2023年2月8日，《橫琴粵澳深度合作區(qū)發(fā)展促進條例》（以下簡稱《促進條例》）經(jīng)廣東省人大常委會審議通過正式發(fā)佈，自2023年3月1日起施行。這是自2021年9月橫琴粵澳深度合作區(qū)宣佈組建並掛牌運作以來出臺的首部引領(lǐng)和保障合作區(qū)建設(shè)的綜合性法規(guī)，具有舉足輕重的地位和作用。

新時代地方立法的新突破

《促進條例》共有八章66條，是根據(jù)憲法基本法，在2021年9月中央發(fā)佈的《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》（下稱《總體方案》）的授權(quán)範圍內(nèi)，對合作區(qū)治理體制、規(guī)劃建設(shè)與管理、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展、便利澳門居民生活就業(yè)、推動琴澳一體化發(fā)展和法治保障等方面做出規(guī)定。內(nèi)容比較全面，規(guī)定比較具體，是合作區(qū)建設(shè)第一階段中取得的標誌性成果。它是全國第一部規(guī)範內(nèi)地與特別行政區(qū)共同管理的合作區(qū)的地方性法規(guī)，在具體規(guī)定方面體現(xiàn)了創(chuàng)新，是新時代地方立法的新突破。

具體表現(xiàn)在：一是治理體制機制的進一步細化?！稐l例》進一步明確了《總體方案》中規(guī)定的“共商共建共管共享的新體制”中各方的法律地位和職能，治理體制實行“議事決策機構(gòu)——法定機構(gòu)+省派出機構(gòu)”的模式，明確合作區(qū)管理執(zhí)行機構(gòu)、廣東省派出機構(gòu)的職能定位。合作區(qū)管委會是議事決策機構(gòu)，統(tǒng)籌決定合作區(qū)的重大規(guī)劃、重大政策、重大項目和重要人事任免事項。而合作區(qū)執(zhí)委會是合作區(qū)管委會的日常工作機構(gòu)，承擔(dān)合作區(qū)建設(shè)主體執(zhí)行責(zé)任，執(zhí)委會及其工作機構(gòu)是承擔(dān)合作區(qū)經(jīng)濟、民生管理等相關(guān)行政管理和公共服務(wù)職能的法定機構(gòu)，同時賦予了執(zhí)委會下設(shè)的工作機構(gòu)獨立的法律地位。在現(xiàn)行法律對省政府的派出機構(gòu)沒有作出規(guī)定的情況下，進一步明確省政府派出機構(gòu)在職權(quán)範圍內(nèi)以自己的名義行使行政管理職權(quán)，行政管理職權(quán)清單經(jīng)廣東省人民政府同意後向社會公佈。

《促進條例》立足廣東省管轄範圍內(nèi)的事權(quán)，賦予合作區(qū)相關(guān)機構(gòu)的法定職權(quán)。例如，執(zhí)委會及其工作機構(gòu)承接原自貿(mào)區(qū)橫琴片區(qū)管委會、橫琴新區(qū)管委會及橫琴鎮(zhèn)的相關(guān)職能，可以直接行使由設(shè)區(qū)的市及以下人民政府及其有關(guān)部門行使的經(jīng)濟、民生管理等行政管理和公共服務(wù)職能。執(zhí)委會及其工作機構(gòu)也可行使受委託或交由的省級相關(guān)職能。經(jīng)國務(wù)院及其有關(guān)部門同意，執(zhí)委會及其工作機構(gòu)可承接省一級的國家管理職權(quán)。按照政務(wù)公開的要求，執(zhí)委會及其工作機構(gòu)制定行政職權(quán)目錄和權(quán)責(zé)清單，並向社會公佈。廣東省派出機構(gòu)負責(zé)黨的建設(shè)、國家安全、刑事司法、社會治安等職能，履行屬地管理職能，配合合作區(qū)管委會和執(zhí)委會推進合作區(qū)開發(fā)建設(shè)。

二是多層次的粵澳對接機制的建立。第一是協(xié)同工作機制。廣東省派出機構(gòu)與合作區(qū)執(zhí)委會應(yīng)當建立重大事項通報、重要工作銜接協(xié)同工作機制，加強日常信息互通共享。廣東省人民政府派出機構(gòu)與合作區(qū)執(zhí)委會的職責(zé)分工不明確的，由雙方協(xié)商一致後報合作區(qū)管委會備案，協(xié)商達不成一致意見的，由合作區(qū)管委會協(xié)調(diào)解決。第二是直接工作聯(lián)繫機制。合作區(qū)管委會中廣東省方面的成員單位應(yīng)當與合作區(qū)執(zhí)委會及其工作機構(gòu)建立直接工作聯(lián)繫機制，對合作區(qū)執(zhí)委會各工作機構(gòu)給予業(yè)務(wù)指導(dǎo)支持，協(xié)助解決實際問題。第三是協(xié)調(diào)機制。廣東省推進粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室應(yīng)當發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、決策參謀、推動落實的作用，負責(zé)協(xié)調(diào)廣東省有關(guān)單位支持合作區(qū)開發(fā)建設(shè)。廣東省相關(guān)部門應(yīng)當強化政策支持和資源保障，對涉及合作區(qū)的事項創(chuàng)造條件、優(yōu)先安排。第四是平臺開放機制。廣東省一體化政務(wù)服務(wù)平臺和一體化行政執(zhí)法平臺應(yīng)當向合作區(qū)執(zhí)委會及其工作機構(gòu)開放。第五是長效對接溝通機制。珠海市應(yīng)當與合作區(qū)建立健全長效對接溝通機制，支持、服務(wù)和保障合作區(qū)開發(fā)建設(shè)。合作區(qū)的社會管理、城市管理和民生事務(wù)等，需要珠海市承接的，由合作區(qū)和珠海市協(xié)商確定，協(xié)商達不成一致意見的，由廣東省人民政府協(xié)調(diào)解決。

三是收益共用機制的細化和相關(guān)監(jiān)督制度的建立。在收益共享方面，《促進條例》規(guī)定，廣東省與澳門特別行政區(qū)協(xié)商建立合作區(qū)收益共享機制。合作區(qū)國有土地使用權(quán)出讓收入扣除成本後由合作區(qū)與珠海市均等共享。在財政、預(yù)算等方面，合作區(qū)實行一級財政管理，合作區(qū)執(zhí)委會負責(zé)編制合作區(qū)預(yù)算草案，經(jīng)合作區(qū)管委員同意，由廣東省政府按照程序提請廣東省人會審查批準；預(yù)算調(diào)整方案和決算草案，經(jīng)合作區(qū)管委會同意，由廣東省政府按照程序提請廣東省人大常委會審查批準?！洞龠M條例》還規(guī)定了合作區(qū)的審計監(jiān)督、廉政監(jiān)督，建立合作區(qū)促進澳門經(jīng)濟適度多元發(fā)展成效評估指標體系，開展年度評估?！洞龠M條例》還明確，除法律、行政法規(guī)和國家規(guī)定以外，不得設(shè)置對合作區(qū)執(zhí)委會及其工作機構(gòu)的考核、評比等項目。

在相關(guān)監(jiān)督制度方面，《促進條例》具體規(guī)定了合作區(qū)規(guī)劃建設(shè)與管理，建立生態(tài)環(huán)境評價和監(jiān)測監(jiān)管制度，成立合作區(qū)安全生產(chǎn)委員會，加強安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作。加強對市場主體生產(chǎn)、經(jīng)營活動的監(jiān)管，完善市場主體信用監(jiān)管制度，建立市場主體信用信息公示、信用評價制度。建立安全風(fēng)險預(yù)警和防控體系，加強反洗錢、反恐怖融資、反逃稅、反非法集資監(jiān)管，對禁限管制、高風(fēng)險商品等依法實施口岸聯(lián)合查驗和入市監(jiān)管。廣東省有關(guān)部門應(yīng)當加強對合作區(qū)財稅金融政策執(zhí)行的監(jiān)督檢查。

四是將已落地的政策及時上升為地方性法規(guī)?！洞龠M條例》進一步落實《總體方案》規(guī)定的促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體政策。例如，明確規(guī)定了合作區(qū)的稅收政策。對合作區(qū)內(nèi)符合國家規(guī)定條件的產(chǎn)業(yè)企業(yè)，減按15%的稅率徵收企業(yè)所得稅。對企業(yè)符合條件的資本性支出，依照國家規(guī)定允許在支出發(fā)生當期一次性稅前扣除或者加速折舊和攤銷。對在合作區(qū)設(shè)立的旅遊業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)企業(yè)新增境外直接投資取得的所得，依照國家規(guī)定免征企業(yè)所得稅。在合作區(qū)工作的境內(nèi)外高端人才和緊缺人才，其個人所得稅負超過15%的部分，依照國家規(guī)定予以免征。對在合作區(qū)工作的澳門居民，其個人所得稅負超過澳門稅負的部分，依照國家規(guī)定予以免征。

在便利澳門居民生活就業(yè)方面，除《總體方案》已明確的外，《促進條例》具體規(guī)定了在合作區(qū)就業(yè)、居住的澳門居民子女入學(xué)、入園，與橫琴戶籍生享有同等權(quán)利，按照國家規(guī)定，具有澳門等境外執(zhí)業(yè)資格的金融、建築、規(guī)劃、設(shè)計等領(lǐng)域?qū)I(yè)人才，在符合行業(yè)監(jiān)管要求條件下，經(jīng)備案後在合作區(qū)提供服務(wù)，其境外從業(yè)經(jīng)歷可以視同境內(nèi)從業(yè)經(jīng)歷。中國籍澳門居民可以按照國家規(guī)定擔(dān)任合作區(qū)社會組織成員或者負責(zé)人。

在推動琴澳一體化發(fā)展方面，除《總體方案》已明確的外，《促進條例》也作了相關(guān)具體規(guī)定。例如，按照國家有關(guān)規(guī)定，符合條件的貨物及物品從澳門經(jīng)“一線”免（保）稅進入合作區(qū)。對合作區(qū)內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)的不含進口料件或者含進口料件在合作區(qū)加工增值達到或者超過30%的貨物，經(jīng)“二線”通道進入內(nèi)地按照國家規(guī)定免征進口關(guān)稅。從內(nèi)地經(jīng)“二線”通道進入合作區(qū)的有關(guān)貨物視同出口，按照現(xiàn)行稅收政策規(guī)定實行增值稅和消費稅退稅。

五是法治保障方面的創(chuàng)新。在地方立法方面，賦予合作區(qū)執(zhí)委會、廣東省派出機構(gòu)立法建議權(quán)。第一是根據(jù)改革發(fā)展需要，經(jīng)合作區(qū)管委會同意，可以建議廣東省人大及其常委會制定法規(guī)，或者建議珠海市人大及其常委會制定經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)，在合作區(qū)內(nèi)實施。第二是根據(jù)改革發(fā)展需要，可以建議廣東省人大常委會、廣東省人民政府在合作區(qū)暫時調(diào)整或者暫時停止適用有關(guān)廣東省地方性法規(guī)、廣東省政府規(guī)章的規(guī)定。珠海市地方性法規(guī)、珠海市政府規(guī)章中有關(guān)規(guī)定不適應(yīng)合作區(qū)發(fā)展的，合作區(qū)執(zhí)委會、廣東省派出機構(gòu)可以提出調(diào)整或者停止該規(guī)定在合作區(qū)適用的建議。對此，《促進條例》還規(guī)定，珠海市人大常委會、珠海市人民政府應(yīng)當支持並按照程序予以辦理。

在綜合執(zhí)法制度建設(shè)方面，賦予合作區(qū)建立相對集中行使行政處罰權(quán)的制度。經(jīng)廣東省人民政府同意，合作區(qū)執(zhí)委會在職權(quán)範圍內(nèi)可以明確一個工作機構(gòu)相對集中行使行政處罰權(quán)並向社會公佈。同時，合作區(qū)執(zhí)委會可以結(jié)合合作區(qū)改革創(chuàng)新實踐需要，制定行政裁量權(quán)基準，規(guī)範行使行政裁量權(quán)。合作區(qū)行政執(zhí)法人員應(yīng)當持中華人民共和國行政執(zhí)法證開展行政執(zhí)法工作。行政執(zhí)法證核發(fā)、管理按照國家以及廣東省有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，具體工作由合作區(qū)執(zhí)委會組織實施。

在行政復(fù)議方面，明確了復(fù)議機關(guān)?！洞龠M條例》規(guī)定，有關(guān)單位和個人對合作區(qū)執(zhí)委會的工作機構(gòu)、廣東省人民政府派出機構(gòu)的工作機構(gòu)作出的行政行為不服的，可以分別向合作區(qū)執(zhí)委會、廣東省人民政府派出機構(gòu)申請行政復(fù)議。

在行政訴訟方面，明確了合作區(qū)法院行政訴訟管轄權(quán)?！洞龠M條例》規(guī)定，有關(guān)單位和個人對合作區(qū)執(zhí)委會及其工作機構(gòu)、廣東省人民政府派出機構(gòu)及其工作機構(gòu)作出的行政行為不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。

《促進條例》頒佈實施的意義

《促進條例》作為合作區(qū)的首部綜合性法規(guī)，對於引領(lǐng)和保障合作區(qū)高質(zhì)量建設(shè)，促進澳門經(jīng)濟適度多元發(fā)展，把合作區(qū)打造成為粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的新標桿，具有十分重要的意義

有助於引領(lǐng)和保障合作區(qū)高質(zhì)量建設(shè)?！洞龠M條例》的頒佈實施有利於加強合作區(qū)法治建設(shè)，加快配套措施出臺?！洞龠M條例》有助於合作區(qū)通過出臺規(guī)範性檔、政策性檔的方式加強制度性安排，加快落地實施，有助於推動重大規(guī)則銜接和改革創(chuàng)新事項，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對於便利澳門專業(yè)人才在合作區(qū)執(zhí)業(yè)，便利澳門居民在合作區(qū)生活就業(yè)等方面內(nèi)容，合作區(qū)可以適時向珠海市人大及其常委會提出有關(guān)立法建議，向廣東省及珠海市提出在合作區(qū)調(diào)整或暫時停止適用有關(guān)地方性法規(guī)、政府規(guī)章的規(guī)定。對於在合作區(qū)緊迫急需但涉及國家事權(quán)或調(diào)整現(xiàn)行法律法規(guī)的重點事項，合作區(qū)可以積極建議中央部委出臺一批在合作區(qū)先行先試。

有助於進一步凝聚合作區(qū)建設(shè)更大合力?！洞龠M條例》明確涉及合作區(qū)治理各方的職能和權(quán)責(zé)，有利於進一步凝聚合作區(qū)建設(shè)更大合力。省派出機構(gòu)集中精力抓好黨的建設(shè)、國家安全、刑事司法、社會治安等工作，履行好屬地管理職能，發(fā)揮聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)優(yōu)勢，積極主動配合合作區(qū)管理和執(zhí)行機構(gòu)推進合作區(qū)開發(fā)建設(shè)，為完成《總體方案》明確的第一階段目標任務(wù)提供有力支撐。合作區(qū)執(zhí)委會履行主體責(zé)任，在配套措施制定、規(guī)則銜接和機制對接、提出立法建議、爭取中央部委政策支持、加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及琴澳一體化發(fā)展等方面取得更大成效。珠海方面支持、服務(wù)和配合合作區(qū)加快建設(shè)，用足用好經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)，強化產(chǎn)業(yè)協(xié)同，強化交通聯(lián)通，強化民生服務(wù)合作。

有助於推動和支持便利澳門居民生活就業(yè)和琴澳一體化發(fā)展?！洞龠M條例》有關(guān)民生的規(guī)定為在合作區(qū)推進多項公共服務(wù)和社會保障與澳門銜接提供了保障，有助於建立對接澳門教育服務(wù)的學(xué)校，建設(shè)澳門模式的衛(wèi)生站，對接澳門的養(yǎng)老模式，將澳門的社會福利延伸到合作區(qū)，發(fā)揮符合條件的澳門愛國愛澳社團和社會服務(wù)機構(gòu)的社會服務(wù)優(yōu)勢。

澳門需積極主動

配合條例的實施

一是涉及在內(nèi)地實施的惠澳利澳政策，澳門需加強兩地政策對接。

例如，拓展跨境養(yǎng)老、醫(yī)療、社會福利、社會援助等領(lǐng)域的互動對接和互利共享，協(xié)助澳門青創(chuàng)企業(yè)進駐孵化基地，加強與當?shù)爻鮿?chuàng)企業(yè)的對接；充分發(fā)揮澳門資本市場和金融服務(wù)功能，與合作區(qū)合作構(gòu)建多元化、國際化、跨區(qū)域的科技創(chuàng)新投融資體系；加強與合作區(qū)金融基建對接，提升結(jié)算效率，降低結(jié)算風(fēng)險；推廣“澳門產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)認證計劃”，探討與內(nèi)地尤其是粵港澳大灣區(qū)其他優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品的自願性標誌專案互認的可行性。

二是涉及在澳門管轄範圍的事項，澳門需要制定扶持、優(yōu)惠、便利政策，完善本地立法。例如，完善澳門社會保險在大灣區(qū)內(nèi)跨境使用、澳門醫(yī)療體系及社會保險直接適用並延伸覆蓋至橫琴的綜合民生項目、澳門居民加入珠海基本醫(yī)療保險制度、澳門居民子女在大灣區(qū)接受教育的資助政策、鼓勵澳門青年到大灣區(qū)實習(xí)就業(yè)的政策、鼓勵科研創(chuàng)新稅務(wù)優(yōu)惠制度資助政策；鼓勵聯(lián)合開發(fā)和推廣“一程多站”旅遊產(chǎn)品、加快發(fā)展會展業(yè)發(fā)展的政策；推動澳門金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策；支持澳門本地物流業(yè)發(fā)展和跨境電商產(chǎn)業(yè)政策；促進內(nèi)地、澳門與葡語國家之間的雙向投資合作，鼓勵大中小企業(yè)落實投資項目等。上述方面涉及澳門法律和行政法規(guī)的制定、修改和完善，需要加快配套。

條例實施過程中

待銜接和完善的地方

應(yīng)該看到，《促進條例》中許多含有“支持”、“鼓勵”和“推動”字樣的條文，這些條文大多屬於指引性條款，在法律上“剛性”較弱，帶有“軟法”特點，在具體實施中尚需作大量工作才能進一步落地。

從相關(guān)內(nèi)容來看，這些條文大部分屬於國家法律、行政法規(guī)規(guī)定的事項或者屬於中央事權(quán)範圍。這就需要合作區(qū)儘快列出向中央申請授權(quán)的清單，或者向中央申請法律、行政法規(guī)部分條文在合作區(qū)暫停實施的清單。在此之前，為配合“澳車北上”，海關(guān)總署出臺了免擔(dān)保的政策。2023年2月，海關(guān)總署出臺了20項支持和服務(wù)橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)措施，中國人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、外匯局和廣東省人民政府聯(lián)合發(fā)佈了《關(guān)於金融支持橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)的意見》，總共有30條意見。上述政策的出臺，有利於促進合作區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、金融改革創(chuàng)新、琴澳一體化和對外合作開放，也便利澳門居民生活就業(yè)，支持澳門經(jīng)濟適度多元發(fā)展。隨著《條例》的實施，涉及中央部委支持的事項將會不斷呈現(xiàn)出來，例如從促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展來看，合作區(qū)“封關(guān)”後進出口稅收政策的全面落地、合作區(qū)企業(yè)加工增值百分之三十如何計算、澳門進入合作區(qū)動植物產(chǎn)品列表、合作區(qū)如何享受海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的政策等，需要中央相關(guān)部門的大力支持。

此外，《促進條例》規(guī)定的合作區(qū)治理機制、粵澳對接機制、收益共享機制、相關(guān)監(jiān)督制度、法治保障措施，也需要制定相關(guān)具體規(guī)則措施加以落實。

橫琴粵澳合作區(qū)的建立和發(fā)展，是國家級發(fā)展戰(zhàn)略，也是“一國兩制”新實踐。我們充分相信，在中央的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，在中央各部門的大力支持下，通過粵澳雙方共同努力，合作區(qū)必定能達到《總體方案》所確定的目標。