□秦天寶，段帷帷

黨的二十大報告指出： “加強生物安全管理，防治外來物種侵害”[1](p51)， “健全生物安全監(jiān)管預警防控體系”[1](p54)。生物安全風險，一般是指現(xiàn)代生物技術的研究、開發(fā)、應用以及轉基因生物的跨國越境轉移可能會對生物多樣性、生態(tài)環(huán)境和人體健康產生潛在的不利影響，特別是各類轉基因活生物體釋放到環(huán)境中可能會對生物多樣性構成潛在的風險與威脅[2](p116)。2021 年9 月21 日，習近平總書記在主持十九屆中央政治局第三十三次集體學習時強調： “加強國家生物安全風險防控和治理體系建設，提高國家生物安全治理能力?！盵3]由于生物安全治理具有高風險性、高技術性等特征，需要國家運用多種治理手段和機制實現(xiàn)對生物安全風險的系統(tǒng)化防控。然而，受我國現(xiàn)實國情的影響，我國生物安全治理工作仍然存在利益導向不明確、法律規(guī)范分散、行政管理缺乏協(xié)作性等問題。在習近平法治思想提出依法治國要更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的背景下，立足于現(xiàn)實國情，分析研判我國生物安全整體性治理的真正內涵，并在此基礎上厘清生物安全整體性治理的法治邏輯與進路，可從法學的視角為系統(tǒng)建設我國生物安全風險防控和治理體系提供有益參考。

一、生物安全整體性治理的時代價值

20 世紀90 年代末，西方國家尤其是英國在整體性治理觀的影響和現(xiàn)實治理需求的共同作用下，開始了一場新的尋找 “公共部門協(xié)調與整合機制” 的改革運動，試圖從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合[4](p52)，整體性治理理論逐漸發(fā)展并開始被引入公共衛(wèi)生事件治理、行政執(zhí)法協(xié)作等方面的實踐當中。在生物安全治理領域，因我國行政體制的特殊性以及生物安全與國家安全的關聯(lián)性，對于源自西方公共管理領域的整體性治理理論不能完全照搬，而整體性治理理論所提倡的整合行政管理資源、維護公共利益等理念仍然對當前新時期背景下我國生物安全治理有著一定的時代價值。

（一）整體性治理理論的內涵

整體性治理是西方公共管理學界在總結傳統(tǒng)官僚制特別是新公共管理運動實踐經驗基礎上建構的公共治理新范式。它是當代日趨復雜化和廣泛關聯(lián)的社會公共事務與 “碎片化” 政府管理模式之間的矛盾日益尖銳化之產物，目的是解決公共治理過程中的碎片化難題[5](p111)。碎片化政府主要指的是，如果不同職能部門在面臨共同的社會問題時各自為政，缺乏相互協(xié)調、溝通和合作，致使政府的整體政策目標無法順利達成，那么碎片化政府就此形成[6](p151)。在治理語境下，碎片化強調的是一種治理主體相互獨立、治理政策實施散亂、治理目標容易背離初衷的現(xiàn)象[7]（p88）。碎片化政府的出現(xiàn)反映出政府部門之間因基于部門利益的行政行為導向而造成的政府部門間的獨立和分化，而且政府的職權和形象被進一步分散于各個部門之中，造成政府難以統(tǒng)一組織和領導各部門共同開展公共事務的管理，進而產生碎片化政府的局面。在此背景下，整體性治理發(fā)展的初衷即是直面碎片化政府帶來的各項公共管理困境，而以整體、協(xié)作的理念整合公共治理資源，強化政府行政目標的權威性和統(tǒng)一性，消弭政府部門之間信息溝通與行政目標的障礙，實現(xiàn)以具有整體性行政行為的政府來應對新時期風險背景下具有綜合性、復雜性的各項公共管理事務。

（二）生物安全整體性治理將促進行政治理資源的整合

行政碎片化進一步加劇了部門主義意識，部門認識問題局限于部門角度，較少關注部門決策措施的關聯(lián)性。有的部門堅持部門權力本位，認為部門利益高于公共利益，甚至對其他部門采取不合作、不支持、不協(xié)助的消極對策[8]（p109）。而在生物安全治理領域，由于生物安全工作涉及范圍廣，多個部門承擔著不同的職責，并相應規(guī)定了自己的管理機構，任何一個部門的機構都不能掌握全面的管理信息，資源交流共享不暢，也無法進行統(tǒng)一的協(xié)調，容易造成行政資源浪費且不利于工作統(tǒng)籌開展[9]。所以，生物安全整體性治理也是注重解決生物安全治理過程中存在的政府治理職能分散、治理資源配置不均衡以及行政部門之間缺乏協(xié)作性等問題，急需實現(xiàn)對既有的不合理的治理機制進行強制性、系統(tǒng)性的改革。而對于既有治理機制的改革以及對當前利益結構的變革，勢必會影響相關主體的既得利益，相關改革措施難免會受到這些利益主體的消極執(zhí)行乃至抵制。在此背景下，生物安全整體性治理對于行政資源的整合，除了包括對生物安全治理的目標、理念、方式等內容進行整合統(tǒng)一以外，更強調生物安全治理應當是在國家和政府的統(tǒng)一領導下實現(xiàn)由多個政府部門的個性化決策向單個政府的整體性決策轉變。而明確強有力的領導機制的核心地位，這也是生物安全整體性治理與傳統(tǒng)整體性治理理論的不同之處。隨著生物安全被納入國家安全體系的進程加快，堅持黨和國家對于生物安全治理的領導地位，并貫徹整體性治理理論中強化政府部門合作、提升行政效率等理念，對當前我國生物安全治理存在的政府部門行政孤立化、政府職權分散化、行政行為分割化等問題有著積極的借鑒價值。

（三）生物安全整體性治理符合公眾利益需求

整體性政府的核心是各種橫向、縱向的協(xié)調機制，目的在于增進部門間政策的融合，為公眾提供無縫隙的而不是相互分離的服務[10](p24)。整體性治理以應對碎片化政府下行政力量分散造成的公眾利益受損問題為初衷，而治理目標分散、利益導向下的部門孤立和沖突、政府整體性和權威性削弱等現(xiàn)象無不反映出作為政府服務和保護對象的公眾利益難以獲得政府的有效保障。在此背景下，行政管理活動變成了實現(xiàn)政府部門利益的手段，政府各部門借此強化自身的獨立性，不僅割裂了政府運行機制中各部門之間應有的協(xié)作與信息溝通，而且由于公眾利益被多個政府部門分割和把持，碎片化政府也把行政管理過程中單一政府與公眾的互動變成了公眾與政府多個部門之間的博弈甚至對立。整體性運作的中心目標就是使政府的功能進行整合，以便有效地處理公眾最關心的一些問題，而不是在部門和機構之間疲于奔命[11]（p472）。

同時，整體性治理的核心內容是充分運用信息技術，以服務公民需要為治理的主導理念，通過協(xié)調、整合包括信息系統(tǒng)、治理層級、公私部門及其功能、責任機制，以達到為公眾提供更為有效、更加合理的服務目標的政府治理模式；它強調政府之間以及政府組織與非政府組織之間的協(xié)同、合作和整合機制的綜合運用，其優(yōu)勢在于通過整體性的治理方式即協(xié)商、整合的方式使公共服務主體協(xié)同合作，為公眾提供無縫隙公共服務[12](p61)。所以，整體性治理包括以公眾利益為治理導向、政府部門間基于統(tǒng)一的治理目標進行協(xié)同合作、公私主體間的密切配合以及科學信息技術的運用，體現(xiàn)了治理理念、治理主體、治理模式以及治理手段的系統(tǒng)性和整體性，即在統(tǒng)一的治理目標前提下，通過整合、協(xié)調治理資源和主體，構建應對碎片化政府和符合時代要求的公共事務治理體系。

也就是說，生物安全整體性治理在肯定政府主導生物安全治理工作的前提下，一方面更為注重政府作為生物安全治理的整體性和權威性角色，并通過明確統(tǒng)一治理目標和 “鏈條性” 行政管理模式來明確各政府部門的職責分工，進而克服因政府部門利益導向而造成的政府職能分散和孤立現(xiàn)象，實現(xiàn)政府各部門行政資源利用效率的最優(yōu)化；另一方面，生物安全整體性治理在整合政府治理資源和手段的同時，更注重對被不同政府部門控制的公眾利益進行整體化，把保障人民生命健康與維護國家安全同時納入生物安全治理的總體目標當中，推動政府回歸到解決公眾關切事項的正確軌道，進而實現(xiàn)公眾對于政府的依附和信賴。

（四）生物安全整體性治理符合國家治理體系法治化發(fā)展方向

習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上指出： “全面依法治國是一個系統(tǒng)工程，要整體謀劃，更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”[13]，這不僅為國家治理體系法治化發(fā)展指明了方向，而且為實現(xiàn)生物安全整體性治理提供了理念上的依據(jù)和指引。隨著以《中華人民共和國生物安全法》為核心的生物安全法律體系不斷完善以及各地方生物安全法治建設實踐的深入，生物安全治理法治化進程也將更具系統(tǒng)性和規(guī)范性。

在生物安全治理法律體系建設方面，生物技術產業(yè)發(fā)展要求國家至少提供兩個層面的法律制度:第一，基于生物技術產業(yè)作為國家經濟發(fā)展的重要力量而提供一般的法律制度。第二，基于生物技術產業(yè)的特性而提供特殊的法律制度。包括基于生物技術產業(yè)的技術性、生物資源依賴性、生物技術產業(yè)發(fā)展帶來的倫理觀挑戰(zhàn)以及生物技術的應用范圍廣且關乎人類健康與環(huán)境安全的特性的各項法律制度[14](p57)。生物技術產業(yè)發(fā)展的法律支撐需求也在一定程度上反映了我國生物安全治理的立法建設方向，即生物安全治理的法律體系不僅應當符合新形勢下生物安全風險預防的系統(tǒng)性、領域性特征，而且應隨著生物技術產業(yè)的發(fā)展而進行更新完善并具有法律體系的內在協(xié)同性與外在協(xié)調性特征。目前我國生物安全相關法律規(guī)范呈現(xiàn)一定的分散性和領域性特征，并且主要針對具體領域的生物安全問題進行法律規(guī)制，致使我國生物安全立法往往以個體領域的立法理念和法律制度來應對具有整體性、系統(tǒng)性的生物安全風險，反映出生物安全立法體系與治理需求存在一定的脫節(jié)。隨著《中華人民共和國生物安全法》的頒布，我國生物安全立法體系也亟待向整體化、系統(tǒng)化方向實現(xiàn)轉型升級，從而為生物安全治理的法治資源整合與生物風險的整體性應對提供可靠的制度支撐。

國家治理體系的法治化是法治中國建設的主要內容[15](p50)。實現(xiàn)生物安全治理的法治化必須借助法律的手段，樹立整體性生物安全治理思維，明確生物安全治理體系中各主體的權責界限，進而構建一種新的符合生物安全治理需求的治理秩序。實現(xiàn)生物安全治理的法治化，首先要從總體國家安全觀的角度審視我國生物安全治理局面，并在此基礎上整合當前我國生物安全治理資源，為我國生物安全治理工作提供新的具有規(guī)范性、可預測性的治理秩序。在此背景下，不僅法律作為一種關鍵的改革和保障手段為生物安全治理法治化提供了現(xiàn)實保障，而且生物安全整體性治理對于法律保障機制的系統(tǒng)性、整體性建構和運用也符合國家治理體系法治化的發(fā)展方向。

二、生物安全與整體性治理的內在關聯(lián)

生物安全的整體性治理是基于生物安全風險類型多元、治理技術復雜以及涉及多主體協(xié)作等因素，對生物安全內涵的整體性把握以及對現(xiàn)有治理資源的整合，實現(xiàn)治理目標與治理手段的協(xié)調。然而，在當前歷史背景下，生物安全治理與國家安全密切相關，需要立足于國家對于生物安全治理的主導性前提，從多個方面把握生物安全與整體性治理的內在關聯(lián)，進而明確我國對于生物安全整體性治理的真實需求。

（一）生物安全治理以總體國家安全觀為指導思想

隨著生物安全被納入國家安全治理體系，新時期背景下的總體國家安全觀內涵不斷拓展和延伸。《中華人民共和國生物安全法》第三條也明確了 “生物安全是國家安全的重要組成部分。維護生物安全應當貫徹總體國家安全觀……” 等內容?？傮w國家安全觀堅持系統(tǒng)論思維，對當前與今后事關我國國家安全的重要領域，如國土安全、政治安全、經濟安全、社會安全、生態(tài)安全、文化安全等安全維度進行了系統(tǒng)思考，提出了實現(xiàn)國家安全的基本機制與主要著力方向，是指導當前與今后包括生物安全在內的我國國家安全建設的指向標[16](p37)。生物安全治理以總體國家安全觀為指導思想，不僅體現(xiàn)出生物安全在我國國家安全戰(zhàn)略布局中的重要地位，而且也說明我國的生物安全治理必須以維護國家安全為前提和準則。也就是說，生物安全的整體性治理除了涵蓋生物安全風險的全面防控、規(guī)制手段類型化、治理主體多元化等方面內容以外，其首要前提則是以總體國家安全觀為指導思想，并且在國家主導下通過各種途徑實現(xiàn)對國家生物安全的整體性保障。

以總體國家安全觀為指導思想的生物安全整體性治理由國家統(tǒng)一領導，在系統(tǒng)性的國家生物安全體系中綜合運用各種治理手段、資源，并協(xié)調發(fā)揮不同類型治理主體的積極作用，通過對各類生物安全風險的有效防控來實現(xiàn)維護國家安全、保障人民生命健康、促進生物技術產業(yè)發(fā)展等治理目標。在實現(xiàn)整體性治理過程中，政府作為代表國家行使行政職能的主體，必須首先樹立整體性、關聯(lián)性的治理思維，在行政管理過程中樹立統(tǒng)一的行政目標，并且通盤考慮治理目標實現(xiàn)過程中對于其他行政事務的影響。但是，在生物安全治理過程中，整體性的考慮則體現(xiàn)為在生物安全被納入國家安全體系背景下，除了應當結合各領域生物安全風險的特征采取針對性手段進行防范以外，更需要把生物安全與國民安全、領土安全、主權安全、政治安全等內容置于國家安全體系中進行關聯(lián)性考量。由于西方整體性治理理論發(fā)端于新公共管理改革造成的碎片化政府問題，其關注重心在于整合治理資源，改善和提高政府公共事務管理能力，而我國生物安全治理對于整體性治理的引入和借鑒則是從總體國家安全觀的角度對生物安全治理工作進行戰(zhàn)略性考慮，對于整體性治理理論的參考必須從更為宏觀的國家安全角度予以考量。所以，必須明晰總體國家安全觀與整體性治理之間的內在關聯(lián)，并且在此基礎上對整體性治理理論進行完善和調試，契合我國推動生物安全進入國家安全體系的戰(zhàn)略目標。

（二）生物安全治理以權威性的領導機制為核心

生物安全作為國家安全體系的重要內容，不僅需要對多個領域的不同類型生物安全風險進行系統(tǒng)管控，而且這種管控也離不開政府多個職能部門的密切協(xié)作。國家在開展生物安全治理過程中對于各項資源的調配，必須是基于整體性生物安全風險預防的目標，在一個強有力的領導機制下進行，從而通過生物安全治理的整體性運作機制來應對同樣具有整體性、系統(tǒng)性的生物安全風險。

生物安全整體性治理除了包括治理體系系統(tǒng)性，治理手段綜合性，治理主體多元性以及治理目標多樣性以外，更強調領導機制的權威性、統(tǒng)一性。根據(jù)《中華人民共和國生物安全法》第四條 “堅持中國共產黨對國家生物安全工作的領導，建立健全國家生物安全領導體制” 的規(guī)定，我國生物安全的整體性治理必須是在中國共產黨的領導下，并通過國家生物安全領導體制的密切部署和統(tǒng)一調配來建立健全生物安全整體性治理的各項機制從而實現(xiàn)最終的治理目標。由黨和國家在頂層設計對生物安全治理工作進行統(tǒng)一領導和部署，不僅是生物安全治理在領導機制方面對總體國家安全觀的深入貫徹，體現(xiàn)了生物安全與國家安全的密切相關性，而且此種權威性的領導機制也更利于直面當前我國生物安全治理存在的各主體協(xié)作缺失、治理資源分散等現(xiàn)實問題，進而在手段、目標等方面推動實現(xiàn)生物安全的整體性治理。

此外，國家治理體系的法治化繼續(xù)推進，將使得利益集團更加多元，多元利益的沖突也將較原來激烈，而整體性治理基于公眾利益的導向性，也自然把多元利益的平衡納入公共事務管理的主要目標中。同時，國家治理體系的法治化需要多元主體共同參與、協(xié)調、合作。作為執(zhí)掌著強大權力的政府，應當克服對社會組織與機構、私人機構和公民的恐懼與偏見，放下毫無根基的傲慢，體悟多方主體的共存共榮關系[17](p47)。由于生物安全治理具有高技術性、跨領域性等特征，開展生物安全治理工作除了維護國家安全和保障社會公共利益以外，還應當在國家的統(tǒng)一領導下發(fā)揮整合社會組織、專家學者等社會主體的積極治理價值，即一方面通過保障社會主體參與治理的權利來推動生物安全治理領域多元利益的平衡，另一方面也體現(xiàn)出生物安全整體性治理注重通過多主體協(xié)作來實現(xiàn)各方治理資源整合的內涵。

（三）生物安全治理對整體性的組織協(xié)調機制有著現(xiàn)實需求

由于分工細密、層級分明、單一部門、單一職能的單個治理機構無法實現(xiàn)有效的治理，需要跨功能、跨組織的治理機構的聯(lián)合行動，包括中央和地方政府、地方政府部門間、政府與私人組織、社會團體等聯(lián)合實施整體戰(zhàn)略[18](p46)。而整體性治理主要解決包括政府部門之間治理責任的互相推諉，治理目標因政府部門的獨立性而產生重疊和分散，治理手段固化，部門之間在分散化的治理體系下熱衷于維護自身利益而忽視彼此間的信息溝通協(xié)作，以及公眾作為治理體系中應然的利益獲得者難以與政府之間建立有效的利益訴求渠道等問題。雖然我國在應對疫情過程中取得的顯著成績已體現(xiàn)出多部門協(xié)作對于應對生物安全風險的積極價值，但是受我國現(xiàn)實國情的影響，生物安全治理實踐中仍存在政府部門基于自身權責范圍的考慮而進行孤立性行政活動，進而造成政府的權威性和整體性被行政部門所分化。

生物安全治理能力是生物安全治理主體依托國家生物安全治理體系的功能發(fā)揮，有效實現(xiàn)國家生物安全治理目標和任務的能力。生物安全治理能力的現(xiàn)代化取決于生物安全治理主體的結構和能力，依賴于整個生物安全治理體系設計的科學性和規(guī)范性，直接體現(xiàn)于國家生物安全治理體系的運行效果[19](p76)。然而，在我國生物安全治理實踐中，生物安全的條塊分割管理體制導致主管部門的 “條條” 與地方政府的 “塊塊” 之間、各主管部門之間以及部門內部的 “條條” 之間存在信息壁壘，部門之間缺乏協(xié)調與合作機制，單個部門、單一領域面對風險的泛在性與系統(tǒng)性難以作出全面、科學的判斷，而且錯綜復雜的監(jiān)管體制難免出現(xiàn) “管理空白” ，使一些不確定的風險變成確定性的損害[20](p36)。由于生物安全涉及新發(fā)突發(fā)傳染病防控、外來物種入侵管控、生物技術研發(fā)安全保障、生物恐怖與生物武器威脅防范等多個方面，并且隨著生物技術的不斷發(fā)展和應用，生物安全風險的類型也將呈現(xiàn)多元性、高技術性等特征。在此背景下，政府代表國家在行使生物安全治理職能時，也應當基于生物安全風險的系統(tǒng)性演變來建立健全具有統(tǒng)一性、協(xié)作性的生物安全治理組織協(xié)調機制，從而以整體性的組織協(xié)調機制來應對多元性、高技術性的生物安全風險。

三、生物安全整體性治理的法治邏輯

對法治認識以及其他任何事物進行歷史考察，需要不斷審視法治認識是否具有邏輯規(guī)律問題，也就是歷史的內在發(fā)展規(guī)律問題[21](p6)。整體性治理的法治邏輯不僅包括傳統(tǒng)的法律規(guī)范創(chuàng)設、主體權限設置、司法保障機制等內容，而且還需要對法律規(guī)范之間的融合與沖突、法治主體間的利益沖突與平衡問題進行整體性考量。為實現(xiàn)把生物安全納入國家安全體系的治理目標，必須立足于我國現(xiàn)實國情，從整體宏觀的角度對生物安全整體性治理的法治邏輯予以明晰，實現(xiàn)生物安全治理由一般理論向法律原理的轉變。

（一）整體系統(tǒng)的法治思維

法治邏輯需要以法理豐富其內容，以明確的法治、法律等定義塑造法治話語體系。法理思維對法治邏輯的促進是雙向的，法治話語體系要想轉化為話語權，還需要思維方式的支持。只有在思維規(guī)則體系的運用中，才能消除解釋的沖突以及邏輯關系的斷裂[22](p5)。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須以系統(tǒng)論的邏輯思維方法統(tǒng)籌推進國家治理各領域法治建設，就是要站在改革發(fā)展全局和國家戰(zhàn)略整體的層面，深刻把握法治建設與 “五位一體” 總體布局和 “四個全面” 戰(zhàn)略布局各個國家治理領域以及國家治理能力其他各個方面之間的內在辯證邏輯關系，統(tǒng)籌推進國家治理各領域的法治建設[23](p14)。由于生物安全風險隨著生物技術產業(yè)和社會發(fā)展而不斷變化，長期以來我國生物安全的法治思維主要是從維護生態(tài)安全、保障人民生命健康等角度展開，缺少對國家安全的關注。在此種思維模式指導下，容易產生治理目標分散、治理主體尤其是政府部門之間分工不明確以及治理效果不佳等問題。隨著我國樹立總體國家安全觀以及生物安全納入國家安全體系進程的推進，生物安全整體性治理則體現(xiàn)出對整體系統(tǒng)的法治思維的貫徹。

法治思維是引導生物安全治理法治化的核心思想和指導理念，生物安全治理的法治化只有在法治思維的引導下，才能結合我國生物安全治理現(xiàn)實國情與法治基礎針對性地創(chuàng)設生物安全法律體系、規(guī)范，明晰生物安全治理主體范圍與權責界限，以及對生物安全治理的司法保障機制進行合理涉及等，體現(xiàn)出整體系統(tǒng)的法治思維在生物安全治理領域對生物安全立法、法律實施、權利保障等內容的引領和指導。同時，整體系統(tǒng)的法治思維也明確地反映出了生物安全的法治化目標并不在于生物安全治理領域的法治化，而是基于總體國家安全觀的考量，把生物安全治理納入國家安全體系建設的法治化軌道，通過在該具體領域的法治建設進程推動整體國家安全層面的法治化。所以，整體系統(tǒng)的法治思維作為生物安全整體性治理的邏輯起點符合當前我國生物安全治理法治化的現(xiàn)實需求，并且通過對整體性治理理論的調試和完善最終使其符合當前我國建設國家安全體系的現(xiàn)實要求，反映出我國建設現(xiàn)代化生物安全治理體系進程中仍然是基于我國現(xiàn)實國情和社會基礎對于外來理論和經驗的辯證思維和甄別借鑒。

（二）具有整合性的法律實施機制

生物技術產業(yè)發(fā)展法律保障由多個部門法規(guī)范組成。從生物技術產業(yè)參與者的角度看，它包括生物技術研發(fā)規(guī)范、知識產權保護及技術轉讓法律制度、生物技術公司成立和發(fā)展法律規(guī)范、生物技術訴訟規(guī)則等。從行政管理者的角度看，它包括產業(yè)促進和風險防范兩個方面的法律規(guī)范[24](p54)。生物安全治理的法律實施機制主要是指以政府為代表的行政主體依據(jù)法律授權進行的各類行政行為，并且基于不同類型的行政行為由生物安全治理的協(xié)調機制、決策機制、執(zhí)行機制、服務機制、監(jiān)督機制等內容組成。生物安全治理法律實施機制的整合性主要是基于整體性治理理論對于政府治理資源和管理權力的整合，從而使得政府的治理行為基于整體性的目標而具有統(tǒng)一性。

在法律實施機制的整合性方面，雖然生物安全應急管理職能多部門承擔是現(xiàn)代分工的常態(tài)，但應同時具備整合能力。生物安全事件發(fā)生、發(fā)展、演化和危害后果等各環(huán)節(jié)具有系統(tǒng)性，致害生物因子也往往跨越人和動物、不同區(qū)域間相互傳播，這與職能分割、分散又缺乏整合的狀況產生矛盾[25](p26)。我國在應對疫情過程中，各級政府與部門在國家的統(tǒng)一調度指揮下取得了顯著成績，體現(xiàn)了生物安全風險應對過程中多政府跨部門協(xié)作配合的重要性。同時，疫情防控期間暴露出的各項問題也反映了我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件乃至生物安全風險應對管理機制的部分環(huán)節(jié)仍有待完善。在應對具有跨領域性與動態(tài)發(fā)展性的突發(fā)公共衛(wèi)生事件過程中，各個分散的、獨立的政府部門都在法律授權下成為法律執(zhí)行主體，而當面對需要進行統(tǒng)一性、整體性行政行為來應對的問題時，此種法律執(zhí)行機制不僅進一步削弱了作為行政主體的政府的權威性和整體性，而且政府治理權力被下放到各政府部門后，如果缺乏統(tǒng)一協(xié)作的整合機制，則作為個體的政府部門容易基于自身利益而選擇具有明顯個體化特征的治理對策。

法律實施機制的設置初衷是通過政府行政能力的發(fā)揮來實現(xiàn)法律規(guī)范乃至法律體系對于某項公共事務期待的治理效果，即通過合理有效的行政行為來落實代表著統(tǒng)治階級廣泛利益的法律規(guī)范。然而，隨著分工的細化，以政府職能部門為主體制定和執(zhí)行政策使整個政策系統(tǒng)的復雜性不斷提高。條塊分割加劇了機構、利益、責任的離散化，政府各職能部門制定的目標和手段之間存在沖突或者不協(xié)調[26](p109)。生物安全法律實施機制的整合性更為關注作為法律授權的行政主體在解決公共事務問題尤其是跨領域、跨區(qū)域的生物安全問題時，基于整體性思維的考量，通過治理資源和治理權力的整合提出更具有整體性、針對性的對策。

（三）公平正義的法治價值邏輯

法律的其他價值目標必須統(tǒng)一于正義這個目標中，只有正義這個目標充分實現(xiàn)了，其他目標才有可能真正實現(xiàn)，才具有合理性，而不至于為一種禍害[27](p13)。雖然法治的公平正義內涵極其廣泛，難以對公平正義的定義與范圍作出準確界定，但是由于法治以維護公民權利作為重要取向，維護公民權利的關鍵手段則是對于掌握公權力的行政主體的行政行為予以規(guī)制和約束，因而對于公權力的制約成為貫徹公平正義的重要體現(xiàn)。生物安全整體性治理是基于整體性的國家安全體系角度對生物安全治理工作進行總體布局和規(guī)劃，并且注重對當前行政主體及其權力進行整合和優(yōu)化，通過更具有效率性的行政行為來實現(xiàn)生物安全治理能力的提升。對現(xiàn)代環(huán)境問題的治理，主要是要依賴于行政權這一積極、靈活、富有效率的公共權力[28](p33)，并且根據(jù)環(huán)境資源和生態(tài)系統(tǒng)的公共性特征，環(huán)境治理要求在環(huán)境保護問題上有 “集體行動” ，而目前最經濟也最通行的辦法就是由政府組織環(huán)境保護行動[29](p79)。作為主導生物安全治理主體的政府，擁有依據(jù)法律授權管理各項生物安全事項的權力，同時政府作為更廣泛主體利益的代表者，其生物安全治理的行政行為的范圍與方式還應當以保障公共利益為重要標準。也就是說，生物安全整體性治理對于法治公平正義的貫徹體現(xiàn)為對政府當前分散的、獨立性的治理資源與權力進行整合，使政府這一行政主體始終以高效率的行政行為履行其公共利益代表者的職能，進而實現(xiàn)生物安全治理的公平正義。

與此同時，社會公權力代表了市民社會生成和發(fā)展的必然趨勢，代表了現(xiàn)代社會格局變遷的新動向[30](p125)。在應對跨領域、跨區(qū)域的公共事務過程中，政府除了堅持其主導性職能以外，還應當注重與社會主體的協(xié)作配合，使自身與社會主體共同為了短暫的或者長期性的治理目標而努力。生物安全整體性治理除了注重對政府自身治理資源和權力進行整合以外，還包括對社會主體治理能力的關注。在包括政府、社會組織、公眾等多元利益主體共同參與的生物安全治理體系中，政府與社會主體之間存在的協(xié)作障礙因統(tǒng)一的治理目標而消弭，各方主體基于生物安全整體性治理的結果性導向而積極參與治理活動并且形成最有效的治理合力?；谏锇踩L險的跨領域性、復雜性等特征，政府及組成部門往往難以獨自應對解決各類生物安全治理問題，需要在特定領域進行過深入研究和具有豐富治理經驗的專業(yè)機構、專家學者、社會組織等社會主體的參與，為政府生物安全治理的決策提供客觀全面的科技和專業(yè)知識的支撐。此種治理模式對于公平正義價值的實現(xiàn)不僅是發(fā)揮多元利益主體合力提升政府行政效率，而且也是通過把社會主體納入生物安全治理主體范圍，從程序正義的角度實現(xiàn)生物安全整體性治理的公平正義。

四、實現(xiàn)生物安全整體性治理的法治進路

法治進程具有漸進性，它是各種社會因素、社會力量共同促進、逐步積累的結果，制度建設、觀念更新、行為模式的改造、對公共權力的有效約束等，都只能是一個漸進的過程[31]（p106）。構建生物安全整體性治理的法治進路，除了依據(jù)我國現(xiàn)實國情對整體性治理理論進行參考以外，還應結合生物安全治理的現(xiàn)實特征與法治需求，運用法律手段構建生物安全整體性治理的法治秩序，進而實現(xiàn)生物安全整體性治理機制與現(xiàn)實社會需求的銜接。

（一）樹立風險預防的法律原則

在風險社會背景下，傳統(tǒng)生物技術和新興生物技術的不斷變化發(fā)展在為人類社會帶來科技的便捷性和高效性的同時，各種跨領域的生物安全風險也應運而生，給人類社會經濟發(fā)展制造了潛在的威脅。生物安全整體性治理的主要目的則是從整體性風險預防和應對的角度，通過對各種治理資源進行整合與調試，形成整體性的治理合力來應對具有系統(tǒng)性、復雜性的生物安全風險。對于我國這樣一個現(xiàn)代生物技術迅速發(fā)展，同時經濟社會發(fā)展對環(huán)境資源的壓力越來越大的國家而言，在生物安全領域遵循風險預防原則和謹慎發(fā)展原則，是一條必由的法治路徑[32](p163)。隨著生物技術產業(yè)的不斷發(fā)展，生物安全風險隱患的類型和領域也逐步擴大，由于生物安全問題一旦發(fā)生往往會造成不可挽回的巨大損失，所以對于生物安全風險的應對必須基于其嚴重的后果性進行超前的風險研判和應對，而把風險預防作為生物安全整體性治理的法律原則，則可為立法者以及生物安全治理者在整體性治理的框架下提供法律原則方面的依據(jù)和支持。

把風險預防原則作為生物安全整體性治理的法律原則，符合生物安全整體性治理的整體性風險防范、整合治理資源等內涵要求，且對于風險預防原則的貫徹也需要借助整體性治理思維去構建具體的法治貫徹路徑。科學技術作為一種認知世界和改變世界的手段，其發(fā)展程度也對風險認知有相當大的影響。人類認知水平的局限性是自我發(fā)展能力(如科學技術的有限性)造成的，但不應因自我能力不足而否定客觀存在的風險性[33](p66)。在實現(xiàn)生物安全整體性治理過程中，作為治理主導主體的政府以及社會組織、公眾等參與主體對于生物安全風險的認識各不相同，對于風險預防原則的把握與貫徹也缺乏統(tǒng)一標準和范圍。此時，把風險預防原則作為具有權威性、宣示性的法律原則予以明確，不僅可以統(tǒng)一不同主體有關生物安全風險的認識，形成各治理主體對于生物安全風險的共識，并基于此采取一系列的防范措施，而且也可為生物安全整體性治理的具體實踐提供堅實的法律支撐。

（二）明確生物安全立法的整體性定位

紐曼認為法治中附加的內容不僅嚴重曲解了法治的本義，而且致使法治 “就像通貨膨脹中的貨幣一樣無法承載起太多的價值” 。如果把這些附加因素清除出去，就會清楚地發(fā)現(xiàn)法治的本義就是 “法律和秩序”[34](p116)。在整體性的生物安全立法體系中，需要在整體性治理的理念下，基于對生物安全風險整體性應對的法治思維，整合相關法治資源，通過系統(tǒng)高效的法律運行機制來促成生物安全整體性治理的法治秩序。近年來，生物安全法律研究成為理論界和實務界甚至社會公眾關注的重要問題，但立法進展并不順暢，其中既有學術研究本身的因素(如對生物安全風險和生物安全損害的認識、對生物安全法律規(guī)制框架的構想等)，也包括部門間協(xié)調的因素(如立法由誰主導、管理體制如何確定、部門分工如何規(guī)范、專門立法和現(xiàn)有政策與立法以及相關實踐如何銜接等)，還包括立法機關的推動力度以及社會公眾的意識等方面的因素[35]（p83）。生物安全整體性治理的立法體系除了納入以《中華人民共和國生物安全法》為核心的生物安全法律體系以外，還需要從整體性的角度對生物安全立法的基本原則、基本制度以及生物安全法律體系與其他法律體系的銜接性進行明確，進而實現(xiàn)生物安全治理法治資源的整合并促成生物安全整體性治理的法治秩序。

隨著《中華人民共和國生物安全法》的頒布以及地方生物安全立法實踐的深入推進，我國生物安全法律體系也將為生物安全整體性治理提供制度依據(jù)。在實現(xiàn)生物安全整體性治理的過程中，建立健全生物安全法律體系除了需要以《中華人民共和國生物安全法》為核心完善國家與地方相關立法以外，還應注意的是：一方面需要實現(xiàn)該體系內部各個法律規(guī)范之間的協(xié)調性與系統(tǒng)性，對法律規(guī)范之間的沖突與矛盾進行及時平衡；另一方面也應強調該法律體系與外部其他相關法律的銜接性，即通過法律體系之間的銜接與協(xié)調實現(xiàn)整體性的法律規(guī)范，為實現(xiàn)整體性的生物安全治理提供支撐。所以，生物安全立法的整體性定位不僅包括法律規(guī)范基于生物安全風險的跨領域性、系統(tǒng)性而進行的全面系統(tǒng)規(guī)制，而且還應當把生物安全立法置于我國整體性法治建設當中，實現(xiàn)生物安全立法與其他領域立法之間的互通協(xié)調，進而在實現(xiàn)生物安全治理法治化的同時，也在整體國家法治發(fā)展的背景下促進生物安全立法體系的不斷發(fā)展完善。

（三）強化政府生物安全治理的主導性角色

隨著我國生物安全立法的不斷完善，政府有關生物安全治理權責逐步被明確，并且在此過程中立法者更為注重政府之間、政府部門之間以及中央與地方政府之間的互動協(xié)作，不僅反映出生物安全治理法治化進程中對于資源整合以及協(xié)作性生物安全治理的關注，而且也意味著在構建現(xiàn)代化生物安全治理體系以及實現(xiàn)生物安全治理法治化進程中，政府應當從整體性與權威性兩方面來發(fā)揮生物安全治理職能，同時在此過程中注重整合治理資源來提升治理效率。

在政府主導生物安全治理的整體性方面，整體性治理理論初衷是對政府的治理資源進行整合，提升政府行政效率，而生物安全整體性治理需要在整體防范生物安全風險的目標下實現(xiàn)行政監(jiān)督管理機制的協(xié)調性和高效性。生物安全風險防范需要多部門對跨領域復雜性的生物安全風險進行系統(tǒng)性預防，需要在統(tǒng)一的組織協(xié)調機制下發(fā)揮不同職能部門的行政職能，最終形成統(tǒng)一的生物安全風險預防對策。以行政許可為例，部門政府行政行為一旦喪失對外獨立存在的必要性，單獨的行政行為則從外部行為轉化為內部行為的一個程序，從具有最終法律效力的行政行為轉變?yōu)殡A段性行政行為。在行政權力運行軌跡上，各個原本獨立存在的行政許可事項失去了獨立存在的價值，轉變?yōu)榫C合許可的條件之一或者其中的一個步驟。相對集中行政許可權改革是克服部門式審批制度所導致的行業(yè)準入過程的碎片化并整合部門權力的改革措施，推動了碎片政府朝著以為公眾提供整合性公共服務為核心的整體政府方向發(fā)展[36]（p22）。也就是說，在整體性治理的視角下，生物安全監(jiān)督管理機制把傳統(tǒng)的具有明顯個體性特征的各個政府行政部門的角色進行了弱化，降低了各個政府部門對于生物安全風險預防的獨立性，將各政府部門職權行使過程置于更具有整體性的政府決策環(huán)節(jié)之中，進而使政府的職權行使從維護部門利益回歸到整體性的保障公眾利益的軌道上。

而在實現(xiàn)政府生物安全治理的權威性方面，政府作為主導公共事務管理的主體不僅在法律上享有開展公共事務管理的各項權力，而且在與社會主體交往過程中也應當是基于行政合法性與合理性來實現(xiàn)自身執(zhí)法權威并獲得社會公眾的信任與支持。然而，在碎片式的政府行政模式下，政府依法行政的任務與考核標準往往來自上級政府或相關主管部門，作為政府組成部分的行政部門也面臨著來自本級政府的考核，由此容易產生政府及其組成部門基于自身行政績效壓力而選擇更偏重自身個體利益的行政方式。所以，實現(xiàn)政府生物安全治理的權威性，仍然需要基于整體性的理念。除了首先要樹立保障生物安全，維護公共利益的治理目標以外，還應當建立健全與該整體性目標相匹配的靈活性考核機制，解放政府的治理思維與資源，真正投入符合社會期待的治理工作中，進而通過公眾參與、公開公正執(zhí)法、高效行政等方式來保障自身在生物安全治理過程中的權威性。

五、結語

生物安全整體性治理以推動國家生物安全納入國家安全體系為重要目的，必須跳出傳統(tǒng)整體性治理理論中注重強調政府整體性的思維，把總體國家安全作為整體性思維的邏輯起點，在國家安全體系中將生物安全的治理與國土安全、政治安全等國家安全內容協(xié)同考量。與此同時，由于生物安全涉及傳統(tǒng)和新興的生物技術領域，并且生物安全風險類型、領域不斷變化和豐富，所以必須在整體生物安全風險防范的視角下對生物安全治理工作進行全面考察。我國生物安全整體性治理的邏輯起點是在總體國家安全觀以及國家安全體系的視野下貫徹生物安全治理的整體性法治思維，并且結合生物安全治理的現(xiàn)實法治基礎，吸收整體性治理理論中有關整合政府治理資源、克服行政部門個性化決策，實現(xiàn)公眾利益保障等特征，最終形成符合當前我國生物安全治理現(xiàn)實需求的整體性治理的法治秩序。同時，隨著生物技術的發(fā)展，生物安全風險將更具跨領域性與復雜性，今后生物安全整體性治理的法治進路除了強調生物風險預防、立法以及政府治理整體性以外，還應對整個生物安全治理進行動態(tài)化發(fā)展，實現(xiàn)生物安全整體性治理在法治化進程中的邏輯自洽性與實踐效率性。