[摘要]《<反壟斷法>修訂草案（公開征求意見稿）》新增了停表制度，對(duì)此引發(fā)了存廢之爭(zhēng)。針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、平臺(tái)等新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)的新型壟斷問(wèn)題，停表制度是非常有必要的，是執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，將其法律化、制度化和規(guī)范化，賦予執(zhí)法機(jī)關(guān)靈活性和彈性，與國(guó)際接軌，適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，符合新時(shí)代法治建設(shè)要求。為了停表制度的正常實(shí)施，仍須對(duì)申報(bào)人申請(qǐng)的次數(shù)、補(bǔ)交資料的次數(shù)、磋商的前提條件、最長(zhǎng)暫停期間、逾期責(zé)任、與延長(zhǎng)審查及調(diào)查中止的區(qū)分等出臺(tái)必要的限制，并設(shè)置必要的規(guī)制和救濟(jì)措施，避免執(zhí)法機(jī)關(guān)變相拖延審查周期。

[關(guān)鍵詞]停表制度；審查期限；經(jīng)營(yíng)者集中

[中圖分類號(hào)]DF41? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2023.11.063

經(jīng)營(yíng)者集中審查的期限在《反壟斷法》第二十五條和第二十六條作出了明確的規(guī)定，最長(zhǎng)審查期限為180日（見附圖1）。然而，根據(jù)近幾年的案例了解得知：由于案情復(fù)雜、涉及面廣、隱蔽性強(qiáng)、取證困難等因素，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在上述期限內(nèi)難以完成審查任務(wù)。超期情況普遍存在，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)只能紛紛采取撤回申報(bào)、視為未申報(bào)或暫停審查等應(yīng)對(duì)。可依然面臨法律依據(jù)不足、再次申報(bào)周期長(zhǎng)以及影響正常交易秩序等困境，為此，在廣泛征求意見以及借鑒域外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局在2020年1月2日公布的《<反壟斷法>修訂草案（公開征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱“意見稿”）第三十條，新增停表制度。

自意見稿公布以來(lái)，關(guān)于停表制度的正、反呼聲都存在，利、弊也都有一定的道理。任何制度的實(shí)施都離不開健全的配套措施和規(guī)制辦法，將權(quán)力鎖進(jìn)籠子里，才是法治健康發(fā)展的方向。

一、停表制度的存廢之爭(zhēng)

停表制度（stop-the-clock system），是指國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在審查經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)案件后，作出決定之前，出現(xiàn)了某些使審查在一定期限內(nèi)無(wú)法繼續(xù)進(jìn)行的情況時(shí)，決定暫時(shí)停止案件審查，待有關(guān)情況消失后，再行恢復(fù)審查的活動(dòng)[1]。實(shí)踐中，執(zhí)法機(jī)關(guān)在進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)的初步審查和（或）進(jìn)一步審查期間，因案件復(fù)雜，規(guī)定期限不夠用，存在嚴(yán)重超期的詬病。所以，意見稿新增第三十條規(guī)定了停表制度，并列舉了三類情形不計(jì)入審查時(shí)限（見附圖2）。然后，這一制度出現(xiàn)在意見稿中，便引發(fā)了諸多爭(zhēng)論。

（附圖2）

（一）反對(duì)引入停表制度

《反壟斷法》規(guī)定了最長(zhǎng)180日的審查期限，耗時(shí)費(fèi)力。意見稿更是新增第三十條規(guī)定了停表（stop-the-clock）制度，拉長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)者集中程序的時(shí)間。在經(jīng)歷漫長(zhǎng)流程后，嗷嗷待哺的困境企業(yè)或?qū)㈠e(cuò)過(guò)最佳融資時(shí)機(jī)，遭遇資金鏈斷裂的絕境，滑向萬(wàn)劫不復(fù)的深淵[2]。

時(shí)間就是金錢，任何行業(yè)都不例外。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的快速發(fā)展下，在互聯(lián)網(wǎng)、線上經(jīng)濟(jì)以及平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的加速推動(dòng)下，商事交易瞬息萬(wàn)變。尤其是在資本市場(chǎng)，一夜之間身價(jià)千萬(wàn)，一夜之間跌落云端也是常有之事。執(zhí)法機(jī)關(guān)的經(jīng)營(yíng)者集中審查最長(zhǎng)180日，實(shí)屬超長(zhǎng)期限，不利于商事交易，已嚴(yán)重阻礙了經(jīng)營(yíng)者的發(fā)展，甚至將影響經(jīng)營(yíng)者的存續(xù)。

意見稿新增第三十條的內(nèi)容，其實(shí)大多情形與延長(zhǎng)審查的情形大同小異。既然法律已經(jīng)對(duì)經(jīng)營(yíng)者同意延長(zhǎng)、經(jīng)營(yíng)者資料不準(zhǔn)進(jìn)一步核實(shí)以及經(jīng)營(yíng)者申報(bào)后重大變化的情形，給予了60日的延長(zhǎng)審查期限，就不應(yīng)該再重復(fù)規(guī)定不計(jì)入時(shí)限，導(dǎo)致法律規(guī)定不一致，損害了法律的嚴(yán)謹(jǐn)性和權(quán)威性。

總之，現(xiàn)行的經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)的審查期限180日，足以滿足時(shí)限要求，相比域外國(guó)家已經(jīng)是超長(zhǎng)審查期限。再引入停表制度，給予執(zhí)法機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)，設(shè)置不計(jì)入時(shí)限的情形，無(wú)疑是助長(zhǎng)變相拖延審查的通道，倒逼經(jīng)營(yíng)者放棄實(shí)施集中，對(duì)企業(yè)的發(fā)展是極其不利的，對(duì)整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是一種阻礙。

（二）支持新增停表制度

互聯(lián)網(wǎng)、線上和平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的沖擊，越來(lái)越多的新型企業(yè)、成長(zhǎng)企業(yè)或初創(chuàng)企業(yè)，看到了快節(jié)奏的商機(jī)。一批又一批互聯(lián)網(wǎng)后起之秀、依托線上或平臺(tái)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，相比實(shí)體經(jīng)營(yíng)者，他們依托和依賴互聯(lián)網(wǎng)，借助網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中站穩(wěn)腳跟。這種隱蔽性強(qiáng)、涉及面廣和取證困難的企業(yè)之間實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中行為，對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)是非常具有挑戰(zhàn)性的。

2008年出臺(tái)的《反壟斷法》規(guī)定的經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)審查的期限最長(zhǎng)180日，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足新時(shí)代借助網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行和經(jīng)營(yíng)的企業(yè)審查時(shí)限。實(shí)踐中，執(zhí)法機(jī)關(guān)在面對(duì)復(fù)雜的反壟斷競(jìng)爭(zhēng)審查案件時(shí)，紛紛采取撤回重新再申報(bào)、視為未申報(bào)或暫停方式等措施應(yīng)對(duì)審查期限超期的問(wèn)題。為使執(zhí)法機(jī)關(guān)有充分合理的時(shí)間進(jìn)行反壟斷審查，本次意見稿的出臺(tái)新增第三十條停表制度，正好滿足這一制度空缺，為后期執(zhí)法機(jī)關(guān)的經(jīng)營(yíng)者集中審查工作提供了強(qiáng)有力的保障。

引入停表制度，增加經(jīng)營(yíng)者集中審限的彈性。停表制度增加了個(gè)案處理中程序上的靈活性，避免僵化的審限要求所帶來(lái)的不必要的程序性操作[3]。目前，經(jīng)營(yíng)者在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)無(wú)法與執(zhí)法機(jī)關(guān)完成磋商的情況下，進(jìn)行多次重新申報(bào)是很常見。引入停表制度可以使這一過(guò)程變得更加有效，避免在這些情況下需要撤回并重新申報(bào)。對(duì)案情復(fù)雜、涉及面廣、取證困難的案件是有益處的。

二、停表制度的推行意義

實(shí)踐中，對(duì)于引起嚴(yán)重競(jìng)爭(zhēng)顧慮的經(jīng)營(yíng)者集中案件，180日肯定是不夠用。執(zhí)法機(jī)關(guān)在法定時(shí)限內(nèi)無(wú)法作出批準(zhǔn)決定時(shí)，申報(bào)方一般會(huì)選擇主動(dòng)或者被動(dòng)撤回案件重新申報(bào)，為執(zhí)法機(jī)關(guān)審查獲得更多時(shí)間。以2018年-2019年的附條件批準(zhǔn)案件為例，九起案件全部經(jīng)過(guò)了申報(bào)方撤回重報(bào)的過(guò)程，其中兩起申報(bào)方還撤回了兩次，大多數(shù)案件的審查時(shí)間都超過(guò)了一年。為此，借鑒域外國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，新增停表制度是非常有必要的。

（一）與國(guó)際接軌，適應(yīng)時(shí)代發(fā)展

自2008年《反壟斷法》頒布實(shí)施以來(lái)，已施行十余年。期間，隨著我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、平臺(tái)等新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，傳統(tǒng)的反壟斷規(guī)制邏輯和法律適用方法在處理新型壟斷問(wèn)題時(shí)常常顯得力不從心[4]。越來(lái)越多的新型的壟斷行為層出不窮，《反壟斷法》修訂迫在眉睫。對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)審查過(guò)程中，面臨的復(fù)雜局面，執(zhí)法機(jī)關(guān)雖采取變通方式應(yīng)對(duì)超期問(wèn)題，但始終存在依據(jù)欠缺，與建立法治社會(huì)的要求不相符。

歐盟早在2004年的《經(jīng)營(yíng)者集中審查規(guī)則》中便設(shè)計(jì)了停表制度。對(duì)意見稿第三十條所述的三類情形不計(jì)入審查時(shí)限，就等于按了暫停鍵，無(wú)需再撤回重報(bào)，這種安排也被成為“stop-the-clock停表”制度[5]。

時(shí)代在發(fā)展，國(guó)際一體化的趨同，反壟斷法的基本原則和制度也要靠近國(guó)際化大趨勢(shì)。中國(guó)的市場(chǎng)是開放的，在對(duì)外開放的促進(jìn)下，許多的企業(yè)走向國(guó)際化，許多的外資走進(jìn)中國(guó)市場(chǎng)。根據(jù)《反壟斷法》的規(guī)定，即使是我國(guó)境外發(fā)生的壟斷行為，只要給我國(guó)境內(nèi)市場(chǎng)帶來(lái)排除或限制公平競(jìng)爭(zhēng)效果的，都要接受我國(guó)《反壟斷法》的管轄[6]。意見稿在結(jié)合中國(guó)國(guó)情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)與國(guó)際接軌，這也是時(shí)代發(fā)展的要求。

（二）暫停制度化，符合法治要求

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命，必須堅(jiān)持厲行法治[7]。倡導(dǎo)法治化建設(shè)，維護(hù)公平正義，乃法律和制度的根本。面對(duì)制度的缺失和不足，執(zhí)法機(jī)關(guān)在審查過(guò)程中，已經(jīng)探索出解決的方式，我們應(yīng)當(dāng)對(duì)其在實(shí)踐中的利弊進(jìn)行分析和權(quán)衡，尋求是否存在法律淵源和借鑒依據(jù)。

從2019年附條件批準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)者集中案件的概況來(lái)看，從首次提交申報(bào)材料至附條件批準(zhǔn)之日，審查時(shí)間最短的為高意收購(gòu)菲尼薩股權(quán)案的263天；最長(zhǎng)則為浙江花園生物高科與皇家帝斯曼新設(shè)合營(yíng)企業(yè)案的552天；5起案件的平均審查時(shí)間為393天[8]（見表1）。

這5起案件的審查期限均遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)《反壟斷法》規(guī)定的期限。案件復(fù)雜，涉及競(jìng)爭(zhēng)影響評(píng)估、限制性條件的磋商，加之近年來(lái)申報(bào)案件不斷增加，而執(zhí)法機(jī)關(guān)辦案人手緊張等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)案件往往難以在法定的審查期限內(nèi)完成審查。通過(guò)分析和查找資料得知，這5起案件在審查期限180日屆滿時(shí)，均采取了撤回并重新申報(bào)的途徑來(lái)應(yīng)對(duì)時(shí)限不夠的現(xiàn)象。

對(duì)于這一現(xiàn)象，意見稿新增第三十條引入停表制度，在現(xiàn)有的審查時(shí)限制度的基礎(chǔ)上列舉三種情形，暫停計(jì)算審查時(shí)限。暫停措施制度化，那么經(jīng)營(yíng)者將不再需要在期限屆滿前進(jìn)行撤回重新再報(bào)的程序。將執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法實(shí)踐中已經(jīng)實(shí)際運(yùn)用的方式制度化[9]，契合我國(guó)深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的發(fā)展理念[10]。這也與新時(shí)代的法治建設(shè)要求相符，是民主、公平和效率的兼顧。

（三）例外規(guī)范化，體現(xiàn)張弛有度

制度規(guī)范是正確實(shí)施法律的前提，除外情形也是如此。除非法律有明文規(guī)定，否則就是于法無(wú)據(jù)，執(zhí)行起來(lái)困難重重，還將面臨司法訴訟風(fēng)險(xiǎn)。

不計(jì)入審查時(shí)限的情形，在民事、刑事和行政訴訟法中都有類似規(guī)定，當(dāng)然就《反壟斷法》自身也是有據(jù)可循?！睹袷略V訟法》第一百五十條、《刑事訴訟法》第二百零六條和最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的解釋第八十七條均有中止訴訟的規(guī)定。在民事訴訟和刑事訴訟中，也存在不計(jì)入審理期限的規(guī)定，例如：公告期間、鑒定期間、當(dāng)事人和解期間和管轄權(quán)異議等情形不計(jì)入審限。《反壟斷法》第四十五條規(guī)定的調(diào)查中止和經(jīng)營(yíng)者承諾制度，根據(jù)經(jīng)營(yíng)者的承諾履行情況，決定終止調(diào)查或恢復(fù)調(diào)查，其實(shí)也有類似效果。

為避免經(jīng)營(yíng)者撤回重新再申報(bào)，無(wú)故加重經(jīng)營(yíng)者的時(shí)間成本和負(fù)擔(dān)，審查時(shí)限作出例外規(guī)定是非常有必要的。法律應(yīng)當(dāng)是張弛有度，過(guò)于剛硬且無(wú)變通的規(guī)定，對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)和經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)，都是得不償失的，也失去了法律應(yīng)有的作用和意義。

三、停表制度的完善建議

停表制度為執(zhí)法機(jī)關(guān)更好地進(jìn)行反壟斷審查提供了強(qiáng)有力的支撐，但是無(wú)規(guī)制或無(wú)救濟(jì)的措施，因缺乏必要的監(jiān)督和制約條件，將淪為執(zhí)法機(jī)關(guān)變相拖延審查，強(qiáng)迫經(jīng)營(yíng)者放棄集中的工具。因此，停表制度的適用條件和適用方式應(yīng)受到較為嚴(yán)格的限制，否則可能會(huì)削弱審限的正面作用，導(dǎo)致審查時(shí)間的進(jìn)一步延長(zhǎng)和不可預(yù)測(cè)性。與執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)更為豐富的歐盟相比，我國(guó)停表制度的實(shí)施還需從以下方面不斷探索和完善：

（一）限制申報(bào)人申請(qǐng)的次數(shù)和期限

只要申報(bào)人申請(qǐng)便可停表，可能使得制度被濫用，導(dǎo)致過(guò)度延長(zhǎng)審查時(shí)限?？梢孕Х職W盟的做法，限制申請(qǐng)次數(shù)。另外，《反壟斷法》第二十六條第二款規(guī)定的延長(zhǎng)審查情形中包括“經(jīng)營(yíng)者同意延長(zhǎng)審查期限的”，相同的情形既規(guī)定了可以延長(zhǎng)審查期限，又規(guī)定了暫停審查期限，是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)“經(jīng)營(yíng)者同意延長(zhǎng)審查期限的”情形進(jìn)行區(qū)分或整合，在保留《反壟斷法》第二十六條第二款的規(guī)定下，對(duì)意見稿第三十條第一項(xiàng)情況應(yīng)當(dāng)予以限制。申請(qǐng)次數(shù)為1-2次為限制，且規(guī)定最長(zhǎng)暫停期間不超過(guò)60日。

延長(zhǎng)審查期限的情形與停表制度的情形，大多情形非常相似，如何區(qū)分和合理設(shè)計(jì)，還需進(jìn)一步探索、思考和觀察。

（二）限制申報(bào)人補(bǔ)交資料的次數(shù)、期限及逾期責(zé)任

經(jīng)營(yíng)者補(bǔ)交材料便可停表，可能使得時(shí)限要求失去控制，例如經(jīng)營(yíng)者故意拖延提交。在歐盟，停表制度的啟動(dòng)往往是基于申報(bào)方無(wú)法按時(shí)提供所要求的信息或材料、或者未能及時(shí)通知執(zhí)法機(jī)關(guān)交易或申報(bào)材料發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化等特殊情形。對(duì)于急于完成交易的申報(bào)方而言，停表相當(dāng)于是一種懲罰措施。

另外，《反壟斷法》第二十六條第二款規(guī)定的延長(zhǎng)審查情形中包括“經(jīng)營(yíng)者提交的文件、資料不準(zhǔn)確，需要進(jìn)一步核實(shí)的”，與意見稿第三十條第二項(xiàng)“經(jīng)營(yíng)者按照國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的要求補(bǔ)交文件、資料的”有殊途同歸之意。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)這兩種情形進(jìn)行區(qū)分或設(shè)置，避免相同情形采取的方式不同，導(dǎo)致處理結(jié)果的不同，有失法律的公允。

為避免無(wú)故拖延，督促執(zhí)法機(jī)關(guān)提高工作效率的前提下，應(yīng)當(dāng)對(duì)補(bǔ)交資料的次數(shù)限制在1-2次為宜，且規(guī)定最長(zhǎng)暫停時(shí)間不超過(guò)60日。對(duì)申報(bào)人未提交、提交不全或逾期提交的，承擔(dān)逾期的罰款責(zé)任，并且以執(zhí)法機(jī)關(guān)獲取的資料為準(zhǔn)。

（三）限制性條件的磋商應(yīng)規(guī)定期限

限制性條件的磋商是指執(zhí)法機(jī)關(guān)針對(duì)申報(bào)人的經(jīng)營(yíng)者集中行為，決定附加減少集中對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生不利影響的限制性條件之前，雙方進(jìn)行反復(fù)協(xié)商和討論的過(guò)程。本次意見稿新增的停表制度將其納入三種情形之一，在執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行限制性條件的磋商時(shí)，暫停審查期限。

但是，對(duì)限制性條件的磋商停表制度沒有約定必要的規(guī)制。對(duì)進(jìn)行限制性條件的磋商，需要嚴(yán)格遵守法律規(guī)定的前置條件，一定是對(duì)不予禁止的經(jīng)營(yíng)者集中行為，不得無(wú)限擴(kuò)大其適用范圍。執(zhí)法機(jī)關(guān)獲得了停表的法律裁量權(quán)，如若不受合理監(jiān)管的約束，可能造成審查無(wú)限期延長(zhǎng)，給經(jīng)營(yíng)者的交易增加了不確定性[11]。

為了停表制度的正常實(shí)施，提高執(zhí)法機(jī)關(guān)的審查效率，防止其變相拖延審查，對(duì)限制性條件的磋商應(yīng)當(dāng)進(jìn)行期限限制，磋商的最長(zhǎng)暫停期間應(yīng)當(dāng)不超過(guò)60日。在民事訴訟法對(duì)不計(jì)入審理期限的情形，也是非常特殊的，對(duì)不由管轄法院和雙方當(dāng)事人的意志決定，取決于第三方的行為是沒有最長(zhǎng)限制的，例如鑒定程序；對(duì)取決于法院的行為，例如管轄權(quán)異議，必須嚴(yán)格按照法定的期限審理，當(dāng)事人可以預(yù)估期限；對(duì)取決于雙方當(dāng)事人的行為，例如和解，基于對(duì)私權(quán)的處分，法律也沒有規(guī)定時(shí)間限制?；诖?，對(duì)停表制度列舉的情形，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自的責(zé)任，對(duì)取決于執(zhí)法機(jī)關(guān)和（或）申報(bào)人的，應(yīng)當(dāng)設(shè)置最長(zhǎng)的時(shí)限；對(duì)取決于第三方的行為，例如鑒定等，對(duì)時(shí)長(zhǎng)的設(shè)置就另當(dāng)別論了。

（四）限制性條件的磋商與調(diào)查中止的區(qū)分

《反壟斷法》第四十五條規(guī)定了調(diào)查中止和經(jīng)營(yíng)者承諾制度，與限制性條件的磋商方案的區(qū)分和適用，也是值得思考和完善的問(wèn)題。調(diào)查中止與停表制度雖然適用的階段不同，但難免會(huì)產(chǎn)生混淆。

對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)決定不予禁止的經(jīng)營(yíng)者集中，可以附加限制性條件，也就是附條件批準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)者集中。對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)調(diào)查的涉嫌壟斷行為，被調(diào)查的經(jīng)營(yíng)者承諾在其認(rèn)可的期限內(nèi)采取消除措施，執(zhí)法機(jī)關(guān)可以中止調(diào)查。中止調(diào)查后存在兩種可能：一種是終止調(diào)查，另一種是被調(diào)查的經(jīng)營(yíng)者未履行承諾或發(fā)生重大變化的，恢復(fù)調(diào)查。在承諾制度恢復(fù)調(diào)查前后，都將可以重復(fù)進(jìn)行停表制度。這種情況下，對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)如何規(guī)制和監(jiān)督，是非常重要的，否則就陷入了審查期無(wú)限循環(huán)的過(guò)程。

因此，為了更好地實(shí)現(xiàn)促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和改善消費(fèi)者福利的政策目標(biāo)[12]，無(wú)論是延長(zhǎng)審查、停表制度還是調(diào)查中止，法律應(yīng)當(dāng)做適當(dāng)?shù)膮^(qū)分和合理的設(shè)置，在保證執(zhí)法機(jī)關(guān)充裕的審查時(shí)限時(shí)，應(yīng)當(dāng)兼顧公平和效率。

（五）嚴(yán)格控制審查時(shí)限

域外國(guó)家在反壟斷領(lǐng)域，有先進(jìn)的制度和經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。反壟斷較為完善的先進(jìn)國(guó)家，經(jīng)營(yíng)者集中審查的期限比我國(guó)縮短近二個(gè)月的時(shí)間。對(duì)經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)，任何商事行為都得跟時(shí)間賽跑。如果在面臨經(jīng)營(yíng)者集中審查時(shí)，占用半年甚至1-2年的時(shí)間，屆時(shí)任何集中行為或交易條款，將面臨重新洗牌的過(guò)程。

現(xiàn)行《反壟斷法》第二十五條和二十六條關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中審查的期限最長(zhǎng)為180日。對(duì)比域外一些國(guó)家：如美國(guó)對(duì)于不同性質(zhì)的案件分別設(shè)置了15日與30日的初審期限，而我國(guó)初審的期限一律為30日；如歐盟規(guī)定整個(gè)審查程序最長(zhǎng)期限是140日，比我國(guó)短了整整40日；如韓國(guó)雖然法律規(guī)定的最長(zhǎng)審查期限與我國(guó)相似均較長(zhǎng)，但在實(shí)踐中大量地啟動(dòng)簡(jiǎn)易審查程序，且進(jìn)行分行業(yè)地審查，因此大多數(shù)并未到審查的最終期限便結(jié)案了[13]。漫長(zhǎng)的審查期限給經(jīng)營(yíng)者帶來(lái)諸多不定因素和各種風(fēng)險(xiǎn)，大大增加了經(jīng)營(yíng)者的成本和負(fù)擔(dān)，阻礙了經(jīng)營(yíng)者的發(fā)展。在歐盟《經(jīng)營(yíng)者集中審查規(guī)則》第11條的規(guī)定中，僅在可歸咎于當(dāng)事人的情形中，例如不配合材料提交，迫使執(zhí)法機(jī)關(guān)必須作出強(qiáng)制性決定，或必須到現(xiàn)場(chǎng)調(diào)取材料時(shí)，才可停表，其他情形只能在法定的期限內(nèi)予以延長(zhǎng)，而不能暫停審查活動(dòng)[5]。

不計(jì)入審查時(shí)限的停表制度，究竟是1個(gè)月、6個(gè)月、1年還是更長(zhǎng)，沒有規(guī)定。對(duì)暫停多久、資料補(bǔ)交期限或次數(shù)以及磋商期限等也沒有限定。什么情況可以恢復(fù)或達(dá)到繼續(xù)審查的條件是什么，也是無(wú)法得知的。就經(jīng)營(yíng)者集中審查而言，從保護(hù)市場(chǎng)主體穩(wěn)定的投資預(yù)期，對(duì)經(jīng)營(yíng)做出合理計(jì)劃的角度出發(fā)，需要嚴(yán)格限定審查時(shí)限，使得經(jīng)營(yíng)者能夠盡早、靈活地做出其他安排，不會(huì)錯(cuò)失市場(chǎng)機(jī)會(huì)。

（六）設(shè)置必要的規(guī)制和救濟(jì)措施

反對(duì)者多數(shù)認(rèn)為180日已經(jīng)足夠超長(zhǎng)，如果再規(guī)定某些可以暫?；虿挥?jì)入審查時(shí)限的情形，對(duì)經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)，經(jīng)營(yíng)者集中審查的期限是不確定的，是完全無(wú)法預(yù)估的。反觀交易相對(duì)方來(lái)說(shuō)，實(shí)施一項(xiàng)并購(gòu)或合并行為，在面臨執(zhí)法機(jī)關(guān)的審查時(shí)，完全無(wú)法計(jì)算截止日或結(jié)束日，那并購(gòu)或合并的工作如何開展？如何實(shí)現(xiàn)當(dāng)初合作的初衷和目的，實(shí)現(xiàn)雙方共贏？

實(shí)踐中，執(zhí)法機(jī)關(guān)不重視審查期限的規(guī)定，拖延審查情形時(shí)有發(fā)生，一旦到期，尋求各種理由和措施屏蔽法律風(fēng)險(xiǎn)。停表制度既沒有對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)設(shè)定規(guī)制措施，也沒有賦予經(jīng)營(yíng)者救濟(jì)的途徑。一旦執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)為審查期限屆滿，將無(wú)故或不正當(dāng)理由進(jìn)行暫停審查，且無(wú)懲戒和責(zé)任。任何制度都需要監(jiān)督和制約，亦是判斷善法、良法的重要條件。好的制度缺乏必要的規(guī)制措施，也將是事倍功半，也不會(huì)取得最佳效果。

對(duì)授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應(yīng)機(jī)構(gòu)或國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱“下級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)”）審查的經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)案件，在進(jìn)行停表制度時(shí)，需要上一級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)的復(fù)核，以確保法律的正確實(shí)施；對(duì)國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)自行審查的經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)案件，在采取停表制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)由其機(jī)關(guān)班子成員集體討論作出決定，以監(jiān)督法律的正確實(shí)施。

對(duì)有條件的執(zhí)法機(jī)關(guān)，在作出停表制度前，應(yīng)當(dāng)交由律師進(jìn)行合法性審查，并提供審核意見，供執(zhí)法機(jī)關(guān)參考。執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)該建立公眾或社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，提供電話、郵箱、網(wǎng)站、公眾號(hào)或APP軟件，設(shè)置投訴和舉報(bào)途徑，設(shè)專崗負(fù)責(zé)處理和收集各級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)的不當(dāng)執(zhí)法行為。對(duì)問(wèn)題進(jìn)行分門別類，及時(shí)傳達(dá)給各相關(guān)部門或機(jī)關(guān)班子成員，進(jìn)行集體決策定奪，并在第一時(shí)間回復(fù)和進(jìn)行補(bǔ)救。

對(duì)不服執(zhí)法機(jī)關(guān)采取停表措施的申報(bào)人，可以向執(zhí)法機(jī)關(guān)提出書面異議，執(zhí)法機(jī)關(guān)在7日內(nèi)作出回復(fù)。異議期間不得進(jìn)行停表措施。對(duì)回復(fù)不服的，可以向上一級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行復(fù)議或者訴訟解決。

四、結(jié)語(yǔ)

在快節(jié)奏的經(jīng)濟(jì)時(shí)代，經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)審查期限180日確實(shí)過(guò)于剛硬，對(duì)案件復(fù)雜、涉及面廣、取證困難以及隱蔽性強(qiáng)的經(jīng)營(yíng)者集中行為，設(shè)置靈活和彈性的審查時(shí)間，應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的商事交易是非常有必要的。停表制度是執(zhí)法機(jī)關(guān)在借鑒域外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，在實(shí)踐中探索出的一條解決途徑，對(duì)其制度化、法律化和規(guī)范化，對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的審查提供強(qiáng)有力的保障。當(dāng)然，停表制度還需要配備合適的配套措施，對(duì)申報(bào)人申請(qǐng)的次數(shù)、補(bǔ)交的次數(shù)、暫停的最長(zhǎng)時(shí)間、適用的前提以及與延長(zhǎng)審查和調(diào)查中止之間的界限等，需要進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)考慮合理的救濟(jì)途徑，防止執(zhí)法機(jī)關(guān)變相拖延審查周期。

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作者簡(jiǎn)介：齊雅蕾（1985.9-），女，漢族，湖南永州人，二級(jí)律師，碩士研究生，研究方向：反壟斷法。