車人杰

1916年袁世凱去世，國家權(quán)勢重心失卻，中國逐漸陷入分裂狀態(tài)。由于中央無力統(tǒng)一國家，由各省分別“自治”，進而“聯(lián)省自治”并最終實現(xiàn)國家統(tǒng)一，遂成部分政治家和國人的政治嘗試。1920年7月，以湖南宣布“自治”并呼吁“護法各省”一致“實現(xiàn)此舉”為標志，“聯(lián)省自治”運動在湖南、四川、浙江等南方十余省范圍內(nèi)相繼展開，并在一段時間內(nèi)成為中國政治的一股潮流。

對“聯(lián)省自治”運動，學(xué)術(shù)界雖不乏研究成果，但研究重心一直集中在“聯(lián)省自治”中地方主義政治的理論與實踐，強調(diào)作為“聯(lián)省自治”基礎(chǔ)的“省自治”與統(tǒng)一國家建構(gòu)之間的對立。(1)學(xué)界涉及“聯(lián)省自治”的研究成果不勝枚舉，較為重要者有李達嘉：《民國初年的聯(lián)省自治運動》，臺北：弘文館出版社，1986年；胡春惠：《民初的地方主義與聯(lián)省自治》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2011年；馬勇：《20世紀20年代“聯(lián)省自治”的理論與實踐》，中國社會科學(xué)院近代史研究所編：《中國社會科學(xué)院近代史研究所青年學(xué)術(shù)論壇論文集》(2000年卷)，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2001年，第9-59頁；嚴泉：《“聯(lián)省自治”運動中的省憲研究——民國初年聯(lián)省自治運動的制度探析》，《學(xué)術(shù)界》2005年第6期；龍長安：《地方主義與聯(lián)省自治運動的困境》，《中南大學(xué)學(xué)報》2012年第3期；楊天宏：《地方自治與統(tǒng)一國家的建構(gòu)——北洋時期“聯(lián)省自治”運動再研究》，《四川大學(xué)學(xué)報》2012年第5期；王續(xù)添：《從“國家”到“地方”：中國現(xiàn)代國家改造中的“戰(zhàn)略退卻”——對五四運動和聯(lián)省自治運動關(guān)系的一種考察》，《中共黨史研究》2019年第5期。對于“聯(lián)省自治”運動中“省自治”的研究，較重要者有馮筱才：《理想與利益——浙江省憲自治運動新探》，《近代史研究》2001年第2期；張繼才：《四川聯(lián)省自治運動述論》，《西南師范大學(xué)學(xué)報》2003年第2期；沈曉敏：《也談?wù)憬∽灾芜\動——兼與馮筱才先生商榷》，《史學(xué)月刊》2004年第7期；陳建平：《地方立法研究——民國初期四川地方立法的理論與實踐》，北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2016年。這種認知并非今日學(xué)人首創(chuàng)，而是源于北洋時期國人對自治與統(tǒng)一關(guān)系的普遍看法。由于“聯(lián)省自治”運動在實踐中基本停留在各省“自治”階段，而以“聯(lián)省”實現(xiàn)國家統(tǒng)一的設(shè)想跡近空想，“聯(lián)省自治”作為實現(xiàn)國家統(tǒng)一路徑的內(nèi)涵被忽略也在情理之中。

然而，從政治學(xué)角度看，省自治(provincial autonomy)以及范圍擴大后的“聯(lián)省自治”作為一種“地方政治制度”或“地方政治治理方式”，并不一定與統(tǒng)一國家建構(gòu)形成對立關(guān)系。(2)李國忠：《民國時期中央與地方關(guān)系》，天津：天津人民出版社，2004年，第50-55頁。省自治不僅涉及中央與省級政府的權(quán)力關(guān)系，還涉及一省內(nèi)部的權(quán)力分配。揆諸當時政況，由于北洋政府無力實現(xiàn)國家統(tǒng)一，相當一部分實行“聯(lián)治”的省區(qū)(尤其是處于南北交鋒區(qū)域的各省區(qū))內(nèi)部多處于政治分裂狀態(tài)。這些省的“自治運動”——無論省際之間是否“聯(lián)”——實質(zhì)上是中央政府“武力統(tǒng)一”遭受挫折后，地方謀求“局部統(tǒng)一”的一種嘗試?！笆∽灾巍笔恰奥?lián)省自治”的第一步，“聯(lián)省”則是“聯(lián)邦”的小范圍實踐，是時人所追求的在統(tǒng)一前提下的“聯(lián)邦制”國家建構(gòu)的起步。因而看似“分”的省自治訴求，主觀上并不一定構(gòu)成“合”(統(tǒng)一)的對立因素。

不過在政治實踐中，由于處于南北陣營交鋒地帶的各省內(nèi)部權(quán)力分散，標榜“自治”的地方軍人無力整合本省政治，“聯(lián)省政府”建構(gòu)遙遙無期。隨著北洋政府與國民黨控制下的“西南陣營”力量再度增強，國家政治重新回到“武力統(tǒng)一”軌道，“聯(lián)省自治”運動遂走向終結(jié)。

本文擬以北洋時期實施“聯(lián)省自治”的重要區(qū)域四川為例，分析“省自治”“聯(lián)省自治”與國家統(tǒng)一看似對立實則歸依接近的復(fù)雜關(guān)系，希望對認識北洋時期“聯(lián)省自治”運動提供新的思考。

一、北洋政府“武力統(tǒng)一”與川省自治呼聲高漲

一般認為，“聯(lián)省自治”口號在1920年代流行，與清季以來“地方主義”興盛及“聯(lián)邦論”的傳入密切相關(guān)。(3)李達嘉：《民國初年的聯(lián)省自治運動》，第7頁。“地方主義”的興盛表現(xiàn)為“省區(qū)勢力”坐大與中央政府對各省失去統(tǒng)御能力，這為“聯(lián)省自治”奠定了基礎(chǔ)。而西方“聯(lián)邦制”思潮的傳播，則為“聯(lián)省自治”提供了理論根據(jù)。

盡管“地方主義”與聯(lián)邦制主張均對傳統(tǒng)的中央集權(quán)體制構(gòu)成沖擊，但這并不意味著“聯(lián)省自治”否定國家統(tǒng)一。雖然聯(lián)邦制(federation)國家建構(gòu)理論主張在憲法框架下聯(lián)邦政府與州(省)政府劃分職權(quán)，州(省)政府通常保有較諸單一制國家地方政府更大的職權(quán)，但它畢竟不是邦聯(lián)制(confederation)。兩者之間的根本區(qū)別在于聯(lián)邦制下國家主權(quán)(sovereignty)的統(tǒng)一性，(4)參見張定河：《論美國聯(lián)邦制的確立及其歷史作用》，《歷史研究》1992年第6期；高國榮：《州在美國聯(lián)邦體系中的地位和作用》，《世界歷史》1999年第6期。對于“聯(lián)省自治”與“聯(lián)邦制”“邦聯(lián)制”的聯(lián)系與區(qū)別，民初時人已有較清楚的認知。如時為《孤軍》雜志主筆的何公敢注意到，“‘聯(lián)省自治’這一個名稱系模仿歐美聯(lián)邦制的思想而來的”，而“邦聯(lián)論者，審知用平和的消極的手段，不能實現(xiàn)聯(lián)邦論者所希望的嚴格的統(tǒng)一，又知聯(lián)省自治政策，不足以適應(yīng)現(xiàn)在地方分立的狀態(tài)”，他們“不惜改變國家根本的組織，以遷就武人割據(jù)的事實”。參見公敢：《評“聯(lián)省自治”與“邦聯(lián)”》，《孤軍》第1卷第6期，1923年3月，第9頁。而“一個牢固的聯(lián)邦對于各州的和平與自由是非常重要的，因為它是分裂和叛亂的障礙”。(5)漢密爾頓等：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，北京：商務(wù)印書館，1995年，第40頁。從近代中國的歷史實際來看，國人根深蒂固的“大一統(tǒng)”觀念與建構(gòu)統(tǒng)一國家的民族主義(亦即“國家主義”)訴求，使得“聯(lián)省自治”成為恢復(fù)國家統(tǒng)一的過渡手段，而非國家統(tǒng)一的對立物。(6)“聯(lián)省自治”的重要倡導(dǎo)者、政治學(xué)者李劍農(nóng)對此解釋稱，“我對于中華民國統(tǒng)一的程序，以制定聯(lián)邦憲法為起點，以廢去督軍為止境”，“確定聯(lián)邦而后可望統(tǒng)一”。參見李劍農(nóng)：《民國統(tǒng)一問題》，《四川籌備省憲周刊》第6號，1922年11月11日，第1-2頁。可見“聯(lián)省自治”與聯(lián)邦制“名異而實同”，(7)陳達材：《我國的聯(lián)邦問題》，《東方雜志》第19卷第17期，1922年8月10日，第123頁。仍然旨在謀求國家統(tǒng)一。

這不僅是理論分析。事實上，北洋時期，與“聯(lián)省自治”對立的并非國家“統(tǒng)一”，而是由北洋軍閥主導(dǎo)的“武力統(tǒng)一”。兩者雖然同樣尋求國家統(tǒng)一，但由于主導(dǎo)者不同，兩者在政治邏輯、實現(xiàn)路徑乃至統(tǒng)一后確立的央地關(guān)系形態(tài)等方面存在顯著區(qū)別。

“聯(lián)省自治”被視為北洋時期中國政治亂局的解決路徑，緣于北洋政府所主導(dǎo)的“武力統(tǒng)一”遭受挫敗。1917年“護法運動”爆發(fā)后，北洋政府決意“武力統(tǒng)一”西南，但因后袁世凱時代北洋集團分裂，“武力統(tǒng)一”不僅無法實現(xiàn)，反而加劇了地方政治的混亂。國人在失望之余，轉(zhuǎn)而從北洋體系之外尋找新的國家統(tǒng)一途徑。時人黃抱一指出，“袁氏既仆，政權(quán)瓦解，既無從以法律上之權(quán)能，謀根本之建設(shè)，更莫能以政治上之手段，奏統(tǒng)一之成功”，國人“郁久必發(fā)，不得于彼，則泄于此，又以人之稍克自理其地方者，隨在示以效之可歆與事之較親切有味也，而省自治、省自治之聲大作”。(8)黃抱一：《省自治》，《東方雜志》第17卷第20期，1922年10月25日，第115頁。黃氏所言，道明了“省自治”政治訴求興起的原因所在。由于單一省區(qū)難以對付謀求“武力統(tǒng)一”的北洋政府，“聯(lián)省自治”以集團力量對付北洋武力也就成為無可奈何的選擇，這是“省自治”演化為“聯(lián)省自治”的政治邏輯。

在“省自治”及“聯(lián)省自治”運動中，四川的實踐頗具典型性。四川“省自治”的發(fā)生與北洋政府“武力統(tǒng)一”四川的失敗密切相關(guān)。從政治與軍事上看，四川是北洋政府控扼滇、黔，平定西南的關(guān)鍵區(qū)域。然而“護國戰(zhàn)爭”后，隨著袁世凱統(tǒng)治終結(jié)，北洋軍退出四川，北京政府于1916年8月任命滇軍將領(lǐng)羅佩金、黔軍將領(lǐng)戴戡分任四川督軍、省長，四川政權(quán)落入滇、黔軍人之手。此后，以段祺瑞為首的北洋政府與滇系唐繼堯、桂系陸榮廷及孫中山國民黨勢力之間矛盾激化，段祺瑞政府決意推進“武力統(tǒng)一”，將湘、川重新納入中央政府的控制范圍。由于實力不足以同時應(yīng)付兩線作戰(zhàn)，北洋政府改以間接的統(tǒng)一方式，即利用川省政局中的“主客矛盾”，支持川軍驅(qū)逐駐川滇、黔軍，換取川軍將領(lǐng)對中央政府的支持與擁護，進而統(tǒng)一四川。

川軍與滇、黔軍的矛盾始于辛亥、癸丑年間滇、黔軍入川。(9)周開慶：《民國川事紀要》(上)，臺北：四川文獻出版社，1979年，第75-83頁?！白o國戰(zhàn)爭”后，把持川政的滇、黔軍人與川軍第二師師長劉存厚等川軍將領(lǐng)產(chǎn)生尖銳矛盾，劉氏以“驅(qū)逐客軍”為旗幟，鼓動地方主義情緒，反對滇、黔勢力。1917年4月和7月，“劉羅”“劉戴”成都巷戰(zhàn)先后發(fā)生，劉存厚皆獲勝利，督軍羅佩金被逐離成都，省長戴戡被擊斃。北洋政府先以川軍第一師師長周道剛為督軍，同年12月改以劉存厚為督軍，四川政權(quán)遂入川軍將領(lǐng)之手。(10)匡珊吉、楊光彥主編：《四川軍閥史》，成都：四川人民出版社，1991年，第78-86頁。只因監(jiān)管軍政民政的督軍系中央任命，形式上四川仍處于中央政權(quán)治下。

“劉羅”“劉戴”成都巷戰(zhàn)未必出自北洋政府授意，(11)《國務(wù)院指責(zé)羅佩金不應(yīng)將成都事變歸于院部之挑唆電》(1917年4月25日)，四川省文史研究館編：《四川軍閥史料》第一輯，成都：四川人民出版社，1981年，第281頁。但北洋政府于兩次成都巷戰(zhàn)前后，在川軍與滇、黔軍閥的沖突中明顯偏袒川軍一方。從政治合法性的視角來看，不論“劉羅”“劉戴”之戰(zhàn)本身責(zé)任在誰，劉存厚以武力“逐羅殺戴”之舉顯然嚴重超出“政治常軌”，蓋羅、戴二人系中央政府正式任命的四川督軍和省長。然而，對于劉存厚的軍事行動，段祺瑞主持的北洋政府不僅未采取任何實質(zhì)性的行動加以制止，甚至不顧梁啟超等研究系閣員的反對，拒不追究劉存厚殺害戴戡的責(zé)任。(12)《進步系閣員議懲劉存厚》，《大公報》1917年8月7日，第2版；《昨日之特別閣議》，《大公報》1917年8月9日，第2版。戴戡系進步黨人，時論稱其“乃梁任公一派人物，賴梁之力得兼(四川)督軍”。參見《梁湯對于川事意見》，《大公報》1917年7月26日，第3版。對此有時論指出：劉存厚“恃兵抗命”而政府事前“屢屢放任不為之所”的原因，在于中樞“袒劉之大有人在”；(13)《中央對川局之內(nèi)幕》，《興華》第14卷第32期，1917年8月15日，第28頁?！傲_佩金有電責(zé)政府措置乖謬，語雖偏激，然政府要不能辭其責(zé)也”。(14)《再志政府漠視川事之罪過》，《大公報》1917年4月25日，第3版。

時論對于北洋政府的批評并非完全在理明勢。當是之時，由于北洋政府在川并無一兵一卒，即使有心干預(yù)川局，也無力阻止戰(zhàn)事發(fā)生。相反，放任劉存厚部川軍以武力奪取四川政權(quán)，則有助于打破現(xiàn)有政治格局，實現(xiàn)其武力統(tǒng)一計劃。從全國政局走向上看，如果說1917年6月北京國會被解散，意味著北洋集團與國民黨及西南軍人在中樞層面關(guān)系徹底破裂，那么“劉羅”“劉戴”之戰(zhàn)則改變了護國戰(zhàn)后國內(nèi)政治版圖，有利于打破北洋政府與西南軍人在地方層面的力量平衡，實質(zhì)上拉開了北洋政府“武力統(tǒng)一”西南的序幕。

不同于稍后對湖南的“武力統(tǒng)一”，北洋政府對四川的“武力統(tǒng)一”帶有明顯的間接實施方略特征，即主要依靠劉存厚、周道剛、鐘體道等部川軍驅(qū)逐駐川滇、黔軍實現(xiàn)統(tǒng)一。此種方略是北洋政府在自忖實力不足以同時應(yīng)付川、湘兩線作戰(zhàn)的情況下，有意利用川省“地方主義”遏制滇、黔實力擴張。(15)1917年8月，劉存厚尚被“通令查辦”之際，即有人向北洋政府提議以劉部進攻云南，或退而以劉為“防滇總司令”。同年9月，《大公報》記者探知，北洋政府已密電仍在“查辦”中的劉存厚“節(jié)節(jié)抵御”滇、黔軍，“令速立功，為國柱石”。參見《劉存厚與云南》，《大公報》1917年8月20日，第2版；《密電劉存厚之內(nèi)容》，《大公報》1917年9月24日，第2版。一開始，北洋政府以川御滇、黔的方略取得了一定效果。在其支持下，劉存厚等部川軍在成都巷戰(zhàn)后，繼續(xù)以“川人治川”“驅(qū)逐客軍”旗幟聯(lián)合川軍各部進攻駐川滇軍，數(shù)月之內(nèi)幾乎將滇軍完全驅(qū)逐。(16)匡珊吉、楊光彥主編：《四川軍閥史》，第86-88頁。這樣做的后果，帶有濃厚“地方主義”的劉存厚事實上已站在北洋政府的政治立場，支持并部分實踐了北洋政府的“統(tǒng)一”政策。(17)“聞段總理對于劉存厚之擁護中央，頗加獎許云”。參見《大總統(tǒng)傳見胡將軍》，《大公報》1917年10月19日，第3版。不過，由于是借用川軍驅(qū)逐“客軍”，這使北洋軍“入川”象征意味大于對四川的實際控制。(18)受命自宜昌入川“查辦”地方戰(zhàn)事的北洋軍吳光新部遷延近兩月方進駐重慶，一個月后即因駐渝熊克武部川軍投向“靖國”陣營而退走，始終未開赴前線與滇、黔軍作戰(zhàn)。參見《重慶竟失守矣》，《大公報》1917年12月5日，第2版。

不僅如此，北洋政府對劉存厚“逐客”的縱容與扶持，在取得部分成效的同時，還嚴重毀壞了中央政府的形象與權(quán)威，產(chǎn)生出反噬自身的政治后果。一方面，北洋軍在川省亦屬“客軍”，且因“護國戰(zhàn)爭”時入川作戰(zhàn)形象不佳，此時入川難免引起地方輿論的惡感。(19)如1917年8月21日，四川省議員楊范九等提議川省宣布“自治”，稱“前此之爭，系由滇黔害川而成，虐我則仇”，“前北兵擾川，川人亦一律拒之”。參見《云南獨立后之四川自治聲》，《申報》1917年9月9日，第二張第6版。另一方面，川軍不是一個統(tǒng)一的軍事集團，其與北洋集團之間缺乏深厚的歷史淵源。北洋政府與劉存厚的公開合作及北洋軍入川，不僅削弱了劉氏“川人治川”旗幟的號召力，更刺激原本在川、滇之爭中保持中立的國民黨系川軍，促使其倒向西南陣營。1917年12月，正當劉存厚部在川南地區(qū)接連獲勝時，川軍第五師熊克武部在重慶發(fā)難，不僅一舉驅(qū)逐北洋軍吳光新部，更動搖劉存厚部后方，從而改變了四川戰(zhàn)局的走向。(20)《重慶竟失守矣》，《大公報》1917年12月5日，第2版。1918年2月，以熊克武部為主體的“四川靖國聯(lián)軍”進入成都，劉存厚等部敗走陜南，北洋政府對四川的“武力統(tǒng)一”遭受重大挫敗。而這一切，均與北洋政府扶持有著濃烈“地方主義”色彩的劉存厚的軍政方略有關(guān)。

北洋政府統(tǒng)一四川的失敗，使四川地方政局陷入混沌狀態(tài)。北洋軍及劉存厚等部川軍退出四川后，國民黨人熊克武、楊庶堪被廣州“護法軍政府”任命為四川督軍和省長。然而，與北洋政府相比，以國民黨為主的西南陣營內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)“碎片化”更為嚴重。隨著孫中山、政學(xué)系、滇系、桂系各方關(guān)系的變化，四川境內(nèi)以“靖國”名義臨時形成的聯(lián)盟，亦迅速瓦解為以劉湘為代表的“舊川軍”，以熊克武為代表的國民黨“九人團”，以楊庶堪為代表的國民黨“實業(yè)系”，以及駐川滇、黔軍。由于川中各軍把持地方軍政、人事與財政，省政府無力支撐地方軍費，被迫承認各軍“軍費自籌”，進而“凡軍隊衛(wèi)戍其地，租稅歸其征收，官吏歸其委任，賞罰歸其主持，儼同古代夷地之酋長，川人稱之曰防區(qū)制”。(21)《川省軍事會議閉會后之變態(tài)》，《申報》1922年11月27日，第三張第10版。防區(qū)制的形成，標志北洋政府“武力統(tǒng)一”政策在西南地區(qū)的徹底失敗。

問題的嚴重性在于，這一結(jié)果雖是區(qū)域性的，卻使北洋政府倡導(dǎo)的在全國范圍實現(xiàn)“武力統(tǒng)一”的政策失去號召力。劉湘等將領(lǐng)在主張“自治”的通電中，公開指責(zé)北洋政府自“袁氏以還，始則假集權(quán)推翻共和，繼則主集權(quán)以釀成分裂”。(22)《劉湘等征詢劉存厚、熊克武對四川自治意見電》(1920年12月13日)，四川省文史研究館編：《四川軍閥史料》第三輯，成都：四川人民出版社，1985年，第183-184頁。段祺瑞政府任命的四川省長張瀾曾尖銳指出：當時國內(nèi)政局“南方勢力已隨北方為轉(zhuǎn)移”，而北京政府已然“威信掃地”，四川地方政局則為“破碎乖離之割據(jù)”。在此情形下，“不求根本解決之法，而徒爭督軍，又徒依賴北政府，皆不能為川人造福，而亦非其各人之利者也”。(23)張瀾：《與熊克武論四川自治書》，《四川軍閥史料》第三輯，第5-6頁。

盡管如此，川人并未放棄“統(tǒng)一”的政治信念。對包括川人在內(nèi)的中國民眾而言，“大一統(tǒng)”早已成為政治傳統(tǒng)與習(xí)慣，以至于“統(tǒng)一名詞，固無論何人提倡，均極正大”。(24)徐竹園：《答蜀東遠籌并告川人(附杰夫書后)》，《蜀評》第10-11期合刊，1925年11月30日，第3頁。在這樣的政治文化語境中，秉持“地方主義”的四川軍人也不會愚蠢到反對“統(tǒng)一”。只因北京政治混亂，使川人明白希望中央改良地方，“不啻倒因為果”，(25)《劉湘等征詢劉存厚、熊克武對四川自治意見電》(1920年12月13日)，《四川軍閥史料》第三輯，第183頁。故予以抵制。就性質(zhì)而言，他們抵制的只是北洋政府所推進的“武力統(tǒng)一”。隨著段祺瑞“武力統(tǒng)一”的失敗，川人轉(zhuǎn)而謀求在北洋軍政體系之外另尋統(tǒng)一之道，“省自治”與“聯(lián)省自治”作為時人認知中“發(fā)達地方”的政治運作方式逐漸走上歷史前臺。

二、“漸進統(tǒng)一”路徑中的自治建構(gòu)

不同于北洋政府自上而下推進“武力統(tǒng)一”，各省分別“自治”、進而“聯(lián)省自治”的統(tǒng)一帶有明顯的“漸進”與“自下而上”特征。其“統(tǒng)一”路線大致分兩步走：先由各省分別實現(xiàn)本省籍人士主導(dǎo)的“省自治”，嗣由自治各省通過“聯(lián)省會議”形式制訂“聯(lián)省憲法”，以此作為區(qū)域性統(tǒng)一基礎(chǔ)，謀求國家統(tǒng)一。其中，實踐統(tǒng)一的第一步是推進“省自治”，即時人所謂“湘人治湘”“川人治川”“浙人治浙”。這一主張因違背中國傳統(tǒng)政制中的“避籍”原則并帶有排斥“外省人”的政治文化傾向，常被認為帶有強烈的地方割據(jù)色彩。

這一批評不無道理。不過也要看到，“省自治”主張在呈現(xiàn)出上述缺陷的同時，也具有極富探討價值的政治改良因素。時人提出“某省人治理某省”的主張是以“聯(lián)邦制”政體框架的設(shè)置為前提的。在“聯(lián)邦制”政體下，中央與地方(各省)依據(jù)聯(lián)邦憲法劃分權(quán)限，本省人士治理本省原屬地方自治的“題中之義”，并未逾矩。然而，民國肇建以來，受制于中樞政爭和央地矛盾，省在國家政治體系中的地位一直未能在憲法框架內(nèi)妥善解決。(26)憲法起草委員會擬定的“省制入憲”在1923年憲法頒布之前一直未能落實。參見彭濤：《民初憲法會議的困境與破解嘗試(1916—1917)》，《史學(xué)月刊》2020年第4期。隨著《臨時約法》被廢棄，南北戰(zhàn)事發(fā)生，中央政府在法理與政治層面都無法有效制止地方政治紊亂。一些省份不僅脫離中央政府掌控，本省內(nèi)部亦因軍人相爭陷于混亂，省府無法有效治理全省。這一問題，在處于南北交鋒地帶的湖南、四川等省尤其突出。

就四川而論，“川人治川”主張興起，緣于北洋政府“武力統(tǒng)一”失敗后地方分裂狀態(tài)的進一步加深。一方面，中央政府與省政府皆無有效控制地方政局的能力，“防區(qū)制”下的地方政治嚴重分裂。另一方面，滇督唐繼堯企圖控制川政，滇、黔軍人勢力與以熊克武、劉湘為首的川軍勢力關(guān)系日益緊張，地方戰(zhàn)事的威脅加劇。面對混亂的川局，陷于分裂的西南陣營無力統(tǒng)一，北洋政府在“武力統(tǒng)一”失敗后亦采取放任態(tài)度。1919年，熊克武駐京代表劉光烈警告徐世昌稱：“中央與川省一致，自不難對付滇、黔，否則任三省自決，其結(jié)果不過三省混戰(zhàn)一場，中央亦不能收拾西部，而西部之于中央，恐不能再尊周室矣?！?27)劉光烈：《我代表熊克武赴京活動經(jīng)過》(即《劉光烈致熊克武函》，1919年6月28日)，四川省文史研究館編：《四川軍閥史料》第二輯，成都：四川人民出版社，1983年，第61-62頁。由于北洋政府與以孫中山為主導(dǎo)的西南陣營均無法實現(xiàn)統(tǒng)一，四川軍人為對抗滇、黔軍人逐漸走向聯(lián)合，地方社會輿論亦因?qū)Ρ毖蠹拔髂宪娙说姆锤卸鴥A向川軍。(28)時為劉存厚部將的鄧錫侯晚年回憶：滇、黔軍曾拉攏其“倒熊”，但鄧部“官兵都視滇、黔軍為死對頭”。川、滇軍在成都近郊混戰(zhàn)時，四川著名士紳、成都“五老七賢”之一徐炯為鼓舞川軍士氣，高呼“我們成都人誓與滇軍不共戴天”，并“希望(川)各軍，把川土收回，帶兵直搗昆明、貴陽，叫他還我們的銀錢”。參見鄧錫侯：《一九二○年川、滇、黔軍閥混戰(zhàn)前后》，《四川軍閥史料》第二輯，第133、149頁。以“川人治川”為口號的地方自治訴求，逐漸成為這一時期四川地方政治的主流話語。

就內(nèi)容而言，“川人治川”將地方政治問題片面歸結(jié)于滇、黔軍人在四川的存在，要求“驅(qū)逐客軍”，實現(xiàn)由本省籍人士治理本省，這些主張帶有明顯的地方主義色彩。(29)如張瀾即宣稱辛亥以來“川中之禍”“無一次非滇黔軍人野心侵略之所釀成”，滇黔軍人若“欲永據(jù)川境，川人既懷積恨，加以猜防，小觸必發(fā)，怨不在大，一朝決裂，兩敗俱傷，不獨糜爛川境于不可收拾之地，必且牽動大局于永難統(tǒng)一之日”。參見張瀾：《告川人書》(1918年12月22日)，謝增壽等編：《張瀾文集》(上)，北京：群言出版社，2014年，第32-33頁。然而，從政治操作的視角來看，由于當時北洋集團與西南集團實現(xiàn)國家統(tǒng)一均希望渺茫，兩者所揭橥的“武力統(tǒng)一”“護法靖國”旗幟均已喪失號召力。相較之下，“川人治川”的自治訴求既切合四川軍人“逐客”的利益訴求，也迎合了四川各地反對客軍、贊同自治的社會輿論，在整合地方意見、促進地方統(tǒng)一(亦即國家的局部統(tǒng)一)方面更具可行性。因此，盡管此時滇、黔軍事力量仍處于相對優(yōu)勢，但川省地方社會普遍將實現(xiàn)局部統(tǒng)一的希望寄托在以熊克武、劉湘為首的川軍集團身上。(30)有時論指出：“倘川軍果以川人治川之主張，鼓動全蜀與滇黔爭最后勝負，則唐繼堯亦難貫澈其目的?！眳⒁姟堕}蜀戰(zhàn)事與唐陸勢力之關(guān)系》，《申報》1920年8月29日，第二張第7版。

1920年5月，以熊克武、劉湘為首的川軍將領(lǐng)公開通電聲討唐繼堯，“熊唐之戰(zhàn)”爆發(fā)。盡管在開戰(zhàn)之初熊、劉川軍一度失利，但隨著熊克武與此前敵對的劉存厚部實現(xiàn)聯(lián)合，四川戰(zhàn)局完全扭轉(zhuǎn)。到1920年11月，駐川滇、黔客軍被川軍完全驅(qū)逐，“熊唐之戰(zhàn)”以川軍的勝利告終。

“熊唐之戰(zhàn)”解決了困擾川局數(shù)年之久的“客軍”問題，初步實現(xiàn)“川人治川”目標。但圍繞川省“逐客”之后的政治走向，劉存厚與熊克武、劉湘等產(chǎn)生分歧。由于此前北洋政府以支持劉存厚驅(qū)逐客軍的方式實現(xiàn)川省統(tǒng)一，因此劉存厚在政治上親近北洋政府。而熊克武與劉湘等將領(lǐng)得到桂系控制的廣州軍政府支持，與北洋政府關(guān)系相對疏遠。在川、滇軍激戰(zhàn)之時，譚延闿率湘軍驅(qū)逐湖南督軍張敬堯，宣布湖南“自治”。受此影響，川省要求在驅(qū)逐滇、黔軍后實現(xiàn)省自治，并與湖南等省“聯(lián)省自治”的呼聲高漲。(31)《川滇最近之戰(zhàn)訊》，《申報》1920年10月2日，第二張第7版。

1920年10月，廣州軍政府在陳炯明等部粵軍的攻擊下被迫“撤銷”，桂系將領(lǐng)宣布取消兩廣“獨立”，皖段倒臺后的北京政府一度主張“和平統(tǒng)一”。11月初，北洋政府確定在包括四川在內(nèi)的六省“先辦統(tǒng)一”。(32)《由六省先辦統(tǒng)一形勢》，《大公報》1920年11月4日，第2版。值得注意的是，北京政府并不拒絕四川等省的“自治”，但強調(diào)“不應(yīng)另有反對時局統(tǒng)一舉動”。參見《分電西南各首領(lǐng)述要》，《大公報》1920年11月15日，第2版。劉存厚趁勢展開政治運作，疏通北京政府分別任命熊克武、劉湘等川軍將領(lǐng)為省長、鎮(zhèn)守使等職，試圖實現(xiàn)由自己主導(dǎo)的四川統(tǒng)一。(33)周開慶：《民國川事紀要》(上)，第264頁。失去了外部靠山的熊克武、劉湘等人為抗衡劉存厚，拒絕北洋政府的任命，主張四川實現(xiàn)“省自治”。(34)華生：《四川自治之役》，《四川文獻》(臺北)第141期，1974年5月，第1-2頁。

1920年底，雙方矛盾趨于公開化。12月10日，劉湘領(lǐng)銜駐渝川軍將領(lǐng)分別致電劉存厚、熊克武，正式提出四川在“民國國家統(tǒng)一之下，當政府未能實行統(tǒng)一辦法以前”應(yīng)實行“川人自治”，要求劉存厚、熊克武“如有政見，請即明白宣布，速解川局”。(35)《劉湘等征詢劉存厚、熊克武對四川自治意見電》(1920年12月13日)，《四川軍閥史料》第三輯，第183-185頁。劉湘等發(fā)出“自治”通電后，熊克武旋即響應(yīng)，并自行解除原廣州政府所任命的督軍職務(wù)。劉存厚雖承認“自治為共和要素，不能視為緩圖”，同意四川應(yīng)“亟求避免旋渦之計”，但認為四川宣布“自治”可能令地方在川邊、地方物資進口、川鹽銷楚及應(yīng)對滇唐反攻等問題上處于不利境地，主張先“征詢民意”，然后由“軍界一致進行”，不同意立即宣布“自治”。(36)《熊克武復(fù)劉湘等贊成川省自治電》(1920年12月16日)、《劉存厚復(fù)劉湘等主張先征民意后行自治電》(1920年12月16日)，《四川軍閥史料》第三輯，第185-187頁。

劉存厚與熊克武、劉湘等人之間的斗爭，被時論解讀為“統(tǒng)一”與“自治”之爭。(37)《川省特別通信自治與統(tǒng)一問題》，《新聞報》1921年1月29日，第2版。實際上，支持“自治”的熊克武與劉湘始終肯定“吾川行省自治，當然屬于統(tǒng)一國家之下”，(38)《劉湘復(fù)劉存厚論四川自治電》(1921年1月7日)，《四川軍閥史料》第三輯，第189頁。支持北洋政府“統(tǒng)一”的劉存厚亦不否認“川人自治”的合理性，表明至少在川內(nèi)各派軍政領(lǐng)袖看來，“自治”與“統(tǒng)一”在政治上并非對立物，持不同主張者都在政治上認同國家“統(tǒng)一”。

然而，由于此時北洋政府權(quán)威低落，地方社會普遍反對北洋政府所主導(dǎo)的“統(tǒng)一”。劉存厚與北京方面過于密切的政治聯(lián)系，使地方輿論視之為四川實現(xiàn)省自治和理想中“統(tǒng)一”的障礙。(39)《四川自治期成會向劉存厚提出七點質(zhì)疑電》(1920年12月24日)，《四川軍閥史料》第三輯，第187-189頁。1921年1月8日，劉湘、但懋辛通電宣布“在中華民國合法統(tǒng)一政府未成立以前，川省完全自治，以省公民意制定省自治根本法，行使一切職權(quán)”。(40)《劉湘、但懋辛宣布四川自治電》(1921年1月8日)，《四川軍閥史料》第三輯，第191-192頁。同年2月，在地方輿論支持下，劉湘、但懋辛、劉成勛等以“自居督軍，擴充軍隊，傾心北廷，阻擾川省自治”為由，出兵將孤立無援的劉存厚再度逐出四川，北洋政府對四川的政治影響暫時被排除。(41)劉克俊、陳祖武：《驅(qū)逐劉存厚之戰(zhàn)》，《四川軍閥史料》第三輯，第8-22頁。

之后，隨著支持省自治的軍人集團成為地方政治的支配性力量，省自治在地方政治層面再無阻礙。省內(nèi)軍民普遍認為，四川自治既包括川省在北洋與西南政爭中的“超然地位”，也包括地方政治、軍事的重新整合。而“脫離南北”與整合地方的前提，在于建立一個擁有實權(quán)的“省自治”政府。1920年12月10日，駐渝川軍將領(lǐng)舉行會議，決議“設(shè)一自治籌備處辦理一切，在自治基礎(chǔ)未確立前，擬暫時推定臨時總副司令、臨時省長各一人主持軍民兩政”，其中總、副司令的職責(zé)是“收束軍隊”，而省長的職責(zé)是“召集將來之省自治約法會議”。(42)《川局最近之變化》，《申報》1920年12月30日，第二張第7版。會后，由川軍各部將領(lǐng)組成的“各軍聯(lián)合辦事處”在重慶成立，并在驅(qū)逐劉存厚后成為川省實際上的省級最高軍政與行政機關(guān)。(43)《聯(lián)合辦事處之組織》，《國民公報》1921年3月2日，第5版。

1921年6月6日，“各軍聯(lián)合辦事處”推舉第二軍軍長劉湘為川軍總司令兼四川省長。7月2日，劉湘通電就職，四川“自治政府”正式成立，省自治在四川得到初步實現(xiàn)。

三、“省自治”與局部統(tǒng)一的嘗試

然而川省“自治”非如既有研究者所認定，是國家“統(tǒng)一”的對立物。標榜“自治”的四川事實上是在通過自治實現(xiàn)局部統(tǒng)一，以奠定國家全局統(tǒng)一的區(qū)域性基礎(chǔ)。

1917年“劉羅”“劉戴”之戰(zhàn)后，處于北洋與西南、川軍與客軍拉鋸狀態(tài)下的四川，始終未能重建可在全省范圍內(nèi)有效行使職權(quán)的省級政權(quán)。換言之，四川的政治分裂不僅是省之于中央政府的分裂，還包括省內(nèi)“防區(qū)”之于省級政權(quán)的分裂。因此，省自治可視為川人在中央政府無力統(tǒng)一全國，地方政治持續(xù)紊亂的狀況下，先謀求局部統(tǒng)一，進而實現(xiàn)國家統(tǒng)一的一政治嘗試。(44)如旅京川籍人士組織的四川自治期成會在通電中稱：“省自治”于國“對外可保存強大之勢力，對內(nèi)亦不失統(tǒng)一之形式，實為吾國生死存亡之一大關(guān)鍵”。參見《周昌鴻何恩樞范復(fù)誠鄢祥等四川自治意見書》(1920年11月21日)，范崇實：《1920—22年的四川軍閥混戰(zhàn)》，《近代史資料》總第29號，1963年4月，第15頁。隨著“驅(qū)逐客軍”“脫離南北”政治目標初步達成，地方在“自治”名義下開始了通向全局統(tǒng)一的局部政治統(tǒng)一努力。

實現(xiàn)局部統(tǒng)一的首要問題在于收束地方軍隊。民初以來川局紛亂與地方軍事力量的失控密切相關(guān)，而地方軍事力量失控通常被歸咎于“督軍制”。脫胎于辛亥革命時期“都督制”的督軍制，因其鼓勵“軍人干政”的政治特性而飽受詬病，被認為是辛亥以來國家政治種種問題的“禍胎”。(45)陳公博：《督軍問題》，作者自印，1919年，第3頁。不過，與同期許多省份督軍“兼攝民政”、破壞統(tǒng)一不同，督軍制在四川造成的最大問題不在于督軍權(quán)限過大、不服從中央政府號令，而在于督軍無法履行其“指揮省內(nèi)陸軍”的法定職權(quán)，導(dǎo)致軍權(quán)分散。張瀾認為，熊唐之戰(zhàn)后，滇、黔軍雖已出境，但川軍各部仍為“破碎乖離之割據(jù)”，“就現(xiàn)在形勢觀之，無論誰為督軍，皆不能收拾川局”。由于川軍此時多達20余師，且“各懷意見，內(nèi)情乖離”，對于督軍一職“人懷覬覦之心”，而為督軍者又“勢力單薄，不足以相制裁”，(46)張瀾：《與熊克武論自治書》(1920年11月)，《四川軍閥史料》第三輯，第6頁。地方軍事力量的膨脹與地方軍權(quán)分散，已不能在督軍制框架下妥善解決。“廢督裁兵”遂被地方社會視為軍事收束的“根本解決”之道。

作為北洋時代頗具影響的時局解救方案，“廢督裁兵”出現(xiàn)于1919年南北議和之時，并隨著1920年南北各省督軍競相“自行廢督”而流行全國。在四川省自治進程中，“廢督裁兵”呼聲在地方社會此起彼伏。1921年2月，四川省議會宣告川省“自治內(nèi)容”四條，其中“廢除督軍及類似督軍之制度”與“實行裁兵、限制軍費”占了一半內(nèi)容。(47)《四川省議會宣告川省自治內(nèi)容電》(1921年2月10日)，《四川軍閥史料》第三輯，第193頁。1921年4月，吳玉章領(lǐng)導(dǎo)的“全川自治聯(lián)合會”就四川省自治提出12項主張，明確要求“廢除現(xiàn)有軍制”。(48)吳玉章：《在全川自治聯(lián)合會成立大會上的報告》(1921年4月3日)，中共四川省委黨史工作委員會編：《吳玉章文集》(上)，重慶：重慶出版社，1987年，第46頁。作為地方社會鼓吹省自治的主要代表，張瀾則將“廢督裁兵”視為地方政治問題的“根本解決”辦法，認為“廢督軍，則內(nèi)爭之目標失；裁兵，則民困可以漸蘇”。(49)張瀾：《與熊克武論自治書》(1920年11月)，《四川軍閥史料》第三輯，第6頁。

值得注意的是，與維護“地方主義”相背馳，也與現(xiàn)有研究者的認知相反，對社會各界“廢督裁兵”的訴求，川軍將領(lǐng)不僅不反對，反而予以正面回應(yīng)。1920年11月和12月，駐渝川軍將領(lǐng)兩次集會商議川局，決議在自治政府成立前分設(shè)軍事、民政長官作為過渡，其中軍事長官頭銜先后定為“軍政總長”和“臨時總司令”，以呼應(yīng)地方“廢督”輿論。(50)《川局最近之變化》，《申報》1920年12月30日，第二張第7版。1921年3月，川軍將領(lǐng)集會重慶，就“軍民兩長之擁戴”“軍隊之收束”“兵工廠械彈之分配”“財政之統(tǒng)一”“(軍事)會議之規(guī)定”“民治之設(shè)施”等問題達成一致。(51)《劉湘等對于解決川局善后意見電》(1921年3月)，《四川軍閥史料》第三輯，第247-249頁。同月，“各軍聯(lián)合辦事處”嚴禁川軍招匪成軍，(52)《辦事處嚴禁招撫》，《國民公報》1921年3月8日，第5版。并宣布將“酌量裁減、切實編制”各軍。(53)《辦事處力謀善后》，《國民公報》1921年3月10日，第5版。4月，“各軍聯(lián)合辦事處”就軍隊收束制定辦法。(54)《川省收束軍禍辦法》，《大公報》1921年4月22日，第6版。5月，重慶“川局善后會議”議決制訂“公約”7條，規(guī)定了川省軍政機關(guān)的組織、權(quán)限與政治原則，要求各軍共同遵守。(55)《四川善后會議確訊》，《大公報》1921年6月1日，第6版。7月，劉湘通電就任川軍總司令兼省長后，宣布將“依據(jù)槍支確數(shù)公平編制軍隊”，同時“禁(軍隊)提款項，統(tǒng)一財政”，(56)《劉湘通電治川意見》，《大公報》1921年7月19日，第6版。以縮減地方軍事力量的規(guī)模，約束其行為。

劉湘就職后，由各部將領(lǐng)組成的“點編”小組開始點編川軍各部，并將點編結(jié)果提交“軍事審查會”審查，以落實此前重慶善后會議通過的各部按實有兵員武器統(tǒng)一發(fā)餉、統(tǒng)籌分配武器彈藥及禁止任意擴軍的決議。(57)《進行中之川省軍事會議》，《大公報》1922年7月10日，第7版。點編軍隊的同時，劉湘還謀劃實現(xiàn)軍餉統(tǒng)一。由于“防區(qū)制”下各軍截留地方稅收，省財政形同虛設(shè)，劉湘遂一面謀求統(tǒng)一財政事權(quán)、禁止各軍自由提款，一面接收原由北京政府征收的四川鹽稅，(58)《駐渝三領(lǐng)事申明收稅理由》，《國民公報》1921年7月2日，第5版。同時謀劃設(shè)立銀行發(fā)行“兌換券”，用以發(fā)餉。(59)《劉甫澄之治川方針》，《國民公報》1921年7月3日，第5版。隨著軍隊點編與軍餉統(tǒng)一事宜的開展，“裁兵節(jié)餉”事宜提上議事日程。

自護國戰(zhàn)爭以來，川軍編制由護國戰(zhàn)前的二師二混成旅膨脹為20余師，軍費已成地方財政最為沉重的負擔。在地方社會輿論督促下，川軍各部在點編的同時開始“裁兵節(jié)餉”工作。1922年初，《申報》記者報道稱：川軍“裁兵節(jié)餉”工作“自重慶軍事會議散后，各軍師旅長，尚能積極進行”，取得一定成績。時論認為，此種裁兵節(jié)餉“其結(jié)果雖無大好，而在現(xiàn)時私力奮爭時代，總算一點好象也”。(60)《川省節(jié)餉裁兵之近狀》，《申報》1922年2月18日，第三張第10版。

收束地方軍隊、推行“廢督裁軍”是局部統(tǒng)一努力的重要一環(huán)，其目的在于阻止地方軍人干政，破壞統(tǒng)一。而制訂省憲，從法理上將此前省自治運動產(chǎn)生的一系列成果加以肯定，是局部統(tǒng)一的制度性建構(gòu)。

早在1920年底，四川省議會即有議員提出編定省憲法的主張，但“因意見參差”，“久無頭緒”。(61)《川省制憲之商榷》，《大公報》1921年9月8日，第6版。隨著省自治運動的發(fā)展，省內(nèi)外產(chǎn)生了多部“私擬省憲”。(62)參見《蕭征明、陳天德私擬四川省憲法草案》，《四川籌備省憲周刊》第6號，1922年11月11日，“意見書”，第1-35頁；《吉伸私擬四川自治根本法草案》，《四川籌備省憲周刊》第10號，1922年12月9日，“意見書”，第1-22頁；《劉天清私擬四川省憲法草案》，《四川籌備省憲周刊》第11號，1922年12月16號，“意見書”，第1-28頁。到劉湘就職后，考慮到“湘省憲法既早告厥成，浙省后起亦草創(chuàng)就緒，而內(nèi)顧吾川，則益言龐議雜，莫就軌途”，遂通電提出制定川省憲法的三種辦法：1.按照浙江先例由省議會制定；2.由多數(shù)“自治團體”共同擬制；3.按照湖南先例成立“制憲籌備處”以求制訂。(63)《劉湘促進省憲之通電》，《申報》1921年8月29日，第三張第11版。1921年12月，四川省議會經(jīng)數(shù)月討論后通過《憲法會議組織法》，規(guī)定了省憲法的制定程序，即首先組織省憲會議籌備處，然后由省議會票選憲法起草委員，組織省憲起草委員會制定憲法草案，再組織憲法審查會審議憲法草案，最后將審議修訂的憲法草案提交“全省人民”公決。(64)《四川省憲之進行》，《蘇社特刊》第1期《省憲》，1922年3月，第163-168頁。后因川軍第一軍與第二軍矛盾激化，制憲工作一度暫停。1922年8月“一、二軍之戰(zhàn)”后，劉成勛等7人宣誓就任川省憲法會議“籌備員”，四川憲法籌備處始正式成立。1923年1月，省議會選出的省憲起草員戴季陶、吳玉章等13人宣誓就職，省憲法起草工作正式展開。1923年2月，《四川省憲法草案》起草完竣，提交省憲審查會。

《四川省憲法草案》全文共7500余字，分為13章159條。憲法規(guī)定了四川省自治的性質(zhì)與地位，省與中央政府、省以下地方政府的權(quán)限劃分，省級政權(quán)的組織，并確定了省內(nèi)公民的權(quán)利。從縱向權(quán)力設(shè)置來看，草案將政權(quán)機構(gòu)區(qū)分為“國政府”和“省政府”，規(guī)定“國政府”在締結(jié)條約、制定法律涉及川省時須得四川“省政府”同意；川省須參與“涉及本省利害”的“國防上之軍事行動及計劃”等內(nèi)容。對省以下區(qū)域，草案以縣為地方行政區(qū)域，確定縣長由省長任命，否認了“防區(qū)”的合法性。值得注意的是，草案充分肯定“國家統(tǒng)一”原則，明確規(guī)定本省自治權(quán)的范圍“以不抵觸中華民國憲法”為限。(65)從橫向權(quán)力設(shè)置來看，草案將省自治權(quán)力劃分為立法、行政、司法、審計、監(jiān)政五權(quán)，并將省自治機關(guān)分為省議會、省長(政務(wù)院)、法院、審計院、監(jiān)政院五大機關(guān)，此種“五權(quán)分立”體制在當時國內(nèi)各省的自治立法中實屬創(chuàng)舉。在此體制中，立法、行政、審計、監(jiān)政四權(quán)的設(shè)置，對行政權(quán)的行使構(gòu)成了制約。但草案肯定了省長由省民直選，擁有“統(tǒng)率全省軍隊”“任免全省文武官吏”“監(jiān)督各級地方自治”及“戒嚴”等權(quán)力，確認了全省行政、軍政、財政的統(tǒng)一，肯定了省長在省級行政與軍事權(quán)力行使中的核心位置。參見《四川省憲法草案》，《太平洋》(上海)第3卷第10號，1923年，第1-10頁(全刊第133-142頁)。

《四川憲法草案》是地方樹立自治合法性的重要嘗試。與同時期湖南、浙江、廣東省憲相比，四川省憲因起草較晚，能汲取各省憲法之所長，在同時期“聯(lián)治”各省憲法中獲得的評價較高。(66)皓白：《評四川省憲法草案》，《太平洋》(上海)第3卷第10號，1923年，第7頁(全刊第27頁)。

一般認為，由“聯(lián)治”各省自訂的“省憲”在中央與省的權(quán)力關(guān)系設(shè)置上明顯偏向省，被認為帶有明顯的“地方主義”色彩，具有反對中央政府集權(quán)、反對國家統(tǒng)一的性質(zhì)。這種認知并不客觀公允。從內(nèi)容上看，四川“省憲”所涉及的權(quán)力縱向關(guān)系既包括中央與省的關(guān)系，亦包括省與所屬地方的關(guān)系。雖然在中央政府缺乏權(quán)威，無力實現(xiàn)國家統(tǒng)一的客觀現(xiàn)實下，省憲對于地方權(quán)力的部分主張不免“侵奪”過去屬于中央政府的某些職權(quán)，但根據(jù)“聯(lián)邦制”理論，中央政府將地方權(quán)力一攬無余對國家未必有利，因而這種“侵奪”，實際上是央地權(quán)力的調(diào)整，并不一定構(gòu)成對統(tǒng)一國家的解構(gòu)。不僅如此，川省并不否認國家統(tǒng)一，其“省憲”始終承認“國憲”的“上位法”(upper law)地位，為已經(jīng)處于進行狀態(tài)的“國憲”的制訂“預(yù)留地步”。(67)周鯁生：《省憲與國憲》，《四川籌備省憲周刊》第16號，1923年1月17日，第45頁。稍后由法統(tǒng)恢復(fù)后的國會制訂，并經(jīng)強力推動國家統(tǒng)一的直系領(lǐng)袖曹錕頒布的憲法，在“國體”上作聯(lián)邦制設(shè)計，明確劃分“國權(quán)”與“各省權(quán)限”，承認省得自主制定省憲，不僅明確承認“省憲”規(guī)范的省自治的合法性，也反映出“聯(lián)治”對于“國憲”制訂的影響。(68)參見楊天宏：《地方自治與統(tǒng)一國家的建構(gòu)——北洋時期“聯(lián)省自治”運動再研究》，《四川大學(xué)學(xué)報》2012年第5期。

就四川等南北爭奪省份的政治現(xiàn)狀而論，省憲的制訂對反對軍閥割據(jù)、發(fā)揚民主思想也具有積極意義。時人孫幾伊認為，制訂省憲，實行聯(lián)邦制，“是使各省人民向軍閥收還本來應(yīng)有的權(quán)”。省憲為各省人民反抗軍閥的斗爭提供“憑藉”，那些企圖利用“自治”名義對抗中央的軍閥“結(jié)果適以自縛，乃乞援于他軍閥，甚或仍乞靈于中央以自固”。孫氏據(jù)此斷言，實行“聯(lián)邦制”不但不致造成割據(jù)之局，且可打破現(xiàn)存的割據(jù)之局。(69)孫幾伊：《制憲問題底理論和實際》，《東方雜志》第19卷第21期，1922年2月10日，第9頁。

制訂省憲、謀求本省統(tǒng)一的同時，四川與湖南等自治省還聯(lián)合推動“聯(lián)省自治”運動的發(fā)展。1921年1月，章太炎致電劉湘等“祝賀川省自治”時，主張湘、川“遠效吳蜀之同盟，近復(fù)辛亥之原狀”。(70)《章炳麟致劉湘、但懋辛祝賀川省自治電》(1921年1月14日)，《四川軍閥史料》第三輯，第205頁。劉存厚被逐后，四川熊克武、劉湘與湖南趙恒惕之間逐漸形成以實現(xiàn)“聯(lián)治”為目標的同盟。1921年上半年，在湘、川省自治浪潮影響下，湖北自治派發(fā)動驅(qū)逐兩湖巡閱使兼湖北督軍王占元，實現(xiàn)湖北自治的“倒王運動”，并向湘、川二省求援。同年7月，在長沙與趙恒惕聯(lián)絡(luò)的熊克武致電川中，正式提出“以兵力助成鄂人自治”，得到劉湘贊同。川省旋以劉湘兼任四川援鄂總司令，以熊部川軍第一軍、劉部川軍第二軍兵分兩路沿江東下進攻宜昌，此即“援鄂之役”。(71)匡珊吉、楊光彥主編：《四川軍閥史》，第118-119頁。

援鄂之役是“聯(lián)省自治”運動中最大的一次以謀求實現(xiàn)“聯(lián)治”為目標的軍事行動。川軍“援鄂”的目的，一方面是為了“盡忠于聯(lián)省自治主義”，另一方面則緣于四川自治后北洋政府禁止川鹽銷楚，嚴重損害四川財政利益。(72)《川軍援鄂之內(nèi)幕爭回楚岸鹽銷川軍就食他省》，《申報》1921年9月13日，第三張第10版。從地方統(tǒng)一角度論，川軍規(guī)模龐大，地方財政難以擔負，軍隊裁編又因熊克武與劉湘關(guān)系微妙而困難重重?！霸酢奔扔欣谕苿印奥?lián)省自治”，也有利于川軍“避去內(nèi)爭，向外發(fā)展”。(73)《但懋辛致張沖、喻培棣等商議援鄂電》(1921年7月8日)，《四川軍閥史料》第三輯，第255頁。

當然，以“聯(lián)省自治者與武力征服者之戰(zhàn)爭”相號召的湘、川“援鄂”，(74)《但懋辛援鄂誓詞》(1921年9月)，《四川軍閥史料》第三輯，第264頁。其動機也是地方本位的，從而導(dǎo)致了與直系“中央”的矛盾。吳佩孚曾指責(zé)湘、川軍“假聯(lián)省自治為名，以瓜分鄂省利權(quán)為釣餌”，“以侵略他省為救災(zāi)恤鄰，以自衛(wèi)本省為窮兵黷武”。(75)《吳佩孚指陳川湘戰(zhàn)事責(zé)任呼吁息爭電》(1921年10月27日)，《四川軍閥史料》第三輯，第264-265頁。而湘、川軍隊的實力明顯不及北洋軍。在吳佩孚指揮下，北洋軍坐視湘軍推翻王占元后發(fā)動反攻，一舉擊敗湘、川軍，重新控制湖北。1921年底，川、鄂達成停戰(zhàn)協(xié)定，川軍退出湖北，川鄂平分“川鹽銷楚”的利益。

“援鄂之役”的失敗不僅使川、湘、鄂“聯(lián)省自治”目標化為泡影，也成為川省自治運動的“分水嶺”。隨著川軍省外“就食”的失敗，圍繞裁軍、軍火分配等問題，川軍第一軍熊克武部與第二軍劉湘部之間的裂痕不斷加深。1922年5月，上任不到一年的劉湘被迫辭去川軍總司令兼省長、川軍第二軍軍長職務(wù)。同年7月，繼任第二軍軍長楊森發(fā)動“一、二軍之戰(zhàn)”，戰(zhàn)敗后退入湖北。第三軍軍長劉成勛繼任川軍總司令兼省長。劉成勛上任后雖繼續(xù)推動裁軍與省憲制訂，但川軍內(nèi)部的矛盾仍在激化。1923年2月，劉成勛與鄧錫侯等部因“裁編”問題爆發(fā)沖突，旋即升級為熊克武、賴心輝、劉成勛部與劉湘、楊森、鄧錫侯等部之間的大規(guī)模戰(zhàn)事。在戰(zhàn)事中，雙方分別援引滇、黔軍與北洋軍入川支援，并接受來自孫中山與北洋政府的任命，四川省自治至此結(jié)束。而各地以“省自治”方式謀求局部統(tǒng)一，進而推動國家統(tǒng)一的嘗試最終失敗。

四、結(jié) 論

近代政治學(xué)理論認為，“自治”與“統(tǒng)一”并非政治上的對立關(guān)系。(76)如有時人注意到，當時歐洲流行的自治理論雖主張地方自治“使地方團體為獨立之人格者，不受國家之干涉，而處理團體之公共事務(wù)，且此等事務(wù)之實行，又不以專任之官吏膺其責(zé)”，但“團體之自治必以被治為前提”，自治團體的“獨立性”存在于“國權(quán)統(tǒng)一”的大框架下，否則其“自成國家矣”。參見周成：《各國地方自治綱要講義》，上海：泰東圖書局，1929年，第6-9頁。但長期以來，受地方軍閥在自治運動中所扮演的歷史角色影響，“省自治”及范圍被擴大后的“聯(lián)省自治”一直被認為是地方軍閥用以抵制國家統(tǒng)一的政治口號與工具。1922年8月，陳獨秀指出，“近來的聯(lián)省自治論，非發(fā)生于人民的要求，乃發(fā)起于湖南廣東云南等省的軍閥首領(lǐng)”，現(xiàn)時的“聯(lián)省論”“完全建設(shè)在武人割據(jù)的欲望上面，決非建設(shè)在人民實際生活的需要上面”。在他看來，地方軍閥是中國政治亂象的禍根，地方軍閥推動的“聯(lián)省自治”只會加劇武人割據(jù)的擾亂，對國家無益。(77)陳獨秀：《聯(lián)省自治與中國政象》，《東方雜志》第19卷第17期，1922年，第127-128頁。

陳獨秀對地方軍閥策動的“聯(lián)省自治”認知有其憑借。由于北洋時期軍閥已經(jīng)自我塑造或被他人塑造成極度負面的形象，當時支持“自治”的輿論普遍將軍閥視為各省實現(xiàn)“真正自治”的阻礙因素。(78)靜：《川省自治之兩面觀》，《申報》1920年11月27日，第二張第8版。問題在于，在新的社會政治勢力成長起來可以替代既有軍政力量之前，在軍閥已然成為從中央到地方國家政治權(quán)勢重心的當時，能否繞開軍閥實現(xiàn)國家統(tǒng)一？陳獨秀提出的辦法是“集中全國愛國家而不為私利私圖的有力分子，統(tǒng)率新興的大群眾，用革命的手段，鏟除各方面的惡勢力”。這一主張，在1925年以后國民革命高漲的年代或具可行性，但在北洋政府統(tǒng)治的大部分時段，條件并不成熟，缺乏可操作性。(79)陳獨秀：《聯(lián)省自治與中國政象》，《東方雜志》第19卷第17期，1922年，第130頁。相較之下，以“省自治”的方式實現(xiàn)局部統(tǒng)一，進而實現(xiàn)國家統(tǒng)一的漸進式方式不失為一種有價值的政治嘗試。

民初川省內(nèi)合外聯(lián)的“自治”實踐，與歷史上“鼎立”的政治格局及蜀人的攻守政略相似。(80)如前揭章太炎川湘“遠效吳蜀之同盟，近復(fù)辛亥之原狀”語，可證時人曾結(jié)合歷史上國家分合的經(jīng)驗認知“聯(lián)治”。實踐“統(tǒng)一”的階段性努力，歷史上不乏成功先例。東漢末年，群雄割據(jù)，魏、蜀、吳率先在各自統(tǒng)治區(qū)域清理門戶，平息內(nèi)爭，造成“三足鼎立”的政局，某種程度上乃是通過局部統(tǒng)一，最終由曹魏掃平蜀、吳，并由西晉實現(xiàn)國家統(tǒng)一的歷史過渡。依托“川人治川”的凝聚作用，原本分裂的川軍團結(jié)一心驅(qū)逐客軍，地方權(quán)力結(jié)構(gòu)得以簡化。在“省自治”名義下，四川在短時間內(nèi)擺脫南北之爭與主客矛盾困擾，地方政治得以初步整合。而從這一時期西南地區(qū)乃至全國的整體狀況來看，除四川外，湖南、廣東、云南、貴州、浙江等省都通過“省自治”的方式暫時擺脫南北之爭，客觀上緩解了1917年南北戰(zhàn)事爆發(fā)以來的西南軍政亂象。(81)如湖南從1920年宣布“自治”，到1926年唐生智“驅(qū)趙”廢除省憲，除1921年“援鄂之役”后直軍駐兵岳陽外，省內(nèi)未再受南北大規(guī)模戰(zhàn)事沖擊；顧品珍在云南“閉關(guān)自治”則在一定時期內(nèi)削弱了滇軍對川、黔、桂等省政局的干預(yù)能力，為西南“聯(lián)治”運動的發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。參見胡春惠：《民初的地方主義與聯(lián)省自治》，第158-219、294-300頁。這一切，使國家的局部統(tǒng)一初露曙光。

不幸的是，自治政府建立僅一年，四川即再度爆發(fā)內(nèi)戰(zhàn)。對于地方自治的失敗，時人與后世學(xué)者多歸咎于軍閥的“操縱”與“破壞”。必須承認，地方軍政人士參與自治運動的主要動機是反對北洋及滇、黔軍人兼并，維護自身利益，而非信仰“自治”所蘊含的“分權(quán)”與“民主”精神，但這與地方社會擺脫戰(zhàn)亂、實現(xiàn)統(tǒng)一的急切愿望并非不能兼容。(82)如1921年2月，“旅滬四川自治期成會”通電稱：“所謂民治，乃七千萬平民之自治，非僅恃武人官僚政府一二人為敷衍搪塞”；不過，“七千萬人均為平民，所有川中將領(lǐng)當然為平民分子，同立于民治主義之下，對于民治主義，尤有實力宣傳之義務(wù)”。參見《旅滬四川自治期成會反對劉存厚縱軍破壞法治蹂躪學(xué)生電》(1921年2月)，《四川軍閥史料》第三輯，第242頁。作為四川自治的積極參與者，吳玉章在晚年回憶自治運動時指出：自治“當然不是挽救中國危亡的根本辦法，但在北洋軍閥‘武力統(tǒng)一’的叫囂中，它卻不失為是抵制北洋大軍閥的一個有效武器”。吳玉章雖不同意把自治作為解決問題的“根本辦法”，但主張“在當時具體形勢下，應(yīng)該抱贊助態(tài)度，并積極參加這個運動”。(83)吳玉章：《回憶“五四”前后我的思想轉(zhuǎn)變》，《吳玉章回憶錄》，北京：中國青年出版社，1978年，第115-116頁。而居于湖南的毛澤東，也曾積極參與湖南的自治運動，提出“湖南共和國”的口號。(84)毛澤東：《湖南建設(shè)問題的根本問題——湖南共和國》(1920年9月3日)，中共中央文獻研究室、中共湖南省委《毛澤東早期文稿》編輯組編：《毛澤東早期文稿(1912.6—1920.11)》，長沙：湖南出版社，1990年，第503-506頁。可見當時的有識之士并不反對地方軍政實力派參與“自治”。事實上，正是得益于地方軍人的實力支持，“省自治”及“聯(lián)省自治”才能付諸實踐。(85)如熊克武直到1925年仍堅持“聯(lián)治”主張，被蔣介石視為“聯(lián)治派”。參見《熊克武聲明始終盡力于川湘滇革命三派大同盟電》(1925年5月18日)，《四川軍閥史料》第三輯，第447頁；《蔣介石日記》(1925年10月3日)，轉(zhuǎn)引自呂芳上主編：《蔣中正先生年譜長編》第一冊，臺北：“國史館”，2015年，第394頁。

困難在于，國家范圍的統(tǒng)一需要超越地方實力的支撐。如果說北洋集團作為當時中國權(quán)力結(jié)構(gòu)的重心，尚且沒有統(tǒng)一國家的能力，依托地方主義情緒實現(xiàn)本省自治的地方軍人，不僅無力進一步推動“聯(lián)省政府”的建立，甚至連本省自治都難以長久維持，又豈能指望通過地方軍閥實現(xiàn)國家統(tǒng)一？川省自治的歷史實踐表明，地方軍閥在自治標榜下的所作所為，最多只能整合區(qū)域政治，完成國家統(tǒng)一的階段性目標，而對于如何在“自治”名義下依法行政、妥善治理地方，為“聯(lián)省自治”與國家統(tǒng)一的實現(xiàn)創(chuàng)造條件，地方軍閥的作為則乏善可陳。1922年5月，上任不到一年的劉湘宣布辭職，并通電自承上任以來“舉凡裁減兵額，整頓吏治，統(tǒng)一財權(quán)，催促制憲諸大端，既竭吾才，成效罕睹，雖緣積習(xí)太深，挽回不易，亦屬迂疏成性，補救無方”。(86)《劉湘請辭四川總司令兼省長通電》(1922年5月14日)，《四川軍閥史料》第三輯，第269頁。由于“自治”后的四川地方政治亂象未有根本改觀，有人更直言不諱地宣稱“四川人無自治之能力”。(87)《四川最近之狀況》，《大公報》1921年7月26日，第6版；《四川最近之狀況》(續(xù))，《大公報》1921年7月27日，第6版；《四川最近之狀況》(續(xù)二十七日)，1921年7月29日，第6版。

導(dǎo)致川省自治受挫的原因當然是多方面的，如與湖南、浙江等省相較，四川地方缺乏足以制衡軍人政權(quán)的社會力量，也缺乏一個有能力推動自治的省議會。(88)湘、浙兩省情況參見胡春惠：《民初的地方主義與聯(lián)省自治》，第158-219頁；馮筱才：《理想與利益——浙江省憲自治運動新探》，《近代史研究》2001年第2期。四川省議會的情況參見呂實強：《民初四川的省議會，1912—1926》，《“中央研究院”近代史研究所集刊》1987年第16期。而且作為川省自治的支撐性力量，川省軍人集團自身并非一個統(tǒng)一的整體，這對川省自治運動的發(fā)展造成了極端不利的影響。經(jīng)過辛亥以來近十年的分化重組，川軍內(nèi)部已存在多個力量中心。隨著“客軍”被逐，川軍以“自治”為利益紐帶的戰(zhàn)時聯(lián)盟自然瓦解。圍繞本部在新的“自治”格局中的權(quán)力地位，熊克武、但懋辛的川軍第一軍與劉湘、楊森的川軍第二軍之間斗爭日益激烈，(89)如圍繞“省憲”制訂的主導(dǎo)權(quán)，劉湘集團與由熊克武系主導(dǎo)的四川省議會曾展開激烈爭奪。1922年7月劉湘下野后，“省憲籌備處”由熊克武系實際控制。參見吳晉航：《〈1920—22年的四川軍閥混戰(zhàn)〉補充》，《近代史資料》總第29號，1963年4月，第28-29頁。加之“武力統(tǒng)一”在國內(nèi)政局中重新抬頭，“自治”名義下的地方整合在川省內(nèi)外壓力下難以為繼。在自身政治利益的驅(qū)使下，熊克武與劉湘等最終分別依附重新開府廣州的孫中山與獨霸北京政府的直系政權(quán)，“四川自治”戛然而止。(90)作為“自治”運動“模范”的湖南省于1923年8月發(fā)生“護憲戰(zhàn)爭”，曾共同參與“省自治”的譚延闿與趙恒惕部交戰(zhàn)，“湖南自有南北戰(zhàn)爭以來，長沙雖經(jīng)常成為你爭我奪的戰(zhàn)區(qū)，但是困守孤城，堅持不退，省城化為戰(zhàn)場，人民死于流彈，這卻還是第一次”。參見陶菊隱：《北洋軍閥統(tǒng)治時期史話》(下)，太原：山西人民出版社，2013年，第136頁。

要之，以“省自治”實現(xiàn)各省地方的局部統(tǒng)一，進而以“聯(lián)省自治”方式整合大范圍的“地方”，是北洋時期地方實力派所設(shè)想的實現(xiàn)國家“統(tǒng)一”同時又維持地方治權(quán)的眾多政治軍事方案中的一種。這一方案雖非處于“中央方向”上，但在客觀上仍有利于“合”(91)Harold Z. Schiffrin, “Military and Politics in China: Is the Warlord Model Pertinent?,” Asia Quarterly：A Journal from Europe, vol.3 (1975), pp.196-197.——其基本訴求對應(yīng)了1923年憲法對國體的設(shè)計，即中國將建成一個聯(lián)邦制的統(tǒng)一國家。就此而言，川省在1920年代前后實施的省內(nèi)“自治”和跨省“聯(lián)治”，有其國家制度建構(gòu)的思想理論依據(jù)。(92)參見楊天宏：《比較憲法學(xué)視閾下的民初根本法》，《歷史研究》2013年第4期。因為在各方積極醞釀中的聯(lián)邦制國體下，“統(tǒng)一”與“自治”實融為一體，被視為國家基本制度的規(guī)定性。(93)一般而言，“統(tǒng)一”在現(xiàn)代國家基本制度中的規(guī)定性通常體現(xiàn)為國家主權(quán)的統(tǒng)一，即國家主權(quán)所有權(quán)的唯一性(uniqueness)。參見王英津：《國家統(tǒng)一模式研究》，北京：九州出版社，2008年，第41頁。

然而，一戰(zhàn)結(jié)束后，包括“聯(lián)邦制”“代議制”在內(nèi)的西方“制度文明”，其合理性與普適性已遭到國人的普遍懷疑。(94)此種懷疑的產(chǎn)生既源自世界范圍內(nèi)流行的西方代議政治批判思潮，也與“五四運動”后國人“由美徂俄”的政治認同變化有關(guān)。參見楊天宏、付天星：《近代國人對蘇俄的認知及其變化——基于民國時期民意調(diào)查的分析》，《四川大學(xué)學(xué)報》2020年第2期?！奥?lián)治”運動的重大挫折，在進一步“坐實”軍閥惡劣形象的同時，引發(fā)國人對“聯(lián)邦制”可能導(dǎo)致“地方主義”膨脹、威脅國家“統(tǒng)一”的擔憂。(95)齊錫生指出，對于人民而言，地方主義“只是作為躲避內(nèi)戰(zhàn)的暫時手段才被接受”，對軍閥來說也未必是一個切實可行的辦法。問題的關(guān)鍵在于人民的接受度，當人民普遍地贊成國家“統(tǒng)一”，而未意識到“自治”與“統(tǒng)一”存在可以相輔相成的政治邏輯關(guān)系時，強調(diào)地方主義主張有可能產(chǎn)生合法性危機。參見齊錫生：《中國的軍閥政治(1916—1928)》，楊云若、蕭延中譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，1991年，第131、134頁。隨著地方軍閥通過“省自治”“聯(lián)省自治”建構(gòu)“統(tǒng)一”國家實踐失敗，近代中國“聯(lián)邦制”的嘗試由是告終。

與此同時，以孫中山為首的國民黨通過與蘇俄及中國共產(chǎn)黨的合作實現(xiàn)自身改組，不僅擺脫了“軍閥”形象的泥潭，還走上了一條全新的統(tǒng)一路徑。在富于建設(shè)性的政治綱領(lǐng)指導(dǎo)下，國民黨贏得了國人的青睞，力量不斷發(fā)展壯大，建立了一支有“主義”的新式武裝，不僅在短時間內(nèi)徹底取代西南“聯(lián)治”軍人，成為西南各省的支配力量，而且在隨后的北伐中戰(zhàn)勝軍力遠勝于己的北洋軍閥。隨著國民黨的勝利，近代中國的政治整合重新回到“武力統(tǒng)一”軌道，一度被部分國人看好、被視為實現(xiàn)國家統(tǒng)一路徑之一的“省自治”與“聯(lián)省自治”終化為歷史陳跡。