馮彥龍

中共中央、國務院於2021年9月5日已公布《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設總體方案》（簡稱為總體方案）；其後，於2023年2月8日，廣東省第十三屆人民代表大會常務委員會第四十八次會議通過《橫琴粵澳深度合作區(qū)發(fā)展促進條例》（簡稱促進條例），為什麼需制定上述促進條例？總體方案與促進條例之間是否存有關聯(lián)？促進條例對深合區(qū)的發(fā)展又產(chǎn)生什麼價值？

制定促進條例的背景

（一）基於形成較完善的縱向體系。習近平總書記曾強調，建設橫琴新區(qū)（現(xiàn)時為橫琴粵澳深度合作區(qū)，簡稱深合區(qū)）的初心是爲澳門産業(yè)多元發(fā)展創(chuàng)造條件，推動長期繁榮穩(wěn)定及融入國家發(fā)展大局，是深入實施《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》的重點舉措，是豐富“一國兩制”實踐的重大部署，故制定《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設總體方案》，總體方案由中共中央及國務院於2021年9月印發(fā)，其為指導橫琴粵澳深度合作區(qū)建設的總體規(guī)劃。

《橫琴粵澳深度合作區(qū)發(fā)展促進條例》是根據(jù)總體方案制定的條例，詳細規(guī)定深合區(qū)的管理和發(fā)展等，是深合區(qū)的重要法律基礎，因此總體方案是制定條例的依據(jù)，而條例則是貫徹總體方案的詳細規(guī)定，從而體現(xiàn)出總體方案是上位法（廣義的法律），促進條例是下位法，彼此間存有縱向關係及形成縱向體系。

（二）基於對總體方案的擴張需求?？傮w方案僅指導橫琴粵澳深度合作區(qū)建設的總體規(guī)劃，屬於方向性規(guī)定；由於政府須依法施政，在僅具方向性的總體方案下較難準確施政，故上述總體方案存有可擴張的空間，其後政府才可準確施政。新出爐的促進條列正針對總體方案的大方向進行擴張規(guī)定，把上述的大方向進行充實，這樣可讓政府準確依法施政，從而實現(xiàn)施政合法性原則。

（三）基於深合區(qū)的發(fā)展需求。爲了推動橫琴粵澳深度合作區(qū)的建設，促進澳門經(jīng)濟適度多元發(fā)展，豐富"一國兩制"實踐。經(jīng)濟多元發(fā)展指一個經(jīng)濟體在一定的歷史時期同時發(fā)展兩種及兩種以上的不同產(chǎn)業(yè)，與單一化相對。就發(fā)展的途徑而言，可分爲縱向多元發(fā)展和橫向多元發(fā)展兩種類型?？v向多元發(fā)展，是指一個經(jīng)濟體爲充分挖掘其支柱和主要産業(yè)的經(jīng)濟潛力，從一個産業(yè)基點出發(fā)，配套和健全完善的産業(yè)政策，幷通過引導和鼓勵社會資本持續(xù)加大投入的方式，逐步打通該産業(yè)從上游到下游的各個或主要環(huán)節(jié)，最終實現(xiàn)本土資本對這些産業(yè)關鍵性環(huán)節(jié)的全面覆蓋或高度主導。橫向多元發(fā)展，是指爲了扭轉單一經(jīng)濟結構所造成的經(jīng)濟發(fā)展局限性，一個經(jīng)濟體從自身條件出發(fā)，在不排斥、不否定縱向多元發(fā)展的同時，出臺鼓勵發(fā)展除支柱和主要産業(yè)以外的其他多個産業(yè)門類的政策。

總體方案與促進條例

在結構上的關聯(lián)

（一）總體方案的結構組成?？傮w方案的結構組成包括序言、總體要求、發(fā)展促進澳門經(jīng)濟適度多元的新產(chǎn)業(yè)、建設便利澳門居民生活就業(yè)的新家園、構建與澳門一體化高水平開放的新體系、健全粵澳共商共建共管共享的新體制、保障措施。序言中提出習近平對深合區(qū)的寄語；總體要求的部份提出深合區(qū)發(fā)展基礎須針對澳門經(jīng)濟適度多元發(fā)展，發(fā)展的指導思想是以習近平新時代中國特色社會主義思為指導，深合區(qū)的範圍，戰(zhàn)略定位是促進澳門經(jīng)濟適度多元、便利澳門居民生活就業(yè)及豐富一國兩制，發(fā)展目標是於2024年粵澳共商共建共管共享體制機制運作順暢、於2029年深合區(qū)與澳門經(jīng)濟高度協(xié)同及規(guī)則深度銜接、於2035年琴澳一體化發(fā)展體制機制完善及助澳門經(jīng)濟適度多元?！鞍l(fā)展促進澳門經(jīng)濟適度多元的新產(chǎn)業(yè)”的部份提出發(fā)展科技研發(fā)及高端製造業(yè)、中醫(yī)藥、文旅會展商貿(mào)、現(xiàn)代金融、完善企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策、促進境內(nèi)外人才聚集。“建設便利澳門居民生活就業(yè)的新家園”的部份提出吸引澳門居民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，加強與澳門社會民生合作，推進基礎設施互聯(lián)互通?！皹嫿ㄅc澳門一體化高水平開放的新體系”之部份提出貨物“一線”放開及“二線”管住，人員進出高度便利，創(chuàng)新跨境金融管理，建立高度便利的巿場準入制度，促進國際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)跨境安全有序流動?！敖∪洶墓采坦步ü补芄蚕淼男麦w制”的部份提出建立合作區(qū)開發(fā)管理機構，組建合作區(qū)開發(fā)執(zhí)行機構，做好合作區(qū)屬地管理工作，建立合作區(qū)收益共享機制，建立常態(tài)化評估機制?！氨Ｕ洗胧钡牟糠萏岢觯婕訌姾献鲄^(qū)之黨的領導及建設，強化法治保障，加大賦權力度，建立健全風險管理機制，加強組織實施。

（二）促進條例的結構組成。促進條例的結構由八章組成，當中包括第一章的總則，第二章的治理體制，第三章的規(guī)劃建設與管理，第四章的促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，第五章的便利澳門居民生活就業(yè)，第六章的推動琴澳一體化發(fā)展，第七章的法治保障，第八章的附則。第一章主要規(guī)定，制定促進條例的背景，促進條例的適用範圍，深合區(qū)發(fā)展的指導思想，廣東省及珠海巿人民政府授權管委會管理，創(chuàng)新發(fā)展。第二章主要規(guī)定雙主任制，管理委員會的職責，執(zhí)行委員會的職責，珠海橫琴新區(qū)原部門的安排，薪酬標準及福利待遇，工作保密義務，廣東省派出機構的設立及職責，管理委員會對執(zhí)行委員會的工作指導，珠海巿與深合區(qū)之間的溝通，廣東省與澳門特區(qū)對深合區(qū)的收益共享機制，深合區(qū)預算草案的編制，深合區(qū)的審計監(jiān)督，深合區(qū)多元發(fā)展成效評估指標體系的設立。第三章主要規(guī)定用地、能耗及排污等的管理，以集約高效及滿足長遠發(fā)展進行用地，基礎設施的建設，智慧深合區(qū)的建設，地下空間的開發(fā)，健全生態(tài)環(huán)境的評價及監(jiān)測監(jiān)管，借鑒國內(nèi)外的先進經(jīng)驗，執(zhí)行委員會應會合派出機構工作。

第四章主要規(guī)定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的編制，科技基礎設施的建設，發(fā)展集成電路、電子元器件及新成料等產(chǎn)業(yè)，中醫(yī)藥生產(chǎn)基地及創(chuàng)新高地的建設，發(fā)展休閒養(yǎng)生、康復醫(yī)療及健康管理等大健康產(chǎn)業(yè)，發(fā)展休閒度假、會議展覽及舞臺演藝等產(chǎn)業(yè)，高品質進口消費品交易中心、中葡國際貿(mào)易中心及數(shù)字貿(mào)易國際樞紐港的建設，發(fā)展銀行、證券、保險及私募股權投資等金融業(yè)，制定吸引高端人才及緊急人才的政策，對特定產(chǎn)業(yè)或企業(yè)以百分之十五的稅率進行徵收。第五章主要規(guī)定深合區(qū)對接澳門教育、醫(yī)療、社會服務及交通等社會民生，完善在深合區(qū)就業(yè)及居住的澳門居民子女之政策，打造澳門青年創(chuàng)業(yè)谷、中葡青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地等，具有澳門金融、建築、規(guī)劃等執(zhí)業(yè)資格及符合法定條件的人士可在深合區(qū)提供服務，探索澳門模式的醫(yī)療、教育及廣播電視等，澳門醫(yī)療衛(wèi)生服務主體在深合區(qū)能以獨資、合資或合作形式設置醫(yī)療機構，銜接澳門養(yǎng)老服務的標準及規(guī)範，深合區(qū)與相鄰地區(qū)建立及完善信息通報制度，深合區(qū)與澳門建立社會服務合作機制。第六章主要規(guī)定在深合區(qū)構建與澳門一體化高水平開放的新體系，符合條件的貨物及物品從澳門經(jīng)“一線”免（保）稅進入深合區(qū)，貨物及物品依法被徵稅及經(jīng)“二線”可進入內(nèi)地，動植物檢疫的改革，在“一線”實行合作查驗及一次放行通關模式，在橫琴設立簽證機關，高度便利巿場準入制度的建立，賬戶管理體系的建立，建設固網(wǎng)接入國際互聯(lián)網(wǎng)的綠色通道。第七章主要規(guī)定加快擴大規(guī)則、規(guī)制、管理及標準等制度型的開放。

（三）總體方案與促進條例在結構上存有擴張及創(chuàng)新的關係。第一，擴張關係?？傮w方案屬於方向性規(guī)定，有必要由促進條例對總體方案的大方向進行擴張性規(guī)定，把有關大方向進行充實，這樣可讓政府準確依法施政，所以總體方案與促進條例在結構上存在擴張關係。如總體方案中的“健全粵澳共商共建共管共享的新體制”之部份提出管理委員會的職權包括統(tǒng)籌決定深合區(qū)的重大規(guī)劃、重大政策、重大項目和重要人事任免，但沒有針對重大規(guī)劃、重大政策等概念進行規(guī)定。促進條例第二章第六條便對上述概念進行擴張規(guī)定，重大規(guī)劃包括深合區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、重要專項規(guī)劃、年度工作總結和計劃安排、年度預決算建議草案等；重大政策包括需要省人民政府支持的重大政策，需要爭取國家支持的産業(yè)、財稅、人才、通關、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等重大政策、深合區(qū)的立法建議等?？傮w方案中的“發(fā)展促進澳門經(jīng)濟適度多元的新産業(yè)”之部份曾提出高水平建設橫琴國際休閑旅遊島，但沒有進一步的闡述；而促進條例第四章第三十三條對橫琴國際休閑旅的建設進行擴張性規(guī)定，支持深合區(qū)開展國際旅遊品牌推廣，打造“一程多站”旅遊精品綫路，推動旅遊、文化跨界融合，發(fā)展影視、原創(chuàng)藝術、動漫、電競等文化創(chuàng)意産業(yè)?？傮w方案中的“建設便利澳門居民生活就業(yè)的新家園”之部份曾提出加強與澳門社會民生合作，對接澳門教育，但沒有進一步的闡述；而促進條例第五章第三十九條對深合區(qū)的教育進行擴張性規(guī)定，深合區(qū)普及學前教育，大力發(fā)展普惠性學前教育，加強優(yōu)質公辦學位建設，支持社會力量舉辦民辦幼兒園。在深合區(qū)就業(yè)及居住的澳門居民子女之入學及入園，與橫琴戶籍生享有同等權利。

第二，創(chuàng)新關係?？傮w方案與促進條例在結構上存有擴張關係外，還存有創(chuàng)新關係。總體方案中沒有提及健全生態(tài)環(huán)境的評價及監(jiān)測監(jiān)管制度，而促進條例第三章第二十五條規(guī)定合作區(qū)應當健全生態(tài)環(huán)境評價和監(jiān)測監(jiān)管制度，嚴守生態(tài)保護紅綫、環(huán)境質量底綫、資源利用上綫，制定生態(tài)環(huán)境準入清單，落實生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求，加強植樹造林、濕地保育、岸灘改造、海洋生態(tài)環(huán)境保護等?？傮w方案中沒有提及開展動植物及其産品檢驗檢疫改革創(chuàng)新試點，而促進條例第六章第五十條卻對此進行規(guī)定。

促進條例對深合區(qū)發(fā)展的價值

（一）法治價值。由於總體方案是指導橫琴粵澳深度合作區(qū)建設的總體規(guī)劃，屬於方向性規(guī)定，政府須準確地依法施政，但上述總體方案較難讓政府操作。其後，根據(jù)總體方案的大方向制定促進條列，對總體方案進行擴張規(guī)定，讓政府可準確地依法施政，所以促進條例的制定具有法治價值。

（二）效率價值。由於總體方案是指導橫琴粵澳深度合作區(qū)建設的總體規(guī)劃，屬於方向性規(guī)定，政府有時候難以準確地依法施政，所以有可能影響施政的速度。其後，根據(jù)總體方案的大方向制定促進條列，對總體方案進行擴張規(guī)定，讓政府可準確及快速地依法施政，所以促進條例的制定具有效率價值。

（三）效益價值。由於總體方案是指導橫琴粵澳深度合作區(qū)建設的總體規(guī)劃，屬於方向性規(guī)定，政府有時候難以準確地依法施政，所以有可能影響施政內(nèi)容。其後，根據(jù)總體方案的大方向制定促進條列，對總體方案進行擴張規(guī)定，讓政府可準確地依法施政，所以促進條例的制定具有效益價值。

總之，中共中央、國務院於2021年9月5日正式公布《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設總體方案》，明確橫琴粵澳深度合作區(qū)實施範圍爲橫琴島。於2023年1月9日，廣東省第十三屆人民代表大會常務委員會第四十八次會議通過《橫琴粵澳深度合作區(qū)發(fā)展促進條例》；故上文已對制定促進條例的背景、總體方案與促進條例在結構上的關聯(lián)、促進條例對深合區(qū)發(fā)展的價值進行研究。制定促進條例的背景包括基於形成較完善的縱向體系、對總體方案的擴張需求及深合區(qū)的發(fā)展需求，總體方案與促進條例在結構上的關聯(lián)是存有擴張及創(chuàng)新的關係，促進條例對深合區(qū)發(fā)展的價值包括法治、效率及效益價值。