馮瑞英

摘 要 在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的背景下，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展、加速城鄉(xiāng)一體化的落實(shí)，離不開(kāi)全域土地綜合整治這一重要途徑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為全域土地綜合整治的基本實(shí)施單位，承擔(dān)著具體實(shí)施的工作重任。為給全域土地綜合整治工作提供借鑒與參考，以山東省濱州市馬山子鎮(zhèn)為例，在了解全域土地綜合整治經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，圍繞工作開(kāi)展中存在的問(wèn)題，提出優(yōu)化空間布局、提高農(nóng)民參與度、構(gòu)建部門(mén)協(xié)同機(jī)制、創(chuàng)新鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式等對(duì)策。

關(guān)鍵詞 全域土地；綜合整治；鄉(xiāng)村振興；山東省濱州市馬山子鎮(zhèn)

中圖分類(lèi)號(hào)：TU984 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.24.048

全域土地綜合整治是農(nóng)村土地治理工作中的重要手段，在提高農(nóng)村土地利用率的同時(shí)對(duì)提高村集體經(jīng)濟(jì)收入具有重要意義，是落實(shí)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)、開(kāi)展鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障。全域土地綜合整治工作負(fù)載著高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、盤(pán)活存量建設(shè)用地、改善農(nóng)村人居環(huán)境等內(nèi)容，以最大化實(shí)現(xiàn)土地利用作為根本目的，引導(dǎo)并充分發(fā)揮出土地在農(nóng)村發(fā)展中的根本性作用[1]。通過(guò)了解山東省濱州市馬山子鎮(zhèn)在全域土地綜合整治工作中的經(jīng)驗(yàn)做法及存在的問(wèn)題，為推進(jìn)全域土地綜合整治工作提供一定的理論參考和借鑒。

1 馬山子鎮(zhèn)推進(jìn)全域土地綜合整治的舉措

馬山子鎮(zhèn)按照有關(guān)要求積極開(kāi)展不同的全域土地綜合整治，試點(diǎn)項(xiàng)目涉及多個(gè)片區(qū)，包括農(nóng)業(yè)用地整治、建設(shè)用地整治及生態(tài)保護(hù)修復(fù)等內(nèi)容。

1.1 積極開(kāi)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

把現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)作為引擎，多措并舉，采取基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)用地整治、環(huán)境治理、遷村騰地和村民集中安置等措施，打造集中連片的生態(tài)農(nóng)田，致力于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，使農(nóng)民獲得更大收益。馬山子鎮(zhèn)通過(guò)向周邊多個(gè)村輻射，以?xún)?yōu)質(zhì)的耕地資源為根基，打造了集休閑功能、有機(jī)種植、品質(zhì)宜居等于一體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)。

1.2 積極促進(jìn)文旅融合

以文化產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)、休閑旅游為形態(tài)、風(fēng)土人情為靈魂，深入挖掘村鎮(zhèn)的潛在價(jià)值。通過(guò)整理農(nóng)村建設(shè)用地，為文旅融合發(fā)展提供充分的用地空間；基于生態(tài)修復(fù)工程，促進(jìn)鄉(xiāng)村資源和文化、旅游等產(chǎn)業(yè)的深度融合，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)的新興支柱產(chǎn)業(yè)[2]。馬山子鎮(zhèn)瀕臨渤海，轄區(qū)內(nèi)有濱州港與岔尖漁港和海洋漁業(yè)的文化優(yōu)勢(shì)，為海陸資源的統(tǒng)籌、全域旅游的發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)，建成了濱州市首家，也是唯一一家被省批準(zhǔn)的“省級(jí)休閑海釣釣場(chǎng)”。此外，馬山子鎮(zhèn)有著

2 000多年的海鹽文化史、600多年的漁業(yè)生產(chǎn)史，打造了萬(wàn)畝鹽田“鹽海銀雪”的觀光康養(yǎng)體驗(yàn)、制鹽過(guò)程觀賞體驗(yàn)、岔尖漁村“漁家樂(lè)”等沿海旅游開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。依托黃河故道濕地資源，打造黃河故道“濕地飛鳥(niǎo)”鳳鳴濕地公園及帝賜街千畝古棗林。

1.3 大力優(yōu)化“三生空間”

大力開(kāi)展農(nóng)用地的整治、建設(shè)用地的整治及生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作，對(duì)村民進(jìn)行集中安置，促進(jìn)村容、村貌及生態(tài)環(huán)境的改善，切實(shí)保障公共設(shè)施建設(shè)，旨在使鄉(xiāng)村道路、廣場(chǎng)及荒地等公共空間得到有效治理，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)空間集約、生活空間宜居及生態(tài)空間秀美的目標(biāo)。馬山子鎮(zhèn)按照村莊景區(qū)化標(biāo)準(zhǔn)展開(kāi)人居環(huán)境提升、土地集約化及規(guī)?；?jīng)營(yíng)，發(fā)展特色種植金銀花、火龍果、葡萄等，打造金銀花種植基地；堅(jiān)持一村一品，保護(hù)市級(jí)帝賜街古遺址、市縣級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)刺繡、帝賜街傳說(shuō)、帝賜街長(zhǎng)拳及二月二祭海節(jié)等，打造出帝賜街歷史文化特色村。以此推進(jìn)一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，在促進(jìn)生產(chǎn)的同時(shí)，全面提升生活與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

2 存在的問(wèn)題

自馬山子鎮(zhèn)積極開(kāi)展全域土地綜合整治工作以來(lái)，其不斷尋求社會(huì)各資本方的合作，通過(guò)明確社會(huì)投資主體，已經(jīng)初步完成項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)，并籌集到雄厚的項(xiàng)目資金，但在全域土地綜合整治推進(jìn)過(guò)程中仍然存在一些不可忽視的問(wèn)題。

2.1 規(guī)劃設(shè)計(jì)不科學(xué)

全域土地綜合整治是包含繁雜內(nèi)容的工程，如道路、環(huán)衛(wèi)、橋梁、水等，在推進(jìn)時(shí)要綜合考慮，有合理、規(guī)范的規(guī)劃依據(jù)，將優(yōu)化空間布局作為全域土地綜合整治的重要內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)耕地集中連片、構(gòu)建合理生態(tài)布局等整治目標(biāo)。但鎮(zhèn)政府尚未制定村級(jí)土地利用規(guī)劃，難以對(duì)工作目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化與量化。此外，一些設(shè)計(jì)公司并未進(jìn)行充分的調(diào)查研究，導(dǎo)致村級(jí)規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)較低，難以滿(mǎn)足當(dāng)前鄉(xiāng)村振興的要求；一些地區(qū)受到土地整治傳統(tǒng)模式的影響，未能突出調(diào)整空間布局，深入認(rèn)識(shí)自然資源的生態(tài)服務(wù)價(jià)值及文化價(jià)值等，只是過(guò)多追求指標(biāo)的產(chǎn)出及整治效果的快、平、短，忽略了對(duì)自然景觀的保護(hù)；而且全域土地綜合整治實(shí)施時(shí)需要以調(diào)整基本農(nóng)田為根本，但從鎮(zhèn)轄區(qū)實(shí)際情況來(lái)看，由于前期推進(jìn)速度快、后期管理不到位，其后期在利用與管護(hù)上存在突出問(wèn)題。

2.2 農(nóng)民參與性不強(qiáng)

部分工作人員和農(nóng)民對(duì)全域土地綜合整治上的認(rèn)知仍局限于舊村改造的理念，片面化追求個(gè)人眼前經(jīng)濟(jì)利益與得失，不能站在全域整治及傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)的層面上去思考和解決問(wèn)題。對(duì)于全要素、全區(qū)域、打破現(xiàn)有界限等整治方式未能領(lǐng)悟透徹，不能樹(shù)立起對(duì)全域土地綜合整治的前瞻性認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致在實(shí)踐中，出現(xiàn)“打退堂鼓”或“等待觀望”等問(wèn)題，對(duì)工作推進(jìn)與開(kāi)展造成不同程度的影響。受領(lǐng)導(dǎo)層不重視、推進(jìn)有難度等因素的影響，缺乏對(duì)農(nóng)戶(hù)的引導(dǎo)政策，一些農(nóng)戶(hù)認(rèn)知不到位，更多地從自身利益的角度出發(fā)，在經(jīng)濟(jì)利益上、整體建設(shè)上提出了一些不合理要求，阻礙了村級(jí)工程建設(shè)。同時(shí)，部分農(nóng)民不愿意參與村集體建設(shè)。例如，在制定村級(jí)規(guī)劃收集農(nóng)民意見(jiàn)時(shí)，很多農(nóng)民無(wú)法提出有針對(duì)性的意見(jiàn)，不愿意主動(dòng)參與土地綜合整治工作。在全域土地綜合整治工作推進(jìn)中，沒(méi)有高效落實(shí)農(nóng)民宣傳發(fā)動(dòng)工作，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)此存在錯(cuò)誤認(rèn)知，持不支持甚至是敵對(duì)態(tài)度。從農(nóng)民角度來(lái)看，他們都有很深的戀土情節(jié)，無(wú)法輕易放棄耕地，面對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作有一種矛盾心理，擔(dān)心自己的權(quán)益受損。因此，大部分農(nóng)民持觀望態(tài)度，參與整治的積極性和主動(dòng)性略顯不足。

2.3 部門(mén)聯(lián)動(dòng)責(zé)任制欠缺

全域土地綜合整治作為系統(tǒng)性的工程，工作開(kāi)展中需加強(qiáng)各部門(mén)間的聯(lián)動(dòng)。無(wú)論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃還是村莊規(guī)劃，都是開(kāi)展全域土地綜合整治的重要規(guī)劃依據(jù)，雖然在試點(diǎn)地區(qū)同步編制了村莊規(guī)劃，但是作為鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，其與上位規(guī)劃存在著銜接度不足、深度尚淺的問(wèn)題，無(wú)法起到對(duì)全域土地綜合整治工作的引領(lǐng)與指導(dǎo)作用[3]。此外，在實(shí)際工作中，各職能部門(mén)還只是按照自己的權(quán)屬職責(zé)開(kāi)展工作，個(gè)別部門(mén)缺乏團(tuán)結(jié)協(xié)作，未顧及全局性，進(jìn)而影響實(shí)施效果。一些部門(mén)并不重視全域土地綜合整治工作，認(rèn)為土地是資源部門(mén)的事情，不能發(fā)揮出行業(yè)部門(mén)的主導(dǎo)作用，造成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之后生活缺乏保障[4]。

2.4 產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入滯后

馬山子鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)率并不高。受到社會(huì)保障、收入及就業(yè)等方面差異的影響，農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的擔(dān)憂(yōu)和顧慮較多，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)難度增加；同時(shí)，隨著時(shí)間推移，土地撂荒現(xiàn)象逐漸增多，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；推渌a(chǎn)業(yè)之間的融合很難實(shí)現(xiàn)，缺乏優(yōu)質(zhì)的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程受阻，影響農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收。此外，個(gè)別區(qū)域在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游時(shí)，只是簡(jiǎn)單地復(fù)制前人經(jīng)驗(yàn)，缺乏創(chuàng)新與特色，沒(méi)有結(jié)合自身特色開(kāi)發(fā)獨(dú)特產(chǎn)品，在資源挖掘、品牌塑造及多元化營(yíng)銷(xiāo)等領(lǐng)域凸顯短板，導(dǎo)致項(xiàng)目出現(xiàn)明顯的同質(zhì)化現(xiàn)象，產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不足，無(wú)法滿(mǎn)足農(nóng)民的預(yù)期效益。

3 對(duì)策

馬山子鎮(zhèn)應(yīng)將全域土地綜合整治作為推進(jìn)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)文明建設(shè)、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵載體，以節(jié)約集約、綠色發(fā)展和生態(tài)優(yōu)先等作為基本原則，大力推動(dòng)全域土地綜合整治。

3.1 優(yōu)化空間布局

為了更好了解農(nóng)村土地資源利用情況，在開(kāi)展全域土地綜合整治前，應(yīng)按照土地“三調(diào)”與近幾年鎮(zhèn)轄區(qū)土地利用變化情況，進(jìn)行農(nóng)村宅基地、耕地利用、建設(shè)用地等調(diào)查工作，明確各類(lèi)建筑物的占地情況、農(nóng)用地種植布局和流轉(zhuǎn)情況，為土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、提高土地利用率奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，在全域土地綜合整治村莊規(guī)劃制定上，要求設(shè)計(jì)單位基于全面調(diào)查、深入研究及論證的前提，實(shí)地走訪(fǎng)，把握該區(qū)域的地理及人文環(huán)境，結(jié)合地方特色，制定可行性強(qiáng)的村莊規(guī)劃。同時(shí)，嚴(yán)格依照人口資源環(huán)境均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益統(tǒng)一的基本原則，對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的土地利用結(jié)構(gòu)布局做出積極調(diào)整，為國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局的優(yōu)化提供助力。要堅(jiān)持對(duì)農(nóng)用地的整治以保護(hù)耕地資源為核心，生態(tài)修復(fù)以自然修復(fù)為主、人工修復(fù)為輔，對(duì)鄉(xiāng)村林網(wǎng)、水系等生態(tài)空間格局進(jìn)行優(yōu)化。

3.2 提高農(nóng)民參與度

在開(kāi)展全域土地綜合整治工作前，要充分借助媒體、網(wǎng)站等宣傳媒介，對(duì)有關(guān)政策大力宣傳，使農(nóng)民及時(shí)接收到正確的內(nèi)容信息。以農(nóng)民關(guān)注點(diǎn)作為改革切入點(diǎn)，切實(shí)建立公眾參與制，確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，將權(quán)利放還給農(nóng)民，使農(nóng)民學(xué)會(huì)保障自我利益，從而自發(fā)參與整治工作。在推進(jìn)全域土地綜合整治過(guò)程中，要最大限度聽(tīng)取并尊重民意，農(nóng)民是最親近且最了解土地的人，所以要尊重農(nóng)民對(duì)全域土地綜合整治的想法和意見(jiàn)，讓農(nóng)民切實(shí)參與共同促進(jìn)全域土地綜合整治落實(shí)?！吧喜簧稀薄霸趺唇ā薄吧鲜裁础薄叭绾斡谩钡扔嘘P(guān)于全域土地綜合整治的項(xiàng)目，都要在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上展開(kāi)，嚴(yán)格禁止“運(yùn)動(dòng)式”的整治工作。

3.3 構(gòu)建部門(mén)協(xié)同機(jī)制

基于黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，對(duì)各部門(mén)資源加以統(tǒng)籌，建立起高效運(yùn)行、權(quán)責(zé)明確、各部門(mén)積極參與的組織保障機(jī)制，做好區(qū)域內(nèi)項(xiàng)目的決策、資金運(yùn)轉(zhuǎn)和監(jiān)督考核等多項(xiàng)工作內(nèi)容。通過(guò)成立全域土地綜合整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，共同協(xié)作制訂出規(guī)范的土地整治計(jì)劃，組織專(zhuān)題會(huì)議的召開(kāi)、部署有關(guān)土地整治任務(wù)，保證每一項(xiàng)工作都能落實(shí)到有關(guān)部門(mén)、有關(guān)人員[5]。另外，全域土地綜合整治涉及多個(gè)領(lǐng)域，需要各部門(mén)高度重視并充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，協(xié)調(diào)各部門(mén)組成合力，召開(kāi)系統(tǒng)的日常協(xié)調(diào)會(huì)議，及時(shí)溝通并處理發(fā)生的問(wèn)題，以免多個(gè)部門(mén)間的混亂導(dǎo)致不科學(xué)管理。

3.4 創(chuàng)新鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式

1）通過(guò)對(duì)土地流轉(zhuǎn)制度的完善，強(qiáng)調(diào)政府引導(dǎo)與服務(wù)的重要性，鼓勵(lì)農(nóng)民把土地朝著新型經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地的集中連片與規(guī)模經(jīng)營(yíng)。注重特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，積極建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，提高土地利用效益，促進(jìn)農(nóng)民增收。2）深入挖掘當(dāng)?shù)匚幕百Y源，以市場(chǎng)需求為根本，了解游客需求，開(kāi)發(fā)凸顯當(dāng)?shù)靥厣穆糜萎a(chǎn)品和服務(wù)，積極引入多元化的投資主體與經(jīng)營(yíng)模式，提高旅游項(xiàng)目的多樣性及吸引力。例如，馬山子鎮(zhèn)依托瀕臨渤海，在轄區(qū)內(nèi)有著濱州港、岔尖漁港和海洋漁業(yè)等文化優(yōu)勢(shì)，可以引導(dǎo)漁民積極發(fā)展摩托游艇、漁夫垂釣、民宿經(jīng)濟(jì)、漁家特色酒店和全自助漁家餐飲等項(xiàng)目，建設(shè)海上兒童休閑浴場(chǎng)，通過(guò)極具當(dāng)?shù)靥厣糜位顒?dòng)的開(kāi)展，吸引更多的游客前來(lái)體驗(yàn)。

4 結(jié)語(yǔ)

全域土地綜合整治的開(kāi)展與落實(shí)，有利于最大限度地提高農(nóng)村土地利用率，實(shí)現(xiàn)土地資源的有效整合，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提供助力。通過(guò)開(kāi)展全域土地綜合整治，切實(shí)保障農(nóng)民利益、參與權(quán)和知情權(quán)，提高全域土地綜合整治的實(shí)施效果。

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（責(zé)任編輯：張春雨）