呂永祥

論全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制的建構(gòu)價(jià)值、構(gòu)成要件與實(shí)施進(jìn)路

呂永祥

(武漢大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心，湖北武漢，430072)

全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制的建構(gòu)價(jià)值，是對中國特色政黨責(zé)任制進(jìn)行了內(nèi)容整合與創(chuàng)新性發(fā)展，提升了全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任法規(guī)的系統(tǒng)集成性，為破解管黨治黨寬松軟問題提供了專門的制度保障。其構(gòu)成要件，主要包含分類合理、主次分明、分工協(xié)同的責(zé)任主體，全面覆蓋、因角色定責(zé)的責(zé)任內(nèi)容，教育與制度結(jié)合、激勵(lì)與約束并重的責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制，正面列舉和兜底條款配合、過錯(cuò)歸責(zé)和結(jié)果歸責(zé)兼顧的追責(zé)情形條款。其實(shí)施進(jìn)路，一是要基于客觀責(zé)任和主觀責(zé)任兩種形態(tài)，構(gòu)建外在壓力與內(nèi)生動力相結(jié)合的遵規(guī)動力機(jī)制；二是要基于“制度—主體—環(huán)境”分析框架，探索提升制度執(zhí)行力的多維路徑。

責(zé)任型政黨；全面從嚴(yán)治黨；主體責(zé)任制；制度執(zhí)行力

一、問題的提出

責(zé)任性是善治的一個(gè)基本要素[1]，雖然世界各國都在致力于實(shí)現(xiàn)“負(fù)責(zé)任的政治”，“但不同政治制度之間在如何采用責(zé)任機(jī)制的問題上仍有許多重大的差異”[2](270)。中國共產(chǎn)黨對西方責(zé)任政府范式下的責(zé)任制進(jìn)行了本土化改造，將其靈活運(yùn)用于管黨治黨的實(shí)踐過程中，并貫穿于全面從嚴(yán)治黨的各方面，創(chuàng)制出全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制這一中國特色的政黨責(zé)任制。建立健全全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制，是貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會作出的“完善和落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任制度”[3]重大決策部署的重要舉措，為完成黨的二十大報(bào)告部署的“落實(shí)各級黨委(黨組)主體責(zé)任”[4]的重要任務(wù)提出了制度遵循。從《中國共產(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等主干性黨內(nèi)法規(guī)對落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任作出的原則性規(guī)定，到《黨委(黨組)落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)對黨委(黨組)落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任作出的具體規(guī)定，表明全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制日益從碎片化走向系統(tǒng)化。

隨著全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制建設(shè)實(shí)踐的展開，學(xué)術(shù)界針對全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制的研究也日趨增多。一些學(xué)者聚焦于全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的理論闡釋，將全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任理解為全面從嚴(yán)治黨工作的領(lǐng)導(dǎo)主體與責(zé)任主體的身份疊加[5](5)；將全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任與黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任的關(guān)系定位為包含與被包含關(guān)系[6]；將全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的表現(xiàn)形態(tài)劃分為客觀責(zé)任與主觀責(zé)任[7]。還有一些學(xué)者聚焦于全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，除了將全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任劃分為客觀責(zé)任和主觀責(zé)任兩種形態(tài)，嘗試構(gòu)建客觀責(zé)任的外部實(shí)現(xiàn)機(jī)制與主觀責(zé)任的內(nèi)部實(shí)現(xiàn)機(jī)制[7]以外，還從明責(zé)、履責(zé)、監(jiān)督追責(zé)三個(gè)方面揭示了全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制的運(yùn)行過程[8]，從細(xì)化責(zé)任內(nèi)容和深化責(zé)任實(shí)施兩個(gè)方面闡明了全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制的關(guān)鍵因素[9]。

現(xiàn)有研究大多聚焦于微觀層面的全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制和宏觀層面的全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任，對中觀層面的全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制缺乏深入系統(tǒng)的研究。責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制僅是全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制的一個(gè)構(gòu)成要件，只有對責(zé)任主體、責(zé)任內(nèi)容和監(jiān)督追責(zé)等其他構(gòu)成要件進(jìn)行補(bǔ)充性闡釋，才能全方位地勾勒全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制的完整面貌。雖然全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任可將全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制囊括其中，但是，現(xiàn)有研究側(cè)重于對全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任進(jìn)行理論闡釋，相關(guān)的制度分析相對比較少。全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制有何建構(gòu)價(jià)值？構(gòu)成要件如何設(shè)置？怎么貫徹落實(shí)？這些問題涉及全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制的制度起源、制度設(shè)計(jì)、制度實(shí)施等問題，亟待予以深入研究闡釋。本文運(yùn)用制度建構(gòu)理論分析中共中央建構(gòu)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制的重要價(jià)值，運(yùn)用責(zé)任型政黨理論分析全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制的制度設(shè)計(jì)方案及其蘊(yùn)含的責(zé)任政治原理，運(yùn)用制度執(zhí)行力分析框架闡明全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制的實(shí)施進(jìn)路，以期拓展并深化對全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制的研究。

二、全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制的建構(gòu)價(jià)值

全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制的建構(gòu)價(jià)值追問的是，該制度緣何產(chǎn)生。制度緣何產(chǎn)生是新制度主義研究的一個(gè)重要課題[10]。羅伯特·古丁指出，制度建構(gòu)有突發(fā)事件、自發(fā)演化和有意識地安排三種模式[11](24)，三者分別適用于不同國家和不同情景的制度生成過程。有意識的安排模式將制度建構(gòu)視為制度制定者“運(yùn)用理性能力和知識經(jīng)驗(yàn)來進(jìn)行規(guī)劃和設(shè)計(jì)的過程”[12]，對擁有堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心和科學(xué)理論指導(dǎo)的國家的制度建構(gòu)具有較強(qiáng)的解釋力。以習(xí)近平同志為核心的黨中央出于貫徹落實(shí)全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略布局的現(xiàn)實(shí)需要，在對黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制、黨建工作責(zé)任制等政黨責(zé)任制進(jìn)行繼承發(fā)展的基礎(chǔ)上，將主體責(zé)任制視為全面從嚴(yán)治黨的重要抓手，有目的、有計(jì)劃地構(gòu)建起了專門系統(tǒng)的全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制。從制度建構(gòu)動因的功能主義解釋來看，建構(gòu)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制，體現(xiàn)了黨中央貫徹落實(shí)全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略布局的多重價(jià)值期許，蘊(yùn)含著深刻的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)邏輯、中國特色政黨責(zé)任制發(fā)展創(chuàng)新邏輯和管黨治黨的實(shí)踐邏輯。

(一) 提升全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任法規(guī)的系統(tǒng)集成性

“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)?！盵13]黨章中是否有關(guān)于全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的原則性規(guī)定，直接決定了建構(gòu)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制是否有“母法”可依。黨的二十大通過的《中國共產(chǎn)黨章程(修正案)》提出：“強(qiáng)化全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任”[14]，為其他黨內(nèi)法規(guī)對全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任作出具體的規(guī)定，乃至為出臺專門的全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任法規(guī)，提供了重要依據(jù)?！吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等主干性黨內(nèi)法規(guī)，對落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任作出了禁止性規(guī)定，將不履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任等失職失責(zé)行為，定性為違反黨的政治紀(jì)律的行為，并納入執(zhí)紀(jì)問責(zé)范圍。這對落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任具有規(guī)范和指引作用。然而，以出臺條例的形式對全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任作出原則性規(guī)定，雖然具有提綱挈領(lǐng)、權(quán)威性高等優(yōu)勢，但是難以為落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任提供具體的行動指南?！哆|寧省黨組織履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任實(shí)施細(xì)則(試行)》等地方性規(guī)章制度，雖然對全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的責(zé)任內(nèi)容、責(zé)任分工、責(zé)任落實(shí)等事項(xiàng)作出了具體規(guī)定，卻存在適用范圍有限、效力位階低等局限性。

“制度起源于責(zé)任又面向責(zé)任，制度建設(shè)的核心目標(biāo)是保障各種責(zé)任的實(shí)現(xiàn)?！盵15]相較于一般意義上的黨的制度，黨內(nèi)法規(guī)是黨的制度體系中的高階制度規(guī)范，具有制定主體更為權(quán)威、制定程序更為嚴(yán)格、制度效力更高等特征。構(gòu)建全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任法規(guī)，為貫徹落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任提供更具權(quán)威性和專業(yè)性的制度保障。健全全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任法規(guī)，應(yīng)平衡其權(quán)威性和具體性之間的張力，以制定主干性黨內(nèi)法規(guī)的形式，細(xì)化落實(shí)黨章關(guān)于全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的抽象性規(guī)定，及時(shí)固化各地各部門落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的理論成果、實(shí)踐成果和制度成果?！兑?guī)定》的印發(fā)，構(gòu)建起專門系統(tǒng)的全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任法規(guī)，充分發(fā)揮系統(tǒng)的集成效應(yīng)，既整合了主干性黨內(nèi)法規(guī)關(guān)于全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的分散性規(guī)定，對全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制的各個(gè)構(gòu)成要件作出全面規(guī)定，又比地方性全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任法規(guī)的權(quán)威性更高、適用性更廣，為各級黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任提供了兼具權(quán)威性和具體性的行動指南。

(二) 對中國特色政黨責(zé)任制進(jìn)行內(nèi)容整合與創(chuàng)新性發(fā)展

堅(jiān)持“對黨負(fù)責(zé)和對人民負(fù)責(zé)的一致 性”[16](272)，是中國共產(chǎn)黨人的鮮明特質(zhì)。中國共產(chǎn)黨作為一個(gè)責(zé)任型政黨，秉持各級黨組織和全體黨員對全黨負(fù)責(zé)、全黨對人民負(fù)責(zé)等責(zé)任政治理念，在政黨組織內(nèi)部，構(gòu)建自上而下的責(zé)任體系；在政黨與社會關(guān)系維度，培育黨對人民負(fù)責(zé)的政治責(zé)任和倫理責(zé)任。責(zé)任制是將責(zé)任政治理念付諸實(shí)踐的制度載體，中國共產(chǎn)黨對西方責(zé)任政府范式下的責(zé)任制進(jìn)行了本土化改造，將其靈活運(yùn)用于管黨治黨的實(shí)踐過程中，貫穿于全面從嚴(yán)治黨的各方面，以頒布《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》《黨委(黨組)意識形態(tài)工作責(zé)任制實(shí)施辦法》《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見》等規(guī)章制度的形式，構(gòu)建黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制、意識形態(tài)工作責(zé)任制、黨的政治建設(shè)工作責(zé)任制等中國特色政黨責(zé)任制。圍繞某一項(xiàng)黨建布局來設(shè)計(jì)專門的政黨責(zé)任制，雖然適用對象更聚焦、規(guī)范事項(xiàng)更具體、制度保障更具針對性，但是各項(xiàng)專門性政黨責(zé)任制之間銜接不暢的問題比較突出，難以充分體現(xiàn)新時(shí)代黨的建設(shè)總體布局的系統(tǒng)性和整體性。《關(guān)于建立健全地方黨委、部門黨組(黨委)抓基層黨建工作責(zé)任制的意見》《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)中央和國家機(jī)關(guān)黨的建設(shè)的意見》的印發(fā)，構(gòu)建起了基層黨建工作責(zé)任制和機(jī)關(guān)黨建工作責(zé)任制的主干框架。黨建工作責(zé)任制是以責(zé)任制為抓手，系統(tǒng)推進(jìn)各項(xiàng)黨建工作布局，其規(guī)范事項(xiàng)涵蓋了新時(shí)代黨的建設(shè)總體布局的各個(gè)方面，具有綜合性政黨責(zé)任制的特征，在一定程度上彌補(bǔ)了專門性政黨責(zé)任制碎片化的缺陷?！叭鎻膰?yán)治黨，核心是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)”[17]，黨建工作責(zé)任制圍繞黨的自身建設(shè)開展責(zé)任制設(shè)計(jì)，但并未將黨的領(lǐng)導(dǎo)納入責(zé)任制框架之中，難以為解決黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化問題提供責(zé)任制保障。

鑒于此，中共中央將全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略布局中蘊(yùn)含的系統(tǒng)思維運(yùn)用于責(zé)任制建設(shè)之中，在對各類專門性政黨責(zé)任制進(jìn)行內(nèi)容整合和功能拓展的基礎(chǔ)上，創(chuàng)制全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制這種整合性更高、覆蓋面更廣的綜合性政黨責(zé)任制。《規(guī)定》將“堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)全覆蓋”[18]作為落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的一條重要原則，從黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)兩個(gè)方面設(shè)計(jì)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制的構(gòu)成要件，以綜合性政黨責(zé)任制為抓手深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略布局。構(gòu)建全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制，推動中國特色政黨責(zé)任制從單一領(lǐng)域黨建責(zé)任制發(fā)展為綜合性黨建責(zé)任制，再發(fā)展為綜合性全面從嚴(yán)治治黨責(zé)任制，逐漸將責(zé)任制貫穿于全面從嚴(yán)治黨的各個(gè)方面。

(三) 為破解管黨治黨寬松軟問題提供專門的制度保障

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深入開展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，常態(tài)化地開展黨內(nèi)巡視巡察，嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，推動管黨治黨從寬松軟向嚴(yán)緊硬轉(zhuǎn)變。全面從嚴(yán)治黨具有長期性和艱巨性。從各級紀(jì)委公開曝光的落實(shí)管黨治黨主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任不力被問責(zé)的典型案例來看，管黨治黨寬松軟問題尚未得到根本解決?！爸贫炔缓每梢允购萌藷o法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗盵19](333)。黨內(nèi)法規(guī)為管黨治黨提供了共同的結(jié)構(gòu)性背景和激勵(lì)約束機(jī)制，之所以多個(gè)地區(qū)和部門都出現(xiàn)管黨治黨寬松軟的共性問題，在很大程度上是因?yàn)橐酝P(guān)于全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的法規(guī)不夠健全，存在責(zé)任內(nèi)容不明確、責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制不完善等缺陷。有的地方和部門將全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任等同于黨建責(zé)任，“在管黨治黨上只會用開會發(fā)文搞活動這‘三板斧’”[20]，缺乏正確的責(zé)任內(nèi)容認(rèn)知和有效的責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

“加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的長遠(yuǎn)之策、根本之策”[21](169)，破解管黨治黨寬松軟問題的關(guān)鍵是建立健全全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任法規(guī)?！兑?guī)定》通過對責(zé)任主體進(jìn)行精細(xì)分工，對責(zé)任內(nèi)容進(jìn)行清晰厘定，為責(zé)任落實(shí)提供有效機(jī)制支撐，對監(jiān)督追責(zé)作出明確規(guī)定，構(gòu)建了由事前明責(zé)、事中履責(zé)和事后追責(zé)組成的完整的責(zé)任管理鏈條。這一責(zé)任管理鏈條從制度設(shè)計(jì)層面有效解決了責(zé)任劃分不清晰、責(zé)任內(nèi)容不明確、責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制不健全等具體問題，為落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任提供了切實(shí)有效的制度支撐?！兑?guī)定》專章建立了落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的監(jiān)督追責(zé)機(jī)制，以倒逼各級各類黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部從嚴(yán)管黨治黨，層層向下傳導(dǎo)全面從嚴(yán)治黨的責(zé)任和壓力。

三、全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制的構(gòu)成要件

全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制是中國共產(chǎn)黨借助內(nèi)外部控制機(jī)制，對各級各類黨內(nèi)行為主體在全面從嚴(yán)治黨工作中的積極責(zé)任進(jìn)行細(xì)化分解，以督促其嚴(yán)格落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任，并對落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任不當(dāng)?shù)男袨檫M(jìn)行責(zé)任追究的中國特色政黨責(zé)任制。其形成邏輯是，中共中央作為全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略布局的領(lǐng)導(dǎo)者和提出者，將全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任具體分解給各級各類黨內(nèi)行為主體，賦予其落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任所需的職權(quán)和資源，并保留對其落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的行為進(jìn)行監(jiān)督、考核和獎(jiǎng)懲的權(quán)力。全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制對責(zé)任主體、責(zé)任內(nèi)容、責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制、追責(zé)情形作出了明確規(guī)定，系統(tǒng)回答了全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任由誰擔(dān)責(zé)、所擔(dān)何責(zé)、如何履責(zé)、如何追責(zé)等問題。

(一) 責(zé)任主體：分類合理、主次分明、分工協(xié)同

基于職責(zé)義務(wù)，責(zé)任主體負(fù)責(zé)落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任，將全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任從靜態(tài)的制度規(guī)定轉(zhuǎn)化為動態(tài)的具體的履責(zé)行為。根據(jù)各類黨內(nèi)行為主體差異化的職責(zé)配置，全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制設(shè)置了分類合理、主次分明、分工協(xié)同的責(zé)任主體，以形成落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的最大合力。

第一，全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制的責(zé)任主體分為組織類和個(gè)體類。“黨的建設(shè)必須全面從嚴(yán)，各級黨組織及其負(fù)責(zé)人都是責(zé)任主體?！盵17]一方面，就組織類責(zé)任主體而言，從組織層級來看，黨的地方組織和黨的基層組織作為中共中央提出的全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略布局的具體執(zhí)行者，是全面從嚴(yán)治黨工作理所當(dāng)然的責(zé)任主體?！兑?guī)定》除了對地方黨委(黨組)的責(zé)任主體身份及其應(yīng)當(dāng)履行的全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任作出清晰具體的規(guī)定以外，還基于黨的基層組織在全面從嚴(yán)治黨中發(fā)揮的基礎(chǔ)性作用，規(guī)定“黨的基層組織落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任，參照本規(guī)定執(zhí)行”[18]，從而明確了基層黨組織的責(zé)任主體身份，實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任主體設(shè)置的縱向到底。從組織類別來看，《規(guī)定》設(shè)置的責(zé)任主體除了聚焦地方黨委(黨組)以外，還擴(kuò)展至黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、黨的工作機(jī)關(guān)等其他各類黨組織，實(shí)現(xiàn)責(zé)任主體設(shè)置的橫向到邊。另一方面，從個(gè)體類責(zé)任主體來看，現(xiàn)代責(zé)任管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是明確“有別于組織責(zé)任的個(gè)人責(zé)任”[2](278)。全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制將全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任具體分解給黨委(黨組)領(lǐng)導(dǎo)班子的全體成員，明確黨委(黨組)書記的第一責(zé)任人職責(zé)和黨委(黨組)領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員的重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，將第一責(zé)任人職責(zé)從《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》中的抓黨建第一責(zé)任人職責(zé)，擴(kuò)展為《規(guī)定》中的全面從嚴(yán)治黨第一責(zé)任人職責(zé)。

第二，全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制堅(jiān)持全面覆蓋和突出重點(diǎn)相結(jié)合，設(shè)置主次分明的全面從嚴(yán)治黨責(zé)任主體。一方面，從組織層面來看，全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制設(shè)置的責(zé)任主體，既全面覆蓋各類黨組織，又重點(diǎn)聚焦權(quán)力大、責(zé)任重的黨委(黨組)?！兑?guī)定》重點(diǎn)對黨委(黨組)的全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任進(jìn)行了詳細(xì)列舉，規(guī)定黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、部門和單位機(jī)關(guān)黨委的協(xié)助責(zé)任的一個(gè)重要出發(fā)點(diǎn)，也是為了推動黨委、黨組(黨委)落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任。另一方面，從個(gè)體層面來看，在集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的民主集中制之中，全面從嚴(yán)治黨是黨委(黨組)領(lǐng)導(dǎo)班子全體成員的共同責(zé)任。黨委(黨組)書記是本地區(qū)本單位全面從嚴(yán)治黨工作的第一責(zé)任人，黨委(黨組)領(lǐng)導(dǎo)班子的其他成員“根據(jù)工作分工對職責(zé)范圍內(nèi)的全面從嚴(yán)治黨工作負(fù)重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”[18]，形成黨委(黨組)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人不越位、領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員不缺位的協(xié)同履責(zé) 局面。

第三，全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制構(gòu)建分工協(xié)同的責(zé)任主體，形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督協(xié)助、黨的建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組指導(dǎo)協(xié)調(diào)、其他責(zé)任主體各履其責(zé)的全面從嚴(yán)治黨工作格局。全面從嚴(yán)治黨是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，形成落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的最大合力，需理順各責(zé)任主體間的互動關(guān)系，消除因各自為政和職能交叉重疊產(chǎn)生的問題?！霸邳h的組織體系中，地方黨委作為黨在地方的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，黨組作為黨在非黨組織中設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，二者在推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨工作中處于關(guān)鍵位置、肩負(fù)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，要組織引領(lǐng)其他黨組織共同完成管黨治黨任務(wù)。”[8]《規(guī)定》在對地方黨委、黨組(黨委)在全面從嚴(yán)治黨工作中的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任作出具體規(guī)定的同時(shí)，還于第9條第2款規(guī)定，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)通過重大事項(xiàng)請示報(bào)告、提出意見建議、監(jiān)督推動黨委(黨組)決策落實(shí)等方式，協(xié)助黨委(黨組)落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任”[18]，于第9條第5款規(guī)定部門和單位機(jī)關(guān)黨委應(yīng)“協(xié)助黨組(黨委)落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任”[18]，賦予黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和部門和單位機(jī)關(guān)黨委以協(xié)助責(zé)任，有助于增強(qiáng)黨委與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、黨組(黨委)與部門和單位機(jī)關(guān)黨委在全面從嚴(yán)治黨工作中的協(xié)同配合，推動各類黨組織在同級黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，齊心協(xié)力共同做好全面從嚴(yán)治黨工作。

(二) 責(zé)任內(nèi)容：全面覆蓋、因角色定責(zé)

責(zé)任內(nèi)容屬于積極責(zé)任的范疇，是對各級各類黨內(nèi)行為主體開展全面從嚴(yán)治黨工作應(yīng)當(dāng)做的分內(nèi)之事的統(tǒng)稱?！叭鎻膰?yán)治黨，基礎(chǔ)在全面”[17]，全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制的責(zé)任內(nèi)容設(shè)置應(yīng)遵循“全面”的原則，“涵蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動各方面”[22](697)。全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制依據(jù)職責(zé)法定的法治原則，專章構(gòu)建涵蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)兩個(gè)方面的責(zé)任內(nèi)容，按照因角色定責(zé)的原則，明確黨委(黨組)領(lǐng)導(dǎo)班子成員在全面從嚴(yán)治黨工作中的責(zé)任分工。

第一，全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制從黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)兩個(gè)方面詳細(xì)列舉黨委(黨組)在全面從嚴(yán)治黨工作中的責(zé)任內(nèi)容。一方面，從黨的領(lǐng)導(dǎo)來看，黨委(黨組)在本地區(qū)本單位全面從嚴(yán)治黨工作中的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，包括對行動主體的領(lǐng)導(dǎo)和對事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)兩個(gè)方面。前者體現(xiàn)為黨委(黨組)對內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)各類黨組織積極開展全面從嚴(yán)治黨工作，對外領(lǐng)導(dǎo)非黨組織積極發(fā)揮在全面從嚴(yán)治黨中的民主監(jiān)督作用，動員黨內(nèi)外各種力量合力推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略布局。后者體現(xiàn)為黨委(黨組)對內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)全面從嚴(yán)治黨各項(xiàng)工作，對外領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)本單位的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，“將黨的建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展同謀劃、同部署、同推進(jìn)、同考核”[18]。另一方面，從黨的建設(shè)來看，全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制將責(zé)任內(nèi)容從黨風(fēng)廉政建設(shè)領(lǐng)域擴(kuò)展到黨的建設(shè)總體布局的各個(gè)方面，立足各項(xiàng)黨建布局，詳細(xì)列舉地方黨委的全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任。由于與黨委在機(jī)構(gòu)屬性、職責(zé)權(quán)限等方面存在重要差異，黨組(黨委)的責(zé)任內(nèi)容雖然也圍繞新時(shí)代黨的建設(shè)總體布局展開，但是具有更為具象化、更加聚焦機(jī)關(guān)黨建事務(wù)等特點(diǎn)?！兑?guī)定》要求黨組(黨委)就履行機(jī)關(guān)黨建主體責(zé)任狀況自覺接受黨的機(jī)關(guān)工委的指導(dǎo)督促，加強(qiáng)對本單位(本系統(tǒng))統(tǒng)一戰(zhàn)線工作和群團(tuán)工作的領(lǐng)導(dǎo)，更符合黨組(黨委)作為非黨組織中的黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)屬性與職責(zé)定位。

第二，全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制依據(jù)因角色定責(zé)的原則，分類設(shè)置黨委(黨組)領(lǐng)導(dǎo)班子不同成員的責(zé)任內(nèi)容。黨委(黨組)書記的全面從嚴(yán)治黨第一責(zé)任人職責(zé)，體現(xiàn)在對本地區(qū)、本單位全面從嚴(yán)治黨工作的過程領(lǐng)導(dǎo)，親自對全面從嚴(yán)治黨工作作出重要決策部署，親自對全面從嚴(yán)治黨工作中的重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行組織協(xié)調(diào)，親自對全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任落實(shí)不力的典型案件進(jìn)行掛牌督辦。第一責(zé)任人職責(zé)屬于領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的范疇，具有連帶性特征。黨委(黨組)書記既要為自己的用權(quán)履責(zé)行為負(fù)責(zé)，還要為其下屬的失職失責(zé)行為承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)不力、監(jiān)督不嚴(yán)等連帶責(zé)任。而黨委(黨組)領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員的重要領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)則體現(xiàn)為“一崗雙責(zé)”：既要履行對其管理權(quán)限內(nèi)的黨員干部進(jìn)行監(jiān)督教育管理的主體責(zé)任，也要承擔(dān)借助歸口管理機(jī)制督促、指導(dǎo)其分管部門和單位做好全面從嚴(yán)治黨工作的監(jiān)督責(zé)任。

(三) 責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制：教育與制度結(jié)合、激勵(lì)與約束并重

責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制是鏈接責(zé)任主體和責(zé)任內(nèi)容的中介機(jī)制，賦予各類責(zé)任主體履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任所需的資源和條件，保障其有意愿、有能力履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任。全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制構(gòu)建教育與制度結(jié)合、激勵(lì)與約束并重的責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制，為落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任提供了切實(shí)有效的機(jī)制支撐。

第一，全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制堅(jiān)持教育和制度結(jié)合，在思想建黨和制度治黨相結(jié)合的過程中，構(gòu)建全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的內(nèi)外部實(shí)現(xiàn)機(jī)制。一方面，在教育層面，責(zé)任意識是責(zé)任落實(shí)的主觀條件。責(zé)任意識經(jīng)由教育訓(xùn)練而形成，構(gòu)成落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的內(nèi)生動力。全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制要求黨委(黨組)組織開展有針對性的政治教育和政治訓(xùn)練，強(qiáng)化黨委(黨組)領(lǐng)導(dǎo)班子成員的履責(zé)意愿和履責(zé)能力，教育引導(dǎo)其積極落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任。另一方面，在制度層面，責(zé)任清單制度具有責(zé)任主體分類化、責(zé)任內(nèi)容清晰化、責(zé)任分工可視化等優(yōu)勢，《規(guī)定》以制定全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任清單的形式，細(xì)化責(zé)任內(nèi)容條款，為落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任提供清晰具體的行動指南。不僅如此，《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)中央和國家機(jī)關(guān)黨的建設(shè)的意見》也要求制定機(jī)關(guān)黨建工作的責(zé)任清單，將其作為落實(shí)機(jī)關(guān)黨建工作責(zé)任制的重要一環(huán)?！兑?guī)定》還要求黨委(黨組)每年年初根據(jù)黨中央的決策部署和上級黨組織的決定，結(jié)合本地區(qū)本單位全面從嚴(yán)治黨的形勢任務(wù)，制定好落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的年度任務(wù)安排，以增強(qiáng)目標(biāo)責(zé)任管理的現(xiàn)實(shí)針對性和靈活適用性，使全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制契合其所處的制度環(huán)境和所要完成的工作任務(wù)。

第二，全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制堅(jiān)持激勵(lì)與約束并重，依托考核、監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)問責(zé)等外部控制機(jī)制，為落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任提供正向激勵(lì)和負(fù)向約束。外部控制機(jī)制旨在“通過制約或激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)來影響黨組織和黨員的行為選擇，抑制不利于黨建目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的負(fù)面行為，鼓勵(lì)有利于黨建目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的正面行為”[23](94)。健全鼓勵(lì)擔(dān)當(dāng)作為的正向激勵(lì)機(jī)制，是調(diào)動責(zé)任落實(shí)的積極性和主動性的重要舉措。《規(guī)定》將績效考核作為影響履責(zé)行為的“指揮棒”，將“考核結(jié)果作為對領(lǐng)導(dǎo)班子總體評價(jià)和領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、實(shí)績評價(jià)、激勵(lì)約束的重要依據(jù)”[18]，用職務(wù)晉升、評獎(jiǎng)評優(yōu)等激勵(lì)措施強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的履責(zé)意愿，為其積極落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任提供正向激勵(lì)。與之相對，負(fù)向約束機(jī)制主要由監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)機(jī)制構(gòu)成，旨在“完善發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差、精準(zhǔn)問責(zé)有效機(jī)制”[3]，倒逼全面從嚴(yán)治黨責(zé)任主體的履責(zé)意愿和擔(dān)當(dāng)精神。從權(quán)力監(jiān)督來看，《規(guī)定》將自上而下的監(jiān)督檢查、巡視巡察與自下而上的述職述責(zé)、書面報(bào)告結(jié)合起來，在雙向的信息交流過程中，消除因上下級黨組織在落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任中的信息不對稱造成的消極影響，發(fā)揮上級黨組織的督促落實(shí)作用。此外，《規(guī)定》第20條要求上級黨組織在通過監(jiān)督檢查和巡視巡察發(fā)現(xiàn)和解決責(zé)任不明確、不全面、不落實(shí)等問題的同時(shí)，還要重視發(fā)揮人民群眾、新聞媒體等黨外監(jiān)督主體的積極作用，通過同體監(jiān)督和異體監(jiān)督的銜接配合，形成落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的監(jiān)督合力。黨委(黨組)對監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的苗頭性、傾向性問題，有權(quán)按照干部管理權(quán)限適用提醒談話、約談、批評教育等輕處分方式，以發(fā)揮監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“第一種形態(tài)”的提醒警示作用；對落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的嚴(yán)重失職失責(zé)行為，要嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)問責(zé)，對落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任不力被問責(zé)的典型問題，要進(jìn)行通報(bào)曝光，以發(fā)揮“問責(zé)一人、教育一片、警示一方”的作用。

(四) 追責(zé)情形條款：正面列舉和兜底條款配合、過錯(cuò)歸責(zé)和結(jié)果歸責(zé)兼顧

追責(zé)情形是對落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的行為劃定的“負(fù)面清單”，為實(shí)施責(zé)任追究設(shè)置前置性條件。全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制堅(jiān)持正面列舉和兜底條款相配合，兼顧過錯(cuò)歸責(zé)和結(jié)果歸責(zé)兩種歸責(zé)原則，設(shè)計(jì)可操作化的追責(zé)情形條款。

第一，全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制運(yùn)用正面列舉和兜底條款相配合的黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)，設(shè)計(jì)兼顧原則性和靈活性的追責(zé)情形條款。全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制的追責(zé)情形條款，經(jīng)歷從抽象到具體、從模糊化到清晰化的發(fā)展歷程。2006年中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立健全地方黨委、部門黨組(黨委)抓基層黨建工作責(zé)任制的意見》，將基層黨建工作責(zé)任制的失職失責(zé)情形抽象概括為“不認(rèn)真履行職責(zé)”，未列舉其具體表現(xiàn)形式，追責(zé)情形條款具有模糊性，難以滿足對黨建工作失職失責(zé)的各種具體情形進(jìn)行精準(zhǔn)追責(zé)的現(xiàn)實(shí)需要。2016年中共遼寧省委印發(fā)的《遼寧省黨組織履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任實(shí)施細(xì)則(試行)》，列舉了落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任不力的五種追責(zé)情形，雖然提供了較為詳細(xì)具體的負(fù)面行為清單，但是并未設(shè)計(jì)兜底條款。“人類的深謀遠(yuǎn)慮的程度和文字理論的能力不足以替一個(gè)廣大社會的錯(cuò)綜復(fù)雜情形作詳盡的規(guī)定?！盵24](20?21)為調(diào)和黨內(nèi)法規(guī)的穩(wěn)定性、抽象性與政治實(shí)踐的變動性、復(fù)雜性之間的矛盾，中國共產(chǎn)黨日益注重運(yùn)用正面列舉和兜底條款相配合的黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)?！兑?guī)定》第22條不僅從四個(gè)方面列舉了落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任不力的具體情形，還設(shè)置了“其他應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的情形”[18]這一兜底條款，有效地解決了正面列舉條款存在的失職失責(zé)情形無法窮盡等問題，推動黨內(nèi)法規(guī)懲處追責(zé)的原則性與靈活性有機(jī)統(tǒng)一。追責(zé)情形設(shè)置兼顧了原則性和靈活性，有利于防止追責(zé)權(quán)力濫用，保障被追責(zé)對象的正當(dāng)合法權(quán)益，提升了追責(zé)情形條款的普遍適用性和現(xiàn)實(shí)針對性。

第二，全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制兼顧過錯(cuò)歸責(zé)和結(jié)果歸責(zé)兩種歸責(zé)原則，按照“過錯(cuò)行為/危害后果”的模式設(shè)計(jì)追責(zé)情形條款。在歸責(zé)理論看來，存在過錯(cuò)行為與危害后果，是啟動追責(zé)的兩個(gè)必要條件。與《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》采用“失職失責(zé)行為的具體表現(xiàn)+危害后果”[25]的問責(zé)情形設(shè)置模式不同，《規(guī)定》采用“過錯(cuò)行為/危害后果”的追責(zé)情形設(shè)置模式。一方面，從過錯(cuò)責(zé)任來看，無過錯(cuò)則無責(zé)任，過錯(cuò)責(zé)任原則“將過錯(cuò)作為歸責(zé)的根本要件”[26](104)。《規(guī)定》運(yùn)用過錯(cuò)歸責(zé)原則，將黨委(黨組)及其領(lǐng)導(dǎo)班子成員“貫徹執(zhí)行黨中央關(guān)于全面從嚴(yán)治黨重大決策部署以及上級黨組織有關(guān)決定不認(rèn)真、不得力”“履行全面從嚴(yán)治黨第一責(zé)任人職責(zé)、重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任不擔(dān)當(dāng)、不作為”[18]等過錯(cuò)行為，設(shè)置為主要追責(zé)情形。另一方面，從結(jié)果責(zé)任來看，黨委(黨組)在全面從嚴(yán)治黨中承擔(dān)建設(shè)性責(zé)任與預(yù)防性責(zé)任，前者是力圖促成好的結(jié)果發(fā)生的責(zé)任，后者是竭力避免壞的結(jié)果發(fā)生的責(zé)任[27](31)。就預(yù)防性責(zé)任而言，當(dāng)黨委(黨組)在落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的過程中產(chǎn)生嚴(yán)重的消極后果時(shí)，倘若其無法訴諸不可抗力、缺乏履職條件等正當(dāng)?shù)拿庳?zé)理由，追責(zé)主體就可以反向推定其在履責(zé)過程中存在失誤或過失。基于此，《規(guī)定》運(yùn)用結(jié)果歸責(zé)原則，采取消極責(zé)任的逆向推定方法，將“本地區(qū)本單位在管黨治黨方面出現(xiàn)重大問題或者造成嚴(yán)重后果”[18]設(shè)置為一種結(jié)果導(dǎo)向的追責(zé)情形，將黨建工作虛化、黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、全面從嚴(yán)治黨不力等問題納入追責(zé)范圍之中，作為第三類追責(zé)情形。當(dāng)出現(xiàn)上述追責(zé)情形時(shí)，《規(guī)定》要求“依規(guī)依紀(jì)追究責(zé)任”[18]。追責(zé)機(jī)構(gòu)僅需根據(jù)失職失責(zé)行為不同的性質(zhì)、情節(jié)、危害、后果，分類適用《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等“上位法”中的追責(zé)方式條款即可，既可節(jié)省追責(zé)方式重復(fù)立法帶來的黨內(nèi)法規(guī)制定成本，也使追責(zé)機(jī)構(gòu)援引的追責(zé)方式條款更具權(quán)威性和威懾力。

四、全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制的實(shí)施進(jìn)路

黨的十九屆四中全會提出：“完善和落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任制度”[3]，在全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制日益成熟的情況下，制度實(shí)施成為制度建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)?！包h內(nèi)法規(guī)的實(shí)施，是指通過黨內(nèi)法規(guī)的遵守和執(zhí)行，使黨內(nèi)法規(guī)在黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)實(shí)踐中得以運(yùn)用的活動。”[28](319)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任法規(guī)的實(shí)施包括遵守和執(zhí)行兩個(gè)方面，是從制度文本轉(zhuǎn)化為制度實(shí)效、從制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

(一) 基于客觀責(zé)任和主觀責(zé)任兩種形態(tài)，構(gòu)建外在壓力與內(nèi)生動力相結(jié)合的遵規(guī)動力機(jī)制

對全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任法規(guī)的遵守，是指各級各類黨內(nèi)行為主體按照全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任法規(guī)的規(guī)定，開展全面從嚴(yán)治黨工作?？陀^責(zé)任和主觀責(zé)任作為全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的兩種表現(xiàn)形態(tài)[7]，反映了黨內(nèi)行為主體對責(zé)任來源、責(zé)任性質(zhì)、履責(zé)動力等的差異化認(rèn)知，也對應(yīng)著黨內(nèi)法規(guī)不同的遵規(guī)動力機(jī)制。

客觀責(zé)任“源于法律、組織機(jī)構(gòu)、社會民眾對行政人員的角色期待”[29](84)，而非行政人員自身的價(jià)值理念和主觀選擇。全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的客觀形態(tài)，體現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)制度對全面從嚴(yán)治黨責(zé)任主體應(yīng)履何責(zé)、如何履責(zé)提出的剛性要求。在此種情況下，各級各類黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部作為責(zé)任主體，容易將落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任視為一種外部強(qiáng)加的義務(wù)，因?yàn)槿狈ω?zé)任主體身份和責(zé)任內(nèi)容的內(nèi)心認(rèn)同，而消極被動地遵守全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任法規(guī)。黨的紀(jì)律作為黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的保障措施，是對各級黨組織和全體黨員的底線要求，以具有確定性、嚴(yán)厲性的黨紀(jì)處分為后盾，對不履行或不正確履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的行為進(jìn)行嚴(yán)格的責(zé)任追究，構(gòu)成倒逼各級黨組織和全體黨員遵守全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任法規(guī)的外在壓力機(jī)制。黨的紀(jì)律雖然是全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任法規(guī)得以實(shí)施的剛性保障措施，但是倘若遵規(guī)動力無法從外在壓力向內(nèi)生動力轉(zhuǎn)變，那么全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任法規(guī)的消極遵守問題就難以從根本上解決。重視外在的剛性約束，忽視黨內(nèi)行為主體內(nèi)在的責(zé)任意識培育，是監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)力度加大的情況下，全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任法規(guī)的被動遵守問題屢禁不止的癥結(jié)所在。

“黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施應(yīng)當(dāng)首先建立在黨組 織和黨員的自覺性上面，而不是只靠命令與強(qiáng)制?！盵28](330)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任法規(guī)得到自覺遵守的一個(gè)必要條件，是將全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任從外在于己、強(qiáng)制履行的客觀責(zé)任，轉(zhuǎn)化為內(nèi)化于心、自愿履行的主觀責(zé)任?！爸饔^責(zé)任則與我們內(nèi)心的觀念和想法即對自身責(zé)任的認(rèn)識有關(guān)”[29](74)，是在信仰、倫理準(zhǔn)則、職業(yè)價(jià)值觀等主觀因素的指引下，對應(yīng)當(dāng)對什么負(fù)責(zé)作出的價(jià)值判斷，體現(xiàn)黨員干部對責(zé)任主體身份的認(rèn)可，對責(zé)任內(nèi)容的主動性執(zhí)行。推動全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任從客觀責(zé)任轉(zhuǎn)化為主觀責(zé)任，應(yīng)采取更具針對性的教育培訓(xùn)方式，提升全面從嚴(yán)治黨宣傳教育的實(shí)效性，增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識和擔(dān)當(dāng)精神，推動其在職業(yè)價(jià)值觀和責(zé)任倫理的指引下自覺遵守全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任法規(guī)，形成遵規(guī)的內(nèi)生動力機(jī)制。在依規(guī)治黨與依德治黨相統(tǒng)一中，政黨紀(jì)律與責(zé)任倫理內(nèi)外兼修、剛?cè)岵?jì)，運(yùn)用外在壓力和內(nèi)生動力合力推動對全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任法規(guī)的嚴(yán)格遵守。

(二) 基于“制度—主體—環(huán)境”分析框架，探索提升制度執(zhí)行力的多維路徑

全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任法規(guī)的執(zhí)行，是指全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任法規(guī)的調(diào)整對象依規(guī)履行職權(quán)職責(zé)，“將抽象的黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)用到具體的事項(xiàng)，使黨內(nèi)法規(guī)的要求在實(shí)踐中得到落實(shí)落地的過程”[28](330)。提升全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任法規(guī)執(zhí)行力，需要綜合考慮制度、制度相關(guān)人和制度運(yùn)行環(huán)境對制度執(zhí)行力的復(fù)雜影響[30]，基于“制度—主體—環(huán)境”分析框架，探索提升全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任法規(guī)執(zhí)行力的多維路徑。

第一，不斷細(xì)化和完善全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任法規(guī)，增強(qiáng)其科學(xué)性、具體性、可操作性，夯實(shí)提升全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任法規(guī)執(zhí)行力的制度基礎(chǔ)。良法是善治的前提，“制度的好壞對制度執(zhí)行力的形成具有基礎(chǔ)性、核心性作用”[30]。全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任法規(guī)是否清晰具體、科學(xué)合理，直接決定其能否立得住、行得通、管得了。囿于黨內(nèi)法規(guī)的抽象性和穩(wěn)定性，《規(guī)定》對全面從嚴(yán)治黨的責(zé)任主體、責(zé)任內(nèi)容、責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制等事項(xiàng)的規(guī)定仍有待細(xì)化完善。首先，從責(zé)任主體來看，《規(guī)定》主要圍繞地方黨委(黨組)建章立制，黨的中央組織和黨的基層組織在全面從嚴(yán)治黨中承擔(dān)何種責(zé)任、如何履行責(zé)任等事項(xiàng)，有待予以具體規(guī)定。應(yīng)依據(jù)《中國共產(chǎn)黨中央委員會工作條例》《中國共產(chǎn)黨支部工作條例(試行)》等黨的組織法規(guī)，明確黨的中央組織、黨的基層組織的層級特點(diǎn)及其與黨的地方組織的職責(zé)差異，對黨的中央組織和黨的基層組織的全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任作出具體規(guī)定。其次，從責(zé)任內(nèi)容來看，細(xì)化全面從嚴(yán)治黨的責(zé)任內(nèi)容和責(zé)任分工，在職責(zé)同構(gòu)與職責(zé)異構(gòu)的均衡設(shè)置中，精細(xì)化編制各級各類責(zé)任主體的全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任清單，因應(yīng)不同時(shí)期加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和黨的先進(jìn)性純潔性建設(shè)的不同目標(biāo)，因時(shí)制宜編制全面從嚴(yán)治黨的年度工作計(jì)劃。最后，從責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制來看，全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任的貫徹落實(shí)不是相互孤立的，貫通落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”是黨委和紀(jì)委形成管黨治黨工作合力的關(guān)鍵。貫徹落實(shí)十九屆中央紀(jì)委五次全會提出的“推動‘兩個(gè)責(zé)任’一體履行”[31]的政策部署，需要從制度安排層面不斷細(xì)化全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任貫通聯(lián)動、一體履行的制度設(shè)計(jì)方案，健全黨委和紀(jì)委在貫徹落實(shí)管黨治黨政治責(zé)任中既明確分工又緊密協(xié)同、既各履其責(zé)又齊抓共管的長效機(jī)制。

第二，綜合運(yùn)用教育培訓(xùn)、績效考核等多種方式，提升各級各類黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)行意愿和執(zhí)行能力，解決不愿執(zhí)行、不會執(zhí)行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制的問題?！皥?zhí)行主體的執(zhí)行意愿和執(zhí)行能力是影響制度執(zhí)行力的主要因素”[32]，前者構(gòu)成全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制執(zhí)行的內(nèi)生動力，后者構(gòu)成影響全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制執(zhí)行效果的重要變量。提升全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制執(zhí)行力，應(yīng)堅(jiān)持增強(qiáng)制度執(zhí)行主體的執(zhí)行意愿和執(zhí)行能力雙管齊下。一方面，各級黨組織應(yīng)通過強(qiáng)化政黨責(zé)任教育、制度意識培育等政治社會化途徑，培育全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制執(zhí)行主體的擔(dān)當(dāng)精神，通過健全黨建政績考核評價(jià)機(jī)制，對制度執(zhí)行主體施加正向激勵(lì)，從主觀世界塑造和外在行為激勵(lì)兩個(gè)方面同時(shí)發(fā)力，增強(qiáng)制度執(zhí)行主體的執(zhí)行意愿。另一方面，各級黨組織應(yīng)采取學(xué)習(xí)賦能、大數(shù)據(jù)賦能等方式，增強(qiáng)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制執(zhí)行主體的執(zhí)行能力。在黨校(行政學(xué)院)、干部培訓(xùn)機(jī)構(gòu)中開展有關(guān)落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的專題教育培訓(xùn)，將全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任法規(guī)納入黨委(黨組)理論學(xué)習(xí)中心組的學(xué)習(xí)內(nèi)容，提升黨委(黨組)及其領(lǐng)導(dǎo)班子成員執(zhí)行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任法規(guī)的能力。運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，構(gòu)建定責(zé)清單化、履責(zé)規(guī)范化、考責(zé)定量化、督責(zé)全程化、追責(zé)及時(shí)化的全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任履責(zé)紀(jì)實(shí)平臺，以責(zé)任內(nèi)容的可操作化分解，提高對全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的內(nèi)涵外延的認(rèn)知能力；以制定清晰具體的履責(zé)行為規(guī)范，提高執(zhí)行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制的實(shí)踐操作能力；以對履責(zé)問題的及時(shí)督促整改，提高執(zhí)行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制的糾錯(cuò)能力。

第三，根據(jù)環(huán)境發(fā)展變化對全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制進(jìn)行修訂完善，在全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制與制度運(yùn)行環(huán)境的良性適配過程中，提升全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制執(zhí)行力。制度執(zhí)行并非處于真空之中，環(huán)境作為外在變量通過影響制度執(zhí)行主體的態(tài)度、傾向和行為，對全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制執(zhí)行力產(chǎn)生重要影響。提升全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制的適應(yīng)性和實(shí)效性，應(yīng)根據(jù)不斷變化發(fā)展的環(huán)境條件適時(shí)修訂相關(guān)制度規(guī)定，在制度許可的范圍內(nèi)賦予制度執(zhí)行主體合理的自由裁量空間，允許其根據(jù)全面從嚴(yán)治黨形勢任務(wù)的發(fā)展變化靈活調(diào)整目標(biāo)任務(wù)。推動黨內(nèi)政治文化環(huán)境對執(zhí)行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制提供積極的支持，應(yīng)將凈化黨內(nèi)政治生態(tài)作為重要任務(wù)，壓縮“潛規(guī)則”和特權(quán)思想的生存空間，積極培育制度文化和責(zé)任文化，引導(dǎo)黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部用制度管人管權(quán)管事，將政黨權(quán)力視為履行政黨職責(zé)的必要手段，將全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任擔(dān)責(zé)于身、知責(zé)于心、履責(zé)于行。

五、結(jié)語

全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制是推動各級各類黨內(nèi)行為主體在全面從嚴(yán)治黨中守土有責(zé)、守土知責(zé)、守土盡責(zé)的專門規(guī)章制度，是中國共產(chǎn)黨構(gòu)建責(zé)任型政黨取得的重大制度成果，具有重要的研究價(jià)值。本文運(yùn)用制度建構(gòu)理論、責(zé)任型政黨理論、制度執(zhí)行力理論等理論資源，依次闡明全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制的制度建構(gòu)、制度設(shè)計(jì)、制度執(zhí)行力等基礎(chǔ)理論問題。鑒于全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制的實(shí)踐指向性和現(xiàn)實(shí)針對性，未來有待進(jìn)一步探討全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)梗阻與破解路徑。十九屆中央第九輪巡視反饋指出，有的中央和國家機(jī)關(guān)黨組(黨委)“落實(shí)全面從嚴(yán)治黨‘兩個(gè)責(zé)任’不夠到位，壓力傳導(dǎo)不到底不到邊”[33]。暢通全面從嚴(yán)治黨責(zé)任壓力的縱向傳導(dǎo)渠道，應(yīng)在多層級治理中厘清上下級黨組織的權(quán)責(zé)關(guān)系，上級黨組織在向下級黨組織傳達(dá)責(zé)任任務(wù)的同時(shí)，應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)資源下沉、監(jiān)督檢查和考核獎(jiǎng)懲，以巡視巡察上下聯(lián)動為依托，將落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的壓力縱向傳導(dǎo)到底。健全全面從嚴(yán)治黨責(zé)任壓力的橫向傳導(dǎo)機(jī)制，應(yīng)在協(xié)同治理層面完善“兩個(gè)責(zé)任”一體履行、“三個(gè)責(zé)任”貫通聯(lián)動的實(shí)踐機(jī)制，在專業(yè)化分工與整體性運(yùn)作的有機(jī)結(jié)合中，實(shí)現(xiàn)各類責(zé)任主體的協(xié)同履責(zé)。防止全面從嚴(yán)治黨責(zé)任壓力縱向傳導(dǎo)不到底、橫向傳導(dǎo)不到邊，是世界上最大的馬克思主義執(zhí)政黨鍛造責(zé)任型政黨的重點(diǎn)和難點(diǎn)，有待學(xué)術(shù)界集思廣益共同破題。

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On the constructive value, key components and implementation approach of the subject responsibility institution of exercising full and rigorous Party-governance

LV Yongxiang

(Institution of Intra-Party Rules and Regulations, Wuhan University, Wuhan 430072, China)

The constructive value of exercising full and rigorous Party-governance lies in content integration and innovative development in the Party responsibility system with Chinese characteristics, enhancing the systematic integration of the subject responsibility intra-Party rules and regulations, and providing professional institutional guarantee in order to solve the problem of governing the Party loosely and softly. Its key components mainly include the following four aspects. The first is the responsibility subject with reasonable classification, clear distinction between the major and the minor, as well as division and collaboration of work. The second involves responsibility contents with comprehensive coverage, and liability division by roles and positions. The third is responsibility actualization mechanism that combines education and institution, and puts equal emphasis on both incentives and constraints. And the last involves accountability situation clauses which assort the positive enumeration clauses and miscellaneous provisions, and consider the principles of liability for both faults and results. To explore the effective implementation approach of the subject responsibility of exercising full and rigorous Party-governance, we should, firstly, on the basis of the two forms of subjective and objective liabilities, construct a compliance driving mechanism which combines external pressure with internal power. Secondly, we should, on the basis of the framework of "institution-subject-environment", explore a multi-dimensional path to boost the enforcement force of the system.

responsible Party; exercising full and rigorous Party-governance; subject responsibility institution；institutional enforcement power

10.11817/j.issn. 1672-3104. 2023.01.011

D26

A

1672-3104(2023)01?0123?11

2021?12?22；

2022?11?25

國家社科基金青年項(xiàng)目“基層問責(zé)異化現(xiàn)象的生成機(jī)理與治理路徑研究”(21CZZ050)

呂永祥，男，安徽亳州人，博士，武漢大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心副研究員，主要研究方向：黨內(nèi)問責(zé)，聯(lián)系郵箱：767510814@qq.com

[編輯: 游玉佩]