金 源

（中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410083）

歐盟近年來將貿(mào)易政策與氣候變化政策掛鉤，積極開展綠色外交，意在提升全球氣候治理體系中的領(lǐng)導(dǎo)力和話語權(quán)。2019年新一屆歐委會(huì)出臺(tái)《歐洲綠色協(xié)議》，推進(jìn)碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）實(shí)施。CBAM 實(shí)質(zhì)上是一種單邊貿(mào)易措施[1]，歐盟單方面將貿(mào)易政策與氣候變化政策聯(lián)系起來，以自身強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力為基礎(chǔ)，向別國(guó)推行高標(biāo)準(zhǔn)氣候政策。這種做法可能會(huì)違反WTO 原則并引起貿(mào)易爭(zhēng)端，同時(shí)歐盟此舉有違《巴黎協(xié)定》所堅(jiān)持的“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”。

“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”經(jīng)過《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》與《巴黎協(xié)定》確認(rèn)，是維系發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家共同應(yīng)對(duì)氣候變化的基礎(chǔ)性原則。歐盟實(shí)施CBAM 違反了 “共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”，有損廣大發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的積極性，歐盟將自身高標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境政策施加給發(fā)展中國(guó)家，必然會(huì)損害發(fā)展中國(guó)家的利益。全球變暖的氣候問題起因于歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化過程中不加節(jié)制地排放大量溫室氣體，這一點(diǎn)作為“歷史責(zé)任原則”被聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約所確認(rèn)。歐盟應(yīng)當(dāng)尊重發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展權(quán)，考慮發(fā)展中國(guó)家的實(shí)際情況，不應(yīng)對(duì)發(fā)展中國(guó)家設(shè)置高標(biāo)準(zhǔn)的減排義務(wù)。

本文認(rèn)為，不能簡(jiǎn)單地將CBAM 等同于碳關(guān)稅，要深入分析CBAM 的發(fā)展歷程及其具體內(nèi)容，以應(yīng)對(duì)在全球氣候治理體系和國(guó)際氣候規(guī)則制定中面臨的挑戰(zhàn)。

一、碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的主要內(nèi)容及發(fā)展歷程

（一）碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的主要內(nèi)容

歐盟以《巴黎協(xié)定》的溫控目標(biāo)作為國(guó)際法基礎(chǔ)，出臺(tái)以CBAM 為核心的《歐洲綠色協(xié)議》，直接目的是完成《巴黎協(xié)定》制定的溫控目標(biāo)，防止碳泄漏。在2022年3月15日出臺(tái)的最新CBAM 條例草案中，歐盟采用了配額或證書的方案，沒有采用之前多數(shù)學(xué)者推測(cè)采用的碳關(guān)稅方案。根據(jù)CBAM條例草案規(guī)定，歐盟發(fā)放特定的配額或證書，對(duì)相同部門和商品中的溫室氣體排放進(jìn)行定價(jià)。進(jìn)口商需要購(gòu)買CBAM 證書，為了不影響自由貿(mào)易，CBAM證書數(shù)量不設(shè)上限。歐盟碳排放交易體系(EU-ETS)的碳價(jià)配額每天都要進(jìn)行拍賣，因此每天的碳價(jià)是變動(dòng)的，而CBAM 證書的價(jià)格每周公布一次，以避免由于每天公布價(jià)格造成信息接收的滯后性。

歐盟為CBAM 設(shè)置了3年的過渡期，過渡期為2023年1月1日至2025年12月31日，目的是促進(jìn)CBAM 順利推出，減少對(duì)貿(mào)易破壞的風(fēng)險(xiǎn)。在過渡期，進(jìn)口商只需要承擔(dān)進(jìn)口商品的報(bào)告義務(wù)。CBAM 適用于第三國(guó)出口至歐盟的產(chǎn)品，覆蓋范圍為電力、鋼鐵、水泥、化肥、鋁五個(gè)部門。這五個(gè)部門都屬于碳密集型產(chǎn)業(yè)部門，例如電力部門的溫室氣體排放量占?xì)W洲溫室氣體排放總量的30%。CBAM最終的目標(biāo)是覆蓋全部有碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè)部門，在實(shí)施初期只選擇了這五個(gè)產(chǎn)品相對(duì)單一又存在碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)的部門。冰島、列支敦士登、挪威、瑞士四國(guó)的國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)與EU-ETS 兼容，因此得到了CBAM 豁免。

（二）碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的發(fā)展歷程

1.歐盟碳排放交易體系的建立

2003年，歐盟出臺(tái)《碳排放交易指令》。根據(jù)《碳排放交易指令》，歐盟于2005年開始建立碳排放交易體系。歐盟碳排放交易體系實(shí)行較早，實(shí)行過程中經(jīng)過不斷調(diào)整和完善，其對(duì)全球氣候治理中的內(nèi)部治理起到示范作用。歐盟這方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)給意欲建立國(guó)內(nèi)碳排放交易體系的發(fā)展中國(guó)家提供了借鑒，歐盟與中國(guó)就建立碳排放交易體系曾進(jìn)行過合作。目前歐盟碳排放交易體系實(shí)行至第17年，在歐盟的計(jì)劃表中，碳排放交易體系分四個(gè)階段實(shí)施，當(dāng)前已經(jīng)實(shí)行到第四階段。在實(shí)行之初歐盟為了減緩來自政界和企業(yè)的阻力，對(duì)產(chǎn)業(yè)部門給予免費(fèi)配額，隨著實(shí)行的深入，免費(fèi)配額不斷削減。當(dāng)前受到碳泄漏影響的產(chǎn)業(yè)部門也可以得到歐盟的免費(fèi)配額。

2.歐盟航空碳稅的失敗嘗試

2008年，歐盟計(jì)劃征收航空碳稅，規(guī)定從2012年起征收，將航空業(yè)納入歐盟碳排放交易體系。歐盟的航空碳稅遭到了包括中、美、俄等國(guó)的反對(duì)。航空碳稅的實(shí)質(zhì)是以“碳泄漏”和所謂“公平競(jìng)爭(zhēng)”為競(jìng)爭(zhēng)實(shí)施的單邊貿(mào)易措施，屬于新型的綠色壁壘，美國(guó)甚至將歐盟征收航空碳稅訴至歐洲法院。歐盟征收航空碳稅以失敗告終。這是歐盟對(duì)于碳排放交易體系擴(kuò)大補(bǔ)充的一次失敗嘗試。歐盟此舉也被認(rèn)為是“氣候單邊主義”[2]。

在此期間，法國(guó)一直是征收碳關(guān)稅的積極推動(dòng)者。法國(guó)曾提出對(duì)美國(guó)、澳大利亞等未簽署《京都議定書》的國(guó)家征收關(guān)稅以懲罰其在減排方面的不作為。二十多年來法國(guó)歷屆政府均向歐盟提出議案，建議歐盟征收碳關(guān)稅[3]。由于歐盟是一個(gè)統(tǒng)一的整體，各國(guó)需要統(tǒng)一行動(dòng)，因此法國(guó)的提案在歐盟內(nèi)部受阻，一直未被采納。

3.《巴黎協(xié)定》的簽署與實(shí)施

2015年《巴黎協(xié)定》簽署。歐盟是《巴黎協(xié)定》的重要推動(dòng)者，在談判過程中，歐盟從以往在氣候變化談判中表現(xiàn)出的激進(jìn)態(tài)度轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?duì)平和的態(tài)度，同意采用“自下而上”自主貢獻(xiàn)的模式，并且積極爭(zhēng)取與中國(guó)和美國(guó)進(jìn)行合作，最終在外交主場(chǎng)達(dá)成《巴黎協(xié)定》[4]。

2017年特朗普政府宣布退出 《巴黎協(xié)定》，削弱了歐盟在全球氣候治理中的領(lǐng)導(dǎo)力。美國(guó)退約導(dǎo)致對(duì)不發(fā)達(dá)國(guó)家和小島嶼國(guó)家的資金援助、低碳技術(shù)轉(zhuǎn)移、全球范圍內(nèi)減排體量等壓力轉(zhuǎn)移到歐盟。世界實(shí)力最強(qiáng)的國(guó)家退出《巴黎協(xié)定》，如何讓其他國(guó)家繼續(xù)全面履行成為歐盟面對(duì)的重要問題。2020年拜登政府上臺(tái)后，美國(guó)重返《巴黎協(xié)定》使這些問題得到解決，但是隨著美國(guó)社會(huì)的撕裂與民主、共和兩黨的惡性競(jìng)爭(zhēng)加劇，如何面對(duì)日后美國(guó)“退群退約” 所帶來的不確定性成為歐盟面對(duì)的新問題。歐盟亟需重塑和加強(qiáng)在全球治理體系中的領(lǐng)導(dǎo)力。

4.《歐洲綠色協(xié)議》的出臺(tái)

2019年，歐盟出臺(tái)《歐洲綠色協(xié)議》，CBAM 正式進(jìn)入大眾的視野。《歐洲綠色協(xié)議》中指出，推出CBAM 的原因是應(yīng)對(duì)碳泄漏的風(fēng)險(xiǎn)。歐盟在文本中強(qiáng)調(diào)CBAM 的設(shè)計(jì)會(huì)符合WTO 原則和歐盟的其他國(guó)際義務(wù)[5]。

歐盟指出實(shí)施《歐洲綠色協(xié)議》是為了實(shí)施聯(lián)合國(guó)2030 議程和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)?！稓W洲綠色協(xié)議》是新一屆歐盟委員會(huì)的政策，因此被各界認(rèn)為是歐洲綠色新政。在《歐洲綠色協(xié)議》的第一部分，歐盟明確指出綠色協(xié)議的環(huán)境目標(biāo)不會(huì)通過歐盟的單獨(dú)行動(dòng)來實(shí)現(xiàn)，氣候變化問題是全球性的，不受國(guó)界的限制，歐盟會(huì)用影響力、專業(yè)知識(shí)和財(cái)政資源動(dòng)員其他國(guó)家走可持續(xù)發(fā)展道路。這是歐盟對(duì)采用單邊措施倒逼別國(guó)實(shí)施和自己相同減排措施的一種委婉說法，CBAM 本質(zhì)上是一種單邊貿(mào)易措施，歐盟想通過貿(mào)易措施與氣候變化政策掛鉤，達(dá)到經(jīng)濟(jì)、環(huán)境方面的雙重目的。

2020年歐委會(huì)對(duì)CBAM 進(jìn)行公眾咨詢，2021年歐洲議會(huì)通過CBAM 決議，2022年歐盟理事會(huì)出臺(tái)了CBAM 條例草案，歐洲議會(huì)2022年6月22日投票對(duì)碳市場(chǎng)改革的法律草案表示支持，呼吁對(duì)歐盟碳排放交易體系進(jìn)行相應(yīng)改革，并更快更廣泛地實(shí)施CBAM[6]。歐盟根據(jù)時(shí)間表按計(jì)劃推進(jìn)CBAM實(shí)施。

二、碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的出臺(tái)原因

（一）環(huán)境原因：應(yīng)對(duì)氣候變化，緩解碳泄漏

歐盟是《巴黎協(xié)定》溫控目標(biāo)的推動(dòng)者，歐盟提出CBAM 最直接的原因是為了解決碳泄漏的問題。引發(fā)碳泄漏的根源在于各國(guó)減排政策的差異性[7]。如果世界各國(guó)采取相同的環(huán)境政策并加以貫徹，碳泄漏的問題會(huì)不復(fù)存在?，F(xiàn)實(shí)情況是各國(guó)發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)能力、技術(shù)能力不同，必然存在不同的環(huán)境政策。

發(fā)達(dá)國(guó)家往往會(huì)制定嚴(yán)格的環(huán)境政策，以控制內(nèi)部生產(chǎn)者的碳排放量。為了降低生產(chǎn)成本，生產(chǎn)者會(huì)將部分碳密集型產(chǎn)業(yè)從環(huán)境政策嚴(yán)格的國(guó)家轉(zhuǎn)移至環(huán)境政策相對(duì)寬松的國(guó)家。雖然碳排放在環(huán)境政策嚴(yán)格的國(guó)家內(nèi)部得到了控制，但是被轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)并沒有因此降低碳排放量，全球的碳排放量也不會(huì)因?yàn)槠鋰?yán)格的環(huán)境政策而減少，這就是碳泄漏。環(huán)境政策寬松的國(guó)家化石能源消費(fèi)價(jià)格會(huì)隨之降低，進(jìn)而刺激化石能源消費(fèi)，增加碳排放量[8]?？刂迫蜃兣?、實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的目標(biāo)需要全球所有國(guó)家對(duì)碳排放總量進(jìn)行控制，但歐盟對(duì)于域外國(guó)家沒有管轄權(quán)，無法在域外國(guó)家適用其內(nèi)部的環(huán)境政策。

（二）經(jīng)濟(jì)原因：提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

歐盟內(nèi)部實(shí)施嚴(yán)格的環(huán)境政策，部分生產(chǎn)者將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至發(fā)展中國(guó)家，生產(chǎn)的產(chǎn)品通過進(jìn)口回到歐盟的市場(chǎng)。歐盟內(nèi)部的企業(yè)需要在EU-ETS 中購(gòu)買配額。近年來配額價(jià)格持續(xù)上漲，歐盟內(nèi)部企業(yè)在生產(chǎn)過程中承擔(dān)的碳成本也隨之不斷提高。在環(huán)境政策寬松的國(guó)家進(jìn)行生產(chǎn)無需承擔(dān)或只需承擔(dān)極低的碳成本，導(dǎo)致歐盟生產(chǎn)的同類或者具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力會(huì)下降，在國(guó)際貿(mào)易中處于不利的地位。歐盟通過實(shí)施CBAM 可以起到“杠桿”作用[9]，維護(hù)“公平競(jìng)爭(zhēng)”，提高產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力。

隨著《巴黎協(xié)定》在各國(guó)落實(shí)，低碳發(fā)展也成為世界各國(guó)的共識(shí)，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)必然是今后全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新一輪增長(zhǎng)點(diǎn)，中國(guó)、美國(guó)等國(guó)家是歐盟的新一輪技術(shù)革命的主要競(jìng)爭(zhēng)者，歐盟需要搶占綠色低碳發(fā)展先機(jī)。在歐洲綠色協(xié)議中，歐盟指出自己是全球氣候變革的領(lǐng)導(dǎo)者。面對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展藍(lán)圖，歐盟意在引領(lǐng)全球綠色技術(shù)革命，提升自己的話語權(quán)，進(jìn)而引領(lǐng)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向[10]。歐盟通過實(shí)施CBAM 倒逼其他發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行綠色產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，其他國(guó)家需要采購(gòu)歐盟的綠色低碳技術(shù)和設(shè)備，這會(huì)優(yōu)化歐盟的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)低碳相關(guān)產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)足發(fā)展，推動(dòng)歐盟在“綠色競(jìng)賽”中的“良性循環(huán)”[11]。

（三）社會(huì)原因：歐洲民眾環(huán)保思潮高漲與綠黨興起

歐洲工業(yè)化的進(jìn)程早，歐盟成員國(guó)在1990年整體完成了碳達(dá)峰。作為發(fā)達(dá)國(guó)家，歐盟成員國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的環(huán)境政策，低碳發(fā)展的社會(huì)思潮呼聲很高。在工業(yè)化過程中歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家排放了大量溫室氣體，發(fā)展經(jīng)濟(jì)以破壞生態(tài)環(huán)境為代價(jià)。歐盟前成員國(guó)英國(guó)的首都倫敦曾被稱為“霧都”，歐盟其他成員國(guó)也出現(xiàn)過多起嚴(yán)重的環(huán)境危機(jī)事件。因此歐盟公眾較早接受了低碳環(huán)保的氣候政策。

低碳環(huán)保的社會(huì)思潮反映在歐盟各成員國(guó)綠黨的出現(xiàn)及其積極參與政治進(jìn)程，并將氣候目標(biāo)融入政治訴求中[12]。歐盟綠黨引領(lǐng)了低碳環(huán)保的社會(huì)思潮，加快了低碳環(huán)保的社會(huì)進(jìn)程。同時(shí)歐洲綠黨在歐洲選舉中取得了不俗的成績(jī)，2019年的歐洲議會(huì)選舉中，綠黨表現(xiàn)亮眼，成為左右本屆歐洲議會(huì)政策傾向的關(guān)鍵角色[13]，這也反映出歐盟社會(huì)民眾對(duì)于綠色環(huán)保低碳等理念的支持。綠黨的崛起還反映出氣候變化的議題已遠(yuǎn)超出環(huán)境政策的范疇。支持綠黨的民眾將自己的政治訴求寄希望于綠黨，民眾中綠黨的支持率攀升，綠黨以“綠色”為核心的政治訴求也能進(jìn)一步在歐洲議會(huì)和各國(guó)被表達(dá)與采納[14]。

（四）國(guó)際政治原因：領(lǐng)導(dǎo)全球氣候治理，提升氣候規(guī)則制定話語權(quán)

歐盟是全球氣候治理體系中一支傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)力量，當(dāng)前歐盟追求更加穩(wěn)固的領(lǐng)導(dǎo)地位，進(jìn)而提升在國(guó)際政治體系中的話語權(quán)和影響力。歐盟在全球氣候治理領(lǐng)域的話語權(quán)體現(xiàn)在歐盟科學(xué)家提出了氣候變化領(lǐng)域的基礎(chǔ)性概念，例如“溫室效應(yīng)”“溫室氣體”“低碳經(jīng)濟(jì)”[15]。歐盟也較早地開始了與氣候變化相關(guān)的立法，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，開展強(qiáng)制減排，這為歐盟在全球氣候治理中成為傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)力量奠定了基礎(chǔ)。歐盟在全球氣候治理的領(lǐng)導(dǎo)力表現(xiàn)在全球氣候談判中發(fā)揮的作用，在歐盟內(nèi)部的氣候治理示范作用，對(duì)最不發(fā)達(dá)國(guó)家和小島嶼國(guó)家的援助等方面[16]。

隨著中國(guó)、印度、巴西等發(fā)展中國(guó)家實(shí)力的增強(qiáng)，以及美國(guó)在全球氣候治理中的愈發(fā)強(qiáng)勢(shì)，歐盟在全球氣候治理中面臨著更多挑戰(zhàn)。難民危機(jī)、英國(guó)脫歐、地緣政治等因素分化了歐盟在全球氣候治理中的資金與精力，進(jìn)而造成歐盟在全球氣候治理中的領(lǐng)導(dǎo)力開始下降。當(dāng)前全球氣候治理呈現(xiàn)出“碎片化的圖景”[17]，歐盟僅憑借自己的力量不足以在全球氣候治理中起決定性作用。歐盟在當(dāng)前的時(shí)間點(diǎn)實(shí)施CBAM，意在提升全球氣候治理方面的領(lǐng)導(dǎo)力和話語權(quán)。2019年制定的《歐洲綠色協(xié)議》中，歐盟明確提出要開展綠色外交，將氣候變化議題與外交建立聯(lián)系。同時(shí)使用貿(mào)易、發(fā)展援助等手段促使其他國(guó)家實(shí)施更加嚴(yán)格的氣候政策和承擔(dān)更多的減排責(zé)任，歐盟標(biāo)榜自己是全球的引領(lǐng)者。歐盟在《歐洲綠色協(xié)議》中針對(duì)CBAM 的提出與實(shí)施使用了“雄心勃勃”這個(gè)詞，可見歐盟對(duì)于實(shí)施CBAM的自信和決心。

三、碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的性質(zhì)與合法性分析

（一）碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的性質(zhì)

當(dāng)前國(guó)內(nèi)學(xué)者大多認(rèn)為CBAM 是碳關(guān)稅，也有學(xué)者持不同觀點(diǎn)。例如張彥著認(rèn)為碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的手段是征收碳邊境調(diào)節(jié)稅[18]。劉斌、趙飛指出CBAM 征收的是碳邊境調(diào)節(jié)稅，不同于傳統(tǒng)的碳關(guān)稅[19]。本文認(rèn)為CBAM 屬于邊境措施，不完全等同于碳關(guān)稅。

CBAM 與碳關(guān)稅雖然有相似的方面，但是CBAM 和EU-ETS 掛鉤，二者在透明度、確定性、可預(yù)見性等方面存在不同。根據(jù)歐盟的設(shè)計(jì)，CBAM的價(jià)格是每周變動(dòng)的，而在現(xiàn)實(shí)中，每個(gè)國(guó)家的關(guān)稅稅率是穩(wěn)定的，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)具有較高的可預(yù)測(cè)性，并沒有像CBAM 這樣每周進(jìn)行價(jià)格波動(dòng)，因此CBAM 不是碳關(guān)稅[20]。CBAM 是碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制，應(yīng)當(dāng)屬于邊境措施，這樣表述與界定更加科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。美國(guó)于2008年出臺(tái)了《清潔能源法案》（后因特朗普政府上臺(tái)沒有實(shí)行），也采用了類似的設(shè)計(jì)。2009年，WTO 和聯(lián)合國(guó)環(huán)境署共同推出了《貿(mào)易和氣候變化報(bào)告》，鑒于碳關(guān)稅表述的局限性，報(bào)告建議使用邊境措施的概念，即在有碳定價(jià)制度的國(guó)家，為了縮小國(guó)外生產(chǎn)成本與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)成本而采取的一種貿(mào)易措施[21]。

如果CBAM 等同于碳關(guān)稅，歐盟不會(huì)大費(fèi)周章對(duì)新的機(jī)制進(jìn)行設(shè)計(jì)，歐盟有了航空碳稅未能實(shí)施的前車之鑒，絕不可能再進(jìn)行一次失敗的嘗試。對(duì)于CBAM 的認(rèn)識(shí)不能簡(jiǎn)單停留在碳關(guān)稅階段，否則可能會(huì)導(dǎo)致無法全面應(yīng)對(duì)CBAM 所帶來的挑戰(zhàn)。

（二）碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制構(gòu)成對(duì)《巴黎協(xié)定》的違反

1.歐盟在《巴黎協(xié)定》下的基本立場(chǎng)

在CBAM 條例草案中，歐盟指出“世界面臨氣候危機(jī)，需要全球合作應(yīng)對(duì)”。歐盟對(duì)實(shí)行CBAM的國(guó)際法依據(jù)解釋為：全面履行《巴黎協(xié)定》，實(shí)現(xiàn)2050年實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)。在條例草案中，歐盟反復(fù)強(qiáng)調(diào)CBAM 符合氣候變化原則，是為了實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》所設(shè)定的目標(biāo)，即將全球平均氣溫升幅較工業(yè)化前水平控制在顯著低于2℃的水平，并向升溫較工業(yè)化前水平控制在1.5℃努力。

歐盟認(rèn)為實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》溫控目標(biāo)是最重要的任務(wù)，因而采取了包括CBAM 在內(nèi)的一系列應(yīng)對(duì)氣候變化措施，但CBAM 實(shí)際上是對(duì) 《巴黎協(xié)定》共同但有區(qū)別責(zé)任的違反，會(huì)破壞發(fā)展中國(guó)家的積極性，不利于《巴黎協(xié)定》溫控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.共同但有區(qū)別的責(zé)任原則與自主貢獻(xiàn)模式

《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》《京都議定書》《巴黎協(xié)定》都確定了共同但有區(qū)別的責(zé)任原則。共同但有區(qū)別的責(zé)任原則作為氣候變化公約的基本原則，是維系發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家合作應(yīng)對(duì)氣候變化的紐帶。共同但有區(qū)別的責(zé)任原則既強(qiáng)調(diào)共同責(zé)任，又強(qiáng)調(diào)區(qū)別責(zé)任。既要締約國(guó)共同面對(duì)氣候變化，采取行動(dòng)減少碳排放，也要考慮南北國(guó)家的不同國(guó)情，減排能力的差異，要根據(jù)國(guó)家能力的不同承擔(dān)有區(qū)別的責(zé)任。對(duì)所有國(guó)家設(shè)置相同的減排目標(biāo)和減排標(biāo)準(zhǔn)是不公平的、不現(xiàn)實(shí)的?！栋屠鑵f(xié)定》秉持這一原則，沒有為締約國(guó)設(shè)立強(qiáng)制性的減排義務(wù)，而是通過采用國(guó)家自主貢獻(xiàn)的方法來提高實(shí)施的靈活性。

《巴黎協(xié)定》確定了“自下而上”的模式應(yīng)對(duì)氣候變化，各國(guó)可以自行制定行動(dòng)計(jì)劃，從而確定應(yīng)對(duì)氣候變化的“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”?！白韵露稀钡哪Ｊ奖ＷC了發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家共同參與，提高了參與的廣泛性和積極性，加強(qiáng)了合作互信。但是“自下而上”的模式存在著現(xiàn)實(shí)的困境。在這種模式下具有強(qiáng)制力的條款主要對(duì)程序性問題作出規(guī)定，具有法律強(qiáng)制力的條款較少。沒有對(duì)國(guó)家賦予強(qiáng)制性的減排義務(wù)，會(huì)導(dǎo)致南北國(guó)家之間在控制目標(biāo)和控制水平上存在較大的差異。西方學(xué)者認(rèn)為《巴黎協(xié)定》中關(guān)于具體執(zhí)行等強(qiáng)制性規(guī)定較少，會(huì)增加歐盟的減排成本，南北國(guó)家之間減排目標(biāo)和結(jié)果的不對(duì)稱性和不確定性會(huì)影響集體氣候行動(dòng)[22]。歐盟認(rèn)為該模式會(huì)影響到溫控目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)，因此提出了CBAM。

3.歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制違反《巴黎協(xié)定》

歐盟作為一個(gè)整體已經(jīng)于20世紀(jì)末完成了碳達(dá)峰，而很多發(fā)展中國(guó)家未完成碳達(dá)峰，而且還需要一段時(shí)間完成碳達(dá)峰?！栋屠鑵f(xié)定》的自主貢獻(xiàn)模式具有較高的靈活性，有利于提高發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的積極性，能夠兼顧發(fā)展與減排的關(guān)系?！毒┒甲h定書》 為發(fā)達(dá)國(guó)家設(shè)定了強(qiáng)制性的減排義務(wù)，導(dǎo)致部分發(fā)達(dá)國(guó)家拒絕簽署、退出甚至拒絕履行。《巴黎協(xié)定》沒有對(duì)發(fā)展中國(guó)家施加強(qiáng)制性的高標(biāo)準(zhǔn)減排目標(biāo)也是因?yàn)榭紤]到發(fā)展中國(guó)家的實(shí)際情況。采取類似《京都議定書》的強(qiáng)制減排模式會(huì)引起某些國(guó)家的抵制，進(jìn)而導(dǎo)致各國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化時(shí)無法集體行動(dòng)。

碳排放權(quán)也是一種發(fā)展權(quán)。根據(jù)歷史責(zé)任原則和公平原則，發(fā)展中國(guó)家具有發(fā)展權(quán)。氣候變化公約所確立的公平原則是指人與人之間的人際公平，保障的應(yīng)該是人的基本需求。公平原則既要考慮歷史上發(fā)達(dá)國(guó)家排放的責(zé)任，也要考慮當(dāng)前階段發(fā)展中國(guó)家的人均排放權(quán)。歷史上發(fā)達(dá)國(guó)家的人均排放量較高，發(fā)展中國(guó)家則相反。滿足發(fā)展中國(guó)家發(fā)展的需要，提高人均排放份額，完成碳達(dá)峰進(jìn)而實(shí)現(xiàn)碳中和，是發(fā)展的必然過程。

《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》在序言中確立了歷史責(zé)任原則，強(qiáng)調(diào)了在歷史上發(fā)達(dá)國(guó)家是溫室氣體的主要排放者，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》是《巴黎協(xié)定》的基礎(chǔ)。歐盟實(shí)施CBAM 刻意回避了歷史排放水平，意欲擺脫其歷史排放責(zé)任[23]?！栋屠鑵f(xié)定》是全球范圍內(nèi)多數(shù)國(guó)家所達(dá)成的共識(shí)，歐盟采取單邊行動(dòng)提高減排的標(biāo)準(zhǔn)，違反了共同但有區(qū)別的原則。各國(guó)應(yīng)當(dāng)在以聯(lián)合國(guó)為中心的多邊框架下進(jìn)行協(xié)商，制定減少碳排放的行動(dòng)計(jì)劃表。歐盟作為《巴黎協(xié)定》溫控目標(biāo)的推動(dòng)方應(yīng)當(dāng)平衡發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的關(guān)系，而非采取單邊貿(mào)易措施倒逼發(fā)展中國(guó)家采取高標(biāo)準(zhǔn)的減排措施。歐盟作為全球氣候治理中的一支重要力量，應(yīng)當(dāng)增加各國(guó)互信。氣候單邊主義會(huì)導(dǎo)致南北國(guó)家之間信任受挫，不利于各國(guó)全面履行《巴黎協(xié)定》，影響《巴黎協(xié)定》確立的溫控目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。

四、碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制對(duì)我國(guó)的影響及中國(guó)應(yīng)對(duì)

（一）碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制對(duì)我國(guó)的影響

1.經(jīng)濟(jì)方面的影響

在歐盟CBAM 征收費(fèi)用初期，鋼鐵產(chǎn)業(yè)所受的影響相對(duì)較大，我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)對(duì)歐盟出口額占CBAM 初期征收費(fèi)用的五個(gè)部門對(duì)歐盟出口額的3/4。我國(guó)的鋼鐵行業(yè)社會(huì)依存度高，能夠提供大量的就業(yè)崗位，但無法在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型。如果短期內(nèi)加速進(jìn)行綠色低碳轉(zhuǎn)型，融資成本和融資難度會(huì)加大。當(dāng)前我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)正處于去庫(kù)存階段，面臨產(chǎn)能過剩等問題，如果CBAM 開始實(shí)施，整個(gè)行業(yè)將會(huì)面臨更大的壓力。除鋼鐵行業(yè)外，未來受影響的鋁行業(yè)和其他可能被納入CBAM 范圍的高耗能產(chǎn)業(yè)也會(huì)面臨相同的問題，受影響部門的上下游產(chǎn)業(yè)也會(huì)受到影響。

從中長(zhǎng)期來看，歐盟在對(duì)CBAM 的設(shè)計(jì)中沒有排除加入其他產(chǎn)業(yè)部門的可能性。在CBAM 的條例草案中，歐盟指出CBAM 最終的目標(biāo)是覆蓋廣泛的產(chǎn)品，因此在EU-ETS 第四階段中納入的44 個(gè)碳泄漏部門，也可能在CBAM 的實(shí)施過程中被加入。如果這些產(chǎn)業(yè)部門被加入CBAM，據(jù)測(cè)算2030年我國(guó)將會(huì)由此被歐盟征收324.09 億美元[24]。我國(guó)的產(chǎn)業(yè)部門完整，產(chǎn)業(yè)鏈齊全，我國(guó)的產(chǎn)品在國(guó)際上具有價(jià)格方面的優(yōu)勢(shì)，如果越來越多的部門被納入CBAM 征收費(fèi)用的范圍，我國(guó)產(chǎn)品在國(guó)際上的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)就會(huì)被削弱。

CBAM 對(duì)國(guó)外進(jìn)口的碳密集型產(chǎn)品征收費(fèi)用，而歐盟碳排放交易體系對(duì)其成員國(guó)內(nèi)部的高排放產(chǎn)品實(shí)施免費(fèi)配額制度，這會(huì)導(dǎo)致我國(guó)出口歐盟的相關(guān)產(chǎn)品成本增加，在歐盟市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力下降。根據(jù)歐盟CBAM 的設(shè)計(jì)，納入歐盟CBAM 的產(chǎn)業(yè)部門將會(huì)與歐盟承擔(dān)同樣的碳成本，由此會(huì)導(dǎo)致企業(yè)在歐盟和中國(guó)承擔(dān)相近的生產(chǎn)成本。在工業(yè)化和制造業(yè)回流的背景下，在華歐資企業(yè)有回撤到歐盟的可能性，這會(huì)加劇我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈不平衡的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而引起全球供應(yīng)鏈的連鎖反應(yīng)。

2.在全球氣候治理方面的影響

歐盟在CBAM 的設(shè)計(jì)中指出，會(huì)將CBAM 收入用于對(duì)小島嶼國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家的援助。歐盟CBAM 的收入來源是對(duì)中國(guó)、印度等發(fā)展中國(guó)家出口產(chǎn)品征收的費(fèi)用。歐盟用從一部分發(fā)展中國(guó)家征收的費(fèi)用去援助另一部分發(fā)展中國(guó)家，有可能加劇發(fā)展中國(guó)家在氣候變化問題上的分化。而歐盟將站到道德制高點(diǎn)上指責(zé)發(fā)展中國(guó)家的行動(dòng)緩慢。我國(guó)等發(fā)展中國(guó)家因此會(huì)面對(duì)更加嚴(yán)峻的氣候政治形勢(shì)[25]。我們應(yīng)當(dāng)警惕歐盟在氣候變化問題上對(duì)我國(guó)的道德綁架，這種道德綁架忽視了歷史責(zé)任原則和人均排放權(quán)。發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)全球變暖有著不可推卸的歷史責(zé)任，全球變暖的開端與發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化過程中的無節(jié)制排放有著直接的關(guān)系。人均排放權(quán)也是公平原則的重要內(nèi)涵，無論從當(dāng)前還是歷史上來看，發(fā)達(dá)國(guó)家的人均排放量遠(yuǎn)高于發(fā)展中國(guó)家。

（二）我國(guó)應(yīng)對(duì)碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的措施

1.堅(jiān)持共同但有區(qū)別的原則

共同但有區(qū)別的原則強(qiáng)調(diào)共同努力也強(qiáng)調(diào)區(qū)別履行。發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展權(quán)必須得到尊重與保障，但是在發(fā)展的過程中必須堅(jiān)持低碳發(fā)展，履行《巴黎協(xié)定》中的義務(wù)，完成自己設(shè)定的減排目標(biāo)。有研究指出，即便當(dāng)前所有締約國(guó)全面執(zhí)行提出的自主貢獻(xiàn)的目標(biāo)，與實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》目標(biāo)所需的減排量仍然會(huì)有一定的差距[26]。因此控制全球氣候變暖面臨著嚴(yán)峻的形勢(shì)，需要廣大發(fā)展中國(guó)家處理好發(fā)展與減排的關(guān)系，設(shè)立合理的自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，也需要發(fā)達(dá)國(guó)家加大對(duì)發(fā)展中國(guó)家在氣候變化領(lǐng)域的援助與合作。

歐盟實(shí)行CBAM 的直接原因是防止碳泄漏，落實(shí)《巴黎協(xié)定》所設(shè)定的溫控目標(biāo)。在這一點(diǎn)上我國(guó)與歐盟的行動(dòng)方向是一致的。我國(guó)是負(fù)責(zé)任的發(fā)展中國(guó)家，積極參與和引領(lǐng)全球氣候治理，堅(jiān)持以聯(lián)合國(guó)為框架開展多邊氣候領(lǐng)域合作，團(tuán)結(jié)廣大發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行氣候領(lǐng)域的談判協(xié)商，依托“一帶一路”、金磚國(guó)家等合作機(jī)制，利用多邊平臺(tái)加強(qiáng)與廣大發(fā)展中國(guó)家的合作，推動(dòng)發(fā)展中國(guó)家低碳、可持續(xù)發(fā)展，加大對(duì)合作發(fā)展中國(guó)家的技術(shù)、人才、資金等方面的援助。

2.適時(shí)與歐盟開展談判協(xié)商

我國(guó)和歐盟是履行《巴黎協(xié)定》的堅(jiān)定力量，也是推動(dòng)全球氣候治理的重要領(lǐng)導(dǎo)力量。在特朗普政府退出《巴黎協(xié)定》后，中國(guó)和歐盟聯(lián)合其他國(guó)家繼續(xù)對(duì)履行《巴黎協(xié)定》做出努力，并達(dá)成多項(xiàng)合作。為推動(dòng)《巴黎協(xié)定》目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，2018年雙方發(fā)布了《中歐領(lǐng)導(dǎo)人氣候變化和清潔能源聯(lián)合聲明》，因此中歐雙方具有在氣候變化領(lǐng)域合作的基礎(chǔ)。

我國(guó)可以適時(shí)與歐盟開展談判協(xié)商，對(duì)我國(guó)相關(guān)出口產(chǎn)品進(jìn)行豁免。瑞士、冰島等國(guó)在CBAM 豁免國(guó)家行列，被豁免原因是這些國(guó)家內(nèi)部的碳交易市場(chǎng)與歐盟的碳排放交易體系進(jìn)行了連接。CBAM條例草案也指出，如果未來其他國(guó)家與歐盟的產(chǎn)業(yè)承擔(dān)相同的碳成本，建立與歐盟相兼容的碳交易市場(chǎng)，是可以得到CBAM 豁免的。我國(guó)當(dāng)前正在建立并完善碳排放交易市場(chǎng)，因此在歐盟CBAM 的設(shè)計(jì)下具有豁免的可行性。根據(jù)歐洲綠色協(xié)議和CBAM 條例草案，CBAM 實(shí)施的目的是減少碳排放和控制碳泄漏，我國(guó)同樣也在大力實(shí)施減排行動(dòng)并取得了明顯的效果，我國(guó)在歐盟的法律基礎(chǔ)上可以爭(zhēng)取甚至挑戰(zhàn)歐盟向我國(guó)征收CBAM 的費(fèi)用，尋求豁免。

3.加快國(guó)內(nèi)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)

歐盟實(shí)施CBAM 依托于其成熟的碳排放交易體系，意欲通過實(shí)施CBAM 和其他措施來爭(zhēng)奪碳定價(jià)相關(guān)領(lǐng)域的話語權(quán)，將歐盟的碳排放交易體系推向世界（美國(guó)短期內(nèi)建立全國(guó)性的碳排放交易體系的可能性極小）。我國(guó)于2021年7月開始試點(diǎn)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，初期只覆蓋電力行業(yè)。當(dāng)前我國(guó)正在進(jìn)行地方與市場(chǎng)試點(diǎn)，計(jì)劃在“十四五”期間覆蓋八個(gè)碳密集型產(chǎn)業(yè)。我國(guó)應(yīng)當(dāng)確定碳排放交易的重點(diǎn)領(lǐng)域，擴(kuò)大當(dāng)前試點(diǎn)的行業(yè)范圍，為形成成熟廣泛的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)積累經(jīng)驗(yàn)[27]。

我國(guó)的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)還處于初步探索階段。而EU-ETS 實(shí)施早，覆蓋國(guó)家多，機(jī)制相對(duì)成熟，是市場(chǎng)化減排機(jī)制的成果典范，不僅提高了減排效率，也解決了部分資金短缺的問題[28]。我們可以學(xué)習(xí)EU-ETS，為我國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的建設(shè)和完善積累先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立符合我國(guó)國(guó)情同時(shí)符合全球氣候法治的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。歐盟CBAM中具有避免重復(fù)征收碳成本的設(shè)計(jì)，如果出口產(chǎn)業(yè)承擔(dān)過國(guó)內(nèi)碳交易市場(chǎng)的碳成本，就有可能在歐盟碳市場(chǎng)中不被重復(fù)征收費(fèi)用。完善碳排放權(quán)交易市場(chǎng)也可以為我國(guó)出口歐盟產(chǎn)業(yè)避免被征收費(fèi)用創(chuàng)造制度條件。

4.大力發(fā)展綠色低碳經(jīng)濟(jì)，建立經(jīng)濟(jì)發(fā)展新引擎

我國(guó)是溫室氣體排放量最大的國(guó)家，也是最大的發(fā)展中國(guó)家，但人均碳排放量并不高。歐盟提出CBAM 的底氣在于歐盟的綠色低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展成熟。歐盟各國(guó)在工業(yè)革命期間為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重破壞了生態(tài)環(huán)境，而破壞生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重后果最終還是由內(nèi)部的公民承擔(dān)。我們可以吸取歐盟的教訓(xùn)，不走歐盟先污染再治理的老路，在發(fā)展過程中避免以破壞生態(tài)為代價(jià)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，注重發(fā)展綠色低碳經(jīng)濟(jì)，將綠色低碳經(jīng)濟(jì)作為發(fā)展的新引擎。

我國(guó)力爭(zhēng)在2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。為了實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》確定的目標(biāo)，我國(guó)承擔(dān)了巨大減排壓力，這也給我國(guó)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)尤其是碳密集型產(chǎn)業(yè)帶來了較大的挑戰(zhàn)。我國(guó)的碳密集型產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)加快產(chǎn)業(yè)升級(jí)，以綠色低碳的方式進(jìn)行生產(chǎn)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)加大對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)在資金、技術(shù)等方面的支持力度。進(jìn)行技術(shù)升級(jí)在短期內(nèi)會(huì)加大資金投入，甚至使產(chǎn)業(yè)面臨陣痛期，但長(zhǎng)期來看，產(chǎn)業(yè)升級(jí)對(duì)于減少碳排放，應(yīng)對(duì)歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)我國(guó)出口企業(yè)征收碳排放等費(fèi)用方面會(huì)產(chǎn)生積極作用。

結(jié)語

歐盟作為發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，低碳產(chǎn)業(yè)和綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展在世界前列，因此在世界應(yīng)對(duì)氣候變化的背景下，歐盟追求的是加大力度控制溫室氣體排放，這可以為歐盟帶來國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等多方面的效益。但是發(fā)展中國(guó)家大多并未完成碳達(dá)峰，無法制定準(zhǔn)確的行動(dòng)計(jì)劃表，不能像歐盟一樣有足夠的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和技術(shù)條件來制定雄心勃勃的計(jì)劃。很多發(fā)展中國(guó)家已經(jīng)表示抵制或者不支持CBAM。從現(xiàn)實(shí)角度來看，歐盟已經(jīng)在根據(jù)計(jì)劃推進(jìn)CBAM 的各項(xiàng)細(xì)則出臺(tái)，并將在2023年開始正式實(shí)施CBAM，歐盟并未因?yàn)榘l(fā)展中國(guó)家的呼聲暫緩實(shí)施CBAM。

習(xí)近平總書記在中共中央政治局第三十六次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，要積極參與和引領(lǐng)全球氣候治理，要秉持人類命運(yùn)共同體理念，以更加積極姿態(tài)參與全球氣候談判議程和國(guó)際規(guī)則制定，推動(dòng)構(gòu)建公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系[29]。我們應(yīng)當(dāng)積極面對(duì)CBAM 帶來的挑戰(zhàn)，堅(jiān)持共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，在多邊框架內(nèi)解決氣候變化問題，堅(jiān)持構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，摒棄任何形式的單邊主義，以積極的態(tài)度參與全球氣候治理，為減少碳排放提出中國(guó)方案，做出中國(guó)貢獻(xiàn)，在世界范圍內(nèi)樹立經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與減少碳排放的典范。