■文／張盈華 孫光輝

2022 年4 月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見(jiàn)》。同年11 月，人力資源和社會(huì)保障部等五部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《個(gè)人養(yǎng)老金實(shí)施辦法》，我國(guó)個(gè)人養(yǎng)老金制度正式啟動(dòng)實(shí)施。至今，個(gè)人養(yǎng)老金制度落地實(shí)施1 年，亟需梳理制度運(yùn)行的現(xiàn)狀、問(wèn)題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為推動(dòng)制度在全國(guó)推廣建言獻(xiàn)策。

先行地區(qū)開(kāi)戶(hù)速度快、繳存少

截至2023 年6 月底，全國(guó)36 個(gè)先行城市（地區(qū)）個(gè)人養(yǎng)老金開(kāi)戶(hù)4030萬(wàn)人。而企業(yè)年金至今發(fā)展已近20 年，截至2023 年一季度參與職工人數(shù)僅為3058.86 萬(wàn)人。個(gè)人養(yǎng)老金制度試行僅半年，參加人數(shù)已大幅超越，發(fā)展速度快。

但與開(kāi)戶(hù)速度快不協(xié)調(diào)的是：實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)少、繳存規(guī)模小、人均繳費(fèi)低。截至2023 年一季度末，900 多萬(wàn)人完成實(shí)際繳費(fèi)，僅占開(kāi)戶(hù)數(shù)的1/3；個(gè)人養(yǎng)老金儲(chǔ)存總額182 億元，人均繳費(fèi)2022元，僅為個(gè)稅可抵扣額的1/6。

從國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)查詢(xún)個(gè)人養(yǎng)老金產(chǎn)品目錄，截至2023 年11月中旬，已有741 只個(gè)人養(yǎng)老金合格產(chǎn)品，其中儲(chǔ)蓄類(lèi)465 只、基金類(lèi)162 只、保險(xiǎn)類(lèi)95 只、理財(cái)類(lèi)19 只。產(chǎn)品供給不斷增多，可以滿(mǎn)足多樣化的選擇需求。不過(guò)，行業(yè)和產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)激烈，過(guò)度多樣化也會(huì)造成選擇困難。

試行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題

政策支持有待細(xì)化?！蛾P(guān)于個(gè)人養(yǎng)老金有關(guān)個(gè)人所得稅政策的公告》規(guī)定，個(gè)人養(yǎng)老金實(shí)施遞延納稅優(yōu)惠政策，即繳費(fèi)按12000 元/年抵扣應(yīng)稅收入，投資收益暫不征收個(gè)人所得稅，領(lǐng)取時(shí)單獨(dú)按3%繳納個(gè)人所得稅。這樣的稅優(yōu)政策非常優(yōu)厚，因?yàn)榘凑帐杖朐鲩L(zhǎng)規(guī)律，未來(lái)收入必將高于當(dāng)前收入，而按照稅優(yōu)規(guī)定，無(wú)論收入高低均按最低稅階（3%）繳納個(gè)人所得稅，這對(duì)于中等及以上收入者來(lái)說(shuō)，很有吸引力。

但對(duì)于較低收入者來(lái)說(shuō)存在“夠不著”的問(wèn)題。按照目前個(gè)人養(yǎng)老金采取的遞延納稅（EET）政策，收入達(dá)不到一定水平的時(shí)候，節(jié)稅效果并不明顯，甚至可能增加稅負(fù)。一是目前全國(guó)大約有8000 萬(wàn)名納稅人，僅占個(gè)人養(yǎng)老金覆蓋人群的10%，有近90%的參保人員沒(méi)有稅優(yōu)激勵(lì)。二是非納稅人員不僅得不到名義上的政策優(yōu)惠，還因領(lǐng)取時(shí)須單獨(dú)按3%計(jì)征個(gè)人所得稅而面臨“稅收懲罰”的尷尬。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些較高收入者反映12000 元的個(gè)稅抵扣額度太低，呼吁繼續(xù)提高額度，以享受更多稅優(yōu)。這就形成一種悖論，收入高的人可以得到更多政策支持，而收入相對(duì)低的人不僅得不到同等政策支持，還因“短視”失去盡早增補(bǔ)退休后收入的機(jī)會(huì)，收入差距向老年階段蔓延。

個(gè)人“短視”有待改善。中國(guó)保險(xiǎn)資產(chǎn)管理業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布的《中國(guó)養(yǎng)老財(cái)富儲(chǔ)備調(diào)查報(bào)告（2023）》顯示，71%的受訪者愿意參加個(gè)人養(yǎng)老金制度，40%的受訪者表示政策落地后第一時(shí)間參加，而且個(gè)體從業(yè)者和靈活就業(yè)人員的參與意愿很高，但仍有24%的受訪者選擇暫時(shí)觀望。一是因?yàn)橥瞥鰝€(gè)人養(yǎng)老金時(shí)，資本市場(chǎng)投資回報(bào)預(yù)期不高，勞動(dòng)者“落袋為安”的心理比較普遍，讓渡當(dāng)期消費(fèi)進(jìn)行養(yǎng)老金融產(chǎn)品投資的意愿不強(qiáng)；二是因?yàn)檎咝麄鬟€不到位，勞動(dòng)者獲取個(gè)人養(yǎng)老金政策信息的主要渠道是金融機(jī)構(gòu)宣傳，很多人對(duì)個(gè)人養(yǎng)老金“實(shí)惠”的信任度不夠。

此外，大多數(shù)勞動(dòng)者的金融素養(yǎng)不足，在選擇個(gè)人養(yǎng)老金產(chǎn)品時(shí)理性選擇困難，要么追求高收益而忽視風(fēng)險(xiǎn)性，偏好理財(cái)類(lèi)和基金類(lèi)產(chǎn)品；要么追求穩(wěn)定性而忽視保障性。而且保險(xiǎn)類(lèi)產(chǎn)品復(fù)雜且不易理解，其“長(zhǎng)期性”優(yōu)勢(shì)難被接受，加之監(jiān)管?chē)?yán)、精算難、上線慢，難以在個(gè)人養(yǎng)老金市場(chǎng)大展拳腳。

機(jī)構(gòu)協(xié)作有待提升。個(gè)人養(yǎng)老金依托銀行作為平臺(tái)連接，銀行持有唯一開(kāi)戶(hù)機(jī)構(gòu)和自營(yíng)保障型養(yǎng)老金融產(chǎn)品兩張“王牌”，吸收最多個(gè)人養(yǎng)老金客戶(hù)。據(jù)調(diào)查，截至2023 年5 月底，先行城市某銀行個(gè)人養(yǎng)老金開(kāi)戶(hù)數(shù)38.2 萬(wàn)戶(hù)，其中實(shí)際繳存戶(hù)26.1 萬(wàn)戶(hù)，繳存資金4 億元，購(gòu)買(mǎi)理財(cái)類(lèi)、基金類(lèi)、儲(chǔ)蓄類(lèi)產(chǎn)品的戶(hù)數(shù)比例依次是1∶2.1∶92.8，購(gòu)買(mǎi)金額的比例依次是1∶2.6∶7.8，戶(hù)均購(gòu)買(mǎi)金額的比例依次是1∶1.2∶0.1?？梢?jiàn)，銀行自營(yíng)的儲(chǔ)蓄類(lèi)個(gè)人養(yǎng)老金產(chǎn)品吸引的購(gòu)買(mǎi)人數(shù)多但人均購(gòu)買(mǎi)金額少，人均購(gòu)買(mǎi)金額最多的是基金類(lèi)產(chǎn)品，表明這部分購(gòu)買(mǎi)群體的收益期望和風(fēng)險(xiǎn)承受力均較高。

值得注意的是，許多先行城市上線保險(xiǎn)類(lèi)產(chǎn)品不多，除了銀行引流之外，還因?yàn)楸ｋU(xiǎn)機(jī)構(gòu)與銀行之間系統(tǒng)對(duì)接較復(fù)雜，導(dǎo)致保險(xiǎn)類(lèi)產(chǎn)品上線慢，一些銀行將“獲客”成本轉(zhuǎn)嫁給保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，造成這些機(jī)構(gòu)市場(chǎng)開(kāi)拓成本高，保險(xiǎn)類(lèi)個(gè)人養(yǎng)老金產(chǎn)品市場(chǎng)知曉率低。

調(diào)研中被“詬病”較多的是銀行引流問(wèn)題。由于參與個(gè)人養(yǎng)老金的第一道程序是開(kāi)戶(hù)，開(kāi)戶(hù)銀行有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)“獲客”。此外，在銀行業(yè)績(jī)考核中，個(gè)人養(yǎng)老金繳存金額計(jì)入銀行存款收入，購(gòu)買(mǎi)儲(chǔ)蓄類(lèi)和理財(cái)類(lèi)個(gè)人養(yǎng)老金產(chǎn)品計(jì)入銀行業(yè)務(wù)收入，銀行也有很強(qiáng)動(dòng)機(jī)“留客”，造成其他金融機(jī)構(gòu)處于不公平競(jìng)爭(zhēng)地位。

產(chǎn)品設(shè)計(jì)有待改良。一是選擇環(huán)節(jié)太復(fù)雜。個(gè)人養(yǎng)老金產(chǎn)品種類(lèi)繁、數(shù)量多，即使有意購(gòu)買(mǎi)，因金融素養(yǎng)不夠而無(wú)從選擇。二是購(gòu)買(mǎi)環(huán)節(jié)不順暢。按政策規(guī)定，符合資格的勞動(dòng)者可任意選擇購(gòu)買(mǎi)個(gè)人養(yǎng)老金產(chǎn)品，但實(shí)踐中，只能在開(kāi)戶(hù)行指定的產(chǎn)品范圍內(nèi)進(jìn)行選擇，這也限制了勞動(dòng)者對(duì)個(gè)人養(yǎng)老金的參與。三是領(lǐng)取環(huán)節(jié)不靈活?！秱€(gè)人養(yǎng)老金實(shí)施辦法》規(guī)定領(lǐng)取個(gè)人養(yǎng)老金的條件是達(dá)到領(lǐng)取基本養(yǎng)老金年齡、完全喪失勞動(dòng)能力或出國(guó)（境）定居，除此之外，不能提前支取。這就意味著在這些條件之外，繳存在個(gè)人養(yǎng)老金賬戶(hù)的錢(qián)完全喪失流動(dòng)性，即使家庭遭遇重大疾病、意外事故等影響基本生活的突發(fā)事件，也不能提前支取應(yīng)急，這讓很多人“望而卻步”。

推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金制度健康發(fā)展

精細(xì)化稅優(yōu)支持。建議明確稅收抵扣額與工資水平掛鉤機(jī)制，讓低收入者享受較高應(yīng)稅收入抵扣率，較高收入者享受較低抵扣率，同時(shí)設(shè)置應(yīng)稅收入抵扣額上限，形成梯度稅優(yōu)機(jī)制，增強(qiáng)低收入群體的公平感和參與動(dòng)機(jī)。

建議明確稅優(yōu)上限與工資增長(zhǎng)的關(guān)聯(lián)機(jī)制，引導(dǎo)參與者形成可享受稅優(yōu)的理性預(yù)期。個(gè)人養(yǎng)老金制度啟動(dòng)伊始，36 個(gè)先行城市（地區(qū)）的應(yīng)稅收入抵扣額是12000 元/年，相當(dāng)于2022 年城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位在崗職工平均工資的10.5%，可以10%作為掛鉤機(jī)制，應(yīng)稅收入抵扣上限跟從工資增長(zhǎng)率逐年變化。

建議盡快引入繳費(fèi)征稅（TEE）稅優(yōu)方式。對(duì)于非納稅群體，領(lǐng)取階段的3%稅率不僅不是“稅收優(yōu)惠”而是“稅收懲罰”。這個(gè)問(wèn)題可用“TEE”稅優(yōu)方式加以糾正，即在繳費(fèi)環(huán)節(jié)納稅（如果不符合納稅條件則無(wú)需納稅），而在領(lǐng)取環(huán)節(jié)不再繳納收入所得稅。為了避免稅收流失，可附加規(guī)定以限制高收入群體選擇“TEE”方式。

建議整合企業(yè)年金和個(gè)人養(yǎng)老金的稅優(yōu)政策。根據(jù)現(xiàn)行企業(yè)年金稅優(yōu)政策，規(guī)定補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)分別在不超過(guò)職工工資總額5%標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的部分，在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)準(zhǔn)予扣除。該政策出臺(tái)已有14 年之久，原有政策逐漸不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。建議打通企業(yè)年金和個(gè)人養(yǎng)老金的稅優(yōu)政策，整合應(yīng)稅收入抵扣額上限，對(duì)于未加入企業(yè)年金的勞動(dòng)者來(lái)說(shuō)，可將企業(yè)年金的稅優(yōu)額度轉(zhuǎn)移到個(gè)人養(yǎng)老金，平衡不同勞動(dòng)者在補(bǔ)充養(yǎng)老金方面的稅優(yōu)權(quán)益。

提升個(gè)人養(yǎng)老金融素養(yǎng)。建議由監(jiān)管部門(mén)牽頭，制作個(gè)人養(yǎng)老金政策宣傳片，在電視、廣播、互聯(lián)網(wǎng)等多渠道投放，廣泛進(jìn)行養(yǎng)老金融普及教育；由全國(guó)總工會(huì)牽頭，在各級(jí)工會(huì)和行業(yè)工會(huì)、基層工會(huì)積極開(kāi)展個(gè)人養(yǎng)老規(guī)劃宣傳，參與個(gè)人養(yǎng)老金的金融機(jī)構(gòu)積極配合并宣介養(yǎng)老金融知識(shí)；鼓勵(lì)各類(lèi)研究機(jī)構(gòu)和學(xué)者積極投身養(yǎng)老金融普及教育，傳播養(yǎng)老金融常識(shí)；各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)在官網(wǎng)平臺(tái)開(kāi)設(shè)養(yǎng)老金融知識(shí)專(zhuān)欄，做好線上線下咨詢(xún)答疑。

推動(dòng)機(jī)構(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)和合作共贏。一是促進(jìn)不同類(lèi)型金融機(jī)構(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)。改變個(gè)人養(yǎng)老金實(shí)施過(guò)程中銀行既做“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的局面，扭轉(zhuǎn)銀行與保險(xiǎn)、基金等其它類(lèi)型機(jī)構(gòu)的不協(xié)調(diào)。建議由人力資源和社會(huì)保障部建立統(tǒng)一的個(gè)人養(yǎng)老金產(chǎn)品購(gòu)買(mǎi)平臺(tái)，合格產(chǎn)品均可通過(guò)該平臺(tái)購(gòu)買(mǎi)，銀行承擔(dān)“托管”責(zé)任，積極對(duì)接個(gè)人養(yǎng)老金產(chǎn)品供應(yīng)商，方便客戶(hù)在銀行或保險(xiǎn)、基金公司能夠購(gòu)買(mǎi)更多個(gè)人養(yǎng)老金產(chǎn)品，以滿(mǎn)足客戶(hù)多樣化的養(yǎng)老需求。

二是協(xié)調(diào)各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)合作共贏。在行業(yè)協(xié)會(huì)的推動(dòng)下，同類(lèi)金融機(jī)構(gòu)在個(gè)人養(yǎng)老金領(lǐng)域合作推進(jìn)，例如行業(yè)統(tǒng)一設(shè)計(jì)并推廣個(gè)人養(yǎng)老金政策宣介資料。另外，在人社部門(mén)推動(dòng)下，金融各業(yè)態(tài)的行業(yè)協(xié)會(huì)合作行動(dòng)，借鑒惠民保類(lèi)產(chǎn)品推廣經(jīng)驗(yàn)，每個(gè)地區(qū)多家機(jī)構(gòu)共同參與，統(tǒng)一推廣，減少過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的內(nèi)耗。

優(yōu)化個(gè)人養(yǎng)老金產(chǎn)品目錄。建議對(duì)目錄內(nèi)個(gè)人養(yǎng)老金產(chǎn)品進(jìn)行多種組合，除了按行業(yè)分類(lèi)以外，結(jié)合個(gè)人養(yǎng)老金潛在客群需求，按風(fēng)險(xiǎn)屬性、賬戶(hù)管理特征、投資風(fēng)格、養(yǎng)老保障能力等多種角度分類(lèi)，化繁為簡(jiǎn)，緩解個(gè)人的選擇困難。鼓勵(lì)各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)智能化投顧建設(shè)，向查詢(xún)的個(gè)人推送合適的收益風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品或產(chǎn)品組合。

可以借鑒丹麥等國(guó)家私人養(yǎng)老金產(chǎn)品的成功經(jīng)驗(yàn)，在保險(xiǎn)類(lèi)產(chǎn)品中引入延伸功能，將養(yǎng)老金與退休后的重大疾病風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品相銜接，開(kāi)發(fā)面向退休者的、兼顧多重保障功能的個(gè)人養(yǎng)老金產(chǎn)品。

相對(duì)于傳統(tǒng)投資渠道，個(gè)人養(yǎng)老金并無(wú)明顯的收益優(yōu)勢(shì)，為了激發(fā)個(gè)人參與的主動(dòng)性和積極性，建議結(jié)合個(gè)人養(yǎng)老金長(zhǎng)期積累特征，設(shè)計(jì)專(zhuān)屬投資產(chǎn)品，在現(xiàn)有產(chǎn)品基礎(chǔ)上，以“長(zhǎng)期鎖定”換取“較高收益”。這需要在投資門(mén)檻、運(yùn)營(yíng)周期、資產(chǎn)配置和產(chǎn)品收益等方面，開(kāi)發(fā)出有別于一般投資產(chǎn)品，更加穩(wěn)定、更高收益、更具競(jìng)爭(zhēng)力的差異化產(chǎn)品，以滿(mǎn)足不同群體的養(yǎng)老金投資需求?！?/p>