■宋 珊

（重慶移通學(xué)院，重慶 合川 401520）

一、川渝人大協(xié)同的必要性

（一）區(qū)域協(xié)同發(fā)展的要求

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展已成為國家發(fā)展戰(zhàn)略。隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，一系列發(fā)展戰(zhàn)略的實施為成渝地區(qū)發(fā)展迎來了重大機(jī)遇。成渝兩地作為西部經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的代表，雙向發(fā)力，持續(xù)聯(lián)動，近年來地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量占全國比重持續(xù)上升，對西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、改革開放等具有重要的帶動作用，已經(jīng)成為西部地區(qū)的重要發(fā)展引擎。2020年中央財經(jīng)委員會會議將推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)作為重大戰(zhàn)略部署，是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，形成優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局的重大戰(zhàn)略支撐[1]。

綜合一些學(xué)者的研究，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不是均衡發(fā)展，也不是個別地方、個別領(lǐng)域的發(fā)展，應(yīng)是區(qū)域內(nèi)各地區(qū)之間在平等協(xié)商、互惠互利、資源共享的基礎(chǔ)上，貫徹新發(fā)展理念，通過加強(qiáng)頂層設(shè)計和溝通交流，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，合作共建，實現(xiàn)區(qū)域整體性、綜合性的內(nèi)在多領(lǐng)域融合，優(yōu)勢互補(bǔ)，整體聯(lián)動，提升區(qū)域整體實力，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)外的和諧共生。基于此，要實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)，必須在人大的監(jiān)督下，構(gòu)建履職協(xié)同機(jī)制，即建立由成渝兩地同一層級的人大常委會共同主導(dǎo)，就雙方職權(quán)范圍內(nèi)的事項進(jìn)行充分平等協(xié)商達(dá)成一致意見后，分別由兩地行政區(qū)的人大及其常委會通過法定形式，在本行政區(qū)域行使立法、監(jiān)督、決定等職權(quán)的協(xié)商性工作機(jī)制。通過成渝兩地人大及其常委會的協(xié)同行動，加速各類生產(chǎn)要素的合理流動與聚集，促進(jìn)符合雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)人民群眾共同利益發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。

（二）治理能力現(xiàn)代化的需求

黨的十九屆四中全會確定了我國全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏偉目標(biāo)。要很好地推動雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，需要提升治理效率和效能，明晰不同行政轄區(qū)間的權(quán)責(zé)，統(tǒng)籌區(qū)域間的多重領(lǐng)域和層級主體，在堅持依法治理的前提下，還要堅持系統(tǒng)治理。雙方既要堅持一盤棋，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又要根據(jù)各自區(qū)域內(nèi)的實際情況，發(fā)揮各自的主觀能動性，創(chuàng)造性推進(jìn)工作，這既是對人大制度的發(fā)展，也是推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的題中之義。

（三）法治理論拓展的需要

任何國家的建設(shè)與發(fā)展都離不開法治保障。建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，需要從深入推進(jìn)全面依法治國的偉大實踐中，不斷及時總結(jié)各層級法治建設(shè)的實踐經(jīng)驗，推動法治理論的創(chuàng)新性發(fā)展，從根本上保障人民當(dāng)家作主和各項管理國家各項事務(wù)的權(quán)利，推進(jìn)法治中國建設(shè)。

構(gòu)建成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈的實踐產(chǎn)生的內(nèi)在動力推動法治理論發(fā)展，要求我們以自覺的精神回應(yīng)實踐發(fā)展中的問題，以問題為導(dǎo)向，不斷拓展和深化法治理論，重點研究和解決區(qū)域協(xié)同發(fā)展中“法治供給中不充分、不到位、不及時的問題和法治發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)不合理的問題”[2]，為區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供法治保障。

二、川渝人大協(xié)同機(jī)制設(shè)置的原則

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)性原則

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是我國各項事業(yè)取得成功的根本政治前提和政治保證。黨是總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心?！冻捎宓貐^(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》（以下簡稱“建設(shè)規(guī)劃綱要”）中也明確規(guī)定要把黨的領(lǐng)導(dǎo)始終貫穿于“重大事項決策、重大規(guī)劃制定調(diào)整等各方面全過程”[3]。

但是黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)不是直接代替人大做出決定，而是在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)側(cè)重于總體上對區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展就黨的路線、方針、政策做出政治性、方向性的決策和指引，并為人大及其常委會的決定提供組織保障。立法方面，黨的政策和主張通過法定程序上升為國家意志，成為法律法規(guī)的核心內(nèi)容，并經(jīng)由法定程序產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān)實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。在人事任免中，黨雖管干部，但要依照法定程序，向人大常委會提出推薦建議，絕不能越俎代庖。黨還要對人大的監(jiān)督權(quán)予以支持。

（二）目的一致性原則

川渝人大協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建是基于區(qū)域協(xié)同發(fā)展的背景和共同目的。建立人大協(xié)同機(jī)制的初衷是要摒棄過去四川和重慶各自以行政區(qū)劃內(nèi)發(fā)展為施政標(biāo)的、各自為政的狀態(tài)，融合雙方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和社會治理的共同需求，充分考慮兩地的歷史背景、現(xiàn)實基礎(chǔ)、資源環(huán)境、發(fā)展優(yōu)勢等因素，破除地方保護(hù)主義的壁壘，激發(fā)兩地的發(fā)展活力，給予區(qū)域協(xié)同發(fā)展制度保障。設(shè)立權(quán)責(zé)明晰、目標(biāo)明確的協(xié)同發(fā)展機(jī)制是必然要求，以此促進(jìn)區(qū)域內(nèi)生動力，并與區(qū)域外其他地區(qū)形成和諧共生、共同發(fā)展的良性互動關(guān)系。

（三）充分性原則

溝通的充分度會影響區(qū)域共同發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。構(gòu)建人大協(xié)同機(jī)制，要充分考慮兩地發(fā)展訴求，破除現(xiàn)行行政區(qū)劃內(nèi)的地方本位主義，由原來的行政管轄體制中的層級間縱向運行體制到現(xiàn)在區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)主體間的橫向聯(lián)系體制轉(zhuǎn)變。兩地人大要充分溝通，深入互動，及時、準(zhǔn)確反饋和共享信息。既要覆蓋人大職權(quán)范圍內(nèi)的各領(lǐng)域，又不能流于表面、形式化，要優(yōu)先協(xié)商解決較為突出的重大問題和重點項目，建立常態(tài)化、制度化溝通交流平臺，并確保其運行流暢，保障決策的貫徹落實。

（四）靈活性原則

協(xié)同發(fā)展是最終目標(biāo)，但是協(xié)同發(fā)展不是同步發(fā)展也不是統(tǒng)一模式的發(fā)展，是要滿足區(qū)域內(nèi)不同經(jīng)濟(jì)主體的多樣化發(fā)展要求，優(yōu)勢互補(bǔ)，緊密合作、良性競爭，不能抹煞兩地的差異性，無視各自發(fā)展的具體實際。協(xié)同發(fā)展，內(nèi)在要求兩地人大在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌規(guī)劃，加強(qiáng)頂層設(shè)計，激發(fā)不同經(jīng)濟(jì)主體的活力，必然指向靈活協(xié)同機(jī)制，即根據(jù)具體協(xié)同項目和目標(biāo)，尊重區(qū)域內(nèi)不同經(jīng)濟(jì)主體、不同領(lǐng)域的發(fā)展現(xiàn)狀、程度差異以及具體發(fā)展方向，靈活調(diào)整協(xié)同程度，在協(xié)同方式上給予地方一定的主體選擇性。當(dāng)然，這種靈活性要對標(biāo)協(xié)同目標(biāo)，對協(xié)同效果定期予以評估并及時調(diào)整協(xié)同方式。

三、川渝人大協(xié)同現(xiàn)狀和不足

自黨中央推出成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)重大國家戰(zhàn)略部署后，2020 年7 月重慶市人大常委會和四川省人大常委會凝聚共識，簽署了《四川省人大常委會、重慶市人大常委會關(guān)于協(xié)同助力成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的合作協(xié)議》（以下簡稱《合作協(xié)議》），助力雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)駛?cè)肟燔嚨?。兩年多以來，川渝人大在協(xié)同方面取得了顯著成效，但也存在著需要完善和改進(jìn)的方面。

（一）溝通協(xié)商機(jī)制不能滿足常態(tài)化、充分化需求

從四川人大、重慶人大官網(wǎng)上看，一方面，從首頁板塊設(shè)置來看，四川人大、重慶人大均沒有從川渝一體化的角度設(shè)置川渝人大協(xié)同等跨行政區(qū)域的溝通交流協(xié)商等板塊；另一方面，從四川人大·重慶人大官網(wǎng)各板塊發(fā)布的信息來看，二者均是僅僅自己行政區(qū)內(nèi)的人大日常職能工作的呈現(xiàn)，并沒有從川渝一體化的角度將川渝作為一個整體去考慮。隨著川渝一體化進(jìn)程的快速發(fā)展，川渝人大僅關(guān)注本行政區(qū)域內(nèi)的相關(guān)事務(wù)以及人大的職能行使?fàn)顩r而不適時公布或關(guān)注本行政區(qū)域外的概況，不僅不會助力川渝一體化，還有可能會越來越不適應(yīng)甚至阻礙川渝一體化的快速融合發(fā)展的需求，因此需要線上線下建立跨省的常態(tài)化、制度化的人大溝通協(xié)同協(xié)商機(jī)制，在制度層面對川渝兩地的溝通協(xié)商機(jī)制提供有力保障。

（二）立法工作協(xié)同機(jī)制難以有效滿足雙方差異化、多樣化發(fā)展要求

《合作協(xié)議》中雖明確了“常委會定期會商機(jī)制、秘書長溝通協(xié)商機(jī)制、專委會專項工作交流機(jī)制和市州區(qū)縣人大常委會工作對接機(jī)制”[4]等四層機(jī)制，但兩地的立法協(xié)同不論是從項目選擇、推進(jìn)形式、松散型的協(xié)作模式、立法評估、成本控制等方面都難以滿足復(fù)雜又長期的立法協(xié)同工作，在助推雙方差異性發(fā)展方面，目前也無法滿足雙方差異化、多樣化的發(fā)展要求。

但總體而言，兩地的立法協(xié)同均屬于初步探索階段，僅限于個別領(lǐng)域或突出領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了聯(lián)動協(xié)商，還有待深入挖掘以便在更多方面實現(xiàn)協(xié)同立法，進(jìn)而有利于根據(jù)川渝兩地各地的實際，以問題為導(dǎo)向?qū)嵤虑笫堑亟㈤L效化、常態(tài)化、制度化的立法協(xié)同機(jī)制，在立項、起草、調(diào)研、論證、實施等全環(huán)節(jié)實施溝通與協(xié)作。

（三）監(jiān)督機(jī)制缺乏有效聯(lián)動

隨著成渝經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)戰(zhàn)略的縱深發(fā)展，有些突出矛盾或問題逐漸顯現(xiàn)，其中執(zhí)行協(xié)作機(jī)制的建立是兩地面臨的共性問題。川渝兩地人大常委會意識到建立聯(lián)動監(jiān)督協(xié)作機(jī)制的必要性和緊迫性，并圍繞重點工作開展了一系列行動，如《川渝地區(qū)執(zhí)行工作聯(lián)動協(xié)作協(xié)議》的簽訂，探索出了“執(zhí)行協(xié)調(diào)、交流研討、案件會商三項協(xié)作機(jī)制”[5]，加強(qiáng)執(zhí)行力度，使監(jiān)督更為有力。

但目前兩地人大實施的監(jiān)督協(xié)作機(jī)制，主要表現(xiàn)為聯(lián)合聽取審議報告，協(xié)同開展執(zhí)法檢查、視察、專題調(diào)研等活動；形式上主要采取座談會等形式，且時間并不固定；雙方在聯(lián)動監(jiān)督中各自的職責(zé)范圍、權(quán)限劃分并不是十分明確；實時共享的點對點數(shù)據(jù)信息共享平臺尚未建立等。同時，從實踐來看，已建立起的監(jiān)督機(jī)制效果也并不凸顯，所以從已有的監(jiān)督體制來看，川渝地區(qū)一體化、整體化程度不高，緊密程度較為松散，持久化、常態(tài)化的監(jiān)督機(jī)制還有待深化。

四、川渝人大協(xié)同機(jī)制的優(yōu)化措施

《合作協(xié)議》約定了兩地人大主要在“加強(qiáng)協(xié)同立法、聯(lián)動開展監(jiān)督、協(xié)同開展代表活動、強(qiáng)化人大制度理論與實踐研討”[6]四個方面全面對接協(xié)作?，F(xiàn)擬在雙方約定的合作框架內(nèi)，就川渝人大協(xié)同機(jī)制的優(yōu)化提出建議。

（一）深化人大制度理論與實踐研討

1.學(xué)習(xí)借鑒其他區(qū)域人大協(xié)同經(jīng)驗

在川渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)戰(zhàn)略推出之前，我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)施行了一段時間并取得了非常顯著的發(fā)展成效，如“長三角一體化”“京津冀協(xié)同發(fā)展”“長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)”“粵港澳大灣區(qū)建設(shè)”等。各區(qū)域在協(xié)同發(fā)展的過程中，不同行政區(qū)之間人大協(xié)同履職進(jìn)行了很多有益嘗試，積累了許多經(jīng)驗，值得學(xué)習(xí)和調(diào)研。例如，在全國地方人大協(xié)同立法的實踐中，2014 年長三角區(qū)為促使區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制與區(qū)域立法協(xié)作機(jī)制形成對接，在之前三省一市同國家八部委共同構(gòu)建的長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制基礎(chǔ)上，召開了蘇浙皖滬長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作立法論證會，為區(qū)域協(xié)同立法做出了積極探索[7]。2021 年4 月，四川省人大常委會副主任葉壯曾就建設(shè)人大監(jiān)督中的執(zhí)行聯(lián)動機(jī)制問題率隊赴廣西調(diào)研“取經(jīng)”。以上都說明學(xué)習(xí)借鑒其他區(qū)域人大協(xié)同的有益經(jīng)驗，加強(qiáng)相關(guān)理論研討，并結(jié)合自身實際予以調(diào)整、吸收十分必要。

2.形成區(qū)域內(nèi)人大制度理論與實踐研討制度

川渝人大在助力雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的過程中要根據(jù)《規(guī)劃綱要》和《合作協(xié)議》不斷探索，在憲法和法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，依據(jù)法定程序和雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的進(jìn)度情況、重要安排以及兩地人大協(xié)同中面臨的共同問題，找好切入點，加強(qiáng)實踐協(xié)同調(diào)研、組織座談，深入?yún)f(xié)商；需要時可以組織法治專家和學(xué)者就雙方人大聯(lián)動機(jī)制建設(shè)進(jìn)行意見征詢和理論研討。不論是實踐調(diào)研還是理論研討，都應(yīng)形成制度，將固定制度與靈活形式結(jié)合起來。

（二）構(gòu)建常態(tài)化、深層化溝通機(jī)制

溝通的深度和頻次會直接影響溝通效果。川渝人大應(yīng)在聯(lián)席會議的基礎(chǔ)上，除目前圍繞雙方敲定的重大項目、重點領(lǐng)域開展的立法、監(jiān)督、協(xié)同代表活動中的溝通外，應(yīng)在助推區(qū)域協(xié)同發(fā)展的指導(dǎo)思想下，加強(qiáng)頂層設(shè)計和規(guī)劃，拓展和延伸溝通領(lǐng)域和內(nèi)容；增加溝通形式和方式的多樣化；依托大數(shù)據(jù)和信息化技術(shù)，共建網(wǎng)絡(luò)溝通數(shù)據(jù)平臺，實時記錄、跟蹤溝通進(jìn)度、現(xiàn)狀，及時反饋溝通效果等。構(gòu)建更為持久化的、長期化和更為深層次的溝通機(jī)制還需雙方共同探索。

（三）完善區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制

目前川渝兩地人大在協(xié)同立法中探索出了“同步審議、同步表決、同步公布、同步實施”的協(xié)同立法新模式[8]，但由于我國是單一制國家，根據(jù)《憲法》和《立法法》相關(guān)規(guī)定，我國地方性立法只能由各個行政區(qū)內(nèi)的立法主體在本行政區(qū)域內(nèi)實施?！栋l(fā)展規(guī)劃綱要》雖指明了協(xié)同立法的必要性，但是對協(xié)同立法中的權(quán)力義務(wù)設(shè)置、雙方法律責(zé)任的明確等缺乏明確指導(dǎo)。

要完善川渝協(xié)同立法機(jī)制，首先應(yīng)在助推區(qū)域協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)一致前提下，找準(zhǔn)雙方在發(fā)展中共同作為的發(fā)力點和切入口，借鑒其他區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中人大立法協(xié)調(diào)的先進(jìn)經(jīng)驗，在融合各行政區(qū)內(nèi)不同立法主體間的現(xiàn)有法律條款內(nèi)容和協(xié)同路徑的基礎(chǔ)上，集中人大、政府、社會、學(xué)界等各種力量，整合區(qū)域立法資源，深入調(diào)研和研討，相互配合，在雙方充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，突出各自發(fā)展特色，確定好項目選擇，協(xié)同立法內(nèi)容和立法程序，并制定保障實施機(jī)制，必要時可以依照法律程序共同申請國家層面跨部門協(xié)調(diào)和監(jiān)督。

（四）協(xié)同代表活動，聯(lián)動開展監(jiān)督

提升兩地人大協(xié)同的實效，還需兩地人大組織各級人大代表加強(qiáng)聯(lián)動，除跨省市聯(lián)合檢查、實地調(diào)研、專項調(diào)研、建議獻(xiàn)策等多種形式的活動外，還可以互派人大代表小組進(jìn)行異地監(jiān)督。在川渝兩地行政區(qū)劃交接地區(qū)，還可以設(shè)立人大代表聯(lián)絡(luò)站，建立人大代表聯(lián)動活動制度。兩地人大代表團(tuán)還可將代表建議提請全國人大以保障落實。

《合作協(xié)議》中明確了川渝雙方人大圍繞經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，每年選取1～2 個重要項目或事項聯(lián)動開展監(jiān)督。在監(jiān)督項目的選擇上，應(yīng)優(yōu)先選擇制約或限制雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的問題、調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的兩地共同面臨的急難愁盼問題或者特別重大的項目；應(yīng)面向社會各界和兩地人大代表加強(qiáng)意見征集，在充分論證的基礎(chǔ)上，提請審議制定詳細(xì)的、操作性執(zhí)行性強(qiáng)的階段性聯(lián)合監(jiān)督計劃；以目標(biāo)為導(dǎo)向，促進(jìn)監(jiān)督形式的多樣化，如雙方人大派代表組成監(jiān)督團(tuán)對監(jiān)督項目突擊檢查或者集中抽查等，提高監(jiān)督精準(zhǔn)度和全覆蓋；形成準(zhǔn)確、詳實且合規(guī)的聯(lián)合調(diào)研報告并分別報請本行政區(qū)域內(nèi)進(jìn)行審議，依據(jù)兩地各自實際情況，結(jié)合“一府兩院”工作，進(jìn)行差異性、個別化調(diào)整以更好促進(jìn)調(diào)研成果轉(zhuǎn)化；建立網(wǎng)絡(luò)聯(lián)合監(jiān)督平臺，實行數(shù)據(jù)和信息共享。

綜上，兩地人大需密切聯(lián)系、深入溝通，在共同助推雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的過程中，不斷探索和完善人大協(xié)同的制度機(jī)制。