□唐堯

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)。扎實(shí)推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興。全方位夯實(shí)糧食安全根基，牢牢守住十八億畝耕地紅線(xiàn)。深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。保障進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民合法土地權(quán)益，鼓勵(lì)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓。

推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重要戰(zhàn)略部署，是徹底解決“三農(nóng)”問(wèn)題的總抓手。如何推動(dòng)鄉(xiāng)村振興？梳理近年研究文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興，同時(shí)，不斷優(yōu)化政府政策干預(yù)的機(jī)制、平衡市場(chǎng)配置資源的效率，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)鄉(xiāng)村有效治理等已成為共識(shí)。

總體來(lái)看，既有研究視角與范圍多聚焦于我國(guó)現(xiàn)行行政體制框架內(nèi)，鮮有國(guó)外治理經(jīng)驗(yàn)的借鑒以及中國(guó)化實(shí)踐研究。盡管鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是結(jié)合中國(guó)國(guó)情提出的戰(zhàn)略，但研究視角不應(yīng)局限于本土。法定機(jī)構(gòu)作為西方新興管理機(jī)構(gòu)，在提升公共管理與公共服務(wù)方面逐漸體現(xiàn)出重要價(jià)值。因此，自2018年起，海南在推動(dòng)自貿(mào)港建設(shè)的重大背景下，也開(kāi)啟了法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)改革之旅。法定機(jī)構(gòu)模式的引入，也為助力海南鄉(xiāng)村振興提供了更多可能。

鄉(xiāng)村治理的階段性困境

——村民自治效能欠佳。一方面，近年來(lái)的農(nóng)村人口大量進(jìn)城打工的現(xiàn)象日益頻繁，且依然呈現(xiàn)出上升趨勢(shì)。伴隨而來(lái)的是農(nóng)村留守人口老齡化逐年加劇，年輕有為的人更不愿意待在家鄉(xiāng)的惡性循環(huán)。同時(shí)，農(nóng)村地區(qū)本身經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不理想，村民自治組織的運(yùn)轉(zhuǎn)與開(kāi)銷(xiāo)等很難獲得村民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，加之留守的大多為綜合素質(zhì)不高的村民，便更難以形成組織化、高效化的自治體系，最終加劇了村民自治組織農(nóng)村治理能力的下降。另一方面，基層政府的主動(dòng)干預(yù)也是造成農(nóng)村自治困境的主要原因。由于基層問(wèn)題的突發(fā)性與不確定性，村民自治組織在農(nóng)村事務(wù)處理過(guò)程中往往處于被動(dòng)地位，處理問(wèn)題的方式也隨之具有一定程度的滯后性。當(dāng)村民自治組織欠缺足夠的人力、物力等客觀條件時(shí)，解決問(wèn)題的滯后便會(huì)上升成為低效化。

——公共服務(wù)供給不足。在新時(shí)代背景下，我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的主要矛盾已然轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這種不平衡、不充分發(fā)展尤其體現(xiàn)在農(nóng)村公共服務(wù)和物品的供給上，城市的公共服務(wù)供給水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村。農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本醫(yī)療保障體系、基礎(chǔ)教育普及、文體設(shè)施輸送以及公共衛(wèi)生保障等諸多方面仍然存在較大的進(jìn)步空間。究其原因，一方面，基層政府在公共管理過(guò)程中需要承擔(dān)來(lái)自主要政治任務(wù)的工作壓力，難以統(tǒng)籌兼顧公共服務(wù)；另一方面，基層政府財(cái)政包干制度與晉升激勵(lì)制度往往使得“街頭官僚”更傾向于選擇低投入、高回報(bào)的政績(jī)工程，而對(duì)于諸如醫(yī)療保障建設(shè)等低回報(bào)的公益性事業(yè)的熱情并不高，進(jìn)而間接導(dǎo)致部分公共服務(wù)的供給不足。

——防返貧工作道阻且長(zhǎng)。2020年末，我國(guó)完成了脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，消除了絕對(duì)貧困和區(qū)域性整體貧困，近1 億貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，取得了令全世界刮目相看的重大勝利。但值得注意的是，海南省作為我國(guó)后發(fā)展型省份，農(nóng)村相對(duì)貧困現(xiàn)象更為普遍，城鄉(xiāng)差距更為明顯。政府作為治理主體，沿用過(guò)往扶貧策略已然無(wú)法滿(mǎn)足新時(shí)代防返貧任務(wù)提出的新的要求。然而，政府人員的精力以及公共行政管理的方式終究是有限的。在實(shí)際過(guò)程中，基層政府在執(zhí)行過(guò)程中不夠靈活，沒(méi)有充分結(jié)合當(dāng)?shù)貐^(qū)域?qū)嶋H情況對(duì)待，很多時(shí)候無(wú)法有效落實(shí)政策，防返貧工作逐漸流于形式主義，難免出現(xiàn)階段性效果不佳的情況。

鄉(xiāng)村振興中法定機(jī)構(gòu)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

在國(guó)外，法定機(jī)構(gòu)模式的應(yīng)用與發(fā)展得到了廣泛普及。因其具備區(qū)別于政府的相對(duì)獨(dú)立性、自負(fù)盈虧及法定公共行政權(quán)的特征，也被諸多西方國(guó)家當(dāng)作推動(dòng)政府簡(jiǎn)政放權(quán)、完善社會(huì)治理以及促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一味“良藥”。

在鄉(xiāng)村振興背景下，政府傳統(tǒng)管理形式參與農(nóng)村基層治理與鄉(xiāng)村振興，需要付出巨大的行政成本與財(cái)政成本。例如，針對(duì)過(guò)去農(nóng)村扶貧問(wèn)題，上級(jí)政府常常通過(guò)制定對(duì)應(yīng)的扶貧規(guī)劃，要求轄區(qū)內(nèi)各行政單位分配相關(guān)扶貧工作人員定期入村，輪流幫扶。這種高度關(guān)聯(lián)型治理模式所取得的成效往往建立在公務(wù)人員不僅要完成自己職責(zé)內(nèi)工作，還要花費(fèi)額外精力和時(shí)間參與扶貧的基礎(chǔ)上。因而會(huì)出現(xiàn)“走形式”“搞流程”等行為，扶貧效果并不理想。而法定機(jī)構(gòu)本身受政府管制限度較低，相對(duì)獨(dú)立自由，對(duì)于政府分配的任務(wù)具備專(zhuān)注高效完成的客觀條件。另外，法定機(jī)構(gòu)本質(zhì)上屬“半企業(yè)”形式的政府機(jī)關(guān)，不僅可以行使法定授予的行政管理權(quán)，還能夠行使諸如市場(chǎng)化合作與運(yùn)作的非行政手段，推動(dòng)基層農(nóng)村的鄉(xiāng)村振興工作。

法定機(jī)構(gòu)助推鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)邏輯

——黨建引領(lǐng)農(nóng)村基層自治。法定機(jī)構(gòu)在自身轄區(qū)具備充分的黨建自主權(quán)，這給予了法定機(jī)構(gòu)極大的自由裁量權(quán)與方向控制權(quán)。海南省L 管理局作為國(guó)內(nèi)首家主營(yíng)國(guó)際醫(yī)療康養(yǎng)園區(qū)的法定機(jī)構(gòu)，不僅擔(dān)負(fù)著探索和建設(shè)具有中國(guó)特色的國(guó)際化醫(yī)療體系的使命，還扮演著完善和落實(shí)L 先行區(qū)內(nèi)農(nóng)村基層黨建工作的總抓手角色。如今L 先行區(qū)農(nóng)村治理的大好局面，離不開(kāi)“黨員服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)”“黨員先鋒崗”等工作制度的制定與落實(shí)。合理用好黨的現(xiàn)有力量，積極發(fā)展黨的后備力量，為L(zhǎng)先行區(qū)的黨建工作提供鮮明的黨建引領(lǐng)，是確保下階段黨建工作順利展開(kāi)的重要基石，也是確保L 先行區(qū)與黨中央高度同頻共振，進(jìn)而推進(jìn)園區(qū)建設(shè)與基層治理穩(wěn)定發(fā)展的必要前提。

一是組織覆蓋與具體工作指導(dǎo)?；谵r(nóng)村黨組織的廣泛分布特點(diǎn)，通過(guò)扁平化黨建網(wǎng)絡(luò)覆蓋形式——“多網(wǎng)點(diǎn)一線(xiàn)牽”，統(tǒng)籌兼顧已發(fā)展起來(lái)的黨支部地區(qū)，調(diào)研各支部實(shí)際情況，實(shí)事求是地培養(yǎng)組織人才定點(diǎn)輸入。很大程度上鞏固了基層自治過(guò)程中黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，一方面確?；鶎幼灾卧邳h的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，另一方面也有助于推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的積極落地。

二是價(jià)值輸送促進(jìn)黨建共識(shí)。L 管理局以醫(yī)療康養(yǎng)保障文化宣傳為切入點(diǎn)，切合實(shí)際在基層開(kāi)展“黨建引領(lǐng)新時(shí)代農(nóng)村健康生活”的宣傳活動(dòng)，通過(guò)健康文化符號(hào)的價(jià)值共鳴，塑造了L 園區(qū)特有的農(nóng)村黨建精神。為鄉(xiāng)村自治組織提供了有利的組織建設(shè)與方向引導(dǎo)，充分保障了基層組織推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主動(dòng)性。

——完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。目前，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的進(jìn)程極度依賴(lài)政府財(cái)政撥款與基層政府治理的雙重作用。然而，由于城鄉(xiāng)發(fā)展差距依然巨大的歷史遺留因素，上層政策安排與制度供給并不總是能夠讓基層治理獲得質(zhì)的飛躍?；诖?，L管理局在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面為鄉(xiāng)村振興背景下的基層治理提供了可循之道。

一是以點(diǎn)帶面輻射區(qū)域基建。L 管理局自2019年成立以來(lái)，在L 先行區(qū)展開(kāi)了如火如荼的醫(yī)療特區(qū)建設(shè)。在海南省政府的財(cái)政撥款扶持下，L 先行區(qū)不但建成了先行區(qū)內(nèi)的環(huán)島高速，逐步完善了區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)村道路的補(bǔ)修與擴(kuò)建，還逐步完善了附近鄉(xiāng)村的道路照明、街道美化等基建工程。更為關(guān)鍵的是，為了促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的快速發(fā)展，L 管理局還聯(lián)合Q 市政府開(kāi)通了L 先行區(qū)轄區(qū)內(nèi)的公交路線(xiàn)，進(jìn)一步方便了附近村民的出行，為鄉(xiāng)村振興工程不斷添磚加瓦。

二是交通經(jīng)濟(jì)助推農(nóng)村基建。L 醫(yī)療特區(qū)的建設(shè)近年來(lái)逐漸產(chǎn)生影響力，慕名而來(lái)的患者或游客逐年上升，當(dāng)?shù)亟煌üぞ咔啡钡膯?wèn)題暴露出來(lái)。在此背景下，由村民組織而成的載客摩的小隊(duì)這一新興“載客經(jīng)濟(jì)”模式應(yīng)運(yùn)而生。這一模式不僅滿(mǎn)足了游客患者的現(xiàn)實(shí)需要，撐起了村民自己的“口袋”，也恰當(dāng)?shù)亟鉀Q了農(nóng)村交通總是存在“最后一公里”不便的尷尬，逐漸讓農(nóng)村“活”了起來(lái)。

——防返貧幫扶與保障。步入新時(shí)代，農(nóng)村工作的重心已從“扶貧”向“防返貧”轉(zhuǎn)變。如何做好農(nóng)村的防返貧工作對(duì)于鄉(xiāng)村振興意義重大。L 管理局依托醫(yī)療特區(qū)的先天優(yōu)勢(shì)，結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，通過(guò)產(chǎn)業(yè)幫扶與醫(yī)療保障，為基層防返貧及鄉(xiāng)村振興工作提供了實(shí)實(shí)在在的獲得感與幸福感。

一是大力提攜農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。區(qū)別于傳統(tǒng)政府只能依靠行政手段助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，L 管理局借助自身“半企業(yè)”屬性?xún)?yōu)勢(shì)，能夠充分統(tǒng)合發(fā)揮市場(chǎng)資源來(lái)做政府想做卻不方便做的公共事務(wù)。例如，在L 先行區(qū)管理局的號(hào)召下，先行區(qū)內(nèi)Y集團(tuán)率先行動(dòng)，首批采購(gòu)了L 管理局對(duì)口幫扶的F 鎮(zhèn)F 村原生態(tài)釀造山蘭米酒200箱，并在活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)提供免費(fèi)展銷(xiāo)展位。在海南自貿(mào)港建設(shè)“早期收獲”中取得了多項(xiàng)創(chuàng)新性成果，為助力鄉(xiāng)村振興貢獻(xiàn)力量。

二是構(gòu)建鄉(xiāng)村醫(yī)療康養(yǎng)保障體系。為減少農(nóng)村居民“因病致貧、因病返貧”的風(fēng)險(xiǎn)，助力鄉(xiāng)村振興，L 管理局為B 鎮(zhèn)G 村常住人口捐贈(zèng)L 先行區(qū)全球特藥險(xiǎn)。截至2022年2月，特藥險(xiǎn)共惠及1901 人。同時(shí)，L 管理局進(jìn)一步構(gòu)建了醫(yī)療幫扶鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐體系，不僅將醫(yī)療保障體系與村民因疾病而返貧的防范工作緊緊聯(lián)系在一起，還將短期醫(yī)療幫扶轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)期醫(yī)療惠民，用心完善并發(fā)展鄉(xiāng)村醫(yī)療保障體系。助推B 鎮(zhèn)G 村鄉(xiāng)村振興事業(yè)的大力發(fā)展。

本文基于海南自貿(mào)港建設(shè)背景，描述了法定機(jī)構(gòu)模式如何推動(dòng)我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體實(shí)踐邏輯。認(rèn)為黨建引領(lǐng)農(nóng)村基層自治、完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及防返貧落實(shí)三種策略極大程度上提升了基層治理主體和村民的主動(dòng)性與積極性，也實(shí)實(shí)在在增添了人民群眾的幸福感與獲得感。

習(xí)近平總書(shū)記在中華民族偉大復(fù)興的大局和世界百年未有之大變局的歷史背景下，深刻闡述了新發(fā)展階段做好“三農(nóng)”工作的重大意義，實(shí)際上也代表著我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)的深遠(yuǎn)意義。因此，結(jié)合實(shí)際，充分發(fā)掘與創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的理論意義與現(xiàn)實(shí)意義，不斷在實(shí)踐與理論糾正中鞏固脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接，爭(zhēng)取為新時(shí)代鄉(xiāng)村振興實(shí)踐提供更多“海南經(jīng)驗(yàn)”，是為研究之初心。

基于農(nóng)村黨組織的廣泛分布特點(diǎn)，通過(guò)扁平化黨建網(wǎng)絡(luò)覆蓋形式——“多網(wǎng)點(diǎn)一線(xiàn)牽”，統(tǒng)籌兼顧已發(fā)展起來(lái)的黨支部地區(qū)，調(diào)研各支部實(shí)際情況，實(shí)事求是地培養(yǎng)組織人才定點(diǎn)輸入。