劉春偉，張曉強

(臨沂市水利工程保障中心，山東 臨沂 276000)

河道采砂作業(yè)事關(guān)河道行洪能力和河湖生態(tài)保護，是河湖保護的重要內(nèi)容之一。隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，砂石資源的供需矛盾比較突出，砂石價格一路走高，涉及經(jīng)濟利益巨大，有的地方采砂秩序混亂，私挖亂采，隨意擴大開采范圍，河湖生態(tài)環(huán)境不容樂觀，河道砂石資源開采成為社會各方高度關(guān)注的熱點。如何科學管理河道采砂，成為亟待解決的問題。臨沂市河流眾多，較大河流數(shù)量達1200余條，有采砂任務(wù)的河流達70余條，河砂資源儲量豐富，總可開采儲量過億噸。根據(jù)水利部《關(guān)于河道采砂管理工作的指導意見》和國家發(fā)改委等15部委《關(guān)于促進砂石行業(yè)健康有序發(fā)展的指導意見》，臨沂市鼓勵縣區(qū)因地制宜，探索創(chuàng)新河道采砂管理新模式，費縣等縣區(qū)探索推進集約式河道采砂統(tǒng)一管理，取得了較好的成效，水利部河湖保護中心、淮委等單位到費縣調(diào)研河道采砂管理工作。

1 我國河道采砂管理現(xiàn)狀

過去一段時間，很多地區(qū)河道采砂管理比較松散，各地河道采砂管理模式不盡相同，大部分地方采砂審批由行政審批部門負責，有的縣區(qū)河道采砂管理由水行政主管部門負責，有的縣區(qū)河道采砂管理由黃砂辦負責，有的地方采砂管理呈現(xiàn)“九龍治水”現(xiàn)象，管理權(quán)限比較分散，多部門權(quán)責界限不清。近年來，隨著水利行業(yè)監(jiān)管力度的不斷加強，很多地區(qū)探索開展河道采砂管理改革，實施河道采砂統(tǒng)一開采管理，有的地區(qū)“采、運、銷”一條龍統(tǒng)一管理，目前采用這種方式的占多數(shù)；有的地區(qū)開采由一家企業(yè)負責，“運、銷”采取市場化運作；有的地區(qū)“運、銷”由一家企業(yè)負責，開采承包給市場主體；有的地區(qū)由一家企業(yè)統(tǒng)籌，“采、運、銷”實行市場化運轉(zhuǎn)。

2 費縣河道采砂統(tǒng)一管理的主要做法

2.1 科學編制河湖采砂規(guī)劃

對河道采砂開采現(xiàn)狀、采砂許可證審批、非法采砂查處、涉砂工程等進行全面梳理摸排，采用無人機航拍、現(xiàn)場走訪調(diào)查和查閱歷史資料相結(jié)合，綜合考慮河流流域特點、地形地貌、底泥成分、保護要求、交通條件等要素，根據(jù)是否具有采砂任務(wù)對河流進行專業(yè)分類?？茖W確定具有可采砂條件的河流，建立管理臺賬，明確河道采砂“四個責任人”。對具有采砂功能的6條河流(段)，組織專業(yè)技術(shù)力量按照5年為一個規(guī)劃周期，逐條河道編制河道采砂規(guī)劃，進行可行性論證，明確每條河道的可采段、禁采段、禁采期、開采量、開采范圍、開采深度等，為河道采砂許可審批提供技術(shù)支撐。每次進行河道采砂許可前，應(yīng)根據(jù)已批準的采砂規(guī)劃，論證河道采砂擬許可的范圍、開采量是否超限，以及采砂時間段是否會影響河道安全，確保河道采砂秩序健康有序。

2.2 建立河道采砂集中經(jīng)營機制

理順河道采砂管理，撤銷黃砂管理辦公室，河道采砂監(jiān)管權(quán)限回歸職能部門。河道采砂運營依法依規(guī)選擇一家國有大型企業(yè)統(tǒng)一負責，扎口管理、統(tǒng)一運營、集中經(jīng)營，形成國有企業(yè)經(jīng)營、行政審批部門審批、水利部門行業(yè)監(jiān)督、綜合行政執(zhí)法部門執(zhí)法的新格局。

2.3 實行“采銷分離”模式

通過公開招投標，選擇有資質(zhì)、有實力的施工企業(yè)進行開采，開采出的河砂在公共資源交易中心公開拍賣，價高者中標購買。同時，嚴格審查競買人用途，嚴禁囤積居奇進行倒賣，競買人將存放地點、轉(zhuǎn)運時間、運輸路線、運輸車輛等進行報備，加強河砂銷售過程監(jiān)督，拍賣收益全部上繳財政。

2.4 嚴格開采過程監(jiān)管

開采現(xiàn)場要設(shè)置公示牌，對許可地點、范圍、方量、期限等進行公示，接受群眾監(jiān)督。強化信息化監(jiān)管措施，利用無人機系統(tǒng)、視頻監(jiān)控系統(tǒng)等，監(jiān)控河砂開采現(xiàn)場及周邊情況，監(jiān)控系統(tǒng)數(shù)據(jù)實時傳輸至監(jiān)管部門。采砂現(xiàn)場實行出入場登記制度，人員、車輛憑IC卡進出，進出場車輛過地磅稱重量方，地磅自動抓拍車牌號進行比對，與無人值守系統(tǒng)數(shù)據(jù)形成“雙保險”，行業(yè)監(jiān)管部門每月定期核對采砂數(shù)量。

3 采砂統(tǒng)一管理優(yōu)勢

3.1 統(tǒng)一管理有利于高效監(jiān)管

通過政府委托或者公開招拍方式，選擇有實力、有信譽的國有企業(yè)進行開采，實施統(tǒng)一開采管理，避免了無序開采和惡性競爭。開采企業(yè)要嚴格依法作業(yè)，規(guī)范化經(jīng)營，實行封閉管理和信息化監(jiān)控，破解以往“小、散、亂”監(jiān)管難題，提高了行政監(jiān)管效能。

3.2 統(tǒng)一管理有利于規(guī)范市場秩序

實施統(tǒng)一開采管理，企業(yè)收益依規(guī)取得合理利潤，杜絕受暴利驅(qū)使鋌而走險盜采河砂的非法行為，河砂收益上繳財政，用于發(fā)展和服務(wù)國計民生，全民共享收益成效，避免惡性競爭價格虛高，可平抑砂石價格，規(guī)范市場秩序。

3.3 統(tǒng)一管理有利于推進綠色生產(chǎn)

政府對開采作業(yè)有嚴格的規(guī)范要求，開采企業(yè)選擇規(guī)模大、實力強、管理規(guī)范的大型企業(yè)，具備高效管理、綠色管理的能力，河道采砂規(guī)范作業(yè)前期投入較大，有實力的大型企業(yè)有能力承擔前期投入，更利于采砂、屯砂、洗砂等作業(yè)采用更規(guī)范和環(huán)保方式，提高河道生態(tài)修復(fù)水平。

4 采砂統(tǒng)一管理存在的問題與不足

4.1 采砂現(xiàn)場無縫監(jiān)管難度大

根據(jù)河道采砂現(xiàn)場調(diào)研情況看，很多河道采砂現(xiàn)場點多面大，周圍交通便利，四通八達，完全封閉管理有難度，視頻監(jiān)控覆蓋有盲點，有的區(qū)域封閉后不利于群眾生產(chǎn)生活，有偷采、偷運風險，易造成河砂資源流失。

4.2 多部門日常全過程監(jiān)管鏈條不完備

河湖采砂管理工作涉及水利、行政審批、綜合執(zhí)法、公安、自然資源、交通運輸、市場監(jiān)管等多部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，大部分地方采砂許可證由行政審批部門負責審查發(fā)放，采砂許可后續(xù)事中事后監(jiān)管由水行政主管部門負責，水行政主管部門無采砂執(zhí)法隊伍和執(zhí)法權(quán)限，監(jiān)管可利用的有力抓手較少，采砂行政調(diào)查處罰由綜合行政執(zhí)法部門負責，采砂刑事案件移交公安機關(guān)負責查處。往往在具體工作中，采砂管理多部門分工負責，有的事項部門間職責模糊，有的事項互相連通少，權(quán)責分散，各部門間缺少常態(tài)化聯(lián)動機制和專職協(xié)調(diào)機構(gòu)，不利于形成管理合力。

4.3 采砂管理法律法規(guī)不夠細化

在基層采砂管理具體操作中，遇到一些法律方面的新問題，例如法律法規(guī)關(guān)于采砂方面內(nèi)容較少、規(guī)定較籠統(tǒng)，行政執(zhí)法處罰、入刑標準和刑事處罰標準不夠細化；有的條款多年未修訂，不適應(yīng)采砂管理新形勢和應(yīng)對新問題，甚至有的處罰相對偏輕；在基層執(zhí)法過程中有的問題法律依據(jù)不足，只能參照《礦產(chǎn)資源法》《刑法》相近條款，不利于對采砂違法犯罪活動形成強大震懾。

5 工作建議

5.1 設(shè)立河道采砂聯(lián)合監(jiān)管機構(gòu)

在有條件的地區(qū)，可探索設(shè)立河道采砂聯(lián)合監(jiān)管工作機構(gòu)，把水利、生態(tài)環(huán)境、綜合行政執(zhí)法、自然資源、市場監(jiān)管等分散在各部門中的采砂管理相關(guān)職能，納入聯(lián)合監(jiān)管機構(gòu)，從水利、公安、自然資源、綜合執(zhí)法等部門抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干充實巡查和執(zhí)法監(jiān)管力量，建立采砂執(zhí)法隊伍，配備必要的巡查執(zhí)法裝備，加強巡查執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓，建立健全工作制度和工作流程，形成制度化，圍繞“人、砂、船”核心要素和“產(chǎn)、供、銷”關(guān)鍵環(huán)節(jié)強化日常監(jiān)管，形成監(jiān)管合力。同時，紀律監(jiān)察部門設(shè)立河道采砂統(tǒng)一管理專項督導組，定期不定期地開展河道采砂專項巡察，嚴厲打擊涉砂違法犯罪行為。

5.2 探索推行河道采砂管理單電子申報制度

建立采、運、銷全鏈條信息化管理平臺，并配套開發(fā)采砂管理電子申報手機APP，方便砂石采、運、銷環(huán)節(jié)實時申報，每天河砂開采點位、開采量、運輸量、運輸車輛信息、堆放地點、購買主體信息等要素實行電子打卡，數(shù)據(jù)實時傳送平臺，便于實時監(jiān)督管理。

5.3 加強采砂管理信息化建設(shè)

采用“人防+技防”結(jié)合手段，加強對采砂全流程的透明化監(jiān)管。一方面，持續(xù)加大視頻監(jiān)控、無人機系統(tǒng)、電子圍欄等信息化技術(shù)的投入，將采砂現(xiàn)場實時數(shù)據(jù)上傳至省河湖長制信息化平臺，實現(xiàn)遠程實時查看和監(jiān)督。另一方面，加大水政、公安、交通等部門執(zhí)法人員巡查密度，嚴厲打擊各類盜采河砂行為，對河道采砂違法行為打早打小，把問題消滅于萌芽狀態(tài)。

5.4 嚴把采砂許可關(guān)

對所有涉河湖采砂事項統(tǒng)一管理許可，采取疏堵結(jié)合方式，推行年開采配額制管理，每年結(jié)合市場需求量預(yù)估和河湖采砂規(guī)劃，制定合理可開采砂數(shù)量，公開招標拍賣，采砂收益上繳財政，河砂開采中標單位獲取規(guī)定的合理利潤，緩解市場砂石供需矛盾。同時，從河湖采砂收益中計提合理比例的專項河湖保護基金，專門用于河湖生態(tài)修復(fù)保護。

5.5 完善采砂法律法規(guī)

修訂現(xiàn)有法律法規(guī)或出臺采砂專項法律，明確采砂許可、日常監(jiān)管權(quán)責等涉砂事項，細化非法采砂行政處罰、入刑量刑等相關(guān)標準，完善采砂案件執(zhí)法、案件移交等流程和規(guī)定，加大非法采砂懲處力度，提高非法采砂違法成本，遏制非法采砂違法活動。