許茹婷

隨著政府財(cái)政透明度的不斷提升，近幾年我國行政事業(yè)單位開始全面投入到內(nèi)控建設(shè)工作中，希望通過有效內(nèi)部控制來加強(qiáng)內(nèi)部管理，確保內(nèi)部管理水平能夠與財(cái)政投入水平相適應(yīng)。但由于各單位開展內(nèi)控建設(shè)的時(shí)間比較短，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)明顯不足，有關(guān)理論研究也相對滯后，因此內(nèi)控建設(shè)的實(shí)際效果往往并不理想。

行政事業(yè)單位具有行政管理或社會服務(wù)職能，其管理模式往往都是自上而下的，通過上級主管部門執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)審核、會計(jì)核算規(guī)范等管理措施，推動各單位職能有效落實(shí)，單位內(nèi)部控制所發(fā)揮的作用則相對較小。財(cái)政部在近十年間已經(jīng)陸續(xù)發(fā)布了一系列有關(guān)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的政策文件，希望能夠面向現(xiàn)代化國家治理體系，有序推進(jìn)相關(guān)內(nèi)控建設(shè)工作，幫助各單位構(gòu)建起完善的內(nèi)部控制體系，但從目前來看，很多單位的內(nèi)控工作實(shí)際效果卻仍然不夠理想。圍繞內(nèi)控建設(shè)的現(xiàn)實(shí)問題與應(yīng)對策略展開深入探究，則是改變這一現(xiàn)狀的有效途徑。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)存在的問題

（一）控制環(huán)境相對較差

從現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營管理的視角來看，內(nèi)部控制工作的有效實(shí)施，必須要以良好的控制環(huán)境作為基礎(chǔ)支撐，只有在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、企業(yè)文化、反舞弊機(jī)制等各項(xiàng)內(nèi)控環(huán)境影響因素均達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的情況下，內(nèi)控工作才能夠順利推進(jìn)下去，并使內(nèi)控目標(biāo)真正得以實(shí)現(xiàn)。然而在行政事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)過程中，由于行政事業(yè)單位通常并不以盈利為直接目的，只需將自身行政管理職能或社會服務(wù)職能落實(shí)到位即可，因此有關(guān)管理人員通常風(fēng)險(xiǎn)意識不足，忽視職能履行過程中所可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，單位內(nèi)部控制環(huán)境受到直接影響。例如有些單位在設(shè)置組織機(jī)構(gòu)時(shí)，對組織機(jī)構(gòu)職能履行情況與社會服務(wù)質(zhì)量間的關(guān)系缺乏清晰認(rèn)知，未能從全局視角出發(fā)，對各組織機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)進(jìn)行合理分配，而是僅關(guān)注單一組織機(jī)構(gòu)的職能履行需求，很容易出現(xiàn)內(nèi)部不同組織機(jī)構(gòu)間權(quán)責(zé)劃分不清的情況，給自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評價(jià)等內(nèi)控活動帶來困難。還有些單位則存在著內(nèi)部審計(jì)工作獨(dú)立性不足的問題，并未單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，有時(shí)甚至連審計(jì)工作都需要由非專業(yè)人員來完成，多為財(cái)務(wù)人員，即便能夠嚴(yán)格按照內(nèi)部審計(jì)制度來執(zhí)行各項(xiàng)審計(jì)工作，也同樣難以發(fā)現(xiàn)、解決深層次問題。

（二）信息溝通效率不高

無論是企業(yè)還是行政事業(yè)單位，要想保證內(nèi)部控制工作的有效性，就必須要建立起靈活、系統(tǒng)的信息溝通機(jī)制，確保內(nèi)部各部門或內(nèi)外部之間能夠?qū)崿F(xiàn)有效溝通，并將信息共享的效率提升至較高水平。但需要注意的是，由于行政事業(yè)單位的內(nèi)外部內(nèi)控相關(guān)信息溝通，基本都是以政務(wù)公開、黨務(wù)公開、財(cái)務(wù)信息公開為主，其信息公開方式又比較傳統(tǒng)，如新聞發(fā)布會、官方新聞媒體、辦事窗口等，因此能夠獲知公開信息的公眾實(shí)際上并不多，對實(shí)現(xiàn)內(nèi)控目標(biāo)的幫助也比較有限。另外，從內(nèi)部溝通的角度來看，當(dāng)前很多行政事業(yè)單位雖然取得了一定的信息化建設(shè)成果，能夠依托有關(guān)信息系統(tǒng)與軟件工具來為公眾提供社會服務(wù)，但在信息孤島等問題的限制下，內(nèi)部信息共享與實(shí)時(shí)溝通仍然面臨著不小阻礙。

（三）缺少內(nèi)控管理人才

內(nèi)部控制作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不僅具有流程、內(nèi)容復(fù)雜的特點(diǎn)，同時(shí)還具有很強(qiáng)的專業(yè)性，無論是追求經(jīng)濟(jì)效益的企業(yè)，還是以履行行政管理職能或社會服務(wù)職能為核心的行政事業(yè)單位，要想有效開展內(nèi)控工作，都必須要擁有專業(yè)化的內(nèi)控管理團(tuán)隊(duì)，負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)管理、預(yù)算管理等具體工作任務(wù)，以保證內(nèi)部控制的科學(xué)性、合理性。然而從目前來看，由于很多單位開展內(nèi)控工作的時(shí)間并不長，無論是人才引進(jìn)還是人才培養(yǎng)，都尚未取得太大成果，因此實(shí)際工作中仍然面臨著專業(yè)內(nèi)控管理人才不足的問題。例如有些小規(guī)模行政事業(yè)單位的人員編制相對緊張，在實(shí)行內(nèi)控制度后，并未單獨(dú)設(shè)立內(nèi)控管理部門，而是由辦公室、綜合處等部門負(fù)責(zé)內(nèi)控工作，在這些部門需要同時(shí)負(fù)責(zé)其他工作任務(wù)的情況下，內(nèi)控工作的專業(yè)性與獨(dú)立性均無法保證。還有些行政事業(yè)單位在開展內(nèi)控工作后，及時(shí)設(shè)立了內(nèi)部管理部門，但部門內(nèi)工作人員卻大多為財(cái)務(wù)人員，或是從其他部門抽調(diào)的職工，無論是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)還是專業(yè)素養(yǎng)都有所不足，短期內(nèi)同樣無法保證內(nèi)控工作的專業(yè)性。

（四）風(fēng)險(xiǎn)評估難度較高

行政事業(yè)單位在履行自身職能、實(shí)現(xiàn)單位目標(biāo)的過程中，往往會遇到很多內(nèi)外部因素相互影響下產(chǎn)生的不確定性事件，輿情風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)等各類風(fēng)險(xiǎn)隱患隨之形成。由于這些風(fēng)險(xiǎn)隱患與各單位的實(shí)際業(yè)務(wù)工作密切相關(guān)，與企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)相比具有很強(qiáng)的特殊性，因此在開展內(nèi)控工作時(shí)，很多單位都面臨風(fēng)險(xiǎn)評估難度較高的問題，并不能夠準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)可能影響自身職能履行的潛在風(fēng)險(xiǎn)隱患。例如在固定資產(chǎn)管理方面，有些單位采購日常辦公用品、設(shè)備或其他規(guī)模較小的資產(chǎn)時(shí)，仍然會通過自主采購來完成，很少會實(shí)行集中采購模式，不僅無法保證固定資產(chǎn)的價(jià)格合理性與質(zhì)量可靠性，同時(shí)還會使資產(chǎn)信息的真實(shí)性受到影響，而在無法獲取真實(shí)資產(chǎn)信息的情況下，對于潛在資產(chǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)的評估自然就會顯得異常困難。而在輿情管控方面，有些單位則存在著網(wǎng)絡(luò)輿情管理意識不足的問題，未能深刻認(rèn)識到互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代下網(wǎng)絡(luò)輿情的巨大影響力，對網(wǎng)絡(luò)上各種時(shí)事熱點(diǎn)的關(guān)注度也不夠高，輿情風(fēng)險(xiǎn)評估嚴(yán)重缺乏時(shí)效性，一旦有網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)被忽略，就很容易導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)輿情失控，使單位或政府形象受到嚴(yán)重影響。

（五）內(nèi)控制度難以落實(shí)

行政單位內(nèi)部控制工作的主要目的，是要通過在內(nèi)部建立起全新業(yè)務(wù)組織形式與職責(zé)分工制度的方式，實(shí)現(xiàn)不同部門、不同崗位間的相互制約，使其能夠以協(xié)同合作的方式規(guī)范完成各項(xiàng)工作任務(wù)，順利達(dá)成保護(hù)國有資產(chǎn)安全完整、提升社會服務(wù)質(zhì)量等內(nèi)控目標(biāo)。然而從行政事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)現(xiàn)狀來看，由于不少單位仍存在著“重制度建設(shè)，輕制度執(zhí)行”的問題，因此其內(nèi)控制度往往無法得到有效落實(shí)，很容易使內(nèi)控工作流于形式。例如有些單位在根據(jù)自身情況執(zhí)行內(nèi)控制度后，并未及時(shí)開展有關(guān)內(nèi)部控制的宣傳教育工作，各崗位職工對內(nèi)部控制的重要性仍缺乏清醒認(rèn)知，往往不愿配合參與內(nèi)控活動，對自身在內(nèi)部控制方面的職責(zé)也不夠重視，給內(nèi)控制度的施行帶來了很大阻礙。還有些單位雖然能夠明確職工配合、參與內(nèi)控工作的責(zé)任，并通過持續(xù)性的思想教育、宣傳來提升其內(nèi)控意識，但在自身規(guī)模、編制問題等因素的限制下，卻很難適應(yīng)內(nèi)部控制對崗位設(shè)置的要求，時(shí)常會出現(xiàn)多個崗位工作任務(wù)由同一職工負(fù)責(zé)的情況，對內(nèi)控制度的落實(shí)執(zhí)行同樣比較不利。

二、行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)的有效措施

（一）全面優(yōu)化控制環(huán)境

對于不以盈利為直接目的的行政事業(yè)單位來說，要想進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)，提升自身內(nèi)控水平，首先就必須深刻認(rèn)識到行政事業(yè)單位與企業(yè)在內(nèi)控目標(biāo)方面的差異性，樹立以實(shí)現(xiàn)公眾利益最大化為核心的內(nèi)控目標(biāo)，同時(shí)圍繞這一內(nèi)控目標(biāo)對單位內(nèi)部的控制環(huán)境展開全面優(yōu)化，為各項(xiàng)內(nèi)控工作的具體實(shí)施創(chuàng)造良好基礎(chǔ)條件。例如對組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置，需要充分考慮到不同組織機(jī)構(gòu)間的關(guān)系以及各組織機(jī)構(gòu)職能特點(diǎn)，并從全局視角出發(fā)，展開系統(tǒng)性的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)規(guī)劃，以“高效協(xié)作、相互制約”為基本原則，合理劃分各組織機(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)限，使其各項(xiàng)控制活動能夠順利執(zhí)行，并發(fā)揮出應(yīng)有作用。而在內(nèi)部審計(jì)方面，則需要專門設(shè)立內(nèi)部審計(jì)部門，直接向單位領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，同時(shí)選拔、抽調(diào)具有一定審計(jì)工作經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員負(fù)責(zé)各項(xiàng)審計(jì)工作，對控制活動的執(zhí)行全過程及影響單位內(nèi)部控制的各項(xiàng)因素展開深入調(diào)查分析，以保證內(nèi)部審計(jì)的專業(yè)性與獨(dú)立性，確保內(nèi)控工作能夠規(guī)范落實(shí)到位。

（二）完善信息溝通機(jī)制

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制雖然需要以相互制約的業(yè)務(wù)組織形式、職責(zé)分工制度為核心，但在內(nèi)控工作具有長期性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性特點(diǎn)的情況下，要想取得理想的內(nèi)控效果，仍然需要加強(qiáng)單位內(nèi)部各組織機(jī)構(gòu)、職能部門乃至各層級職工間的信息溝通，提高單位業(yè)務(wù)工作、內(nèi)部管理相關(guān)信息的傳遞效率與共享程度，使內(nèi)部控制能夠與單位實(shí)際緊密聯(lián)系起來，具有更強(qiáng)的針對性，而在各單位的內(nèi)控建設(shè)過程中，盡快建立起完善的信息溝通機(jī)制，顯然也是非常必要的。從具體措施來看，信息溝通機(jī)制的建設(shè)一方面需要從信息化建設(shè)入手，以本單位現(xiàn)有的各類信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)，通過“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”服務(wù)、優(yōu)化信息系統(tǒng)功能、建立信息共享平臺等方式，為各類內(nèi)控信息的及時(shí)、準(zhǔn)確、完整收集與傳遞提供支持，最終達(dá)到擴(kuò)大信息溝通機(jī)制覆蓋范圍、提高信息溝通效率的目的。而在另一方面，則需要重視基層職工與各級領(lǐng)導(dǎo)干部、管理人員間的溝通，通過定期面向基層職工組織調(diào)查問卷活動、開通職工意見征詢郵箱等方式，收集職工對單位業(yè)務(wù)工作、內(nèi)部管理乃至內(nèi)控工作執(zhí)行情況的反饋信息，使領(lǐng)導(dǎo)干部能夠深入了解本單位的職能履行情況、管理水平，明確當(dāng)前單位內(nèi)部控制的潛在細(xì)節(jié)問題，為優(yōu)化內(nèi)控工作決策提供重要參考。

（三）重視專業(yè)人才培養(yǎng)

內(nèi)部控制工作的有效落實(shí)執(zhí)行，必須由專業(yè)內(nèi)控管理人員來完成，當(dāng)前行政事業(yè)單位要想進(jìn)一步加強(qiáng)自身內(nèi)控建設(shè)，同樣還需對內(nèi)控管理人才的培養(yǎng)提起足夠重視，以滿足內(nèi)控工作的實(shí)際人才需求。從具體措施來看，有關(guān)單位首先需要準(zhǔn)確把握內(nèi)控工作的復(fù)雜性特點(diǎn)，面向風(fēng)險(xiǎn)管理、全面預(yù)算管理等不同領(lǐng)域的工作崗位，分別展開崗位勝任能力評估分析，并根據(jù)評估結(jié)果建立針對性的內(nèi)控管理人員專業(yè)培訓(xùn)體系，使各項(xiàng)內(nèi)控工作、控制活動的人才需求均能夠得到充分滿足。其次，則是要面向單位內(nèi)部干部職工定期組織內(nèi)部控制專題培訓(xùn)活動，宣講有關(guān)內(nèi)部控制基本特征、控制要素、建設(shè)原則等方面的知識技能，同時(shí)建立與培訓(xùn)活動、內(nèi)部控制緊密相關(guān)的激勵機(jī)制，鼓勵廣大干部職工學(xué)習(xí)內(nèi)控專業(yè)知識、嘗試參與內(nèi)控工作實(shí)踐，或是與同事展開討論，結(jié)合自身工作經(jīng)驗(yàn)為單位內(nèi)控建設(shè)建言獻(xiàn)策。這樣一來，不僅可以使干部職工的內(nèi)控意識得到強(qiáng)化，提高其在實(shí)際內(nèi)控工作中的配合度，同時(shí)也能夠挖掘出愿意且適合參與內(nèi)控管理的職工，幫助其盡快轉(zhuǎn)型為專業(yè)的內(nèi)控管理人才，進(jìn)而有效緩解短期內(nèi)專業(yè)人才引進(jìn)的壓力。最后，行政事業(yè)單位還可以開展內(nèi)控管理人才的傳、幫、帶工作，安排經(jīng)過長期、系統(tǒng)培訓(xùn)或?qū)嵺`經(jīng)驗(yàn)豐富的內(nèi)控管理人員，為其他轉(zhuǎn)型的內(nèi)控管理人員提供工作指導(dǎo)，傳授各種工作技巧、方法與經(jīng)驗(yàn)，并指出其在實(shí)際工作中的不足，使整個內(nèi)控管理團(tuán)隊(duì)的整體素質(zhì)水平能夠得到快速提升。

（四）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理能力

在行政事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)過程中，由于風(fēng)險(xiǎn)評估工作的難度與企業(yè)相比明顯更高，因此各單位要想做好內(nèi)部控制工作，對自身面臨的特殊經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效管控，還需從風(fēng)險(xiǎn)識別、分析、評估、應(yīng)對等多環(huán)節(jié)入手，全面強(qiáng)化自身風(fēng)險(xiǎn)管理能力。例如在風(fēng)險(xiǎn)識別方面，不僅要充分考慮到行政事業(yè)單位與企業(yè)在內(nèi)部控制方面的差異，同時(shí)還需要從單位業(yè)務(wù)工作特點(diǎn)、內(nèi)部管理實(shí)際情況、時(shí)代特征等多角度出發(fā)，將本單位履行職能過程中可能會出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)隱患及其特征明確下來，如固定資產(chǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)、網(wǎng)絡(luò)輿論風(fēng)險(xiǎn)等，以保證風(fēng)險(xiǎn)識別的全面性、準(zhǔn)確性。而在風(fēng)險(xiǎn)評估方面，則需要結(jié)合不同風(fēng)險(xiǎn)隱患的特點(diǎn)，分別建立專門的風(fēng)險(xiǎn)評估指標(biāo)體系，選取與風(fēng)險(xiǎn)生成、發(fā)展密切相關(guān)的影響因素作為評估指標(biāo)，以準(zhǔn)確判斷出各類潛在風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率及影響范圍、嚴(yán)重程度等，為后續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)分析與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對處理提供依據(jù)。

（五）推動控制活動創(chuàng)新

為解決內(nèi)控制度的落實(shí)執(zhí)行問題，保證內(nèi)控工作的實(shí)效性，行政事業(yè)單位還需在根據(jù)本單位實(shí)際情況制定內(nèi)控制度的同時(shí)，對控制活動展開積極創(chuàng)新，使其能夠在深入貫徹內(nèi)控制度要求的同時(shí)，變得更具可行性、針對性。例如在單位職工對內(nèi)控工作支持度不足的情況下，不僅可以通過思想教育強(qiáng)化職工內(nèi)控意識，同時(shí)還可以通過全面預(yù)算管理、公眾外部監(jiān)督、社會服務(wù)質(zhì)量評估等控制活動，將內(nèi)控制度要求融入到各部門、組織機(jī)構(gòu)的工作考核中，使職工能夠?yàn)榱巳〉脙?yōu)異的考核成績而積極履行自身內(nèi)控責(zé)任，配合各項(xiàng)內(nèi)控工作的展開。而在崗位設(shè)置方面，則需要嚴(yán)格遵循“不相容崗位分離”的基本原則，對職工工作崗位進(jìn)行合理安排，確保不相容崗位能夠分別由不同的專業(yè)人員負(fù)責(zé)，如崗位設(shè)置受到單位規(guī)模、編制問題的限制，也可以選擇精簡單位內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，取締非必要崗位，并厘清不相容崗位間的關(guān)系，或是通過以合同制的方式聘用非編制人員、兼職人員，以免出現(xiàn)多個崗位由同一人兼任的情況。

結(jié)語：

當(dāng)前我國行政事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)雖然存在著不少問題，但只要能夠準(zhǔn)確把握《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等國家政策文件的要求，同時(shí)從優(yōu)化單位內(nèi)部控制環(huán)境、完善信息溝通機(jī)制、培養(yǎng)專業(yè)內(nèi)控管理人才、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理能力、創(chuàng)新控制活動等方面入手，采取針對性的內(nèi)控建設(shè)措施，就必然能夠取得理想的內(nèi)控建設(shè)成果，使行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平得到顯著提升。

（作者單位：菏澤市財(cái)政局）