劉魯豫

(中國(guó)人民公安大學(xué) 法學(xué)院,北京 100038)

一、引言

我國(guó)生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)經(jīng)過(guò)四十余年發(fā)展取得了一系列顯著成果。《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(2015年修訂)》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》)實(shí)施前,警察權(quán)適用范圍主要集中在危險(xiǎn)化學(xué)品上,新環(huán)境法實(shí)施后警察權(quán)適用范圍擴(kuò)張。縱觀生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)歷程,警察權(quán)扮演的角色日益突出。警察權(quán)作為一種體現(xiàn)國(guó)家意志的權(quán)力,為了維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全利益,不可避免地會(huì)影響到公民權(quán)利。站在國(guó)家生態(tài)文明觀的角度,應(yīng)當(dāng)檢視警察權(quán)發(fā)揮的作用,平衡警察權(quán)與私權(quán)之間關(guān)系,因此將警察權(quán)界定為具有預(yù)防、打擊、懲治違法犯罪行為的強(qiáng)制力量,又兼具日常監(jiān)管的行政功能。

關(guān)于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中警察權(quán)規(guī)制的問(wèn)題,現(xiàn)階段對(duì)其研究深度不夠。經(jīng)查詢2014年前以“環(huán)境執(zhí)法”和“警察權(quán)”為主題的學(xué)術(shù)研究只有3篇論文,2014年《環(huán)境保護(hù)法》修訂后論文研究有20篇,但多集中在對(duì)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中警察執(zhí)法程序、聯(lián)合執(zhí)法和功能發(fā)揮方面。既有研究的基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,未能滿足立法與實(shí)踐的需要,且以保護(hù)公民權(quán)視角對(duì)警察權(quán)規(guī)制的探討較少。由于公權(quán)力對(duì)于私權(quán)的保障具有壓倒性的優(yōu)勢(shì),面對(duì)這樣一種體現(xiàn)國(guó)家意志的強(qiáng)制性權(quán)力,則更需要用制度嚴(yán)格規(guī)范權(quán)力行使,只有這樣才能中和警察權(quán)范圍擴(kuò)大對(duì)公民權(quán)利帶來(lái)沖擊和減損的可能性[1](P23)。

二、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中警察權(quán)所面臨的問(wèn)題

(一)立法模糊,銜接性不強(qiáng)

我國(guó)目前主要的9部環(huán)境單行法(1)即《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)防洪法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)煤炭法》《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》《中華人民共和國(guó)水土保持法》《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》。增加了關(guān)于公安機(jī)關(guān)警察介入生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的相關(guān)規(guī)定,但是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域其他法律法規(guī)并沒(méi)有增加相關(guān)設(shè)定,依舊存在理論適用情形與實(shí)務(wù)操作之間張力大的問(wèn)題,且法律法規(guī)之間的設(shè)定并無(wú)直接配合銜接。過(guò)罰相當(dāng)原則是保障環(huán)境法律法規(guī)順利實(shí)施的基本要求,即要求環(huán)境違法行為人所承擔(dān)的法律責(zé)任與其違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)及對(duì)社會(huì)公益危害程度相適應(yīng)。對(duì)于嚴(yán)重侵害環(huán)境法益,造成嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境破壞,但尚未達(dá)到刑事犯罪標(biāo)準(zhǔn)的違法行為,則只能對(duì)其適用環(huán)境行政處罰。對(duì)于嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)公共生態(tài)環(huán)境法益的違法行為,因無(wú)法采取有力的處罰措施,便造成了刑行銜接之間的錯(cuò)位,形成真空地帶,弱化了執(zhí)法權(quán)力同時(shí)還易虛置相關(guān)法律規(guī)定。

(二)缺乏完善的監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制

目前,我國(guó)生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)體系已基本建成,公安機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中的作用日益突出。由于警察權(quán)具有強(qiáng)制性、暴力性的特點(diǎn),不僅會(huì)對(duì)行為人的名譽(yù)權(quán)造成影響,更會(huì)限制行為人的基本權(quán)利,所以對(duì)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中警察權(quán)適用的監(jiān)督制約制度尤為重要。一旦行使就會(huì)對(duì)公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)益造成嚴(yán)重影響,且無(wú)法通過(guò)國(guó)家賠償?shù)姆绞?部分或者完全消除因公權(quán)力濫用而給公民合法權(quán)利帶來(lái)的負(fù)面影響。

《環(huán)境保護(hù)法》第六十七條(2)第六十七條:上級(jí)人民政府及其環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)人民政府及其有關(guān)部門環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督。發(fā)現(xiàn)有關(guān)工作人員有違法行為,依法應(yīng)當(dāng)給予處分的,應(yīng)當(dāng)向其任免機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)提出處分建議。依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰,而有關(guān)環(huán)境保護(hù)主管部門不給予行政處罰的,上級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門可以直接作出行政處罰的決定。和第六十八條(3)第六十八條:地方各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門有下列行為之一的,對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記過(guò)、記大過(guò)或者降級(jí)處分;造成嚴(yán)重后果的,給予撤職或者開除處分,其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職:不符合行政許可條件準(zhǔn)予行政許可的;對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行包庇的;依法應(yīng)當(dāng)作出責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的決定而未作出的;對(duì)超標(biāo)排放污染物、采用逃避監(jiān)管的方式排放污染物、造成環(huán)境事故以及不落實(shí)生態(tài)保護(hù)措施造成生態(tài)破壞等行為,發(fā)現(xiàn)或者接到舉報(bào)未及時(shí)查處的;違反本法規(guī)定,查封、扣押企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的設(shè)施、設(shè)備的;篡改、偽造或者指使篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的;應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息而未公開的。雖然是關(guān)于行政機(jī)關(guān)對(duì)于下級(jí)行政機(jī)關(guān)違法失職行為進(jìn)行監(jiān)督管理的規(guī)定,但是整部法律里并未有如何保障公民救濟(jì)途徑的規(guī)定。在行政法規(guī)乃至規(guī)章層面上都缺乏精細(xì)化的規(guī)定,難以達(dá)到防范公權(quán)力擴(kuò)張、保障公民合法權(quán)利的作用。

雖然當(dāng)事人對(duì)環(huán)境行政拘留決定享有陳述、申辯、提出證據(jù)的權(quán)利,但在公安既是“執(zhí)行者”又是“裁判者”情況下,當(dāng)事人對(duì)于保護(hù)自身權(quán)益發(fā)揮的作用極其有限。對(duì)于環(huán)境行政拘留的違法行為的監(jiān)督主要是事后監(jiān)督,如控告檢舉、批評(píng)建議等權(quán)利,但該行為效果不顯著。面對(duì)公權(quán)力行使濫用的情況下,只能采取以行政復(fù)議和行政訴訟為主的事后救濟(jì)。但是現(xiàn)行監(jiān)督和救濟(jì)方式主要是事后監(jiān)督和事后救濟(jì),并沒(méi)有辦法盡最大可能終止公權(quán)力濫用對(duì)公民的侵害,缺乏完整有效的監(jiān)督規(guī)制措施。公民的基本權(quán)利,是公民其他權(quán)利行使的基礎(chǔ),具有基礎(chǔ)性意義。因此,對(duì)基本權(quán)利的限制要遵循法律保留原則。法律對(duì)于限制公民基本權(quán)利的規(guī)定應(yīng)持謹(jǐn)慎態(tài)度,生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中警察權(quán)的設(shè)定與適用應(yīng)在權(quán)利與權(quán)力中尋求最大限度的平衡。

三、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中警察權(quán)立法規(guī)制實(shí)施路徑

在環(huán)境問(wèn)題日益頻發(fā),環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)逐漸上升的今天,為保障生態(tài)環(huán)境治理成果,必須在環(huán)境執(zhí)法中行使警察權(quán)。但是,警察權(quán)在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中存在可能被濫用、錯(cuò)用和非法使用的風(fēng)險(xiǎn)。因此,問(wèn)題的關(guān)鍵不是在于要不要讓警察權(quán)介入生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中,而是如何在保護(hù)公民權(quán)前提下劃定生態(tài)環(huán)境執(zhí)法警察權(quán)的行使界限。

(一)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中警察權(quán)的設(shè)定要符合法律保留原則

法律保留原則主要是為了保護(hù)基本權(quán)利限制行政權(quán)力,維護(hù)國(guó)家立法機(jī)關(guān)的權(quán)威。對(duì)于公民基本權(quán)利限制等專屬立法事項(xiàng),必須由國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)立法規(guī)定,行政機(jī)關(guān)實(shí)施的任何行政行為皆必須有法律授權(quán)[2](P54),以此限制行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力,確保行政行為的合法性。 “無(wú)論在普通法國(guó)度還是在大陸法國(guó)度,貫穿于行政法的中心主題完全是相同的。這個(gè)主題就是對(duì)政府權(quán)力的法律控制(Legal Control)”[3](P215)。歷史也已經(jīng)向我們證明,行政權(quán)本身有著強(qiáng)制性和攻擊性的特點(diǎn),如何將行政權(quán)控制在合理的范圍內(nèi)也是法學(xué)界亙古不變的議題。行政權(quán)來(lái)源于近現(xiàn)代國(guó)家建立時(shí)公民權(quán)利的讓渡,其存在的目的是為了維護(hù)國(guó)家社會(huì)的共同利益,保障公民合法權(quán)利。對(duì)行政權(quán)的控制意味著“法無(wú)授權(quán)不可為”。這為生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中的警察權(quán)設(shè)定了約束標(biāo)準(zhǔn),即警察權(quán)行使的各個(gè)階段都必須依據(jù)法律規(guī)定。實(shí)體性法律規(guī)范要事前界定好生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中警察權(quán)行使界限,程序性法律規(guī)范要約束警察權(quán)行使的各個(gè)階段,使其符合正當(dāng)性。

警察權(quán)的行使關(guān)乎公民基本權(quán)利保障,直接涉及到個(gè)人主體性,必須依據(jù)法律規(guī)定或法律授權(quán)采取剛性保護(hù)。我國(guó)憲法并沒(méi)有專門規(guī)定法律保留原則,但是《中華人民共和國(guó)立法法(2023年修訂)》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)第十一條明確規(guī)定了法律保留原則。因此,對(duì)其進(jìn)行限制應(yīng)當(dāng)遵循刑罰相當(dāng)原則,必須要有明確的法律規(guī)定,否則便違反我國(guó)立法法規(guī)定。

(二)警察權(quán)行使的目的要符合正當(dāng)性原則

從國(guó)家權(quán)力發(fā)展歷史看,其逐漸發(fā)展為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和福利社會(huì)并重,民眾期待政府在社會(huì)中充當(dāng)更加積極主動(dòng)作為的角色,更加側(cè)重生命尊嚴(yán)價(jià)值和其他非貨幣收益,而秩序行政的目的正是規(guī)制社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn),創(chuàng)建良好社會(huì)秩序。警察權(quán)介入生態(tài)環(huán)境執(zhí)法是秩序行政的重要手段,我國(guó)秩序行政職能的主要承擔(dān)者是公安機(jī)關(guān)。秩序行政中公安機(jī)關(guān)的介入也要遵循公共性原則。

國(guó)家不能為一個(gè)明顯不當(dāng)?shù)幕虿恢匾哪康亩鴮?duì)基本權(quán)利作出限制,對(duì)其限制必須是為了追求目的的正當(dāng)性。“不是所有限制憲法權(quán)利的目的都具有正當(dāng)性,只有滿足憲法上所確認(rèn)的限制目的,限制才是正當(dāng)?shù)摹盵4](P74)。警察權(quán)行使要在憲法和法律規(guī)范范疇之內(nèi),并在行使過(guò)程中充分保障人權(quán),不得以因強(qiáng)化公權(quán)力維護(hù)公共利益為名,損害公民基本權(quán)利。

符合正當(dāng)性原則首先要查明警察權(quán)限制公民基本權(quán)利時(shí)的真實(shí)目的,再判斷該目的是否具有正當(dāng)性,不能僅僅從形式上判斷,也不能只要不違反既定規(guī)則就判定是正當(dāng)目的,更要綜合警察權(quán)行使影響的受益群體以及所采取的手段判斷是否適當(dāng)。在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中,警察權(quán)的目的應(yīng)當(dāng)兼顧維護(hù)社會(huì)生態(tài)安全和保障公民合法權(quán)利。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)激增,國(guó)家行政任務(wù)更主要的是風(fēng)險(xiǎn)行政,在要求政府積極作為、預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的背景下,警察權(quán)在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中地位逐步升高,要在維護(hù)生態(tài)環(huán)境秩序打擊環(huán)境違法行為和保護(hù)公民個(gè)人權(quán)利之間尋求平衡。

(三)建立警察權(quán)行使的比例原則

比例原則是警察權(quán)行使的基本原則,是檢視該公權(quán)力行為對(duì)正當(dāng)目的實(shí)現(xiàn)是否必要,且與其所造成的權(quán)益損失是否合理。在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中警察權(quán)行使的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)限制在合理、平衡的范圍內(nèi),不得過(guò)度強(qiáng)化或約束警察權(quán)。如果違反了比例原則,存在更小的侵害手段便可實(shí)現(xiàn)維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益的情況時(shí),政府卻選擇采取更為嚴(yán)格的處罰手段時(shí),公民應(yīng)當(dāng)提起行政復(fù)議或行政訴訟,以求撤銷違法行政行為維護(hù)自身合法權(quán)利。

警察權(quán)規(guī)制核心問(wèn)題就是權(quán)利與權(quán)力之間沖突的平衡問(wèn)題。目前我國(guó)環(huán)境污染嚴(yán)重,環(huán)境治理問(wèn)題逐漸復(fù)雜化演變?yōu)樯鐣?huì)民生問(wèn)題。作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治的重要組成部分,生態(tài)環(huán)境法治不僅決定了環(huán)境公共利益能否實(shí)現(xiàn),同樣影響公民的各項(xiàng)基本權(quán)利能否更好地實(shí)現(xiàn)。警察權(quán)本身帶有強(qiáng)制性和攻擊性的特點(diǎn),根據(jù)我國(guó)立法和實(shí)踐情況看,現(xiàn)有警察權(quán)法律規(guī)制體系問(wèn)題重重,規(guī)制體系難以發(fā)揮預(yù)期效果。而傳統(tǒng)的公權(quán)力法律規(guī)制框架由立法、行政和司法所構(gòu)成,但隨著國(guó)家權(quán)力理論發(fā)展,傳統(tǒng)的法律規(guī)制體系已不能完全適應(yīng)當(dāng)代政府在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中所需要的主動(dòng)積極作為、預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的角色擔(dān)當(dāng),發(fā)展為需要政府、社會(huì)和民眾三方的共同協(xié)商對(duì)話?？刂乒珯?quán)力濫用,對(duì)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中警察權(quán)進(jìn)行行為規(guī)制,不但有利于防范警察權(quán)的觸手越來(lái)越長(zhǎng),突破法律框架侵害公民的合法權(quán)益,更有助于提高公民抵御公權(quán)力侵害的能力。

狹義比例原則是比例原則中的核心所在,要求手段所造成的損害同其他所增進(jìn)的公共利益成比例。根本上是憲法秩序所確認(rèn)的兩種以上的利益發(fā)生沖突時(shí),權(quán)衡并保護(hù)利益更為重要的一方。在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中警察權(quán)行使直接帶來(lái)的公共利益可以歸納為:(1)阻止違法者繼續(xù)違法行為,保護(hù)其他不特定多數(shù)人的環(huán)境權(quán)與財(cái)產(chǎn)利益;(2)以國(guó)家立法形式理清環(huán)境違法行為責(zé)任,通過(guò)增加違法成本震懾不法分子與潛在環(huán)境違法行為人;(3)對(duì)生態(tài)環(huán)境公共秩序利益的維護(hù)。由此,公民的環(huán)境權(quán)和人身、財(cái)產(chǎn)利益得到保障,社會(huì)生態(tài)環(huán)境秩序得到維護(hù)。對(duì)于這是不是對(duì)公民基本權(quán)利過(guò)度限制的疑問(wèn),答案是不可置否的。因?yàn)?在不同案件中具體進(jìn)行重要性或優(yōu)先地位的判斷,需要根據(jù)案件的具體語(yǔ)境判斷哪一種利益應(yīng)當(dāng)被優(yōu)先保護(hù)。雖然警察權(quán)的行使可以強(qiáng)力終止對(duì)環(huán)境的破壞行為,但是在實(shí)踐中確實(shí)存在著并不嚴(yán)重危及環(huán)境利益而執(zhí)法者仍然采取強(qiáng)制性處罰的情況,這嚴(yán)重侵害了公民的基本權(quán)利。即便國(guó)家事后給予賠償,仍無(wú)法完全彌補(bǔ)或消除對(duì)行為人人身和財(cái)產(chǎn)的影響。針對(duì)此種情況,可以借鑒民事訴訟領(lǐng)域中的財(cái)產(chǎn)保全制度,來(lái)盡可能地降低對(duì)公民合法權(quán)利的限制。

(四)完善監(jiān)督制約機(jī)制

警察權(quán)因其本身所具有的特點(diǎn),在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中,對(duì)警察權(quán)的內(nèi)容、行事方式以及程序都應(yīng)謹(jǐn)慎地規(guī)定。我國(guó)對(duì)警察權(quán)監(jiān)督除法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督外,最主要的方式是依靠紀(jì)檢監(jiān)察部門派駐人員到現(xiàn)場(chǎng)的方式開展監(jiān)督工作,這種監(jiān)督方式最大的優(yōu)點(diǎn)是可以及時(shí)糾正公權(quán)力被濫用的情況。不過(guò),外部監(jiān)督機(jī)制不健全,監(jiān)督機(jī)制在一定程度上不能發(fā)揮其真正作用[5](P11)。完善監(jiān)督制約機(jī)制應(yīng)當(dāng)從內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩個(gè)層面著手:在外部監(jiān)督上,完善社會(huì)公眾對(duì)于警察權(quán)適用情況監(jiān)督機(jī)制,提高公民對(duì)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法警察權(quán)介入的知曉度;在內(nèi)部監(jiān)督上,明確紀(jì)檢監(jiān)察人員監(jiān)督職責(zé)。

四、結(jié)論

目前,我國(guó)生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)取得歷史性成就,豐富、嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系已基本形成,生態(tài)環(huán)境立法實(shí)現(xiàn)了從量到質(zhì)的提升,這離不開警察權(quán)在預(yù)防、打擊生態(tài)環(huán)境違法犯罪中發(fā)揮的作用,我們?cè)诳吹匠煽?jī)的同時(shí)更要看到當(dāng)前存在的缺陷。規(guī)制公權(quán)、保障人權(quán)是一個(gè)永恒的話題,也是我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的一項(xiàng)重要課題。由于警察權(quán)具有暴力性、高風(fēng)險(xiǎn)性的特點(diǎn),一旦濫用將對(duì)公民合法權(quán)益的負(fù)面影響難以完全消除。因此,我們也要注意警察權(quán)的行使必須在合法、合規(guī)、適當(dāng)?shù)南薅戎畠?nèi),將現(xiàn)代法治和保障人權(quán)理念貫穿其中,減少錯(cuò)用、濫用情況的發(fā)生,只有這樣才能更好地維護(hù)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)取得的成果。