彭璇

（貴州省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，貴州 貴陽(yáng) 550081）

1 研究背景

中國(guó)科學(xué)院自1956 年在廣東鼎湖山建立第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)以來(lái)，我國(guó)形成了以自然保護(hù)區(qū)為主體的自然保護(hù)地體系。全國(guó)已有1960 個(gè)自然保護(hù)區(qū)、177 個(gè)國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)、29 個(gè)世界自然與文化遺產(chǎn)和1186 個(gè)森林公園。2017 年10 月召開(kāi)的黨的十九大進(jìn)一步提出，要“構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”；2019 年6 月《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出要開(kāi)展對(duì)各類自然保護(hù)用地的綜合評(píng)估、調(diào)整、分類等工作，解決好現(xiàn)有存在的矛盾問(wèn)題，使中國(guó)特色的自然保護(hù)地系統(tǒng)全面建成；2019 年11 月，《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見(jiàn)》由中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)，為自然保護(hù)地明確了方向，開(kāi)啟了現(xiàn)代化治理的新篇章，解決了交叉重疊、多頭管理、分類不科學(xué)、范圍不合理等突出問(wèn)題；2020 年2 月《關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作的函》（自然資函發(fā)〔2020〕71 號(hào)）由自然資源部、國(guó)家林業(yè)和草原局發(fā)布，要求全面啟動(dòng)自然保護(hù)地整合優(yōu)化預(yù)案工作，此后，全國(guó)各地以省、市、縣為單位開(kāi)展了自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作，但由于風(fēng)景名勝區(qū)自身特殊性未參與第一輪自然保護(hù)地整合優(yōu)化；2022 年7 月《關(guān)于做好風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化預(yù)案編制工作的函》（辦函保字〔2022〕99 號(hào)）由國(guó)家林業(yè)和草原局辦公室印發(fā)，繼整合優(yōu)化自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園和地質(zhì)公園之后，風(fēng)景名勝區(qū)在新的自然保護(hù)地體系中的定位問(wèn)題，在全國(guó)各地開(kāi)啟了新的篇章，努力解決風(fēng)景區(qū)在空間布局上與其他自然保護(hù)地、“三區(qū)三線”交叉重疊等問(wèn)題。

本文梳理了貴州省71 個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)數(shù)量、類型、分布、管理現(xiàn)狀，選擇百里杜鵑、百花湖和梵凈山—太平河3 個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)，分析了風(fēng)景名勝區(qū)與其他自然保護(hù)地的交叉重疊情況，在評(píng)估主體保護(hù)對(duì)象、功能定位、資源稟賦特點(diǎn)、保護(hù)管理目標(biāo)、設(shè)立時(shí)間等因素的基礎(chǔ)上，對(duì)上述風(fēng)景區(qū)整合優(yōu)化在新形勢(shì)下的初步思路進(jìn)行探討，以期對(duì)全國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化工作起到借鑒作用[1]。

2 貴州省風(fēng)景名勝區(qū)基本概況

2.1 數(shù)量面積

貴州省風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)以黃果樹(shù)1982 年被列為首批國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)為標(biāo)志，截至2006 年12 月，貴州省人民政府公布了6 批71 個(gè)省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)名單，其中17 個(gè)省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)升格為國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)。全省有71 個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)，其中18 個(gè)為國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，53 個(gè)為省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，總批復(fù)面積903108hm2（其中國(guó)家級(jí)388903hm2、省級(jí)514205hm2）。

2.2 空間分布

貴州省有88 個(gè)縣級(jí)區(qū)域。風(fēng)景名勝區(qū)分布在71個(gè)縣級(jí)區(qū)域，其中涉及17 個(gè)縣級(jí)區(qū)域的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)18 個(gè)，涉及54 個(gè)縣級(jí)區(qū)域的省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)53個(gè)，包括一個(gè)風(fēng)景區(qū)跨兩個(gè)以上縣級(jí)區(qū)域和一個(gè)縣級(jí)區(qū)域有兩個(gè)以上風(fēng)景區(qū)的情況。因風(fēng)景資源不足等多方面因素，有17 個(gè)縣級(jí)區(qū)域沒(méi)有國(guó)家級(jí)或者省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)分布，在全省9 個(gè)地州市中，六盤(pán)水市、安順市、銅仁市、黔南州4 個(gè)市州“縣縣都有風(fēng)景名勝區(qū)”。

2.3 類型劃分

貴州省地貌被歸納為4 種基本類型：高原、山地、丘陵、盆地，以“八山一水一分田”著稱的高原山地居多，是全國(guó)唯一一個(gè)無(wú)平原支撐的省份。以山、林、草、河、峽、湖、洞、民俗等為主要特色的貴州省風(fēng)景名勝區(qū)資源，依據(jù)《風(fēng)景名勝區(qū)分類標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ/T 121—2008），將貴州省風(fēng)景名勝區(qū)分為山岳類、河流類、湖泊類、洞穴類、特色地貌類、名人民俗類6 種類型。

2.4 管理現(xiàn)狀

全省71 個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)中，現(xiàn)有全體人員總數(shù)2139人。設(shè)立有管理機(jī)構(gòu)的有69 個(gè)，無(wú)管理機(jī)構(gòu)的有2 個(gè)，其中18 個(gè)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)均有獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)。管理機(jī)構(gòu)性質(zhì)中為行政單位的有2 個(gè)，為事業(yè)單位的有66個(gè)?，F(xiàn)有管理機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊，體現(xiàn)為“多塊牌子，一套人馬”的管理模式。管理職能薄弱、隊(duì)伍建設(shè)不合理、工作經(jīng)費(fèi)匱乏等問(wèn)題明顯。

3 風(fēng)景名勝區(qū)交叉重疊情況

2020 年全省整合優(yōu)化預(yù)案的自然保護(hù)地為187處，面積1146114.69hm2，占國(guó)土面積的6.51%。貴州省共有71 個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)，總面積898459hm2，占全省國(guó)土面積的5.10%。貴州省共有49 處風(fēng)景名勝區(qū)與64 處自然保護(hù)地存在交叉重疊情況（含有自重疊情況），總交叉重疊面積159870hm2。其中：22 處與自然保護(hù)區(qū)交叉重疊、重疊面積33680hm2；17 處與濕地公園交叉重疊、重疊面積18613hm2，全為國(guó)家級(jí)濕地公園；28 處與森林公園交叉重疊，重疊面積44316hm2；14 處與地質(zhì)公園交叉重疊、重疊面積62980hm2，全為國(guó)家級(jí)地質(zhì)公園；2 處風(fēng)景名勝區(qū)相互交叉重疊，重疊面積280hm2，全為省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)[2]。

4 風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化思路初探

本文結(jié)合貴州省風(fēng)景名勝區(qū)的特點(diǎn)，選取百里杜鵑、百花湖和梵凈山—太平河3 個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)為例，對(duì)這3 個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)的交叉重疊、現(xiàn)有矛盾等問(wèn)題進(jìn)行分析，提出初步的整合優(yōu)化思路和建議。

4.1 百里杜鵑風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化

4.1.1 百里杜鵑風(fēng)景名勝區(qū)概況

百里杜鵑風(fēng)景名勝區(qū)是1987 年3 月經(jīng)貴州省人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的第一批省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，2010 年10月14 日貴州省人民政府印發(fā)《關(guān)于百里杜鵑風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃的批復(fù)》（黔府函〔2010〕175 號(hào)），總面積10000hm2。百里杜鵑風(fēng)景名勝區(qū)與百里杜鵑國(guó)家森林公園交叉重疊8092.27hm2、與百里杜鵑省級(jí)自然保護(hù)區(qū)交叉重疊8953.84hm2，三者相互重疊7368.69hm2，多年來(lái)一直是“三塊牌子，一套人馬”。

百里杜鵑風(fēng)景名勝區(qū)以大面積的喬木和大灌木杜鵑群落景觀為特色，資源種類豐富，其中植物生態(tài)類群景源比較突出，自然景源比重大于人文景源，屬于自然型風(fēng)景名勝區(qū)。

4.1.2 百里杜鵑風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化

百里杜鵑省級(jí)自然保護(hù)區(qū)主要保護(hù)對(duì)象為原始天然杜鵑林帶，杜鵑花本身不屬于國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)植物，保護(hù)區(qū)內(nèi)無(wú)重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物，無(wú)重要生態(tài)廊性通道，百里杜鵑風(fēng)景名勝區(qū)與百里杜鵑省級(jí)自然保護(hù)區(qū)交叉重疊區(qū)域內(nèi)有多個(gè)A 級(jí)景區(qū)、少數(shù)民族村寨、重要人文景點(diǎn)和人為活動(dòng)頻繁區(qū)域，若將風(fēng)景區(qū)整合到自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，保護(hù)區(qū)的保護(hù)要求和管理目標(biāo)有可能與之產(chǎn)生較大沖突，不利于風(fēng)景游賞活動(dòng)的進(jìn)一步開(kāi)展，在綜合評(píng)估生態(tài)區(qū)位、主體保護(hù)對(duì)象、功能定位等因素的基礎(chǔ)上，建議將重疊部分整合至風(fēng)景名勝區(qū)。

風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、森林公園設(shè)立時(shí)間分別為1987 年、1993 年、2007 年，批準(zhǔn)設(shè)立機(jī)構(gòu)為貴州省人民政府和國(guó)家林業(yè)和草原局，風(fēng)景名勝區(qū)成立時(shí)間最早，管理機(jī)構(gòu)建立較為完善，自風(fēng)景名勝區(qū)建立后，風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)主體資源和環(huán)境未受到破壞，風(fēng)景名勝區(qū)的服務(wù)設(shè)施規(guī)劃最完善，建設(shè)完成度最高，游賞體系較為成熟，該體系是在嚴(yán)格執(zhí)行風(fēng)景名勝區(qū)的相關(guān)保護(hù)管理要求下形成的，建議三者重疊區(qū)域整合至風(fēng)景名勝區(qū)[3]。

多年來(lái)3 塊保護(hù)地的牌子在保護(hù)原始杜鵑林帶本底、維護(hù)生物多樣性發(fā)揮了積極的作用，百里杜鵑原始的天然杜鵑林帶是全球同緯度、同海拔地域規(guī)模最大、品種最多的杜鵑花集聚群，3 個(gè)保護(hù)地整合為風(fēng)景名勝區(qū)后建議申報(bào)創(chuàng)建國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)。

4.2 百花湖風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化

4.2.1 百花湖風(fēng)景名勝區(qū)概況

百花湖風(fēng)景名勝區(qū)于1987 年經(jīng)貴州省人民政府審定公布為第一批省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，批復(fù)面積為12221.6463hm2。風(fēng)景名勝區(qū)是以高原喀斯特河谷型人工湖泊為主體，集湖泊、山岳、島嶼為一體，以水源保護(hù)和生態(tài)保育為主，可適度開(kāi)展觀光游覽、休閑度假、戶外運(yùn)動(dòng)功能的省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，具有代表性的景源40 個(gè)，2018 年《百花湖風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃（2018—2035 年）》經(jīng)貴州省人民政府以黔府函〔2018〕192 號(hào)批準(zhǔn)實(shí)施。

百花湖風(fēng)景名勝區(qū)與貴州貴陽(yáng)百花湖國(guó)家濕地公園存在重疊交叉的情況，濕地公園完全位于風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)，重疊部分面積1813.62hm2。

4.2.2 百花湖風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化建議

（1）整合歸并。

設(shè)立時(shí)間上，百花湖風(fēng)景區(qū)設(shè)立時(shí)間先于百花湖濕地公園；管理機(jī)構(gòu)上，百花湖風(fēng)景名勝區(qū)有獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)，而百花湖國(guó)家濕地公園無(wú)獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)，目前在景區(qū)管理處加掛牌子，并由景區(qū)管理處代管；資源管理上，行政轄區(qū)內(nèi)保護(hù)地現(xiàn)狀多以大面積林地資源為主，更符合風(fēng)景名勝區(qū)的屬性，若風(fēng)景區(qū)整合入百花湖濕地公園，公園濕地率將遠(yuǎn)低于設(shè)立濕地公園的標(biāo)準(zhǔn)，不符合濕地公園建設(shè)導(dǎo)則要求，建議將百花湖濕地公園整合至資源管理上更為完善的百花湖風(fēng)景區(qū)統(tǒng)一管理[4]。

（2）邊界調(diào)整。

建議邊界以按照“應(yīng)保盡?！痹瓌t，風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)發(fā)展需求與生態(tài)保護(hù)紅線結(jié)合，建議對(duì)接貴陽(yáng)市國(guó)土空間規(guī)劃，協(xié)調(diào)與行政邊界、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、村莊、礦業(yè)權(quán)、重大建設(shè)項(xiàng)目、資源價(jià)值較低等區(qū)域的關(guān)系，進(jìn)行生態(tài)價(jià)值評(píng)估后優(yōu)化調(diào)整邊界。

4.3 梵凈山—太平河風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化

4.3.1 梵凈山—太平河風(fēng)景名勝區(qū)概況

梵凈山—太平河省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)于1995 年3 月經(jīng)貴州省政府批復(fù)成立，2018 年7 月《梵凈山—太平河風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃（2018—2030 年）》經(jīng)貴州省政府批復(fù)同意（黔府函〔2018〕90 號(hào)），總面積70km2，分為3個(gè)景區(qū)，包括太平河景區(qū)、魚(yú)糧溪景區(qū)、黃牯山景區(qū)、1個(gè)德旺獨(dú)立景群、2 個(gè)獨(dú)立景點(diǎn)凱里溝大峽谷和河口石拱橋。梵凈山—太平河風(fēng)景名勝區(qū)與4 個(gè)自然保護(hù)地有重疊，與貴州梵凈山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)重疊部分面積為0.89hm2，與貴州江口國(guó)家濕地公園重疊部分面積為275.09hm2，與貴州銅仁江口凱馬省級(jí)森林公園重疊部分面積為354.59hm2，與貴州銅仁江口黃牯山縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)重疊部分面積為1224.51hm2。上述保護(hù)地中除了貴州銅仁江口的黃牯山縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)都有專門(mén)的管理機(jī)構(gòu)。

梵凈山—太平河風(fēng)景區(qū)整理篩選出30 處有代表性的景點(diǎn)，主要依托太平河、魚(yú)糧溪、黃牯山自然山水風(fēng)光，以及梵凈山悠久的佛教文化和地方民族民俗文化，以奇峰山景、江河溪流、宗教建筑等景觀為特色。

4.3.2 梵凈山—太平河風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化建議

（1）整合歸并。

自然保護(hù)區(qū)的管理目標(biāo)為最大限度地保護(hù)區(qū)內(nèi)的森林資源，保持森林生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性、完整性和原生性，建議梵凈山—太平河風(fēng)景名勝區(qū)與貴州梵凈山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)重疊部分整合至貴州梵凈山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)；貴州銅仁江口黃牯山縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)無(wú)獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)，建議重疊部分整合至梵凈山—太平河風(fēng)景名勝區(qū)統(tǒng)一管理；梵凈山—太平河風(fēng)景名勝區(qū)成立于1995 年3 月，貴州銅仁江口凱馬省級(jí)森林公園成立于2017 年7 月，風(fēng)景名區(qū)設(shè)立時(shí)間早于森林公園，與森林公園重疊部分整合至梵凈山一太平河風(fēng)景名勝區(qū)[5]。

梵凈山—太平河風(fēng)景名勝區(qū)與貴州江口國(guó)家濕地公園重疊部分面積為275.09hm2，重疊太平河區(qū)域201.27hm2主要整合至貴州江口國(guó)家濕地公園進(jìn)行保護(hù)，其余太平河兩岸的沿河景觀區(qū)域73.82hm2整合至梵凈山—太平河風(fēng)景名勝區(qū)，對(duì)景源保護(hù)不形成沖突。

貴州銅仁江口黃牯山縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)、貴州銅仁江口凱馬省級(jí)森林公園、貴州江口國(guó)家濕地公園由于整合后造成的碎斑歸并納入梵凈山—太平河風(fēng)景名勝區(qū)。

（2）邊界調(diào)整。

邊界范圍調(diào)整根據(jù)“三調(diào)”數(shù)據(jù)和實(shí)地踏勘對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、村莊、資源價(jià)值較低的經(jīng)生態(tài)價(jià)值評(píng)估后，不具有景觀資源價(jià)值且不在生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)的區(qū)域調(diào)出風(fēng)景區(qū)。

5 結(jié)語(yǔ)

風(fēng)景名勝區(qū)是自然景觀、人文景觀集中分布、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的重要區(qū)域，是體現(xiàn)人與自然和諧共生、天人合一理念的一類特殊的自然保護(hù)地，能為群眾提供豐富多樣的生態(tài)文化產(chǎn)品。經(jīng)過(guò)幾十年努力，貴州省風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)成效很大，在保護(hù)自然、人文景觀資源和維護(hù)生態(tài)安全等方面發(fā)揮了重要作用。