王瑞金

泰安市市場(chǎng)監(jiān)督管理局，山東 泰安 271000

市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布的《市場(chǎng)監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）在整合原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥、物價(jià)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等部門(mén)使用的“投訴、舉報(bào)”“申訴”“投訴舉報(bào)”“舉報(bào)”“舉報(bào)投訴”等不同概念的基礎(chǔ)上，明確了市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)投訴和舉報(bào)的內(nèi)涵及對(duì)應(yīng)的處置程序，明確了投訴的實(shí)名制，試圖合理限制極少數(shù)職業(yè)索賠人濫用公共資源的行為。然而，正如《辦法》出臺(tái)前分散在工商總局、質(zhì)檢總局、食藥監(jiān)總局等部門(mén)規(guī)章因解釋的不同給惡意投訴舉報(bào)人以制度套利空間一樣，由于法律間縫隙的存在及社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)的滯后，《辦法》的出臺(tái)并沒(méi)有完全規(guī)避惡意投訴舉報(bào)人的制度套利空間，反而給不誠(chéng)信的商事主體利用市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的行政手段擾亂民事糾紛開(kāi)了一個(gè)大大的口子。然而，對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入司法程序后再舉報(bào)產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題等類(lèi)似的糾紛進(jìn)行行政處理，有違司法最終裁判權(quán)和民事優(yōu)先的原則，介入這樣的糾紛，特別是平等商事主體間的民事糾紛，不管從法理上還是情理上，都很難讓一般的民眾有這樣處理是“公平正義”的法感。如果行政機(jī)關(guān)介入已經(jīng)進(jìn)入司法程序的平等商事主體間的產(chǎn)品質(zhì)量等民事糾紛，對(duì)其進(jìn)行行政調(diào)查乃至進(jìn)行行政處罰甚至對(duì)已經(jīng)進(jìn)行了司法查封的涉案物品進(jìn)行沒(méi)收，那就達(dá)到了主動(dòng)舉報(bào)的商事主體期待的利用行政手段擾亂、遲滯司法裁判的目的?！掇k法》制定時(shí)保護(hù)消費(fèi)者、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展、讓市場(chǎng)起決定作用等美好愿望，將上述可能并且已經(jīng)實(shí)實(shí)在在出現(xiàn)的個(gè)案擊了個(gè)粉碎。法律制定時(shí)應(yīng)留意確保依法治國(guó)原則并注意避免對(duì)其他法律領(lǐng)域產(chǎn)生一些并不希望發(fā)生，或者將導(dǎo)致嚴(yán)重評(píng)價(jià)矛盾的“遠(yuǎn)程影響”。［1］上述情況的出現(xiàn)，大概就是這種非預(yù)期的“遠(yuǎn)程影響”以及法律解釋具有彈性所產(chǎn)生的非期望后果。

那么，在現(xiàn)行法律體系內(nèi)或者說(shuō)在整個(gè)社會(huì)主義法治秩序框架中，在《辦法》規(guī)定的條文內(nèi)涵內(nèi)，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)能否對(duì)平等商事主體間的已經(jīng)進(jìn)入司法程序的平等商事主體的舉報(bào)進(jìn)行處理？筆者以為不行也不能。當(dāng)然，要再次鄭重強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，對(duì)于普通消費(fèi)者的舉報(bào)投訴以及《辦法》明確規(guī)定的涉及公共安全的產(chǎn)品質(zhì)量的舉報(bào)投訴不在這個(gè)討論的范圍之內(nèi)。

一、行政介入已經(jīng)進(jìn)入司法程序的產(chǎn)品質(zhì)量糾紛不符合民事優(yōu)先原則

全國(guó)人大在回答“因產(chǎn)品質(zhì)量違法行為需承擔(dān)民事賠償責(zé)任和繳納罰款、罰金的當(dāng)事人，其財(cái)產(chǎn)不足以同時(shí)支付賠償金和罰款或罰金時(shí)，應(yīng)如何處理？”這個(gè)問(wèn)題時(shí)，明確答復(fù)“《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定的產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任包括了民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任三種責(zé)任形式。而民事賠償和繳納罰款、罰金，有一個(gè)共同特點(diǎn)，就是當(dāng)事人都要向外支付一定數(shù)額的金錢(qián)，當(dāng)同時(shí)在一個(gè)當(dāng)事人身上適用時(shí)，就牽涉到承擔(dān)順序的問(wèn)題。根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》的規(guī)定，一個(gè)當(dāng)事人同時(shí)承擔(dān)民事賠償、罰款或罰金，其財(cái)產(chǎn)不足以同時(shí)支付時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任，在其財(cái)產(chǎn)還有剩余的情況下，再用剩余的財(cái)產(chǎn)繳納罰款、罰金”。并給出這樣做的原因是“產(chǎn)品質(zhì)量違法行為，損害的主要是消費(fèi)者的利益，主要后果是造成了消費(fèi)者的人身和財(cái)產(chǎn)損失，法律對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量違法行為人規(guī)定行政和刑事責(zé)任，其主要目的也在于制止違法行為，從而保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益”。民事優(yōu)先原則在新修訂的《行政處罰法》《民法典》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《食品安全法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律均予以明確，在當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)不足以支付時(shí)，民事責(zé)任優(yōu)先于刑事責(zé)任、行政責(zé)任。

部分省司法行政部門(mén)為了更好地實(shí)施新修訂的《行政處罰法》，進(jìn)一步提升法治政府建設(shè)水平，編纂出臺(tái)了工作指引，例如，山東省司法廳出臺(tái)了《新修訂行政處罰法貫徹實(shí)施工作指引》，廣東省司法廳印發(fā)了《新行政處罰法理解與適用工作指引》，這兩個(gè)省級(jí)司法行政部門(mén)出臺(tái)的指引，都強(qiáng)調(diào)了上述民事優(yōu)先原則，強(qiáng)調(diào)了新《行政處罰法》規(guī)定的依法退賠部分不予沒(méi)收，在沒(méi)收違法所得環(huán)節(jié)先行退賠，遵循了民事責(zé)任優(yōu)先于行政責(zé)任的原則，降低了當(dāng)事人的維權(quán)成本。對(duì)已經(jīng)進(jìn)入司法程序的民事糾紛進(jìn)行行政處置，行政機(jī)關(guān)似乎有越俎代庖之嫌，用行政的手段預(yù)先判定的糾紛結(jié)果，勢(shì)必會(huì)對(duì)后續(xù)的司法裁判帶來(lái)影響。特別是在可能存在地方保護(hù)主義傾向的地區(qū)，違約者難免會(huì)利用在當(dāng)?shù)氐挠绊懥蛘咝姓⑺痉ㄩg法律規(guī)定的縫隙反向維權(quán)，用行政手段對(duì)外來(lái)企業(yè)施加不公平的待遇并試圖影響司法進(jìn)程，這十分不利于建立全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，十分不利于依法治國(guó)大政方針在全國(guó)以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)貫徹落實(shí)。

二、行政介入已經(jīng)進(jìn)入司法程序的產(chǎn)品質(zhì)量糾紛將導(dǎo)致法律邏輯及法律評(píng)價(jià)的矛盾

如果以《辦法》在舉報(bào)這個(gè)概念下并未禁止市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)受理平等商事主體間的舉報(bào)為由，受理涉訴當(dāng)事人的舉報(bào)，在法院民事訴訟未裁決前，行政機(jī)關(guān)如果給出罰款、沒(méi)收涉訴產(chǎn)品等財(cái)產(chǎn)性行政處罰，假設(shè)這些物品已經(jīng)進(jìn)入司法查封狀態(tài)或者已經(jīng)進(jìn)行了司法財(cái)產(chǎn)保全程序，行政機(jī)關(guān)就給人民法院出了難題，行政機(jī)關(guān)讓司法機(jī)關(guān)不得不回答一個(gè)問(wèn)題，到底誰(shuí)才是涉訴物品的最終裁決機(jī)關(guān)，這是一個(gè)法律評(píng)價(jià)的難題。假設(shè)涉訴物品還有民事?tīng)?zhēng)議且有法律允許的例外，對(duì)上述問(wèn)題的回答將難上加難。如果行政機(jī)關(guān)給出罰款等財(cái)產(chǎn)性行政處罰，當(dāng)事人如果按時(shí)執(zhí)行后導(dǎo)致關(guān)聯(lián)的民事訴訟裁決不能完全執(zhí)行，這將導(dǎo)致民事優(yōu)先原則落空，干擾司法裁判的公信力；相反，如果行政相對(duì)人不能執(zhí)行相關(guān)行政處罰從而進(jìn)入法院執(zhí)行程序，在民事裁判和行政處罰在同一法院的執(zhí)行部門(mén)執(zhí)行時(shí)，法院應(yīng)該優(yōu)先執(zhí)行民事裁決，如果行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)不足以支付全部民事裁判標(biāo)的和行政罰款，行政處罰成了一紙空文，這是行政介入民事糾紛的邏輯難題。假設(shè)民事裁判和行政處罰在不同法院的執(zhí)行部門(mén)進(jìn)行執(zhí)行的話，萬(wàn)一兩個(gè)法院之間缺少溝通或者難以達(dá)成一致，行政處罰決定提前執(zhí)行完畢后再執(zhí)行民事裁判時(shí)無(wú)法執(zhí)行或者無(wú)法完全執(zhí)行，為落實(shí)上述法律規(guī)定的民事優(yōu)先原則，難道要把已經(jīng)執(zhí)行完畢的行政處罰決定的罰款進(jìn)行執(zhí)行回轉(zhuǎn)嗎？這是行政介入民事糾紛的又一個(gè)法律邏輯難題。

三、行政介入已經(jīng)進(jìn)入司法程序的產(chǎn)品質(zhì)量糾紛將導(dǎo)致司法判例間的矛盾

由于法律解釋彈性的存在以及各級(jí)各地區(qū)司法裁判慣例的不同，對(duì)于如何落實(shí)民事優(yōu)先的法律原則，各地各級(jí)法院的做法不盡一致。山東省高級(jí)人民法院民事判決書(shū)（2020）魯民終3235號(hào)認(rèn)為：“原告如果要求被告承擔(dān)行政機(jī)關(guān)作出的行政罰款，如果原告未就其所主張的已繳納的罰款提交充分證據(jù)證明，因此針對(duì)行政罰款損失，原告可在實(shí)際繳納罰款后另行主張。”

遼寧省燈塔市人民法院（2019）遼1081民初613號(hào)民事裁定認(rèn)為：“受害人受損的事故未經(jīng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)和負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門(mén)進(jìn)行事故的調(diào)查處理，致使事故發(fā)生的原因無(wú)法查明，以致民事責(zé)任的承擔(dān)無(wú)法劃分。駁回原告起訴?！痹嫔显V后，遼寧省遼陽(yáng)市中級(jí)人民法院民事裁定書(shū)（2019）遼10民終776號(hào)認(rèn)為：“上訴人稱(chēng)受害人系因鍋爐內(nèi)膽破裂，噴出水和蒸汽將受害人燙傷最終死亡而向鍋爐生產(chǎn)企業(yè)提出的產(chǎn)品責(zé)任糾紛，本案應(yīng)適用我國(guó)《產(chǎn)品質(zhì)量法》和《侵權(quán)責(zé)任法》（已廢止）等相關(guān)法律及司法解釋進(jìn)行實(shí)體審理。原審裁定認(rèn)為安全生產(chǎn)事故需以有關(guān)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)進(jìn)行事故的調(diào)查處理作為提起本案民事訴訟的前置程序，屬適用法律錯(cuò)誤。”因此，該法院撤銷(xiāo)了上述民事裁定并指定法院重審。

安徽省蚌埠市中級(jí)人民法院民事判決書(shū)（2020）皖03民初17號(hào)對(duì)于被告辯稱(chēng)涉案產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題已由市場(chǎng)監(jiān)督管理局立案處理，目前正在受理處理中，且市場(chǎng)監(jiān)督管理局的處理結(jié)果對(duì)本案判決結(jié)果存在直接關(guān)系并建議法院中止審理本案的要求未予評(píng)價(jià)，但安徽省高院卻以此為由發(fā)回重審。

由以上案例可以看出，不同層級(jí)、不同地區(qū)的法院之間對(duì)于涉及民事訴訟與行政處罰間關(guān)系的認(rèn)識(shí)并不一致?？v觀《民事訴訟法》，除第六條規(guī)定的“人民法院依照法律規(guī)定對(duì)民事案件獨(dú)立進(jìn)行審判，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”和第一百二十七條規(guī)定的“依照《行政訴訟法》的規(guī)定，屬于行政訴訟受案范圍的，告知原告提起行政訴訟”這兩條外其他條文再無(wú)“行政”二字出現(xiàn)，因此民事訴訟以行政機(jī)關(guān)的具體行政行為為前提的做法并沒(méi)有法律依據(jù)。處理民事糾紛應(yīng)該貫徹《民事訴訟法》第六條、《民法典》第一百八十七條等法條的規(guī)定，不受具體行政行為的干擾，獨(dú)立裁判。

四、行政介入已經(jīng)進(jìn)入司法程序的產(chǎn)品質(zhì)量糾紛導(dǎo)致行政處理結(jié)果的矛盾

由于對(duì)《辦法》的理解不同，導(dǎo)致各地市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)對(duì)已經(jīng)進(jìn)入民事訴訟程序的舉報(bào)投訴處理也不盡一致。例如，安徽省蚌埠市中級(jí)人民法院民事判決書(shū)（2020）皖03民初17號(hào)提到的該案被告2019年6月18日的投訴舉報(bào)，蚌埠市市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)受理并立案調(diào)查；而廣東省深圳市中級(jí)人民法院民事判決書(shū)（2020）粵03民終17027號(hào)提到，該案被告2019年6月6日向市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)投訴原告在生產(chǎn)銷(xiāo)售中以次充好，該縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局于2019年7月25日作出《產(chǎn)品質(zhì)量申訴不予處理決定書(shū)》。

關(guān)于正義的內(nèi)涵及范圍爭(zhēng)議頗大，然而，正義就代表應(yīng)該對(duì)相同事件相同處理、類(lèi)似事件類(lèi)似處理，不能有太大的爭(zhēng)議。而兩個(gè)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)對(duì)情節(jié)類(lèi)似、時(shí)間節(jié)點(diǎn)接近的投訴舉報(bào)做出不同的處理，很難從中得出這兩個(gè)處理結(jié)果都是正義的結(jié)論。且兩舉報(bào)者均是欠了貨款的被告，其舉報(bào)投訴的時(shí)機(jī)均是在合同相對(duì)方起訴或者追討所欠貨款之后才到行政機(jī)關(guān)舉報(bào)，如果市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)以對(duì)方是舉報(bào)為名，摻和到已經(jīng)進(jìn)入司法程序的民事糾紛中，不但起不到建設(shè)誠(chéng)信社會(huì)、打擊假冒偽劣的作用，反而徒增司法訟累，削弱了合同自治原則。對(duì)商事主體而言，信賴(lài)?yán)嬉部赡茉谛姓块T(mén)的干預(yù)中消失殆盡。

總之，對(duì)于將廣泛深遠(yuǎn)地影響多種不同生活領(lǐng)域的法律問(wèn)題，只有獲得必要的宏觀認(rèn)識(shí)之后，才能達(dá)到與整個(gè)成文法律體系首尾一貫的效果。否則，在語(yǔ)言本身就容易產(chǎn)生歧義的漢語(yǔ)言語(yǔ)境下，在越來(lái)越多的法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章，以及下放立法權(quán)至設(shè)區(qū)的市以后紛紛涌出的地方性法規(guī)和地方性政府規(guī)章的交互撕扯中，極易出現(xiàn)問(wèn)題與矛盾。班固在《漢書(shū)·?刑法志》中描述的“文書(shū)盈于幾閣，典者不能遍睹”的現(xiàn)象，在個(gè)別司法、行政部門(mén)的選擇性適用法律方面，已漸露端倪。法律的解釋方法有文字解釋、體系解釋、歷史解釋等，當(dāng)按照文字解釋、體系解釋等解釋方法處理個(gè)案將導(dǎo)致嚴(yán)重的不正義時(shí)，歷史解釋有著重大的參考意義。促成信賴(lài)并保護(hù)正當(dāng)?shù)男刨?lài)，即屬于法秩序必須滿(mǎn)足的最根本要求之一。［2］只進(jìn)行摳字眼式的法律適用，而不給出符合整個(gè)法秩序的理由，要么是裁判者對(duì)整個(gè)法律體系的不了解或者漠視，要么是追求一種依從其他要求而給出的另類(lèi)結(jié)果。

行政機(jī)關(guān)依法行政的目的之一是保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。如前述司法裁判要旨確認(rèn)的，行政處置與民事裁判有著不同的證據(jù)規(guī)則，行政處置結(jié)果最多只能是民事裁判的證據(jù)之一而不是前提。市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)不受理此類(lèi)舉報(bào)投訴，并不會(huì)給當(dāng)事人帶來(lái)?yè)p失，其損失可以在民事裁判中獲得確認(rèn)或補(bǔ)償。因此，《辦法》雖然未明確市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)對(duì)已經(jīng)進(jìn)入司法程序的商事主體再舉報(bào)投訴的拒絕性規(guī)定，但是從整個(gè)法律秩序而言，從《辦法》的法律位階而言，如果不是《辦法》中對(duì)關(guān)系到公共安全的食品、藥品、醫(yī)療器械、化妝品的質(zhì)量安全問(wèn)題的規(guī)定，對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入司法程序的產(chǎn)品質(zhì)量糾紛，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)完全有理由不予受理。但是即使是以上四類(lèi)特殊商品，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)受理時(shí)也應(yīng)該進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審查，即對(duì)這些存在爭(zhēng)議的商品是否存在涉及公共安全的問(wèn)題進(jìn)行判斷?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出：“有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)，立法工作中部門(mén)化傾向、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出。”該決定要求：“明確立法權(quán)力邊界，從體制機(jī)制和工作程序上有效防止部門(mén)利益和地方保護(hù)主義法律化。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)?！笨梢?jiàn)，如果《辦法》的出臺(tái)導(dǎo)致了意想不到的法律后果，合理解釋或者進(jìn)行修訂是解決的途徑之一。