付 頔

（江西財(cái)經(jīng)大學(xué),江西 南昌 330013）

0 引言

在西方，城市交通規(guī)劃在城市規(guī)劃中的重要性早在功能主義時(shí)期就已顯現(xiàn)，國內(nèi)則是在20世紀(jì)70年代末才開始對(duì)城市交通規(guī)劃加以重視。近年交通規(guī)劃項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的受關(guān)注度逐年攀升，后續(xù)運(yùn)行出現(xiàn)的社會(huì)問題也逐一顯露，因此，研究交通規(guī)劃項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)衍生機(jī)制存在其必要性。

1 問題提出

隨著社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，道路交通工程建設(shè)也取得了顯著的成果。1996年，全國鐵道運(yùn)營里程及公路線路里程僅為649萬千米和118.58萬千米。到了2019年，全國鐵道運(yùn)營里程已升至13.9萬千米，公路線路里程數(shù)達(dá)501.25萬千米。陸上交通線路的發(fā)展實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍，為人們出行提供了更加便捷的服務(wù)。支撐這一飛躍的是多個(gè)交通項(xiàng)目的規(guī)劃實(shí)施。交通規(guī)劃的實(shí)施過程漫長，投資規(guī)模大又專業(yè)性強(qiáng)，其中涉及的相關(guān)部門及利益群體眾多，往往設(shè)計(jì)思維緊密且評(píng)估嚴(yán)格。為了保障交通項(xiàng)目的順利運(yùn)行，國家針對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)及評(píng)估也制定了一系列的規(guī)章制度。

然而事實(shí)證明，交通項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)并未得到有效的控制，建成后風(fēng)險(xiǎn)生成概率較高。如山西尾礦庫2008年發(fā)生潰壩，中南建設(shè)南通項(xiàng)目塔吊2013年發(fā)生斷裂，天津南環(huán)鐵路橋2020年發(fā)生坍塌，江西石虎塘航電項(xiàng)目也遭受破壞。在上述經(jīng)過周密規(guī)劃和評(píng)估的前提下，交通規(guī)劃項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)事故仍屢屢發(fā)生，其風(fēng)險(xiǎn)衍生機(jī)制值得探究。

2 風(fēng)險(xiǎn)衍生機(jī)制

2.1 交通項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀研究

城市的發(fā)展速度伴隨著不確定性和風(fēng)險(xiǎn)的逐級(jí)上升。盡管科學(xué)技術(shù)和城市現(xiàn)代化的發(fā)展為人們帶來了一定便利，但卻未能帶來安全感，反之，資源的市場化生產(chǎn)方式和危險(xiǎn)的市場化生產(chǎn)線的交織，使得城市在資源、環(huán)境、公共安全等多個(gè)領(lǐng)域面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在項(xiàng)目制下，重大工程項(xiàng)目建設(shè)不只有助于經(jīng)濟(jì)增長，還會(huì)觸及農(nóng)村土地征收、住房拆除、移民安置保護(hù)、自然環(huán)境改造等多種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，使得社會(huì)不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)因素存續(xù)。因此，學(xué)者們對(duì)交通項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的形成和控制進(jìn)行了更加深入的探究。

（1）以公路為主的風(fēng)險(xiǎn)。方愛華[1]指出，公路建設(shè)項(xiàng)目將會(huì)面臨多種風(fēng)險(xiǎn)因素，包括政策規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境和周邊影響。為了保護(hù)公眾的合法利益，必須制定合理的規(guī)劃，并采取有效措施降低這些風(fēng)險(xiǎn)因素對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的影響。張通[2]對(duì)公路隧道運(yùn)營期間的火災(zāi)安全社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了深入研究，建立了一個(gè)完整的事故樹分析模型，并提出了一系列有效的接受準(zhǔn)則，以及有效減少火災(zāi)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的措施，以期達(dá)到安全運(yùn)營的目的。

（2）以水路為主的風(fēng)險(xiǎn)。王麗萍[3]和M.埃德爾斯頓[4]均以大壩為研究對(duì)象，前者利用F-N曲線法與最低合理可行準(zhǔn)則相結(jié)合來確定社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)可接受水平，后者則基于大壩的風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀，將大壩可能的出險(xiǎn)模式視為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的一個(gè)部分。詹斌[5]的思路與上述不同，他重點(diǎn)分析了漢江航道整治工程的社會(huì)效益，將發(fā)展社會(huì)效益作為控制社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的有效手段。

從文獻(xiàn)的涉獵范圍來看，關(guān)于交通項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的研究眾多，項(xiàng)目所涉及對(duì)社會(huì)效益和施工風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注度并沒有減少。為了遏制風(fēng)險(xiǎn)蔓延，降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)輿情影響，學(xué)者提出制度改革和風(fēng)險(xiǎn)控制相關(guān)概念，并對(duì)此展開研究。

2.2 項(xiàng)目制模式研究

交通規(guī)劃項(xiàng)目建成后，能夠正常交付使用，需要兩方面的重要保障：一是在“項(xiàng)目制”模式下的總體導(dǎo)控，二是項(xiàng)目評(píng)估所需的交通評(píng)價(jià)，二者相互影響。若項(xiàng)目產(chǎn)生衍生風(fēng)險(xiǎn)，基本來源于此。

“工程項(xiàng)目制”不僅僅指項(xiàng)目的建設(shè)過程或各類管理制度，在財(cái)政領(lǐng)域還具有更為重要的意義。渠敬東[6]指出，項(xiàng)目化運(yùn)作是一個(gè)可以將我國從中央政府到地方政府的各層次相聯(lián)系的管理模型，既可以深入體系之內(nèi)，還能夠與原體系相結(jié)合。這一觀點(diǎn)也得到了其他學(xué)者的認(rèn)同，項(xiàng)目化運(yùn)作可以充分調(diào)動(dòng)區(qū)域力量，扎實(shí)促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政治宏觀經(jīng)濟(jì)體制的完善和改革[7]?！绊?xiàng)目管理制”也是中央政府采取的激勵(lì)措施，旨在通過項(xiàng)目管理獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制來吸引、動(dòng)員和鼓勵(lì)基層政府和項(xiàng)目承包者，推進(jìn)政策的實(shí)施。這種方式不但可以提高當(dāng)?shù)厣霞?jí)部門的效率，也可以更好地促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。周飛舟在2012年提出“項(xiàng)目治國”的觀點(diǎn)，指出當(dāng)前最有效的財(cái)政支出方式是通過“專項(xiàng)”和“項(xiàng)目”的方式，將資金分配到各個(gè)層面，以促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[8]?！绊?xiàng)目”是一種政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的有效運(yùn)作機(jī)制，保障中央和地方之間的財(cái)政互惠互利，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的有效配置和有效利用[9]?？傮w來說對(duì)項(xiàng)目制的運(yùn)行機(jī)制及問題產(chǎn)生的探尋是眾多學(xué)者們的研究主題。

針對(duì)地方政府領(lǐng)域內(nèi)的項(xiàng)目制研究，主要從整體討論項(xiàng)目制的運(yùn)作邏輯和內(nèi)在矛盾，探尋項(xiàng)目制在地方實(shí)踐中的作用[10]。多數(shù)學(xué)者表達(dá)了項(xiàng)目制存在的合理性，即內(nèi)部存在矛盾，仍有其積極意義。但陳家建在多年研究中始終強(qiáng)調(diào)從控制與反控的視角，看基層政府行為以及問題，探究項(xiàng)目制對(duì)科層制所產(chǎn)生的影響和政策執(zhí)行的消極意義。他認(rèn)為，政策執(zhí)行走樣的重要原因在于科層制的結(jié)構(gòu)特征無法讓正確的政策在各部門之間互相銜接。而在項(xiàng)目制下，條線控制雖得到了大幅度的加強(qiáng)，但從上至下的控制力與自下而上的制度化反控力均呈現(xiàn)持續(xù)強(qiáng)化的趨勢，這同樣也會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行走樣的現(xiàn)象出現(xiàn)[11]。

經(jīng)過折曉葉[12]等人的調(diào)查，他們發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目制可以在新舊機(jī)制交替的過程中補(bǔ)償既得利益。這種從上而下的任務(wù)部署，導(dǎo)致了“反控制”和“分層運(yùn)作”機(jī)制的出現(xiàn)，基層政府利用“項(xiàng)目打包”的機(jī)會(huì)，按照自身意圖重新組織項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)更好的效果。這一結(jié)論在2014年折曉葉研究縣域政府治理模式變化的文章中卻略有不同，其中她充分肯定了項(xiàng)目制作為一種制度思維的積極作用，認(rèn)為使縣域發(fā)生重大變化的“行政—政治—公司”三位一體綜合治理模式與項(xiàng)目制有著直接關(guān)聯(lián)。但也有學(xué)者從反思批判的角度來看待，黃宗智[13]對(duì)于國家治理機(jī)制由“單位制”轉(zhuǎn)為“項(xiàng)目制”的現(xiàn)狀感到不滿。他批判各學(xué)者推崇項(xiàng)目制的文章重理論輕實(shí)踐，即使是折曉葉等人利用實(shí)例所論述的“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”，也同樣看不到項(xiàng)目制實(shí)際運(yùn)作的過程和效果，只是紙上談兵。他所論證的項(xiàng)目制的實(shí)際運(yùn)作，帶來的并不是學(xué)者們和國家認(rèn)定的現(xiàn)代性，而是權(quán)錢結(jié)合的扭曲價(jià)值觀，導(dǎo)致了社會(huì)的不公平。

綜上所述觀點(diǎn)，目前所推行的項(xiàng)目制模式，其存在的積極意義在于它提供了一套激勵(lì)機(jī)制，上級(jí)部門為下級(jí)部門提供“強(qiáng)激勵(lì)”，激發(fā)下級(jí)部門的參與積極性與主動(dòng)性[14]；同時(shí)，它又具有不確定性，能夠深入體制，與體制相結(jié)合，但當(dāng)與政府的常規(guī)機(jī)制相背離之時(shí)，又會(huì)產(chǎn)生新的制度問題。

2.3 交通影響評(píng)價(jià)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究

（1）交通影響評(píng)價(jià)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估起源。交通項(xiàng)目相關(guān)評(píng)價(jià)主要分為兩個(gè)層面：交通影響評(píng)價(jià)與交通建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

城市交通危害評(píng)估是一種定量分析城市用地開發(fā)或土地使用變化對(duì)交通狀況影響的評(píng)估方法，目的在于確定可行的改善措施，減輕開發(fā)方案對(duì)周邊城市交通的不利影響。交通影響評(píng)價(jià)起相同作用，是一項(xiàng)重要的城市交通規(guī)劃工作，它可以對(duì)城市總體規(guī)劃進(jìn)行填充和深入，為都市工程建設(shè)管理者提出合理建議，制定城市交通工程建設(shè)及改造實(shí)施方案，有效地推動(dòng)城市建設(shè)發(fā)展。

交通建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)在項(xiàng)目建成后才進(jìn)行，因此受到的重視程度較交通影響評(píng)價(jià)較晚。過去中國交通建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響評(píng)價(jià)僅限于宏觀層面，而不涉及具體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)。自1980年以來，定量化分析已被廣泛應(yīng)用于評(píng)估項(xiàng)目的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，呈現(xiàn)更加全面準(zhǔn)確的評(píng)估結(jié)果，后也被用于各類社會(huì)穩(wěn)定評(píng)估中。2005年，遂寧市發(fā)布了《重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)分析解決方式》，標(biāo)志著社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的開端。2012年8月16日，國家發(fā)展改革委發(fā)布了《全國發(fā)展改革委重點(diǎn)固定資產(chǎn)投資建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)臨時(shí)方案》（發(fā)改投資〔2012〕2492號(hào)），為社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)提供了一套完善的管理機(jī)制，確保其有效性和準(zhǔn)確性。

（2）交通影響評(píng)價(jià)研究。交通影響評(píng)價(jià)在交通規(guī)劃層面屬于事前評(píng)價(jià)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)屬于事后評(píng)估。兩者結(jié)合不僅可以評(píng)估項(xiàng)目的可行性，還可以識(shí)別建成項(xiàng)目可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境具有重要意義。

國外學(xué)者對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的研究較國內(nèi)更早。1930年，美籍財(cái)經(jīng)家列昂節(jié)夫建立了投入產(chǎn)出模式，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了一種量化的分析方法。1960年，美國政府建立了一整套采用項(xiàng)目成本—效益分析的計(jì)劃系統(tǒng)，大大推動(dòng)了項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法的普及。部分學(xué)者基于此對(duì)高速鐵路建設(shè)進(jìn)行定量研究，探討建設(shè)對(duì)沿途經(jīng)濟(jì)社會(huì)、人群和自然資源等因素的作用，發(fā)現(xiàn)它們不僅能夠提升當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平，還能夠改善當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)環(huán)境，對(duì)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。埃利斯通過交通需求模型預(yù)測田納西州高鐵建設(shè)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)存在積極影響，結(jié)論表明該項(xiàng)目能夠提高交通便利性并縮短時(shí)間?？偟膩碚f，國外的學(xué)者們采用定量的分析方法，從經(jīng)濟(jì)的視角設(shè)計(jì)統(tǒng)計(jì)模型來分析交通給周邊帶來的正向社會(huì)影響。

國內(nèi)對(duì)于該方面的研究主要以評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置為主。劉虹[15]指出，交通項(xiàng)目與沿線社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境之間存在密切關(guān)聯(lián)，應(yīng)當(dāng)基于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、美學(xué)和歷史學(xué)發(fā)展環(huán)境等多方面的因素，構(gòu)建一套完善的指標(biāo)體系，以便更好地評(píng)估交通項(xiàng)目的效果。王建軍和嚴(yán)寶杰則采用投資產(chǎn)出模型、體系動(dòng)力學(xué)或宏觀計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型來進(jìn)行定量評(píng)價(jià)，對(duì)高速公路建設(shè)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行深入分析。石京[16]采用指標(biāo)體系法和綜合指標(biāo)法將高速公路建設(shè)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響進(jìn)行技術(shù)化定量分析，得出高速公路建設(shè)可以促進(jìn)沿線及周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的結(jié)論。

綜合國內(nèi)外相關(guān)研究可以看出，關(guān)于交通項(xiàng)目對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響方面的研究，由于評(píng)價(jià)指標(biāo)難以量化，各視角均著重考慮了評(píng)價(jià)的定量研究模型，方向皆為量化的方式與標(biāo)準(zhǔn)，并且評(píng)價(jià)所得出的結(jié)論也多為正向影響。

（3）社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究。研究社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)容主要涉及國家層面和工程項(xiàng)目層面。盡管有許多不同的研究角度來探討穩(wěn)定性問題的措施，但大致只能被歸為兩類：一類是加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目全過程的穩(wěn)定性，另一類是建立健全有效保障項(xiàng)目安全的政策。

2008年，向鵬成[17]開始深入探討項(xiàng)目管理經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的問題。他首先分析了信息不對(duì)稱導(dǎo)致的選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，為了有效防范和控制項(xiàng)目管理經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，給出了一系列措施。2016年，他引進(jìn)現(xiàn)代社會(huì)爆炸基礎(chǔ)理論[18]，深入探究嚴(yán)重環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)型工程的安全危險(xiǎn)演變機(jī)制后，以此為基礎(chǔ)建構(gòu)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，增強(qiáng)項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的可持續(xù)性。郭秀云[19]對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的研究多立足于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與利益關(guān)系之間的聯(lián)系。2012年，她強(qiáng)調(diào)在項(xiàng)目評(píng)估中加入社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重要性，并指出，安全問題與群眾的權(quán)益要求休戚與共，在管理中應(yīng)當(dāng)采取措施調(diào)整和糾正群眾的非常規(guī)資源發(fā)動(dòng)行為方式，進(jìn)而減少集群活動(dòng)的發(fā)生概率，在2015年又再次進(jìn)行強(qiáng)調(diào)[20]，凸顯發(fā)展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的緊迫性與重要性。這一觀點(diǎn)在近年的實(shí)際案例中得到充分體現(xiàn)，如今社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的核心思想一直是利益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

綜述所述，學(xué)者們探討的焦點(diǎn)在于如何確保項(xiàng)目的穩(wěn)定實(shí)施。風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的主要原因在于公眾間信息的不對(duì)稱和解碼錯(cuò)誤，從而造成個(gè)人利益的損害。不均衡的利益與風(fēng)險(xiǎn)分配會(huì)導(dǎo)致社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的不確定性，從而引發(fā)衍生風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

3 文獻(xiàn)述評(píng)

結(jié)合上述研究發(fā)現(xiàn)，交通項(xiàng)目的衍生風(fēng)險(xiǎn)主要來源于以下幾個(gè)方面：

3.1 項(xiàng)目制管理所導(dǎo)致的傳達(dá)風(fēng)險(xiǎn)

采用項(xiàng)目制可以激勵(lì)下級(jí)政府更加積極地執(zhí)行項(xiàng)目，但是隨著上級(jí)政府權(quán)力和影響力的不斷增強(qiáng)，部門間的矛盾也會(huì)變得更加尖銳，傳達(dá)難以相互銜接，最終導(dǎo)致項(xiàng)目目標(biāo)偏離和評(píng)估方向錯(cuò)亂，埋下潛在風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 項(xiàng)目影響評(píng)價(jià)不當(dāng)所帶來的繼發(fā)風(fēng)險(xiǎn)

交通項(xiàng)目的建設(shè)會(huì)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)化發(fā)展造成一定影響，存在正向加成與負(fù)向加成。但在關(guān)于評(píng)價(jià)的研究中大多避開了關(guān)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)方面的負(fù)面影響，僅從技術(shù)化層面進(jìn)行討論，被忽視的負(fù)面影響在項(xiàng)目完成后存在繼發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)。

3.3 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不確定性所掩蓋的衍生風(fēng)險(xiǎn)

政府政策指導(dǎo)下，部門間的信息不對(duì)稱會(huì)導(dǎo)致個(gè)人利益訴求被忽略，項(xiàng)目管理人員與公眾之間的信息不對(duì)稱會(huì)使得公眾喪失決定權(quán)，從而導(dǎo)致集群行為的出現(xiàn)。這種前提下進(jìn)行的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估帶有不確定性，無法精準(zhǔn)評(píng)價(jià)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)生的衍生風(fēng)險(xiǎn)被掩蓋。

4 結(jié)論

交通規(guī)劃項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)會(huì)導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)空間出現(xiàn)輿情隱患，提高對(duì)風(fēng)險(xiǎn)生成機(jī)制的認(rèn)知，從源頭推進(jìn)制度管理、拓寬信息路徑，有效降低風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率，滿足人們對(duì)便捷、安全交通的需求。