黃利娜，周長潮

（山東省濟寧市任城區(qū)行政審批服務局，山東 濟寧 272000）

深化行政審批制度改革是轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化營商環(huán)境的重要抓手，是激發(fā)市場活力、增強內(nèi)生動力、釋放內(nèi)需潛力的關(guān)鍵之舉[1]。近年來，國家不斷深化“放管服”改革，改善營商環(huán)境。畜牧獸醫(yī)行業(yè)行政審批改革也在不斷創(chuàng)新實踐。通過改革，更多發(fā)揮市場作用，減少了政府不合理的干預，還市場在資源配置中應有的功能，推動了畜牧獸醫(yī)行業(yè)健康有序發(fā)展。

1 基層畜牧獸醫(yī)行業(yè)行政審批發(fā)展歷史

畜牧獸醫(yī)行業(yè)審批業(yè)務原由各地畜牧獸醫(yī)行政部門承擔。與之關(guān)聯(lián)的土地、城建等審批業(yè)務則歸屬各相應行政部門管轄。各行政部門分散各處，不能集中辦公，這無形中增加了市場主體申辦業(yè)務的時間與資金成本。畜牧獸醫(yī)行業(yè)審批與監(jiān)管由畜牧獸醫(yī)行政部門一并管轄，權(quán)力過于集中，存在尋租空間。

2000 年，浙江省率先進行綜合行政審批服務機構(gòu)的試點。2001 年，國務院下發(fā)《關(guān)于行政審批制度改革實施意見的通知》，全國各地為方便群眾辦事，改善投資環(huán)境，陸續(xù)組建政務服務中心。在此情況下，各地畜牧獸醫(yī)行業(yè)的各項行政審批權(quán)雖仍歸畜牧獸醫(yī)行政部門管轄，但受理審批窗口遷移至政務服務中心。各地成立政務服務中心，實現(xiàn)了“集中辦事，方便群眾”的目的，但未能實現(xiàn)監(jiān)審分離。

2013 年，十八屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出進一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革。此后，各地陸續(xù)成立行政審批局，畜牧獸醫(yī)行業(yè)行政審批權(quán)由畜牧獸醫(yī)行政部門改歸行政審批局承擔，實行一站式審批管理。而審批完成后的日常行業(yè)管理則歸畜牧獸醫(yī)行政部門，實現(xiàn)了監(jiān)審分離。

2 基層畜牧獸醫(yī)行業(yè)行政審批現(xiàn)狀

為全面落實上級“放管服”的改革要求，基層縣區(qū)全面梳理涉及畜牧獸醫(yī)行業(yè)行政許可和公共服務項目，及時清理部分已不符合現(xiàn)實需求的行政許可和公共服務事項。通過減少審批環(huán)節(jié)，壓縮辦理時限，簡化辦理手續(xù)，優(yōu)化工作流程，實現(xiàn)了行政審批許可最快可當場辦結(jié)。隨著行政審批改革的不斷深入，各地逐步實現(xiàn)畜牧獸醫(yī)行業(yè)審批與事后監(jiān)管相脫離，有效壓縮審批時間，減少制度性交易成本，減輕市場主體的負擔，催動了畜牧獸醫(yī)行業(yè)健康發(fā)展。

3 當前畜牧獸醫(yī)行業(yè)行政審批工作存在的問題

自行政審批體制改革以來，涉畜牧獸醫(yī)行業(yè)領(lǐng)域行政審批，切實貫徹執(zhí)行簡政放權(quán)，減少了申請人時間成本，活躍了市場主體，在推動畜牧獸醫(yī)行業(yè)健康發(fā)展方面取得了明顯成效。但不可忽視的是，仍存在部分不足，有待于實踐中逐步解決。

3.1 行政審批部門工作人員業(yè)務能力有待進一步提升

畜牧獸醫(yī)行業(yè)法律法規(guī)及政策門類較多，審批事項涉及面廣。審批依據(jù)來源于多部行業(yè)法律法規(guī)，且涉及到的部分法律法規(guī)條款由于我國經(jīng)濟發(fā)展需要，相關(guān)內(nèi)容及解釋也有待進一步完善。這對審批部門工作人員的業(yè)務素養(yǎng)提出了更高的要求?，F(xiàn)實工作形勢要求工作人員不斷學習，提高應對新形勢的能力。而當下，隨著行政審批改革不斷推進，行政審批業(yè)務不斷集中，各業(yè)務科室不斷整合，行政審批部門工作人員面對紛繁復雜的業(yè)務種類，日益增長的業(yè)務量，時有力不從心的感覺。

3.2 事前審批與事后監(jiān)管有待加強銜接

事前審批和事后監(jiān)管是畜牧獸醫(yī)行業(yè)監(jiān)管體系的組成部分，既獨立又相互關(guān)聯(lián)。事前審批需要事后監(jiān)管來維持，而事后監(jiān)管的效果取決于事前審批的質(zhì)量。如果兩者脫節(jié)，極易出現(xiàn)“監(jiān)管盲區(qū)”。當前，不同程度存在重審批、輕監(jiān)管，重處罰、輕服務的問題[2]?，F(xiàn)行的審批模式中，很大一部分審批部門將審批側(cè)重點傾向于審批環(huán)節(jié)，對于許可證或者其他有關(guān)批文的掌控非常嚴格，但疏于對審批之后環(huán)節(jié)的監(jiān)管[3]。行政許可權(quán)制度改革的初衷是要倒逼職能部門將精力集中到事后監(jiān)管上來，而非僅僅將事前的審批集中到審批部門了事。審批權(quán)集中以后，關(guān)鍵是如何銜接審批部門與原職能部門的聯(lián)系。

3.3 市場主體的信用體系亟待完善

有研究認為，深入推進行政審批制度改革，應形成市場自律、政府監(jiān)管、社會監(jiān)督互為支撐的協(xié)同監(jiān)管格局[1]。信用是市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)，市場自律的核心在于提高所有市場主體的誠信意識。但市場主體的天性在于逐利。單純依靠市場主體講信用，并不會自發(fā)形成完備、有效的信用體系，反而會出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的情況，破壞市場良性競爭秩序。當前，從事畜牧獸醫(yī)一線工作的多數(shù)是樸素的農(nóng)民，這部分人對信用風險的抵抗能力較差，迫切期待本行業(yè)能形成良好的信用體系。當前，各個行業(yè)領(lǐng)域都在嘗試建立健全信用體系，但市場主體信用體系建設(shè)仍任重道遠，目前無法對失信者產(chǎn)生有力震懾。

3.4 市場主體表達訴求途徑存在欠缺

畜牧獸醫(yī)行業(yè)行政審批全面深入改革，目的是為了減少對市場主體經(jīng)營活動的直接干預，放手讓市場主體自主進行創(chuàng)新創(chuàng)造。而市場主體作為市場的主要參與者，無疑應當參與到行政審批制度改革當中來，通過各種途徑來表達自身訴求，從而推動改革更為徹底。但政府部門過去曾長期對市場主體管理過細、過寬，審批及監(jiān)管的自由裁量權(quán)空間過大，直接導致市場主體對政府部門天然有畏懼感，不愿輕易表達訴求。有研究發(fā)現(xiàn)，對企業(yè)發(fā)聲保護機制不夠，特別是對小微企業(yè)而言，部分企業(yè)表示不愿反映問題，尤其是在當前政務服務工作考核態(tài)勢下，對政務服務的建議或者差評直接關(guān)系到各政務服務部門的改革成效，表達訴求的隱性成本太高[4]，這無疑會對行政審批制度改革造成不利影響。讓市場主體有途徑能夠表達自身訴求，并且敢于發(fā)聲，在深化審批制度改革、打造公開透明的法治化營商環(huán)境方面意義重大。

4 對策建議

4.1 以維護產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展為目標，建立權(quán)責相匹、懂業(yè)務善服務的高素質(zhì)新隊伍

自行政審批制度改革以來，行政審批部門工作人員在責任意識、知識結(jié)構(gòu)、專業(yè)能力等方面與現(xiàn)實需要尚不匹配。因此，基層行政審批部門需要引進業(yè)務素養(yǎng)高、服務意識強、具備法律知識的專業(yè)人才，逐步充實行政審批隊伍，并且需加強各類有針對性的專業(yè)培訓，從而開展好畜牧獸醫(yī)行業(yè)審批工作，在源頭把好關(guān)、開好局，以適應當前畜牧獸醫(yī)行業(yè)審批服務的要求。這也需要上級部門加大支持力度，在機構(gòu)設(shè)置、人員編制和技術(shù)設(shè)備方面相應地向基層一線審批部門傾斜。同時，落實責任追究制度，建立激勵機制，提高行政審批一線工作人員的責任感和積極性。推行資源共享，堅持審批信息公開，同時制定通用性強的行政審批業(yè)務手冊，建立標準化審批流程，規(guī)范審批事項的條件、流程、時限，限制審批自由裁量權(quán)，實現(xiàn)陽光審批。這樣可以降低密集審批機構(gòu)的工作壓力，提升行政審批工作效率，也有利于提高行政審批人員的整體工作能力。

4.2 推動事前審批與事后監(jiān)管高效互聯(lián)互動

行政審批制度改革實現(xiàn)了審批和監(jiān)管相分離，有效防止了權(quán)力濫用和放大。但改革并不意味著審批部門和監(jiān)管部門完全脫離，互不關(guān)聯(lián)。審批和監(jiān)管應有效互聯(lián)互動，建立健全行政審批、監(jiān)管既獨立又相互制約的權(quán)利運行機制。要實現(xiàn)事前審批、事后監(jiān)管有效銜接，信息互通是關(guān)鍵。目前，各部門體系內(nèi)建立了相應信息報送系統(tǒng)，但是部門之間缺少聯(lián)動和信息資源共享機制，導致審批與監(jiān)管信息溝通脫節(jié)。審批部門目前主要職責實際是依法備案從業(yè)資格，而對經(jīng)營主體的監(jiān)管職責仍由畜牧獸醫(yī)行政部門負責。因此，構(gòu)建事前審批與事后監(jiān)管信息共享機制，使各行政主體可以充分了解市場主體所涉及的事前審批事項信息與抽查記錄，做到事前審批與事后監(jiān)管信息貫通、相互“幫襯”，實現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋，真正助力畜牧獸醫(yī)行業(yè)良性健康發(fā)展。

4.3 建立并逐步完善行業(yè)領(lǐng)域信用體系

審批部門與監(jiān)管部門如能形成市場主體監(jiān)管的信用信息交換共享機制，將市場主體的公開信息、行政審批、事后監(jiān)管、獎勵懲戒和社會信用體系結(jié)合起來，對構(gòu)建科學信用體系意義重大。與此同時，多部門對失信市場主體要有聯(lián)合懲戒機制，通過給市場主體經(jīng)濟和名譽的雙重處罰，提高市場主體的違法失信成本，增加威懾力，形成對市場主體有效的約束和監(jiān)督。讓失信者“一次失信，處處受限”，倒逼市場主體嚴格自律，最終形成信用監(jiān)管、行業(yè)自律的綜合有效市場主體信用體系。

4.4 暢通市場主體發(fā)聲渠道

各級政府推進行政審批制度改革，首要目的就是為了優(yōu)化地區(qū)營商環(huán)境，激發(fā)市場主體活力。建立健全投訴維權(quán)機制，加強對市場主體的權(quán)益保護，能有效引導市場主體參與行政審批改革。各地可以嘗試通過構(gòu)建網(wǎng)絡企業(yè)綜合服務平臺，設(shè)置訴求表達窗口、指定部門回應，不斷探索多種途徑讓市場主體主動發(fā)聲，倒逼審批部門及監(jiān)管部門密切關(guān)切市場主體發(fā)展需求，滿足市場主體對保護自身權(quán)益的現(xiàn)實需求。某區(qū)行政審批服務局與當?shù)丶o委監(jiān)委配合，開展優(yōu)化營商環(huán)境專項監(jiān)督工作，探索建立優(yōu)化營商環(huán)境“一卡一碼一機制”工作辦法，實現(xiàn)“碼”上監(jiān)督“碼”上辦，保護市場主體自主發(fā)聲，維護了市場主體切身利益，營造了良好的營商環(huán)境。

5 小結(jié)

行政審批制度改革是一個“與時俱進”的概念，其內(nèi)涵和外延會隨著改革及現(xiàn)實需要的發(fā)展而發(fā)生變化。有研究人員認為，就某一具體的行政許可權(quán)而言，所包含的內(nèi)容也非常豐富，包括許可決定權(quán)、變更權(quán)、延續(xù)權(quán)、撤回權(quán)、中止權(quán)、注銷權(quán)以及許可監(jiān)督權(quán)等等[5]。豐富的內(nèi)涵意味著，行政審批制度必然會有更廣泛的變革空間。聚焦到畜牧獸醫(yī)行業(yè)，隨著市場的不斷發(fā)展變化，市場主體會對行政審批改革也會產(chǎn)生更高的要求。任何一種制度都是特定歷史條件下的產(chǎn)物，在現(xiàn)實條件下，不可能盡善盡美、毫無瑕疵，但會隨著現(xiàn)實需要而不斷完善發(fā)展。行政審批工作的重點不僅在于不斷為市場主體提供服務，也在于在實踐中不斷發(fā)現(xiàn)存在的問題。作為行政審批部門，在實踐過程中，只有多措并舉解決實踐中的問題，才能進一步深化行政審批制度改革，進而提升行政審批工作質(zhì)量，切實讓畜牧獸醫(yī)行業(yè)的市場主體受益。