施紅明 徐 楓

黨的二十大報(bào)告指出，強(qiáng)化金融穩(wěn)定保障體系，依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線。2022年全國兩會，《政府工作報(bào)告》也提出加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、防控機(jī)制和能力建設(shè)，設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金，運(yùn)用市場化、法治化方式化解風(fēng)險(xiǎn)隱患，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線。

從發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體實(shí)踐來看，上一輪金融危機(jī)爆發(fā)后歐美國家陸續(xù)組建了一系列金融穩(wěn)定保障基金。最為典型的是，用于處置金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的歐盟單一處置基金和美國有序清算基金，用于化解歐元區(qū)主權(quán)國家債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的歐盟金融穩(wěn)定基金和歐洲穩(wěn)定機(jī)制，以及用于化解金融市場風(fēng)險(xiǎn)的德國金融市場穩(wěn)定基金。通過對標(biāo)和我國實(shí)際情況更接近的歐盟單一處置制度和美國有序清算制度可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置制度存在諸多缺陷，未來需要從加快推進(jìn)金融穩(wěn)定立法工作、完善問題金融機(jī)構(gòu)處置體系、健全金融穩(wěn)定保障基金制度等方面多措并舉織密我國金融安全防護(hù)網(wǎng)。

歐盟單一處置體系的基本經(jīng)驗(yàn)

2008年金融危機(jī)爆發(fā)之前，歐洲多數(shù)系統(tǒng)重要性銀行已經(jīng)實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)跨國化，但歐盟層面缺乏統(tǒng)一的銀行風(fēng)險(xiǎn)處置法規(guī)，歐元區(qū)成員國分散立法難以有效應(yīng)對跨國銀行金融風(fēng)險(xiǎn)蔓延。作為對上一輪全球金融危機(jī)的深刻反思，歐盟于2016年初建立了單一處置體系，明確了歐盟層級和內(nèi)部成員國都需要遵循的銀行風(fēng)險(xiǎn)處置規(guī)則程序。

單一處置體系的法律基礎(chǔ)是金融穩(wěn)定理事會頒布的《金融機(jī)構(gòu)有效處置機(jī)制核心要素》以及歐盟頒布的《銀行業(yè)恢復(fù)和處置指令》和《單一處置機(jī)制基本框架》。其中，《金融機(jī)構(gòu)有效處置機(jī)制核心要素》明確由問題金融機(jī)構(gòu)制定恢復(fù)計(jì)劃，由處置機(jī)構(gòu)評估恢復(fù)計(jì)劃，進(jìn)而制定問題金融機(jī)構(gòu)處置計(jì)劃的框架體系?！躲y行業(yè)恢復(fù)和處置指令》則是為內(nèi)部成員國提供境內(nèi)外處置問題存款銀行和大型投資公司的制度安排，旨在通過協(xié)調(diào)確保問題銀行機(jī)構(gòu)能在各成員國得到有序處置，從而維護(hù)歐盟單一市場金融穩(wěn)定和降低金融危機(jī)處置對公共資金依賴?！秵我惶幹脵C(jī)制基本框架》明確了處置機(jī)構(gòu)、處置對象、資金安排和處置規(guī)則。

單一處置機(jī)制是歐盟銀行業(yè)監(jiān)管的重要支柱。歐洲銀行業(yè)聯(lián)盟通過單一監(jiān)管機(jī)制、單一處置機(jī)制和存款保險(xiǎn)計(jì)劃等政策機(jī)制維護(hù)歐元區(qū)金融穩(wěn)定運(yùn)行，三者目標(biāo)分別為采用統(tǒng)一規(guī)則進(jìn)行銀行監(jiān)管、采用統(tǒng)一程序處置銀行風(fēng)險(xiǎn)和采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)保障零售存款者利益。其中，單一處置機(jī)制由單一處置委員會和成員國處置機(jī)構(gòu)共同組成。一方面，兩者分工明確，互為獨(dú)立。歐盟層面，單一處置委員會負(fù)責(zé)處置歐央行和歐元區(qū)成員國監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管的銀行、在成員國設(shè)立且母公司受到歐央行并表監(jiān)管的金融控股公司、在成員國設(shè)立且受到歐央行并表監(jiān)管的投資公司和金融機(jī)構(gòu)等三類系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)。成員國層面，各國處置機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)非系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)，并接受單一處置委員會指導(dǎo)。歐元區(qū)成員國可以賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)處置金融危機(jī)職能，也可以另設(shè)金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)構(gòu)。如果成員國存在多個金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)構(gòu)，需要明確主要處置領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，并清晰界定不同處置機(jī)構(gòu)的權(quán)限范圍。另一方面，兩者聯(lián)系緊密，互為補(bǔ)充。譬如，系統(tǒng)重要性問題金融機(jī)構(gòu)處置決定主要由單一處置機(jī)構(gòu)指定和監(jiān)督實(shí)施，但執(zhí)行處置任務(wù)的主體仍然是成員國處置機(jī)構(gòu)。又如，非系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)主要由成員國處置機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，但如果處置行為需要動用單一處置基金，處置決策權(quán)限就會上交到單一處置機(jī)構(gòu)。

單一處置流程包括危機(jī)預(yù)防、早期干預(yù)和危機(jī)處置等三個環(huán)節(jié)。危機(jī)預(yù)防階段，處置機(jī)構(gòu)要求正常金融機(jī)構(gòu)事先制定恢復(fù)和處置計(jì)劃，以備銀行可能出現(xiàn)破產(chǎn)情況時進(jìn)行有序自救及處置，即所謂的“生前遺囑”。處置機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)恢復(fù)計(jì)劃需要充分考慮金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)規(guī)模、關(guān)聯(lián)度和風(fēng)險(xiǎn)情況，并且需要根據(jù)情況變化進(jìn)行年度評估和更新調(diào)整。早期干預(yù)階段，處置機(jī)構(gòu)可以在金融機(jī)構(gòu)違反監(jiān)管要求時主動干預(yù)，而不必等到財(cái)務(wù)狀態(tài)惡化才實(shí)施救助。早期干預(yù)措施包括提高資本充足率、任命臨時性管理者、變更經(jīng)營戰(zhàn)略、債務(wù)重組等。危機(jī)處置階段，運(yùn)用出售、并購、設(shè)立過橋機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)拆分、處置基金等工具挽救瀕臨破產(chǎn)的金融機(jī)構(gòu)。

單一處置基金由單一處置委員會管理。單一處置基金作為最終救助手段，主要用于保障被處置機(jī)構(gòu)資產(chǎn)和負(fù)債，向被處置機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款或購置資產(chǎn)和補(bǔ)償股東或債權(quán)人相對正常清算程序遭受的損失。單一處置基金可以用于為過渡銀行或者資產(chǎn)管理實(shí)體提供資本，但不能直接用以吸收企業(yè)損失或資本重組。單一處置基金運(yùn)行分兩步走：過渡期內(nèi)(2016—2023年)，歐盟成員國從銀行業(yè)聯(lián)盟信貸機(jī)構(gòu)成員中征收相當(dāng)于存款總額1%的處置基金，按照政府間協(xié)定安排存入本國處置基金，并逐步向單一處置基金轉(zhuǎn)移。過渡期內(nèi)，歐盟單一處置基金和成員國處置基金共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，逐漸相互融合。正常運(yùn)行期(2023年以后)，單一處置基金將取代歐盟成員國處置基金，成為單一處置體系處置問題金融機(jī)構(gòu)的主要資金渠道。如果單一處置基金可動用經(jīng)費(fèi)數(shù)額不夠，單一處置體系可以要求金融機(jī)構(gòu)繼續(xù)認(rèn)繳，也可以通過向第三方借款或者其他融資安排來解決。此外，根據(jù)協(xié)議安排，歐洲穩(wěn)定機(jī)制可以在單一處置基金資金耗盡時提供最高680億歐元貸款。單一處置基金也可以在滿足流動性要求的情況下，通過對外投資提高資金效益。

美國有序清算制度的基本經(jīng)驗(yàn)

2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，世界各國都意識到制定系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度時，需要遵循維護(hù)金融穩(wěn)定和防范道德風(fēng)險(xiǎn)的理念。美國出臺《多德·弗蘭克法案》，通過“生前遺囑”和“有序清算制度”來對陷入危機(jī)的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行有序處置。其中，有序清算制度是指由美國財(cái)政部進(jìn)行協(xié)調(diào)，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司主導(dǎo)，融合普通破產(chǎn)法和行政接管制度，以減少系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)和降低道德風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，對具有系統(tǒng)重要性的問題金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行處置的程序和機(jī)制。相較于以往政府救助模式，有序清算制度的救助成本完全由金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)，不僅提升了問題金融機(jī)構(gòu)處置效率，而且避免了風(fēng)險(xiǎn)社會化。

聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司接管問題金融機(jī)構(gòu)需要滿足一定條件。聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司接管的問題金融機(jī)構(gòu)必須為《多德·弗蘭克法案》界定的金融公司，并且可能存在影響美國金融系統(tǒng)穩(wěn)定的違約風(fēng)險(xiǎn)。具體而言，應(yīng)滿足如下若干重要特征：一是符合《多德·弗蘭克法案》關(guān)于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；二是處在瀕臨破產(chǎn)的非正常狀態(tài)；三是直接按照破產(chǎn)法執(zhí)行會對金融體系穩(wěn)定產(chǎn)生較大的負(fù)面影響；四是沒有私人部門有意愿通過收購來阻止問題金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)；五是接管處置帶來正向價值高于正常破產(chǎn)造成的社會財(cái)富損失；六是實(shí)施有序清算確實(shí)能夠減輕問題金融機(jī)構(gòu)對金融體系穩(wěn)定的負(fù)面影響。

聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司接管問題金融機(jī)構(gòu)需要履行前置程序。第一步，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司和美聯(lián)儲決策委員會內(nèi)部投票同意接管問題銀行后，由聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司向美國財(cái)政部提出接管方案。如果問題金融機(jī)構(gòu)為證券公司，需要征得美聯(lián)儲和美國證監(jiān)會同意，并與聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司協(xié)商。如果問題金融機(jī)構(gòu)為保險(xiǎn)公司，則需要征得美聯(lián)儲和聯(lián)邦保險(xiǎn)辦公室同意，并與聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司協(xié)商。第二步，財(cái)政部長和美國總統(tǒng)協(xié)商后，形成初步接管決定，并告知聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司和問題金融機(jī)構(gòu)。第三步，如果問題金融機(jī)構(gòu)同意被接管決定，財(cái)政部就會任命接管人。否則，財(cái)政部長會啟動司法程序，交由法院審查接管決定的合理性，但審查內(nèi)容僅局限于金融機(jī)構(gòu)是否存在違約風(fēng)險(xiǎn)，以及接管主體是否合適。第四步，如果法院審查通過，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司就會成為問題金融機(jī)構(gòu)接管人，有序清算程序開始啟動。否則，財(cái)政部繼續(xù)修改接管處置方案，再次提請法院審查，直到通過為止。

聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司擁有處置問題金融機(jī)構(gòu)的諸多權(quán)力。《多德·弗蘭克法案》不僅賦予聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司對被接管問題金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營權(quán)和控制權(quán)，還包括清算處置權(quán)等。具體而言，一是單項(xiàng)債權(quán)最終確認(rèn)權(quán)。問題金融機(jī)構(gòu)所有債權(quán)人需要在指定期間向聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司提交債權(quán)證明，否則視為債權(quán)人自動放棄債務(wù)索取權(quán)。二是單方否定合約效力權(quán)。如果繼續(xù)履行合約將對問題金融機(jī)構(gòu)處置造成難以承擔(dān)的債務(wù)負(fù)擔(dān)，或者不履行合約有利于更加便捷地處理問題金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司就可以拒絕履行合同。三是強(qiáng)制執(zhí)行合同權(quán)。即便問題金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)破產(chǎn)，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司依然可以要求合同方繼續(xù)履約。四是交易行為是否合法的判定權(quán)。聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司不僅可以判定問題金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)前的欺詐性轉(zhuǎn)讓交易、有限性清償協(xié)議無效，而且能夠認(rèn)定破產(chǎn)后未經(jīng)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司授權(quán)的交易行為無效。五是資產(chǎn)處置方式的選擇權(quán)。聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司可以通過打包出售、設(shè)置“過渡金融公司”、注銷次級債等方式處置問題金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)。

聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司需要按照程序處置問題金融機(jī)構(gòu)。第一步，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司將問題金融機(jī)構(gòu)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到過橋金融機(jī)構(gòu)。通常聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司只處置控股母公司，保持子公司正常運(yùn)轉(zhuǎn)。第二步，通過運(yùn)作過橋機(jī)構(gòu)，尋找潛在收購方。對于劣質(zhì)資產(chǎn)，留在問題金融機(jī)構(gòu)用于償還債務(wù)；對于優(yōu)質(zhì)子公司，將控制權(quán)轉(zhuǎn)移到收購方。第三步，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司要求問題金融機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)損失由董事、高管、股東和無擔(dān)保債權(quán)人共同承擔(dān)，避免動用公共資金救助。

有序清算基金用于支付被接管金融機(jī)構(gòu)的處置費(fèi)用。關(guān)于處置資金來源，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司平時不會儲備資金，僅在處置問題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)需要資金安排時，才向美國財(cái)政部發(fā)行債券融資。關(guān)于資金使用限額，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司在獲得接管問題金融機(jī)構(gòu)任命30天內(nèi)，可以動用金額相當(dāng)于問題金融機(jī)構(gòu)賬面資產(chǎn)10%的有序清算基金；獲得接管問題金融機(jī)構(gòu)任命30天后，可以動用金額相當(dāng)于問題金融機(jī)構(gòu)公允價值90%的有序清算基金。關(guān)于資金償付安排，實(shí)施處置之前，問題金融機(jī)構(gòu)需要向聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司提供關(guān)于處置資金的五年期償付計(jì)劃。如果五年期滿后，問題金融機(jī)構(gòu)仍然無法償付，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司將按照漸進(jìn)費(fèi)率規(guī)則向總資產(chǎn)規(guī)模超過500億美元的銀行控股公司和非銀行金融公司征收差額部分。關(guān)于資金安全保障，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司以問題金融機(jī)構(gòu)及子公司全部資產(chǎn)作為抵押品。如果抵押品價值仍然低于處置資金額度，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司將安排其他金融機(jī)構(gòu)對問題金融機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保，從而避免處置基金本金受損。即便問題金融機(jī)構(gòu)最終難逃破產(chǎn)命運(yùn)，有序清算基金作為管理費(fèi)也能夠獲得法定優(yōu)先清償權(quán)。

當(dāng)前我國問題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置制度的主要缺陷

缺乏統(tǒng)一的問題金融機(jī)構(gòu)處置法規(guī)。一方面，問題金融機(jī)構(gòu)處置法律法規(guī)較為分散。目前處置問題金融機(jī)構(gòu)主要法律依據(jù)是《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》《商業(yè)銀行法》《保險(xiǎn)法》《證券法》《存款保險(xiǎn)條例》和《企業(yè)破產(chǎn)法》等，大多數(shù)法規(guī)都允許監(jiān)管機(jī)構(gòu)在特定情況下?lián)碛袉栴}金融機(jī)構(gòu)的處置權(quán)。例如，《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》規(guī)定了金融機(jī)構(gòu)撤銷清算程序和債務(wù)清償規(guī)則，《存款保險(xiǎn)條例》規(guī)定了存款保險(xiǎn)的保費(fèi)繳納主體、費(fèi)率和償付規(guī)則，《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定了一般性企業(yè)破產(chǎn)清算程序和債權(quán)債務(wù)清理原則等，但上述法規(guī)之間并未有效銜接。另一方面，現(xiàn)行法規(guī)沒有覆蓋完整的問題金融機(jī)構(gòu)處置流程。歐洲單一處置制度和美國有序清算制度均表明，處置問題金融機(jī)構(gòu)通常包括從早期識別到制定恢復(fù)與處置計(jì)劃、制定分類處置方案，再到問題金融機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)損失分擔(dān)、清算機(jī)構(gòu)退出等諸多流程，而現(xiàn)行法規(guī)主要聚焦于其中的部分環(huán)節(jié)。

處置啟動標(biāo)準(zhǔn)不清晰和處置程序行政化色彩過重。一方面，處置觸發(fā)條件不明晰導(dǎo)致錯過最佳接管時期。啟動問題金融機(jī)構(gòu)處置的前提條件是金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)重大違法行為或者存在嚴(yán)重金融風(fēng)險(xiǎn)，不僅影響金融機(jī)構(gòu)自身的穩(wěn)健運(yùn)行，而且對投資者合法權(quán)益甚至公共利益造成了損害。但現(xiàn)實(shí)中處置觸發(fā)條件并不清晰，多數(shù)問題金融機(jī)構(gòu)被處置機(jī)構(gòu)接管時就處在資不抵債的境地，難以避免公共利益損失。另一方面，處置過程過度行政化導(dǎo)致處置成本居高不下。通常問題金融機(jī)構(gòu)多為地方金融機(jī)構(gòu)，地方政府作為牽頭方存在較大社會維穩(wěn)壓力，在處置過程中更多依靠行政力量與問題金融機(jī)構(gòu)管理層、大股東和債權(quán)人等利益相關(guān)者協(xié)商，從而導(dǎo)致協(xié)調(diào)成本過高和處置效率低下。

多措并舉完善我國金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制

加快推進(jìn)金融穩(wěn)定立法工作。一是明晰問題金融機(jī)構(gòu)的入選范圍。金融穩(wěn)定保障基金用于處置可能引起跨市場、跨行業(yè)、跨區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)蔓延的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)成為社會共識，但遴選系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)需要更加規(guī)范。根據(jù)不同口徑披露，我國入選全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的主要有四大國有銀行和中國平安，入選全國系統(tǒng)重要性銀行機(jī)構(gòu)主要有6家國有銀行、9家股份制銀行和4家城市商業(yè)銀行，但系統(tǒng)重要性證券公司、保險(xiǎn)公司和金融控股公司并未完全確定。二是明確風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)構(gòu)的職能定位。中國人民銀行作為金融穩(wěn)定保障基金的牽頭單位，需要建立和財(cái)政部、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會等相互協(xié)調(diào)的工作機(jī)制。從立法層面確定金融穩(wěn)定保障基金的權(quán)責(zé)地位，將其打造成為專業(yè)性金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)構(gòu)。三是促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)處置行為市場化和法治化。借鑒美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司處置問題金融機(jī)構(gòu)模式，完善接管前置程序和有序處置程序。問題金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入破產(chǎn)程序之前，由處置機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)接管，采取市場化處置措施。經(jīng)過處置后的金融機(jī)構(gòu)如果無法達(dá)到正常經(jīng)營條件，處置機(jī)構(gòu)就會向法院申請啟動破產(chǎn)程序。進(jìn)入破產(chǎn)程序后，處置機(jī)構(gòu)也作為利益攸關(guān)方參與問題金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)清算分配。

完善問題金融機(jī)構(gòu)處置體系。一是建立金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。根據(jù)不同金融業(yè)態(tài)特征，篩選差異化評價指標(biāo)，構(gòu)建金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)評價體系。定期對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)評估風(fēng)險(xiǎn)，開展金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)壓力測試，衡量極端壓力情形下金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健性。二是豐富風(fēng)險(xiǎn)處置工具。借鑒歐盟單一處置機(jī)制，完善早期干預(yù)措施和創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)處置工具。遵循成本最小化原則制定處置方案，綜合采取多種措施對問題金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行法治化、市場化處置。三是發(fā)揮早期救助作用。對初現(xiàn)苗頭的問題金融機(jī)構(gòu)要及早干預(yù)，設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)防火墻，避免經(jīng)濟(jì)損失擴(kuò)大和風(fēng)險(xiǎn)向外傳染。支持問題金融機(jī)構(gòu)展開瘦身自救，加快回歸主營業(yè)務(wù)，限制杠桿業(yè)務(wù)發(fā)展。四是設(shè)立定量觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)。針對參與存款保險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)，當(dāng)資本充足率低于2%或信用風(fēng)險(xiǎn)較大時，應(yīng)立即觸發(fā)處置程序。針對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，設(shè)置自救處置工具和提前制定自救行動計(jì)劃。

健全金融穩(wěn)定保障基金制度。一方面，厘清金融穩(wěn)定保障基金和行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障基金關(guān)系。新設(shè)金融穩(wěn)定保障基金主要用于處置系統(tǒng)重要性問題金融機(jī)構(gòu)和金融控股公司，存款保險(xiǎn)基金和保險(xiǎn)保障基金等行業(yè)保障基金主要用于處置中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，兩者獨(dú)立且互補(bǔ)?？紤]到歷經(jīng)三年金融風(fēng)險(xiǎn)化解攻堅(jiān)戰(zhàn)后，我國金融體系短期內(nèi)很難積聚為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，可以將金融穩(wěn)定保障基金作為行業(yè)保障基金的借款方，從而避免中國人民銀行投放金融穩(wěn)定再貸款對金融市場流動性的影響。另一方面，完善資金保障機(jī)制。初始資金方面，可以通過發(fā)行特別國債、央行再貸款、基金發(fā)行債券等方式融資。日常運(yùn)行資金方面，由系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)和金融控股公司按照資產(chǎn)規(guī)模比例繳納，做實(shí)金融機(jī)構(gòu)自救的主體責(zé)任。此外，還需借鑒美國有序清算制度，將金融機(jī)構(gòu)股東、債權(quán)人等利益相關(guān)者列為損失負(fù)擔(dān)主體。