黃文娟

耕地是糧食安全的“命根子”。黨的二十大報(bào)告指出，全方位夯實(shí)糧食安全根基，全面落實(shí)糧食安全黨政同責(zé)，牢牢守住十八億畝耕地紅線(xiàn)。這為耕地保護(hù)指明了重點(diǎn)方向，提供了根本遵循。2021 年，江蘇耕地?cái)?shù)量首次實(shí)現(xiàn)了年度耕地總量?jī)粼黾?，約占全國(guó)耕地總量的3.2%，占全省的38.2%，糧食播種面積連續(xù)11年保持在8000 萬(wàn)畝以上，糧食總產(chǎn)達(dá)753.8 億斤，占全國(guó)總量5.49%，實(shí)現(xiàn)了人口密度最大省份“口糧自給、略有盈余”。在保障國(guó)家糧食安全中持續(xù)作出江蘇貢獻(xiàn)，要全面實(shí)施耕地用途管制，注重從制度建設(shè)、政策落實(shí)、資源配置、科技支撐等多個(gè)維度聚集合力，確?？砷L(zhǎng)期穩(wěn)定利用耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。

以制度建設(shè)壓實(shí)主體責(zé)任

圍繞耕地資源地理格局和耕地保護(hù)政策執(zhí)行兩個(gè)維度，統(tǒng)籌“自上而下”的目標(biāo)責(zé)任落實(shí)機(jī)制與“上下結(jié)合”的實(shí)施管理機(jī)制，持續(xù)促進(jìn)政策頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐融合，及時(shí)反饋政策執(zhí)行效能，優(yōu)化完善政策措施，凝聚耕地保護(hù)的同向合力?？椕?chē)?yán)格的耕地保護(hù)法律制度。貫徹實(shí)施新《土地管理法》及其實(shí)施條例，國(guó)家積極推進(jìn)《耕地保護(hù)法》立法，將耕地保護(hù)責(zé)任、耕地用途管制、耕地利用優(yōu)先序、耕地保護(hù)補(bǔ)償、永久基本農(nóng)田劃定與特殊保護(hù)等要求在法律法規(guī)層面明確細(xì)化。當(dāng)前，《江蘇省耕地保護(hù)條例》已納入省人大立法調(diào)研計(jì)劃，將為實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度提供更加科學(xué)、更為嚴(yán)密的整體性制度體系。劃定落實(shí)耕地和永久基本農(nóng)田目標(biāo)任務(wù)。在推進(jìn)市、縣、鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制中，將國(guó)家下達(dá)的耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)，足額帶位置逐級(jí)分解下達(dá)并落地上圖，實(shí)現(xiàn)“圖、數(shù)、線(xiàn)”一致，落實(shí)到國(guó)土規(guī)劃空間“一張圖”系統(tǒng)進(jìn)行精細(xì)化管控。全面落實(shí)耕地保護(hù)黨政同責(zé)，組織實(shí)施耕地保護(hù)和糧食安全責(zé)任制考核，實(shí)行嚴(yán)格考核、一票否決、終身追責(zé)，進(jìn)一步壓緊壓實(shí)耕地保護(hù)主體責(zé)任。強(qiáng)化永久基本農(nóng)田的特殊保護(hù)，嚴(yán)格管控建設(shè)占用永久基本農(nóng)田，在長(zhǎng)期穩(wěn)定利用耕地上落實(shí)補(bǔ)劃任務(wù)，切實(shí)保護(hù)耕地中的精華部分。

以科學(xué)統(tǒng)籌落實(shí)政策舉措

立足人多地少、資源約束突出的省情，科學(xué)統(tǒng)籌安排耕地資源保護(hù)、恢復(fù)、整治的空間布局，通過(guò)補(bǔ)償激勵(lì)多種方式，實(shí)現(xiàn)耕地有效保護(hù)和合理使用。堅(jiān)持總量穩(wěn)定，嚴(yán)格耕地和永久基本農(nóng)田紅線(xiàn)管控。在確保糧食安全和生態(tài)優(yōu)先的前提下，研究建立耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線(xiàn)管控辦法，合理優(yōu)化林耕空間布局，強(qiáng)化永久基本農(nóng)田動(dòng)態(tài)管控，優(yōu)先將可以長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的耕地劃入永久基本農(nóng)田，并按照“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則通過(guò)“優(yōu)進(jìn)劣出”優(yōu)化布局，積極推進(jìn)永久基本農(nóng)田建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，建成旱澇保收的穩(wěn)產(chǎn)“噸糧田”。堅(jiān)持系統(tǒng)謀劃，落實(shí)落細(xì)耕地用途管制舉措。以保障國(guó)家糧食安全、維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益為底線(xiàn)，以確保耕地?cái)?shù)量穩(wěn)定、質(zhì)量可靠、地力提升為目標(biāo)導(dǎo)向，細(xì)化完善耕地用途管制的政策舉措，明確耕地“轉(zhuǎn)出”、耕地“轉(zhuǎn)進(jìn)”的范圍、實(shí)施主體、職責(zé)分工和工作程序，規(guī)范完善耕地進(jìn)出平衡實(shí)施管理。鼓勵(lì)地方積極探索、先行先試，常州市率先示范開(kāi)展耕地“進(jìn)出平衡”試點(diǎn)，推動(dòng)耕地“進(jìn)出平衡”市域全覆蓋。堅(jiān)持政府主導(dǎo)，多措并舉實(shí)現(xiàn)耕地流向管控。建立地方人民政府統(tǒng)籌組織，各部門(mén)協(xié)同推進(jìn)的工作機(jī)制，在切實(shí)尊重農(nóng)民意愿、維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的前提下，穩(wěn)妥有序開(kāi)展年度耕地“進(jìn)出平衡”方案編制實(shí)施，實(shí)事求是推進(jìn)耕地流向管控和耕地恢復(fù)，嚴(yán)格管控耕地不合理流出，引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)耕地流入。2021 年度，江蘇年度耕地總量?jī)粼黾?4.16 萬(wàn)畝，初步遏制了耕地不合理減少的趨勢(shì)。堅(jiān)持多目標(biāo)平衡，構(gòu)建多元化用地保障體系。堅(jiān)持樹(shù)立大食物觀，落實(shí)耕地利用優(yōu)先序，耕地優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)，將生產(chǎn)肉蛋奶、果菜魚(yú)等食物的載體從耕地資源向整個(gè)國(guó)土資源拓寬，多途徑開(kāi)發(fā)食物載體資源。統(tǒng)籌聚集設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等用地政策，提高設(shè)施農(nóng)業(yè)備案監(jiān)管效能，分類(lèi)有效保障農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展合理用地需求，確保糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給。

以補(bǔ)償激勵(lì)優(yōu)化資源配置

立足江蘇的資源稟賦和發(fā)展戰(zhàn)略定位，有限的土地資源需要支撐城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，也需要持續(xù)保障農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展空間。在穩(wěn)定必要的糧食、蔬菜等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的耕地?cái)?shù)量基礎(chǔ)上，突出補(bǔ)償激勵(lì)優(yōu)化資源配置，促進(jìn)各設(shè)區(qū)市耕地和基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù)的統(tǒng)籌落實(shí)，確保完成國(guó)家下達(dá)全省目標(biāo)任務(wù)。強(qiáng)化耕地占補(bǔ)平衡、進(jìn)出平衡“兩平衡”。一方面，嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，嚴(yán)格管控各類(lèi)非農(nóng)建設(shè)占用耕地，確需建設(shè)占用耕地的，必須“先補(bǔ)后占、占一補(bǔ)一、占水田補(bǔ)水田”；另一方面，穩(wěn)妥有序推進(jìn)耕地年度“進(jìn)出平衡”，對(duì)于耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的，要求在年度內(nèi)補(bǔ)足“同等數(shù)量、質(zhì)量”且“可以長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的耕地”，全方位管控耕地流向和用途改變，保證可長(zhǎng)期穩(wěn)定利用耕地的總量穩(wěn)定。積極推動(dòng)跨市域補(bǔ)充耕地調(diào)劑，提高資源配置效能。針對(duì)區(qū)域耕地后備資源差異、發(fā)展用地需求不同而帶來(lái)的資源配置不均衡情況，積極引導(dǎo)農(nóng)用地向耕地資源方向轉(zhuǎn)變?！笆濉币詠?lái)，省級(jí)平臺(tái)共組織跨市域交易補(bǔ)充耕地指標(biāo)17.92 萬(wàn)畝，涉及資金515.36 億元，有效釋放耕地資源活力，彰顯耕地資源價(jià)值。積極探索省級(jí)以上重大項(xiàng)目占用永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃任務(wù)的跨區(qū)域補(bǔ)償調(diào)劑機(jī)制，堅(jiān)持“省級(jí)統(tǒng)籌、地方協(xié)商、主體負(fù)責(zé)、資源共享”，通過(guò)資金轉(zhuǎn)移支付等方式，優(yōu)先保障重大項(xiàng)目建設(shè)集中區(qū)域落實(shí)補(bǔ)劃任務(wù)，提高服務(wù)保障效能。

加大耕地保護(hù)精準(zhǔn)性激勵(lì)。統(tǒng)籌耕地保護(hù)與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)民增收致富的關(guān)系，綜合運(yùn)用政策、市場(chǎng)、科技等手段，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等資金，加大耕地保護(hù)和種糧激勵(lì)機(jī)制建設(shè)。省級(jí)連續(xù)六年開(kāi)展耕地保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)激勵(lì)，6.04 億元獎(jiǎng)勵(lì)資金直接投向了基層耕地保護(hù)第一線(xiàn)。

以科技支撐提升監(jiān)管效能

充分利用高科技成果賦能耕地保護(hù)監(jiān)管，不斷提升耕地保護(hù)監(jiān)管工作效能。強(qiáng)化耕地保護(hù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管。運(yùn)用信息化技術(shù)、衛(wèi)星遙感技術(shù)等手段，探索建設(shè)覆蓋全域的耕地現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)、監(jiān)管數(shù)據(jù)的“空-天-地”耕地保護(hù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)多源數(shù)據(jù)一體化管理，全面掌握耕地家底。綜合運(yùn)用衛(wèi)星遙感影像監(jiān)測(cè)、實(shí)地巡查踏勘、績(jī)效考評(píng)等方式，提升耕地智慧化監(jiān)管能力與保護(hù)水平。探索實(shí)施耕地“進(jìn)出平衡”動(dòng)態(tài)監(jiān)管。率先在全國(guó)建設(shè)完成省級(jí)耕地“進(jìn)出平衡”備案監(jiān)管系統(tǒng)，實(shí)行系統(tǒng)化、精細(xì)化管理，定期提取耕地流向變化圖斑，及時(shí)研判管控耕地轉(zhuǎn)進(jìn)、耕地轉(zhuǎn)出實(shí)施情況，實(shí)現(xiàn)預(yù)警分析、核實(shí)整改、年度考核的“閉環(huán)”管理機(jī)制。突出違法違規(guī)占用耕地的監(jiān)測(cè)監(jiān)管。綜合耕地衛(wèi)片監(jiān)督、衛(wèi)片執(zhí)法、耕地動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)等方式，加強(qiáng)與督察、執(zhí)法工作銜接，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、反饋和處理問(wèn)題，針對(duì)違法占用耕地采取凍結(jié)扣減補(bǔ)充耕地指標(biāo)等方式，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止永久基本農(nóng)田“非糧化”?！?/p>