陸培榕，張煥林，張麗媛，孫錫元

（1.揚州大學水利科學與工程學院，江蘇 揚州 225001；2.鹽城市水利勘測設計研究院有限公司，江蘇 鹽城 224002；3.江蘇沃葉軟件有限公司，江蘇 鹽城 224000）

1 江蘇水行政處罰裁量基準的研究背景

1.1 基本情況

江蘇省境內包含長江、太湖、淮河和沂沭泗四大流域，地處長江、淮河、沂沭泗下游，屬于平原和低山丘陵區(qū)域，是我國唯一同時擁有大江、大河、大海、大湖和人工運河的省份［1］。其地域水系特點：一方面過境水量多而時空不均，時常面臨外洪內澇和海潮的威脅；另一方面水系縱橫交錯，江河湖海通過水工建筑物相互連通。水利建設、維護、管理和水行政執(zhí)法的工作量十分繁重，而堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推行，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設的目標任務，對做好水行政處罰工作提出了更高要求。

1.2 江蘇省原有的水行政處罰自由裁量參照執(zhí)行標準

江蘇省是較早開展水行政處罰自由裁量標準研究和制定的省份之一。江蘇省水利廳自2006年起組織相關執(zhí)法技術人員研究制定水行政處罰自由裁量標準，于2007年首次對20多部水法規(guī)規(guī)章設定的行政處罰制定了自由裁量權參照執(zhí)行標準，涵蓋水文、水資源、水工程管理、水土保持和水利工程建設等方面，2012年對《江蘇省水行政處罰自由裁量權實施辦法》和《江蘇省水行政處罰自由裁量權參照執(zhí)行標準》進行了增補和修訂；其后，又補充了水域管理、河湖采砂、節(jié)約用水等方面的水行政處罰自由裁量權參照執(zhí)行標準。

1.3 江蘇省水行政處罰裁量基準研究動因

上述參照執(zhí)行標準實施多年來，對江蘇省水行政處罰行為起到了有力的指導規(guī)范作用。其細則將水行政法律、法規(guī)的條款進行了分割細化，分割在各個水法規(guī)中，但這樣不易比較，亦未將處罰標準按照水事違法行為進行歸納。為規(guī)范水行政執(zhí)法行為，提高執(zhí)法的合法性、合理性以及高效性，提供不同類型案件法律依據、處罰依據、處罰裁量基準，研究并利用智慧水利快捷、準確地運用到水行政執(zhí)法中去，這是江蘇省水行政執(zhí)法的創(chuàng)新。

2 江蘇水行政處罰裁量基準的研究內容

2.1 研究思路和方法

在水行政處罰實踐中，一部水法規(guī)同時適用多種水事違法行為或結果，例如國務院《取水許可和水資源費征收管理條例》適用從違法取水、違法用水到計量設施等違法行為的處罰以及對拒繳、拖延繳納水資源費的經濟處罰，直至吊銷取水許可證處罰，是對取用水全過程中各種違法行為的矯正。而同一水事違法行為或結果又可能適用不同的水法規(guī)的相關條款，例如在江蘇省境內河道管理范圍內，未經批準擅自修建房屋等建筑物，可能涉嫌違反《防洪法》、流域管理條例、《江蘇省水利工程管理條例》和《江蘇省建設項目占用水域管理辦法》等相關條款。同時，水事違法主體的主客觀因素、違法額度大小和違法情節(jié)的輕重程度以及社會危害程度之間有必然的聯系，這就需要以水法規(guī)為依據進行分析研判，這需要耗費大量的精力。

協調學理論提供了理論依據和技術分析方法。在對現有水法規(guī)研究的基礎上，研究表明，按照河道管理、水資源管理、水利建設等八大類130余項種類進行細化、系統(tǒng)梳理，將水事違法額度和結果危害程度等客觀因素結合調查筆錄主觀因素進行綜合分析，同時，將違法情節(jié)劃分為輕微、一般、較重、嚴重、特別嚴重5個等級（部分4個等級），再將水法規(guī)處罰裁量額度細化到相應等級，使水行政處罰實施更加精準。

研究開發(fā)的《江蘇省水行政處罰裁量基準智能判別系統(tǒng)》，構成江蘇智慧水利的重要組成部分，將上述細化的相應裁量基準內容輸入系統(tǒng)。輸入水事違法行為關聯詞就立即顯示相應違法情節(jié)構成要件、水法規(guī)處罰條款規(guī)定、違法程度、處罰裁量基準的種類和額度可供選擇參考，同一水事違法行為涉及所有水法規(guī)的條款一目了然，更加便于比較、選擇和適用，執(zhí)法更加快捷方便［2-4］。

2.2 對處罰種類和額度的把握原則

2.2.1 不予處罰的情形

按照《江蘇省水行政處罰裁量權實施辦法》（以下簡稱《辦法》）第6條規(guī)定，有6種情形之一的不予處罰。

（1）違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的；

（2）不滿14周歲的未成年人有違法行為的；

（3）精神病人、智力殘疾人在不能辨認或不能控制自己行為時有違法行為的；

（4）違法行為在2年內未被發(fā)現的，涉及公民生命健康安全且有危害后果在5年內未被發(fā)現的，法律規(guī)定的除外；

（5）違法行為人有證據足以證明沒有主觀過錯的，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定；

（6）其他依法不予行政處罰的情形。

初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。依法不予行政處罰的，水行政處罰機關應當對當事人進行教育。

2.2.2 從輕或減輕處罰

按照上述《辦法》第7條規(guī)定的6種情形，從輕處罰可根據消除危害配合程度減低等次處罰，直至按下限處罰。減輕處罰可以水法規(guī)設定的下限為基準適法下調。

2.2.3 從重處罰

按照上述《辦法》第8條規(guī)定的9種主觀因素和情形，可以高于違法行為或結果的客觀額度所對應的水行政處罰裁量基準對應等次，但不得高于水法規(guī)設定的處罰額度上限。

2.2.4 頂格處罰

吊銷取水許可證等處罰額度適用于違法程度達到“嚴重”及其以上程度；頂格處罰額度適用于“極其嚴重”程度；頂格以下還需要結合接受調查的配合程度和采取補救措施的程度確定。

2.2.5 多種違法情節(jié)的處罰

同時具有從輕、從重多個裁量情節(jié)的，采取同向相加、逆向相減的方法，最終確定水行政處罰的種類和額度。依法應當并處的，不得單項處罰。

2.2.6 重大處罰的集體討論原則

水行政處罰涉及《辦法》第11條規(guī)定的7種情形之一的，應當經水行政處罰機關負責人集體討論決定并做好詳細會議記錄。

2.3 水行政處罰裁量權行使要求

江蘇省水行政處罰一般采用說理式執(zhí)法文書。對水事違法事實進行詳細描述，并加以證據證明，形成證據鏈。引用法條的同時闡明相應水法規(guī)條款具體規(guī)定。說明違法行為人申辯是否采納以及減輕、從輕、從重處罰的理由。重大水行政處罰還應當進行法制審查。

3 研究成果及其應用

江蘇省水行政處罰基準研究成果不僅對已經原有的水法規(guī)條款進行了細化研究，而且對新實施的《中華人民共和國長江保護法》、國務院《地下水管理條例》《江蘇省農村水利管理條例》水法規(guī)處罰條款進行了裁量基準研究，在廣泛征求意見基礎上得以施行。其軟件應用系統(tǒng)研發(fā)開辟了依法治水的新途徑。

3.1 研究成果概述

3.1.1 江蘇省水行政處罰裁量基準研究成果

新增加了《中華人民共和國長江保護法》、國務院《地下水管理條例》和《江蘇省農村水利管理條例》，對原有相關水法規(guī)修正、廢止等情形，進行了必要的增減完善。

貫徹國務院關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護，打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)的精神，在地下水行政處罰、水土保持行政處罰和排水行政處罰等方面制定了更加嚴格的裁量基準。

為了改善營商環(huán)境，實施包容審慎執(zhí)法，增加了對違法行為輕微未造成危害后果或者危害后果顯著輕微并及時采取有效補救措施、依法可不予處罰的細則內容。

一般按照新法優(yōu)于舊法、上位法優(yōu)于下位法和特別法優(yōu)于一般法的原則，使水法規(guī)條款適用選項做到了有據可依。

3.1.2 水行政處罰裁量基準智能輔助判別軟件操作系統(tǒng)成果

“水行政處罰裁量基準智能輔助判別軟件系統(tǒng)”主要開發(fā)了6大主要功能區(qū)：

（1）最新水法律法規(guī)查詢與下載功能；（2）增加了全國“水事典型案例”選編功能。目前有61例，以后還可以陸續(xù)增加；（3）裁量基準操作系統(tǒng)。系統(tǒng)直接連接江蘇省水行政處罰裁量基準研究成果匯總表的相關選項，按照違法行為、處罰依據、違法程度、構成要件、處罰標準逐一進行對應顯示，突破了以往的水法規(guī)對照方式；（4）水政監(jiān)察動態(tài)信息功能。水行政執(zhí)法人員在現場發(fā)現有違法行為，可以通過“水政監(jiān)察動態(tài)”功能，將執(zhí)法過程視頻、違法建筑等即拍即傳，記錄執(zhí)法人員的執(zhí)法時間、執(zhí)法地點及執(zhí)法軌跡，形成有圖有真相的監(jiān)察記錄；（5）執(zhí)法文書格式指導功能。在水行政執(zhí)法過程中共形成的表格文書，系統(tǒng)按照案件的不同類型流程進行分類，水行政執(zhí)法人員可調取、選用、抄送，最終系統(tǒng)自動形成一份份完整的案件卷宗，免去了執(zhí)法人員整理、歸檔、現場送達等繁重工作量；（6）執(zhí)法流程引導功能。系統(tǒng)自動將每個執(zhí)法過程整合成獨立的時間軸，減輕執(zhí)法人員整理資料和一一對應的工作量，便于執(zhí)法人員分析每個案件的完成進度，方便后期跟進執(zhí)法。

3.2 系統(tǒng)操作說明

3.2.1 平臺內容

下載“水行政處罰裁量基準智能輔助判別軟件系統(tǒng)”。輸入賬號和密碼進入首頁，主要包括法律匯編、案例選編、裁量基準、水政監(jiān)察動態(tài)、執(zhí)法文書、執(zhí)法流程、公告通知、通訊錄、工具包、個人設置等10個界面。

3.2.2 平臺主要功能

（1）提供水法規(guī)鏈接。點擊“法規(guī)匯編”按鈕，系統(tǒng)直接跳轉到江蘇省水利廳“政策法規(guī)—法律法規(guī)”頁面，不需要另行登錄，執(zhí)法人員可直接查看最新的政策解讀、實施細則、法律條例，方便快捷，一鍵查詢。

（2）提供案例選編。點擊“案例選編”進入《全國水事案例選編》頁面，可查看其中收集、整理、評析具有示范作用的典型案例，促進水行政執(zhí)法規(guī)范化建設，提高水行政執(zhí)法人員的辦案能力和水平，解決水行政執(zhí)法工作人員在實際工作中如何正確查處案件的現實問題，讓執(zhí)法人員能夠隨時隨地、碎片化地進行學習。

（3）提供裁量基準操作說明。執(zhí)法人員可根據具體的違法行為，搜索查看到對應的處罰依據、違法程度、構成要件、處罰標準。直觀明了，減輕了執(zhí)法人員查閱的繁瑣工作量，提高執(zhí)法人員工作效率。同時，本系統(tǒng)根據舊法服從新法、上位法優(yōu)于下位法的原則，一般優(yōu)先采用上位法，但也有例外。如以下2例，本應當選用上位法，但需要分析下位法與上位法的具體表述不同之處：一是在行洪河道內種植阻礙行洪的林木和高稈作物，這一行為《中華人民共和國防洪法》第32條作了禁止性規(guī)定，第55條作了處罰規(guī)定，可以處5萬元以下罰款；《江蘇省水利工程管理條例》第8條第4款作了禁止性規(guī)定，第30條第1款作了處罰規(guī)定，處以1萬元以下的罰款。情節(jié)嚴重、造成重大損失的，處以1萬元以上10萬元以下的罰款。上述條例有一個“情節(jié)嚴重、造成重大損失的”的情形與《中華人民共和國防洪法》的表述不一樣，符合下位法條件的情形就應當適用下位法。二是在河道管理范圍內從事工程設施建設活動，這一行為《中華人民共和國防洪法》第27條作了禁止性規(guī)定，第57條作了處罰規(guī)定，工程設施建設嚴重影響防洪的，責令限期拆除，逾期不拆除的，強行拆除，所需費用由建設單位承擔；影響行洪但尚可采取補救措施的，責令限期采取補救措施，可以處1萬元以上10萬元以下的罰款；《江蘇省水利工程管理條例》第8條第6款也作了禁止性規(guī)定，第30條第1款作了處罰規(guī)定，處以1萬元以下的罰款，情節(jié)嚴重、造成重大損失的，處以1萬元以上10萬元以下的罰款。《中華人民共和國防洪法》表述的關鍵詞是“建設項目投資額”，而上述條例表述的關鍵詞是“占河道設計洪水位斷面”或“占用面積”。

執(zhí)法人員可根據具體的違法行為，查看到對應的處罰依據、違法程度、構成要件、處罰標準進行選擇具體適用水行政處罰裁量基準。經輸入關鍵詞后，顯示的內容直觀明了，減輕了執(zhí)法人員查閱的繁瑣工作量，提高執(zhí)法人員工作效率。在點擊具體選項，則顯示更為細致的水行政處罰裁量基準條目，十分快捷方便。

（4）提供水政監(jiān)察動態(tài)。水行政執(zhí)法人員在現場發(fā)現有違法行為，可以通過“水政監(jiān)察動態(tài)”功能，將執(zhí)法過程視頻、違法建筑等即拍即傳，記錄執(zhí)法人員的執(zhí)法時間、執(zhí)法地點及執(zhí)法軌跡，形成有圖有真相的監(jiān)察記錄。

（5）提供執(zhí)法文書。在水行政執(zhí)法過程中共形成的所有表格文書，系統(tǒng)按照案件的不同類型流程進行分類，水行政執(zhí)法人員可調取、選用、抄送，最終系統(tǒng)自動形成一份份完整的案件卷宗，免去了執(zhí)法人員整理、歸檔、現場送達等繁重工作量。

（6）提供執(zhí)法流程。系統(tǒng)自動將每個執(zhí)法過程整合成獨立的時間軸，減輕執(zhí)法人員整理資料和一一對應的工作量，便于執(zhí)法人員分析每個案件的完成進度，方便后期跟進執(zhí)法。

3.2.3 平臺輔助功能

（1）公告通知。在電腦端點擊“發(fā)布信息”按鈕，選擇分類，填寫日期、標題、正文信息，完成后點擊“發(fā)布信息”，列表顯示該條公告，選中公告提交審核，審核通過后即發(fā)布成功。APP端首頁即顯示。

（2）工具包。所有使用者都可以上傳、下載宣傳視頻、宣傳PPT等文檔，網絡方式訪問，不受空間、地點限制。

（3）通訊錄。通過電腦端建立水行政執(zhí)法人員信息，手機端自動同步，支持一鍵撥打、方便快捷。通過“搜索”輸入姓名或手機號碼查找相關人員聯系方式。

（4）個人設置。點擊“我的”，打開個人設置頁面，主要包括上傳頭像、個人信息、更改密碼、二維碼分享等功能。點擊“設置”按鈕，選擇“修改密碼”，更換初始密碼保證賬號安全。選擇“二維碼分享”，包括安卓版、IOS版的二維碼，方便其他未下載的人員快捷直接掃描二維碼進行手機端安裝。

4 結語

江蘇省水行政處罰裁量基準以最新水法規(guī)相應條款為基礎進行細化，形成操作性較強的水法規(guī)條款適用具體基準，研究體現了以人為本和青山綠水的和諧理念，其成果更為簡便實用。江蘇省水行政處罰裁量基準智能輔助判別系統(tǒng)拓展了原有人工操作思路，可以較大幅度地提升水行政執(zhí)法工作效能。

（1）將水行政執(zhí)法過程文件進行數據結構化，形成有相互關聯關系的體系文件，便于基層執(zhí)法快捷能力的提升。

（2）建立水行政執(zhí)法過程的全流程管理平臺、實現全省水行政執(zhí)法檔案在線管理與存儲，提高了層級監(jiān)督和指導的時效性。

（3）將全省水行政執(zhí)法過程形成的數據進行分類統(tǒng)計，提高全省水治理能力與治理體系的現代化水平，實現執(zhí)法過程科學化、協同化。

（4）提高省水利廳對市、縣（市、區(qū)）水行政執(zhí)法考核評價的科學性，將自上而下的指導和自下而上的執(zhí)法過程數據進行聯動，實現黨政機關政務協同高效，為江蘇智慧水利增添新內容。