǔn)確總結(jié)“十三五”規(guī)劃實施的經(jīng)驗教訓(xùn)，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、水庫移民的創(chuàng)業(yè)就業(yè)本領(lǐng)或技能等方面的經(jīng)驗并加以推廣，糾正或彌補不足，繼續(xù)推動水庫移民群體生產(chǎn)生活水平的提高或改善[4]。在編制過程中，除了總結(jié)“十三五”規(guī)劃實施情況，還應(yīng)梳理分析和總結(jié)[5]2006年后期扶持以來的15 a扶持工作。

4.6 深入調(diào)查研究

調(diào)查研究要堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，在規(guī)劃編制前進行充分的調(diào)查研究。① 深入實地調(diào)查研究，掌握規(guī)劃區(qū)的現(xiàn)狀和存在的問題，如有哪些優(yōu)勢和劣勢，環(huán)境狀況如何，產(chǎn)業(yè)發(fā)展怎樣，水庫移民有什么訴求，有無謀生的技能等。結(jié)合地方特點，圍繞規(guī)劃表格和規(guī)劃提綱進行調(diào)查，找準(zhǔn)問題，挖掘潛能，為因地制宜編制規(guī)劃奠定基礎(chǔ)。② 收集利用已有的資料，包括各職能部門的統(tǒng)計資料、網(wǎng)絡(luò)資料、年鑒信息、信訪數(shù)據(jù)等。對收集的資料進行甄別、統(tǒng)計、匯總、分析，發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，提高規(guī)劃的科學(xué)性。

4.7 充分溝通交流

多維度、全方面的溝通交流是編制好規(guī)劃的一個重要方法。① 對上溝通交流。若有疑問或遇到不能解決的問題，向上級主管部門請示以及向技術(shù)指導(dǎo)單位詢問。② 與委托單位和與其同級的部門溝通交流。了解規(guī)劃編制的意圖和要求，交流相關(guān)規(guī)劃與此規(guī)劃的銜接事項，收集其現(xiàn)有的資料。③ 與委托單位的下級單位交流溝通。指導(dǎo)培訓(xùn)各市縣規(guī)劃編制人員，解疑釋惑，跟蹤服務(wù)，參與市縣規(guī)劃評審，提高市縣規(guī)劃編制質(zhì)量。④ 與其他省溝通交流?；ハ鄬W(xué)習(xí)，取長補短，推動規(guī)劃編制工作。在規(guī)劃編制過程中，海南省與廣東省開展了良好的互動交流。⑤ 編制團隊內(nèi)部溝通交流。規(guī)劃是一個系統(tǒng)性的工作，各個章節(jié)之間關(guān)系緊密，牽一發(fā)而動全身，各章節(jié)編制人員要互通信息，保持暢通的交流通道。⑥ 與咨詢專家溝通交流。規(guī)劃是一個復(fù)雜的工作，需要借助專家的力量，可以聘請專家參與編制和進行內(nèi)部審查，與專家進行充分的溝通交流，通過各個環(huán)節(jié)不斷提高規(guī)劃的質(zhì)量。

4.8 突出規(guī)劃重點

此規(guī)劃包括基金直接發(fā)放、美麗家園建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)業(yè)就業(yè)能力建設(shè)、散居移民基礎(chǔ)設(shè)施完善等方面的內(nèi)容?；鹬苯影l(fā)放按照每人每年600元的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃；散居移民基礎(chǔ)設(shè)施完善是為了解決普惠政策覆蓋不到或沒有解決的移民生產(chǎn)生活方面的難題[6]。按照水利部的指導(dǎo)意見，重點任務(wù)是美麗家園建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)業(yè)就業(yè)能力建設(shè)[7]。這3項重點任務(wù)是實現(xiàn)“確保大中型水庫移民后期扶持政策中長期目標(biāo)如期實現(xiàn)，水庫移民平均生活水平達到所在縣級行政區(qū)農(nóng)村平均水平”規(guī)劃目標(biāo)[8]的重要抓手，編制規(guī)劃時一定要作實作足，加以突出，確保規(guī)劃目標(biāo)如期實現(xiàn)。

5 結(jié) 語

省級規(guī)劃在全國率先通過了專家評審，并按規(guī)定時間在2021年6月底前報備到水利部。規(guī)劃期限為2021～2025年，規(guī)劃以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為統(tǒng)領(lǐng)，實施3項重點任務(wù)，圍繞庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，將科學(xué)、精準(zhǔn)地指導(dǎo)省內(nèi)未來5 a大中型水庫移民后期扶持工作，發(fā)揮規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用。