錢振明

黨的二十大報(bào)告指出，要提高防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)能力，嚴(yán)密防范系統(tǒng)性安全風(fēng)險(xiǎn)。統(tǒng)籌發(fā)展和安全，是中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的一個(gè)重大原則。習(xí)近平總書記指出，防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)是各級(jí)黨委、政府的政治職責(zé)。習(xí)近平總書記同時(shí)強(qiáng)調(diào)，我們要堅(jiān)持底線思維，增強(qiáng)憂患意識(shí)，提高防控能力，著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，百年變局與世紀(jì)疫情交織，我國(guó)發(fā)展面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)明顯增多，必須把防范和化解風(fēng)險(xiǎn)擺在突出位置。作為中國(guó)式現(xiàn)代化重要內(nèi)容的新型城鎮(zhèn)化，正面臨著不斷累積的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。面對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所累積的各種風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)加強(qiáng)和改進(jìn)治理，以有效的政府治理應(yīng)對(duì)日趨嚴(yán)峻的城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。

一、城鎮(zhèn)化總有風(fēng)險(xiǎn)相伴

風(fēng)險(xiǎn)意味著危險(xiǎn)的存在和毀滅的可能?，F(xiàn)代社會(huì)被看作一個(gè)充滿風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)。有研究表明，“生產(chǎn)力在現(xiàn)代化進(jìn)程中的指數(shù)式增長(zhǎng)，使風(fēng)險(xiǎn)和潛在自我威脅的釋放達(dá)到了前所未有的程度”，人類已進(jìn)入“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。作為現(xiàn)代化必然趨勢(shì)和重要形式的城鎮(zhèn)化，其發(fā)展必然引起自然生態(tài)系統(tǒng)以及社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)各要素的急劇變動(dòng)，具有復(fù)雜性和不確定性，會(huì)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)疊加。聯(lián)合國(guó)一份報(bào)告曾預(yù)言，城鎮(zhèn)化“既可能是無(wú)可比擬的未來(lái)光明之前景所在，也可能是前所未有的災(zāi)難之兇兆”。確實(shí)，作為人口由鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移、土地由農(nóng)用向城鎮(zhèn)建設(shè)改變的重大社會(huì)變動(dòng)過(guò)程，城鎮(zhèn)化不僅帶來(lái)產(chǎn)業(yè)、人口和財(cái)富集聚，也帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)集聚。風(fēng)險(xiǎn)還左右著城市的現(xiàn)在和未來(lái)，使城市社會(huì)成為高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，而城市也一直在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，它總是面臨著環(huán)境、健康、社會(huì)和安全風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)城鎮(zhèn)化在帶來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)進(jìn)步的同時(shí)，所引起的各種影響人居品質(zhì)乃至直接威脅人類生存的問(wèn)題日趨凸顯，傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和現(xiàn)代新型風(fēng)險(xiǎn)并存，呈現(xiàn)多種風(fēng)險(xiǎn)疊加狀態(tài)。

在現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時(shí)代，傳統(tǒng)的非人為風(fēng)險(xiǎn)，如自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，與城鎮(zhèn)化過(guò)程中的生態(tài)破壞有著越來(lái)越密切的關(guān)聯(lián)，存在危害擴(kuò)大和擴(kuò)散的可能。中國(guó)走向新型城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)依然存在。人口向城鎮(zhèn)的集聚，使城市固體廢棄物總量不斷增加，而大量固體廢棄物的處理方式還可能增加城鎮(zhèn)周邊人口的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)的產(chǎn)業(yè)外移，給中西部地區(qū)帶來(lái)發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)也帶來(lái)環(huán)境壓力。在一些地方，由于城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為政府債務(wù)、金融和房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)城農(nóng)民融入城市遲緩所引起的社會(huì)沖突風(fēng)險(xiǎn)、人口聚集和頻繁流動(dòng)所引起的健康風(fēng)險(xiǎn)等各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)正逐步趨于嚴(yán)峻。城鄉(xiāng)居民收入差距及區(qū)域發(fā)展差距所引起的社會(huì)失范、階層關(guān)系緊張、發(fā)展失衡等問(wèn)題使城鎮(zhèn)化還蘊(yùn)含著潛在的政治風(fēng)險(xiǎn)。與城鎮(zhèn)化相關(guān)聯(lián)或者由城鎮(zhèn)化引起的這些風(fēng)險(xiǎn)，雖不是“正在發(fā)生”，只是“可能發(fā)生”，但相互間有很強(qiáng)的聯(lián)動(dòng)性，如城鎮(zhèn)化過(guò)程中的資源環(huán)境事件可能引發(fā)社會(huì)沖突，生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)可能并發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)對(duì)不當(dāng)都會(huì)引起有損經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)進(jìn)步的后果甚至災(zāi)難。概括說(shuō)來(lái)，城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)涵蓋生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各領(lǐng)域且呈現(xiàn)交織疊加狀態(tài)，并由此可能引起系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，從而影響整個(gè)城市體系乃至國(guó)家安全。

二、基于城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)之源的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略優(yōu)化

風(fēng)險(xiǎn)古已有之，甚至不可避免。早期的哥倫布遠(yuǎn)航、鄭和下西洋，都知道“風(fēng)險(xiǎn)”的存在。但這種傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)可以感知，其后果也常常在預(yù)料之中，而且這種風(fēng)險(xiǎn)往往只是對(duì)那些特定的、敢于“冒險(xiǎn)”的個(gè)人或群體發(fā)生影響。而現(xiàn)代社會(huì)在某種程度上是一種“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，現(xiàn)代化本身產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)與現(xiàn)代化形影不離，是現(xiàn)代化不可分割的組成部分，也是驅(qū)動(dòng)社會(huì)變革的重要?jiǎng)恿Α５?，現(xiàn)代社會(huì)的新型風(fēng)險(xiǎn)與過(guò)去的傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)不同，很多是無(wú)法感知的，甚至是無(wú)法預(yù)見的。當(dāng)人們還沒有意識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)存在時(shí)，威脅卻已經(jīng)到來(lái)，而且它影響的不是特定的個(gè)體或群體，而是整個(gè)區(qū)域或國(guó)家，乃至整個(gè)人類。某種不明原因的疫病來(lái)臨時(shí)，會(huì)使整個(gè)地球的所有生命體都處于危險(xiǎn)之中。

城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)，顧名思義由城鎮(zhèn)化直接引起的風(fēng)險(xiǎn)，首先源于城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化需要消耗土地等自然資源，當(dāng)這種消耗超越生態(tài)環(huán)境自身的自凈能力和修復(fù)能力時(shí)，就會(huì)造成對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，由此構(gòu)成城鎮(zhèn)化的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。自然環(huán)境有其一定的自凈能力，它可以通過(guò)大氣、水流的擴(kuò)散、氧化以及微生物的分解作用，將污染物化為無(wú)害物。但是，當(dāng)污染物超過(guò)環(huán)境容量，生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞，危害就會(huì)發(fā)生。由此，城鎮(zhèn)化是否一定導(dǎo)致環(huán)境污染、植被破壞、都市“熱島效應(yīng)”等生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，以及這種風(fēng)險(xiǎn)是否會(huì)擴(kuò)散，主要取決于城鎮(zhèn)化采取怎樣的模式。傳統(tǒng)的那種以過(guò)量消耗資源為路徑、偏重?cái)?shù)量而輕視質(zhì)量的快速城鎮(zhèn)化，不僅會(huì)帶來(lái)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，而且容易陷入社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。城鎮(zhèn)化通過(guò)改變農(nóng)村土地用途，轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，加快城鎮(zhèn)建設(shè)、擴(kuò)大城鎮(zhèn)空間，讓更多居民享受現(xiàn)代城市生活，是縮小城鄉(xiāng)差距、推動(dòng)共同富裕的重要手段。但當(dāng)土地城鎮(zhèn)化速度超過(guò)人口城鎮(zhèn)化速度，城鄉(xiāng)居民“得其應(yīng)得”權(quán)益受到侵害，必然會(huì)引起居民不滿。當(dāng)這種不滿和相關(guān)的利益訴求沒有制度化的渠道表達(dá)時(shí)，則會(huì)引發(fā)社會(huì)沖突乃至不穩(wěn)定。簡(jiǎn)言之，土地、人口、制度等城鎮(zhèn)化各要素發(fā)展的不平衡，是城鎮(zhèn)化社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的成因。應(yīng)該說(shuō)，城鎮(zhèn)化會(huì)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，而城鎮(zhèn)化速度過(guò)快、模式失當(dāng)，會(huì)使風(fēng)險(xiǎn)加劇。當(dāng)人為因素、自然因素交織一起時(shí)，還會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。防范和化解城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)，首先需要改變“粗放冒進(jìn)”的城鎮(zhèn)化態(tài)勢(shì)，堅(jiān)持城鎮(zhèn)化質(zhì)量?jī)?yōu)先。

中國(guó)城鎮(zhèn)化要堅(jiān)持質(zhì)量?jī)?yōu)先，需要優(yōu)化城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，走以人為核心、可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略重在解決傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的“人地分割”問(wèn)題，推進(jìn)人口、土地、制度等城鎮(zhèn)化各要素的平衡發(fā)展，形成安全、健康、宜居的城市人居環(huán)境，使所有進(jìn)城人口都能均等分享與城鎮(zhèn)化水平相適應(yīng)的高品質(zhì)城市生活。科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，有助于防范城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生和擴(kuò)散，但如何制定和有效實(shí)施科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，仍是有待探索實(shí)踐的課題。

三、城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)與城鎮(zhèn)化管理之關(guān)聯(lián)

城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)與城鎮(zhèn)化本身有關(guān)，而防范和化解城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)，管理顯得尤為重要。城鎮(zhèn)化管理的本來(lái)目的在于防止城鎮(zhèn)化的負(fù)外部性，盡可能實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的安全和可持續(xù)發(fā)展。在中國(guó)，城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)乃至加劇與城鎮(zhèn)化的政府主導(dǎo)有著較為密切的關(guān)聯(lián)。有研究表明，在鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，農(nóng)村土地的征用和村民的重新安置，都可能引發(fā)農(nóng)民不滿，并制造出“無(wú)業(yè)的城里人”，有引起社會(huì)混亂和大量貧困的風(fēng)險(xiǎn)。即使在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，在推進(jìn)城市更新過(guò)程中，政府主導(dǎo)的老舊小區(qū)改造和居民安置問(wèn)題，也可能會(huì)引起直接的社會(huì)沖突，或引起網(wǎng)絡(luò)輿情而導(dǎo)致“次生災(zāi)害”，并可能引致政治風(fēng)險(xiǎn)。政府主導(dǎo)是中國(guó)城鎮(zhèn)化的一個(gè)基本特征，政府的城鎮(zhèn)化政策和制度在中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中發(fā)揮了規(guī)劃、引導(dǎo)和控制作用。城鎮(zhèn)化的進(jìn)程和形態(tài)，可由政府的城鎮(zhèn)化政策調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)，城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)也可能由于政府政策和管理不當(dāng)而引起或擴(kuò)散。

引起城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)的多種因素大都與政府治理有關(guān)。中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的某些亂象，源于城鎮(zhèn)化的政府主導(dǎo)和“政府全能”。城鄉(xiāng)社會(huì)斷裂和社會(huì)沖突等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，與政府過(guò)快推進(jìn)城鎮(zhèn)化而相應(yīng)的戶籍制度、公共服務(wù)制度還不完善以及存在城鄉(xiāng)二元分治狀態(tài)有關(guān)；生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)則源于土地的過(guò)度開發(fā)，以及政府的污染治理乏力；經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)則突出表現(xiàn)為地方政府的財(cái)政壓力所導(dǎo)致的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，源于政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化速度過(guò)快、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模過(guò)大引起地方政府的公共服務(wù)投入遠(yuǎn)超地方可用財(cái)力。因此，應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)，宜從政府“治理革命”、更好發(fā)揮政府作用著手，優(yōu)化政府治理體系。

四、城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)的政府治理趨勢(shì)

防范和化解城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵在政府。城鎮(zhèn)化的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)有著各不相同的具體成因，應(yīng)采取多種治理方法，但政府治理是最基本的路徑。政府在城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)防范和化解中的作用，具體體現(xiàn)在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推進(jìn)、城鎮(zhèn)化政策引導(dǎo)、城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)管控和處置等方面。政府的城鎮(zhèn)化政策、制度和具體治理行為包括城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃和實(shí)施、城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)制度、政府與非政府組織的合作治理，是對(duì)城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行政府治理的基本路徑。

制定和實(shí)施城鎮(zhèn)化新戰(zhàn)略，可從源頭上防范城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)。城鎮(zhèn)化模式“失當(dāng)”，使城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)從“可能發(fā)生”演化為“實(shí)際發(fā)生”，從而對(duì)生態(tài)和人類社會(huì)產(chǎn)生危害。新型城鎮(zhèn)化致力于人的城鎮(zhèn)化，而不是局限于傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大和土地用途改變，不僅可以減少土地等自然資源的消耗，減少環(huán)境污染，減輕生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，而且可以通過(guò)進(jìn)城務(wù)工人員的城市融入，減少社會(huì)沖突，減輕社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

完善公共服務(wù)制度體系，旨在實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的常住人口全覆蓋和精準(zhǔn)化，以防范和化解城鎮(zhèn)化的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。未取得所在城鎮(zhèn)戶籍的常住人口享受所居住城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)，既受基本公共服務(wù)與戶籍制度掛鉤的政策制度約束，也受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)總量和結(jié)構(gòu)等因素制約。因此，應(yīng)建立與戶籍制度脫鉤且成本分擔(dān)的公共服務(wù)供給機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的常住人口全覆蓋，并促進(jìn)公共服務(wù)精準(zhǔn)化。同時(shí)，拓展數(shù)字化公共服務(wù)，以數(shù)字化擴(kuò)展公共服務(wù)覆蓋范圍，促進(jìn)公共服務(wù)便利共享。從而實(shí)現(xiàn)所有城鎮(zhèn)居民，無(wú)論是否擁有城鎮(zhèn)戶籍，都能均等享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。要通過(guò)制度變革和制度完善，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，提高社會(huì)公平性，從而避免和減少社會(huì)沖突，達(dá)成城鎮(zhèn)化社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解目標(biāo)。

防范和化解城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)從提高新型城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量和減輕地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)雙向發(fā)力。新型城鎮(zhèn)化對(duì)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出了更高的質(zhì)量要求和數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，也給地方政府帶來(lái)新的財(cái)政壓力，而這種財(cái)政壓力無(wú)法通過(guò)傳統(tǒng)的“土地財(cái)政”來(lái)緩解，通常改用政府舉債方式來(lái)解決城鎮(zhèn)建設(shè)資金短缺問(wèn)題。因此，降低城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，主要是減輕地方政府財(cái)政壓力，既要著眼于建立健全政府債務(wù)總量失控風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，又要通過(guò)調(diào)整優(yōu)化政府政績(jī)考核指標(biāo)等途徑抑制地方政府舉債沖動(dòng)，降低政府債務(wù)率。要防止由于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)而引起系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)、房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)之間因業(yè)務(wù)活動(dòng)的緊密聯(lián)系，極易相互交織，演化為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)政府與社會(huì)資本的合作，利用社會(huì)資本化解本地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)發(fā)展的資金短缺問(wèn)題。

防范和化解城鎮(zhèn)化的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)從多主體協(xié)同和數(shù)據(jù)賦能兩方面構(gòu)建生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)治理的現(xiàn)代化體系入手。傳統(tǒng)的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)治理以政府為主體，迫于上級(jí)壓力和民眾訴求，通常開展運(yùn)動(dòng)式、突擊式污染治理，以至于“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，治理效果并不理想。推進(jìn)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，重在構(gòu)建以政府為主導(dǎo)，社會(huì)、企業(yè)和公民共同參與的社會(huì)多元主體協(xié)同合作治理新模式，并借助現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，形成整體治理、協(xié)同治理。多主體協(xié)同，就是要解決過(guò)去生態(tài)治理過(guò)程中所呈現(xiàn)的“碎片化”狀態(tài)，形成整體協(xié)同。正如習(xí)近平總書記所指出，生態(tài)文明建設(shè)“要從系統(tǒng)工程和全局角度尋求新的治理之道，不能再是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，各管一攤、相互掣肘，而必須統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉”。而數(shù)字賦能，則在于彌補(bǔ)生態(tài)治理工具的不足。生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性與不確定性必然要求新的更多更靈活多變的治理工具以應(yīng)對(duì)。大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈，使變化迅速和復(fù)雜的生態(tài)數(shù)據(jù)、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)要素進(jìn)行收集、存儲(chǔ)和分析都有了可能，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)識(shí)別，以便實(shí)時(shí)應(yīng)對(duì)和化解，將生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)造成的災(zāi)害損失降至最低也有了可能。生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)治理的體制機(jī)制優(yōu)化和數(shù)字技術(shù)運(yùn)用，意味著生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，也就為生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)治理、有效治理奠定基礎(chǔ)、創(chuàng)造條件。

概言之，城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生發(fā)展是多種因素作用的結(jié)果，防范和化解城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)從城鎮(zhèn)化過(guò)程入手，優(yōu)化城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，更應(yīng)從城鎮(zhèn)化管理和政府治理著力。有效的政府治理，是防范和化解中國(guó)城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)的基本路徑，要積極構(gòu)建有助于城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)防范和化解、基于“全周期管理”理念和方法的現(xiàn)代化政府治理體系。全周期管理，意味著將政府治理貫穿城鎮(zhèn)化發(fā)展全過(guò)程以及城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)防范和化解的整個(gè)過(guò)程，以實(shí)現(xiàn)政府治理的系統(tǒng)有序、協(xié)同有效。