【摘 要】 黨的二十大報告指出要“完善國家應(yīng)急管理體系”“構(gòu)建全域聯(lián)動、立體高效的國家安全防護體系”。國家審計的獨立性、權(quán)威性、專業(yè)性決定了應(yīng)急審計在國家應(yīng)急管理和維護國家總體安全中具有不可替代的重要作用。文章對應(yīng)急審計工作進行了全面審視，認(rèn)為需要充分發(fā)揮中國特色社會主義審計制度的顯著優(yōu)勢，從總體國家安全觀的戰(zhàn)略眼光建構(gòu)國家應(yīng)急審計體制機制，并將應(yīng)急審計上升為國家審計署一級戰(zhàn)略，納入署發(fā)展規(guī)劃綱要。借鑒國家應(yīng)急管理部“大應(yīng)急”體制機制改革經(jīng)驗，優(yōu)化提升我國重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急審計管理體制機制，組建“國家應(yīng)急審計管理委員會”，完善統(tǒng)分結(jié)合的應(yīng)急審計指揮機制，強化安全生命周期應(yīng)急審計閉環(huán)管理，建設(shè)“全國應(yīng)急審計大數(shù)據(jù)整合平臺”，打造應(yīng)急審計“國家隊”和“地方隊”，建立健全應(yīng)急審計法律法規(guī)體系。

【關(guān)鍵詞】 重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件； 國家應(yīng)急審計； 體制機制建設(shè)

【中圖分類號】 F239.44? 【文獻標(biāo)識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2023）10-0002-11

一、引言

黨的二十大報告指出要“完善國家應(yīng)急管理體系”“構(gòu)建全域聯(lián)動、立體高效的國家安全防護體系”。二十大報告提出的一系列新理念、新思想、新戰(zhàn)略，為不斷開創(chuàng)應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展新局面指明了目標(biāo)和方向?！丁笆奈濉眹覒?yīng)急體系規(guī)劃》指出，到2025年，應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化要取得重大進展，形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的中國特色應(yīng)急管理體制，建成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的國家應(yīng)急能力體系。如果說2020年初突發(fā)的新冠疫情是對我國國家治理體系和治理能力的一次大考，那么國家應(yīng)急審計反應(yīng)能力與水平就是這場大考中的測評選題?；仡^看，國家應(yīng)急審計在疫情防控中雖然有不少出色的成績和表現(xiàn)，但也存在一些薄弱環(huán)節(jié)：國家應(yīng)急審計管理體系上，相關(guān)部門職責(zé)邊界模糊、垂直領(lǐng)導(dǎo)與橫向協(xié)同不暢等問題一定程度存在；制度建設(shè)上，法規(guī)滯后且不夠科學(xué)完善，甚至相互沖突的情況仍然存在；應(yīng)急審計手段上，技術(shù)手段的先進性、現(xiàn)場審計的精準(zhǔn)性有待增強。習(xí)近平總書記指出，要針對這次疫情應(yīng)對中暴露出的短板和不足，健全國家應(yīng)急管理體系，完善重大疫情防控體制機制，提高處理急難險重任務(wù)能力①。

應(yīng)急審計管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，必須強化、健全和完善應(yīng)急審計管理體制機制建設(shè)。貫徹落實黨的二十大精神，需要加強中央層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)完善應(yīng)急審計管理制度建設(shè)，盡快補齊短板，以新安全格局保障新發(fā)展格局。要完善應(yīng)急審計管理的頂層設(shè)計，加強國家應(yīng)急審計資源與社會應(yīng)急審計資源統(tǒng)籌能力；加強應(yīng)急審計隊伍建設(shè)，提高非現(xiàn)場審計能力；加強科技創(chuàng)新，提高信息保障和指揮調(diào)度能力。統(tǒng)籌應(yīng)急審計力量建設(shè)、統(tǒng)籌應(yīng)急審計指揮調(diào)度是應(yīng)急審計管理體制改革的重要方面，要站在健全國家安全體系的高度完善統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)指揮體制、綜合協(xié)調(diào)機制、應(yīng)急平臺互聯(lián)互通建設(shè)，進一步推動國家應(yīng)急審計管理體制機制建設(shè)。

“備豫不虞，為國常道”②，是應(yīng)對疫情乃至今后重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件時能立于不敗之地的科學(xué)思維之策，是習(xí)近平總書記長期積淀治國理政的深邃智慧。國家審計是黨和國家監(jiān)督體系中的“四梁八柱”，突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件中，不僅需要履行防控款物審計監(jiān)督的主責(zé)，而且要協(xié)助相關(guān)部門完善突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件防控救治體系，推動公共衛(wèi)生領(lǐng)域監(jiān)督機制建設(shè)，配合政府健全統(tǒng)一的應(yīng)急保障體系。國家審計在應(yīng)急管理中使命光榮，任務(wù)艱巨而又責(zé)任重大。加強應(yīng)急審計管理體制機制建設(shè)，既是一項緊迫政治任務(wù)，又是回應(yīng)總書記明察秋毫國家安全之敏銳、高瞻遠矚應(yīng)急管理之謀略的長期任務(wù)。正如時任審計署社會保障審計司司長王忠信就救災(zāi)資金審計接受記者采訪時所言：“很多都是新情況、新問題，都是我們原來沒有預(yù)料到的。……將來也許還會發(fā)生類似災(zāi)害和其他一些應(yīng)急性的問題，要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗，建立健全相應(yīng)的審計機制體制方面的制度。”③

二、構(gòu)建我國重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件國家應(yīng)急審計管理體制機制的必要性

（一）深刻認(rèn)識世界公共衛(wèi)生事件在多地爆發(fā)和頻率加快的風(fēng)險態(tài)勢，疫情防控是一場人類與各種病毒斗爭的持久戰(zhàn)，應(yīng)急審計不能總是“邊應(yīng)急、邊審計”

縱觀國際，世界各地突發(fā)性公共衛(wèi)生事件層出不窮，呈現(xiàn)多地爆發(fā)和頻率加快的風(fēng)險態(tài)勢，始終威脅著社會公共衛(wèi)生安全。歐洲中世紀(jì)“黑死病”使1/3歐洲人喪失生命，1918年西班牙大流感使全球約10億人感染，1957年和1968年再次爆發(fā)了大范圍傳播的流感。20世紀(jì)70年代后，流感、瘧疾、霍亂等卷土重來，還爆發(fā)了艾滋病、登革熱等。進入21世紀(jì)，國際衛(wèi)生組織已宣布了6次“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”（PHEIC）。過往百年發(fā)生的疫情累計數(shù)億人感染、數(shù)千萬人死亡，給人類社會帶來沉重的災(zāi)難④。

回眸國內(nèi)，突發(fā)性公共衛(wèi)生事件既有區(qū)域性病毒疫情爆發(fā)個案，也有席卷全國之勢的新冠疫情。歷數(shù)國內(nèi)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險演變形勢，呈現(xiàn)出傳播速度更加迅猛、產(chǎn)生后果更加嚴(yán)重、治理難度更大的特點，給我國經(jīng)濟社會和人民生命安全造成了巨大損失。面對公共衛(wèi)生事件在多地爆發(fā)和頻率加快的情勢，或許在下一個10年，甚至更短的時間內(nèi)，危機可能再度爆發(fā)，人們能否再次承受重大打擊？

因為缺乏重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急審計準(zhǔn)則，造成應(yīng)急審計工作出現(xiàn)沒有制度抓手“被動慌亂”局面，影響了應(yīng)急審計工作有效、有序開展，警醒國家審計部門及時“補課”制度建設(shè)。為此，必須根據(jù)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的多樣性、復(fù)雜性、嚴(yán)重性及持久性特征，尋求國家審計署應(yīng)急審計層面上的制度性突破，將應(yīng)急審計內(nèi)嵌入基于國家安全觀的全國應(yīng)急管理體系中，提高應(yīng)急審計能力，力求在管理體制、運行機制上創(chuàng)新，從應(yīng)急審計預(yù)案設(shè)計、應(yīng)急審計內(nèi)容確定、應(yīng)急審計程序優(yōu)化、應(yīng)急審計報告簡化和應(yīng)急審計質(zhì)量控制等方面進行制度建構(gòu)，突破應(yīng)急審計“邊應(yīng)急、邊審計”的窘境。

（二）深刻領(lǐng)會和把握總體國家安全觀，應(yīng)急審計必須及時跟進，做到“守土有責(zé)、守土擔(dān)責(zé)、守土盡責(zé)”

為更加有效地應(yīng)對各種風(fēng)險和挑戰(zhàn)，習(xí)近平總書記洞察不斷衍變的國家安全內(nèi)涵和外延，把握當(dāng)今國家安全的時代經(jīng)緯和戰(zhàn)略發(fā)展“坐標(biāo)”，于2014年提出總體國家安全觀，擘畫了維護國家安全的整體布局?？傮w國家安全觀是國家安全治理的思想引領(lǐng)，是各職能部門推進應(yīng)急管理體系深入變革的行動指南。國家審計部門必須堅持總體國家安全觀，發(fā)揮應(yīng)急審計監(jiān)督作用，服務(wù)大局。當(dāng)下國家審計正進行改革，為國家應(yīng)急審計體制機制建設(shè)提供了頂層設(shè)計的組織保障。

2018年中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，組建中央審計委員會，開創(chuàng)了執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作的先河⑤。我國審計體制改革并未選擇西方的立法型、司法型、行政型、獨立型體制的老路，而是承續(xù)20世紀(jì)30年代中華蘇維埃時期的中央審計委員會的紅色血脈，建立了世界上獨一無二的“黨和政府并重的審計領(lǐng)導(dǎo)體制”。中央審計委員會的成立，一方面可以避免以往審計雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下審計過度倚重政府領(lǐng)導(dǎo)，忽視審計工作服務(wù)中央和地方黨委決策部署的功能作用；另一方面有利于發(fā)揮黨的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，尤其是能夠理順雙重領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系，復(fù)歸雙重領(lǐng)導(dǎo)體制設(shè)計的初衷。

國家審計地位的提升、重新定位與職能理順為突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急審計體制機制建設(shè)提供了有力保障。落實“總體國家安全觀”，緊盯重點領(lǐng)域做好審計維護國家安全工作，是審計工作的重要使命與擔(dān)當(dāng)。因此，國家審計要做到守土有責(zé)，發(fā)揮審計的監(jiān)督和服務(wù)職能，保證突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急審計工作落實到位；要做到守土擔(dān)責(zé)，及時發(fā)現(xiàn)應(yīng)急管理政策貫徹落實和資金運用中存在的問題，并督促整改，推進突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對政策精準(zhǔn)實施、防控資金高效使用；要做到守土盡責(zé)，審計人員應(yīng)恪盡職守，確保突發(fā)公共衛(wèi)生事件跟蹤審計質(zhì)量。

（三）“急事急辦”“特事特辦”和“遠程非現(xiàn)場審計”的超常規(guī)審計舉措，難掩突發(fā)性公共衛(wèi)生事件國家審計應(yīng)急指揮體系與響應(yīng)機制缺憾

在這場沒有硝煙的新冠疫情防控戰(zhàn)中，習(xí)近平總書記親自指揮、部署，彰顯了黨中央的堅強領(lǐng)導(dǎo)和科學(xué)應(yīng)對。這場大疫同樣考驗著國家審計的指揮系統(tǒng)與響應(yīng)協(xié)調(diào)機制。2020年2月7日，審計署就印發(fā)了通知，部署開展疫情防控審計監(jiān)督工作。審計署指揮系統(tǒng)對重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的“跟蹤審計”決策無疑是反應(yīng)迅速，處置有力。地方審計機關(guān)也以“快部署、速行動、促整改”的舉措抓好審計，發(fā)揮審計在疫情防控工作中的積極作用⑥。堅持底線思維⑦，針對疫情暴露出來的應(yīng)急審計薄弱環(huán)節(jié)和不足之處，完善應(yīng)急審計體制機制，對提高應(yīng)急審計能力、服務(wù)好應(yīng)急管理大局具有重要意義。

由于重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的發(fā)生及發(fā)展不可預(yù)見，使得應(yīng)急審計常?！笆置δ_亂”。有的組建臨時應(yīng)急審計指揮部，抽調(diào)審計頂崗人員；有的以不變應(yīng)萬變，以地方審計機關(guān)原套人馬倉促上陣。各級審計機關(guān)在應(yīng)急審計臨時性機構(gòu)設(shè)置上的“各行其是”“各自為政”，使得應(yīng)急審計體制條塊分割、上下斷聯(lián)，制約了國家審計署中樞指揮系統(tǒng)有序推進應(yīng)急審計工作。另外，應(yīng)急審計機構(gòu)內(nèi)部設(shè)置、職責(zé)定位、機構(gòu)運轉(zhuǎn)制度缺失，以及審計機關(guān)應(yīng)急防控預(yù)案缺乏、遠程審計數(shù)據(jù)共享及轉(zhuǎn)化應(yīng)用渠道不通暢等，也與黨中央要求建設(shè)“集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效”的審計監(jiān)督體系目標(biāo)有一定距離。

此外，應(yīng)急審計在實踐中折射出機制不夠靈活、相關(guān)立法和配套制度不夠完備等問題。比如“汶川地震”審計時，審計通知書當(dāng)日送達當(dāng)日審計，不符合《審計法》“應(yīng)當(dāng)在實施審計三日前，向被審計單位送達審計通知書”的規(guī)定；由于審計的緊迫性，審計現(xiàn)場復(fù)雜，審計工作方案需隨時調(diào)整，不符合審計準(zhǔn)則“不得隨時調(diào)整審計程序”的要求；由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件審計評價標(biāo)準(zhǔn)的不確定性和統(tǒng)一性，審計判斷面臨兩難選擇，有些問題看似合理卻不合法，在“汶川地震”審計中，紅十字會等慈善機構(gòu)雖然是法律認(rèn)可的接受捐贈的主體，但有的捐贈者更愿意捐贈給其他機構(gòu)，雖然這些機構(gòu)物資分派公允可信，但它們卻沒有接受捐贈的法律資格認(rèn)同。新冠疫情發(fā)生后，應(yīng)急審計一系列“急事急辦”“特事特辦”“遠程非現(xiàn)場審計”的超常規(guī)措施，在一定程度上體現(xiàn)了我國應(yīng)急審計“集中力量辦大事”的顯著優(yōu)勢。但“遠程非現(xiàn)場審計”需要運用大量的數(shù)據(jù)分析技術(shù)尋找數(shù)據(jù)中的疑點、確定排查對象，審計方式的創(chuàng)新必然驅(qū)使被審計單位投入更多的人力和時間配合審計部門審查，而在疫情防控人手緊張的情形下，“遠程非現(xiàn)場審計”實施效果并不顯著。另外，“急事急辦”“特事特辦”的審計行為正說明我國應(yīng)急審計制度建設(shè)基礎(chǔ)薄弱，應(yīng)急審計實施缺乏現(xiàn)場審計操作指南，是特別情況下不得已為之的“對付審計”，迫切需要跟蹤審計規(guī)范應(yīng)急審計現(xiàn)場操作規(guī)程，打造跟蹤審計的“中國標(biāo)準(zhǔn)”，提供更加制度化、規(guī)范化的應(yīng)急審計。

三、充分發(fā)揮中國特色社會主義審計制度的顯著優(yōu)勢，建構(gòu)我國應(yīng)急審計體制機制

（一）堅持黨對審計工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢，發(fā)揮中央審計委員會頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢⑧。面對疫情嚴(yán)峻考驗，以習(xí)總書記為核心的黨中央總攬全局、協(xié)調(diào)各方，用三個月時間成功遏制住了疫情，中國制度經(jīng)受住了疫情考驗并贏得舉世欽佩。世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞評價說：“中方行動速度之快、規(guī)模之大，世所罕見，展現(xiàn)出中國速度、中國規(guī)模、中國效率，我們對此表示高度贊賞。這是中國制度的優(yōu)勢?！雹釕?zhàn)“疫”勝利與黨中央及時的決策部署、國務(wù)院90項政策措施的精準(zhǔn)實施、各級財政安排疫情防控資金（1 756億元，截至2020年6月底）、社會各界踴躍捐贈物資密切相關(guān)。

中央審計委員會是“中國之治”的審計制度優(yōu)勢，需要將黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。國家應(yīng)急審計管理體制機制建設(shè)是個系統(tǒng)工程，需要發(fā)揮中央審計委員會頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。一是定調(diào)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急審計指揮機制建設(shè)方向，謀劃構(gòu)建集中統(tǒng)一高效的應(yīng)急審計領(lǐng)導(dǎo)體系，將黨委、政府的治理優(yōu)勢和審計部門的技術(shù)優(yōu)勢相結(jié)合，建立健全上下聯(lián)動的應(yīng)急審計工作機制。二是制定加強和完善應(yīng)急審計的相關(guān)法律法規(guī)制度，圍繞《國家安全法》《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律規(guī)范，修改完善《審計法》、國家審計準(zhǔn)則等。三是促進全國應(yīng)急審計隊伍能力建設(shè)，就全國應(yīng)急審計隊伍建設(shè)、隊伍管理、指揮調(diào)度、現(xiàn)場審計、隊伍保障等方面作出建設(shè)規(guī)范要求。

（二）運用“非典”和“汶川”重大突發(fā)性公共事件應(yīng)急審計的制度模式，提高我國應(yīng)急審計管理體制機制建設(shè)水平

2003年的“非典”審計和2008年的“汶川地震”審計是中國審計人書寫的重大突發(fā)性公共事件應(yīng)急審計的出彩華章。其中“汶川地震”應(yīng)急審計是我國歷史上規(guī)模最大、跨度最久的重大突發(fā)性公共事件應(yīng)急審計。總結(jié)“非典”與“汶川地震”應(yīng)急審計經(jīng)驗與成熟制度模式，對建構(gòu)我國應(yīng)急審計管理體制機制、加強應(yīng)急審計制度建設(shè)、提升應(yīng)急審計工作質(zhì)量，具有較強借鑒指導(dǎo)作用。

“非典”審計強調(diào)“一盤棋”思想，提倡“四統(tǒng)一”，即統(tǒng)一思想、統(tǒng)一步驟、統(tǒng)一方案、統(tǒng)一報告的“一盤棋審計”思維，發(fā)揮送達審計在綜合利用和合理調(diào)配審計資源方面的優(yōu)勢，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)現(xiàn)場審計模式，降低了單位審計成本，提高了審計系統(tǒng)團隊作戰(zhàn)的規(guī)模效應(yīng)，為審計機關(guān)開展后續(xù)重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急審計提供了重要方法論。

“汶川地震”審計牢固樹立了“一盤棋”思想，審計署要求各級審計機關(guān)按照規(guī)定的時間、內(nèi)容、方式和要求報告救災(zāi)款物審計情況；關(guān)注救災(zāi)政策落實情況，進行全過程監(jiān)督、全方位覆蓋，創(chuàng)新了動態(tài)的全過程審計模式。審計沿著救災(zāi)款物流向這條主線，將應(yīng)急審計分為搶險救災(zāi)階段和災(zāi)后恢復(fù)重建階段，兩個階段的審計內(nèi)容和審計重點各有側(cè)重。搶險救災(zāi)階段應(yīng)急審計的內(nèi)容包括各級財政安排的救災(zāi)資金物資、社會捐贈的救災(zāi)物資及特殊黨費三方面，恢復(fù)重建階段應(yīng)急審計重點包括政策措施落實情況、資金物資管理使用情況和恢復(fù)重建工程項目情況審計。

新冠疫情審計強調(diào)“邊審邊防、邊審邊改、邊審邊建”，更加突出審計監(jiān)督保障功能。一邊做好專項審計工作，一邊做好審計人員自身防護；一邊做好問題揭示反映，一邊做好及時督促整改；一邊做好“治已病”，一邊做好“防未病”，反映制度缺陷、管理漏洞，完善體制機制。按照“統(tǒng)分結(jié)合、上下穿透”的原則，審計署成立了專項審計工作領(lǐng)導(dǎo)小組加強對審計工作的統(tǒng)籌和指導(dǎo)，特派辦和地方審計機關(guān)分工協(xié)作，有關(guān)工作安排、工作動態(tài)、成果上報等由辦公室統(tǒng)一歸口管理⑩。采用“非現(xiàn)場大數(shù)據(jù)分析＋現(xiàn)場核查”審計方式，積極創(chuàng)新審計方式方法，發(fā)揮大數(shù)據(jù)審計優(yōu)勢，做到疫情防控審計和日常審計工作兩不誤，提高了審計工作效率。

“非典”“汶川地震”和“新冠疫情”審計，為我國應(yīng)急審計管理體制機制建設(shè)提供了鮮活樣板與經(jīng)驗借鑒。首先，必須樹立審計創(chuàng)新理念，保持應(yīng)急審計思想的敏銳度和開放度，以思想認(rèn)識新高度開創(chuàng)應(yīng)急審計管理工作新局面，是打開我國應(yīng)急審計管理體制機制建設(shè)成功之門的金鑰匙。其次，優(yōu)化整合審計資源。由“非典”時期“四統(tǒng)一、一盤棋”審計思維，發(fā)展到“汶川地震”審計一盤棋系統(tǒng)思維，是應(yīng)急審計建設(shè)的重要法寶。美國頂級傳染病專家安東尼·福奇對我國疫情防控“一盤棋”思想深有感觸地說：“在疫情防控問題上，美國始終沒有做到一盤棋，聯(lián)邦政府的不作為導(dǎo)致全國一直沒有出臺有效的防控措施，這造成了美國目前的糟糕局面?！保枯?？輯？訛再次，應(yīng)急審計反應(yīng)迅捷、及時跟進。大規(guī)模作戰(zhàn)靈活的審計方式，堅決貫徹審計署黨組的部署，是做好應(yīng)急審計的必要前提。最后，沿著救災(zāi)財政資金與捐贈款物流向這條主線，關(guān)注黨中央、國務(wù)院重大政策落實情況，進行“全過程審計”仍然是應(yīng)急跟蹤審計的主旋律。

四、從總體國家安全觀的戰(zhàn)略眼光打造國家應(yīng)急審計體制機制，將應(yīng)急審計上升為國家審計署一級戰(zhàn)略，納入發(fā)展規(guī)劃綱要

基于習(xí)近平總書記總體國家安全觀，國家安全防范系統(tǒng)由指揮系統(tǒng)、一體化聯(lián)防系統(tǒng)、監(jiān)控情報系統(tǒng)、資金物資保障系統(tǒng)、行為控制系統(tǒng)和督促檢查系統(tǒng)等系統(tǒng)相互作用、相互協(xié)調(diào)而構(gòu)成。國家審計是國家督促檢查系統(tǒng)的重要組成部分，服務(wù)于黨中央決策意圖和國家治理需要。國家審計監(jiān)督的獨立性、專業(yè)性、權(quán)威性等決定了國家審計在維護國家總體安全的制度體系中發(fā)揮著不可替代的重要作用。應(yīng)急審計不再是單純的財政資金審計與財務(wù)審計，已經(jīng)延伸到國家重大公共衛(wèi)生政策措施的貫徹落實情況審計，通過發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行落實及聯(lián)防聯(lián)控中的體制機制障礙，提出完善防控體制機制建設(shè)建議。

因此，有必要將重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急審計管理能力建設(shè)上升為審計署一級戰(zhàn)略，納入署規(guī)劃綱要，編制重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急審計管理實施發(fā)展規(guī)劃綱要。應(yīng)急審計要以國家總體安全觀為引領(lǐng)，把應(yīng)急審計體制機制建設(shè)作為國家安全的重要內(nèi)容，堅持底線思維，強化應(yīng)急審計責(zé)任擔(dān)當(dāng)，提高應(yīng)急審計管理能力，做好應(yīng)急審計思想準(zhǔn)備、審計預(yù)案建設(shè)、法制建設(shè)、人才隊伍建設(shè)、應(yīng)對物資儲備，構(gòu)建統(tǒng)一指揮、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合的應(yīng)急審計體制機制。

審計應(yīng)急管理體制機制建設(shè)原則包括：（1）服務(wù)大局原則。應(yīng)急審計管理始終要立于服務(wù)大局的角度，把思想和行動統(tǒng)一到黨中央決策部署上來，高質(zhì)量完成應(yīng)急審計任務(wù)。（2）高效響應(yīng)原則。當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，審計機關(guān)需要靈活迅速、高效響應(yīng)，找準(zhǔn)服務(wù)應(yīng)急管理大局的切入點，組織好審計力量，靈活高效安排好審計項目。（3）權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)原則。應(yīng)急審計管理關(guān)系到多方面的整合、部署、調(diào)動，離開強有力的組織和領(lǐng)導(dǎo)許多事情難以辦到，因此應(yīng)急審計管理體制機制建設(shè)要有強有力的領(lǐng)導(dǎo)牽頭組織實施。（4）綜合協(xié)調(diào)原則。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急審計管理體制機制建設(shè)要綜合協(xié)調(diào)、組織分工，做到職能分工相互銜接。（5）靈活彈性原則。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件審計由于現(xiàn)場復(fù)雜，常規(guī)性審計程序受限，應(yīng)急審計管理要根據(jù)面臨的情況，通過權(quán)變方式，以解決問題為導(dǎo)向，特事特辦，彈性適應(yīng)。

從政府層面考察，國家應(yīng)急指揮體制分為“緊密型”和“松散型”兩大類?！熬o密型”是指成立由政府牽頭的應(yīng)急指揮機構(gòu)，整合相關(guān)職能部門的力量和資源，是以“決策指揮—服從管理”為特點的管理模式?！八缮⑿汀笔侵赣上嚓P(guān)職能部門之間聯(lián)合推舉主事機構(gòu)，形成以“共同參與—聯(lián)合協(xié)作”為特點的管理模式?！熬o密型”國家應(yīng)急指揮體制常以“應(yīng)急指揮部”模式或“領(lǐng)導(dǎo)小組”模式為代表，而“松散型”國家應(yīng)急指揮體制以“聯(lián)防聯(lián)控應(yīng)急機制”為代表。從黨委領(lǐng)導(dǎo)方式層面考察，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的應(yīng)急管理可以分為直接領(lǐng)導(dǎo)和間接領(lǐng)導(dǎo)兩大類。根據(jù)黨委在突發(fā)事件應(yīng)對中的介入程度和作用方式，分為“間接型”和“直接型”兩大類?！伴g接型”是黨委主要起總攬全局的作用，不直接進行指揮，應(yīng)急指揮由政府總負責(zé)，體現(xiàn)“黨委間接領(lǐng)導(dǎo)、政府直接主導(dǎo)”的國家應(yīng)急指揮體制；“直接型”是指黨委直接負責(zé)突發(fā)事件應(yīng)對活動的組織指揮，政府在黨的直接領(lǐng)導(dǎo)下負責(zé)落實黨委研究確定的重大決策部署，體現(xiàn)“黨委直接領(lǐng)導(dǎo)、政府具體負責(zé)”的國家應(yīng)急指揮體制。

因此，應(yīng)急審計管理體制可以選擇三種模式：一是黨委直接領(lǐng)導(dǎo)、審計署具體組織聯(lián)防聯(lián)控機制。在黨政間權(quán)責(zé)配置方面，黨對突發(fā)事件應(yīng)對工作直接進行指揮決策，審計署主要負責(zé)調(diào)度執(zhí)行；在部門間權(quán)責(zé)配置方面，相關(guān)部門組成由審計署機關(guān)牽頭、地方審計機關(guān)聯(lián)合的聯(lián)防聯(lián)控機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開展應(yīng)急審計工作。二是黨委直接領(lǐng)導(dǎo)、審計署統(tǒng)一指揮。在黨政間權(quán)責(zé)配置方面，由黨直接進行領(lǐng)導(dǎo)決策，審計署負責(zé)應(yīng)急審計指揮；在部門上下級權(quán)責(zé)配置方面，政府成立由審計署負責(zé)人牽頭的應(yīng)急指揮部進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)調(diào)度。三是成立“國家應(yīng)急審計管理委員會”，該委員會隸屬于中央審計委員會，堅持中央領(lǐng)導(dǎo)、國家應(yīng)急審計管理委員會具體負責(zé)的模式。

筆者認(rèn)為中央領(lǐng)導(dǎo)下的“國家應(yīng)急審計管理委員會”的應(yīng)急審計體制模式更符合黨管審計、政府審計承擔(dān)主責(zé)的時代要求。國家應(yīng)急審計管理必須堅持黨對應(yīng)急審計工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，中央審計委員會研究部署應(yīng)急審計工作，為做好應(yīng)急審計工作提供根本遵循和行動指引。下設(shè)“國家應(yīng)急審計管理委員會”作為應(yīng)急審計專班，能極大提高應(yīng)急審計執(zhí)行的專業(yè)權(quán)威性和話語權(quán)，真正發(fā)揮協(xié)調(diào)各方、相互配合、監(jiān)督落實等作用。并設(shè)中央、省和市三級“應(yīng)急審計管理委員會”，建立起統(tǒng)一指揮、分級管理的應(yīng)急審計組織體制。在縱向上呈現(xiàn)國家審計系統(tǒng)的層級關(guān)系，在橫向上應(yīng)急審計管理委員會反映審計組織與政府應(yīng)急管理系統(tǒng)、政府各部門之間的關(guān)系，可以將審計發(fā)現(xiàn)的問題在更高層級進行協(xié)調(diào)。應(yīng)急審計管理委員會平時負責(zé)制定應(yīng)急審計重大決策，加強應(yīng)急審計體系和綜合能力建設(shè)，包括審計領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理能力提高、應(yīng)急審計隊伍建設(shè)、應(yīng)急審計資源儲備等，當(dāng)發(fā)生重大公共衛(wèi)生事件后，可轉(zhuǎn)為組織指揮應(yīng)急審計工作，保證指揮高效、協(xié)調(diào)有力。

總之，從總體國家安全觀的戰(zhàn)略眼光打造國家應(yīng)急審計體制機制的模式為中央領(lǐng)導(dǎo)、應(yīng)急審計管理委員會負責(zé)，統(tǒng)一管理、分級響應(yīng)、屬地為主和制度運行的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政府審計協(xié)調(diào)模式。

五、借鑒國家應(yīng)急管理部“大應(yīng)急”體制機制改革經(jīng)驗，優(yōu)化提升我國應(yīng)急審計管理機制

（一）健全完善統(tǒng)分結(jié)合的應(yīng)急審計指揮機制，調(diào)動和協(xié)調(diào)社會各應(yīng)急服務(wù)資源

機制管長遠，制度管根本。2018年國家應(yīng)急管理部成立，經(jīng)過緊鑼密鼓的深化改革，將11個部門不同領(lǐng)域應(yīng)急救援職責(zé)全部整合，達到了“全災(zāi)種、大應(yīng)急”的要求，打破了過去部門管理為主、依靠聯(lián)席會議和臨時機構(gòu)指揮的應(yīng)急管理體制，初步形成新時代中國特色應(yīng)急管理組織體制機制？輥？輰？訛?！敖y(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的應(yīng)急管理體制和防救相承、有效銜接、全程貫通、順暢快捷的應(yīng)急管理機制”？輥？輱？訛，極大加強了應(yīng)急管理的整體謀劃，充分調(diào)動了各部門及社會各方面的應(yīng)急資源，為優(yōu)化提升我國重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急審計管理體制機制提供了寶貴經(jīng)驗和建構(gòu)指向。

新冠疫情下的應(yīng)急審計機制暴露出以下問題：一是缺乏應(yīng)急審計法律法規(guī)；二是缺乏常態(tài)化應(yīng)急審計管理機構(gòu)；三是欠缺應(yīng)急審計能力；四是上下指揮、左右協(xié)同渠道不暢。習(xí)近平總書記強調(diào)“針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項，……完善重大疫情防控體制機制”？輥？輲？訛。

因此，在設(shè)置應(yīng)急審計管理委員會情形下，可充分調(diào)動和協(xié)調(diào)審計組織與政府應(yīng)急系統(tǒng)的積極性和關(guān)系，實現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件聯(lián)動指揮、實時溝通和應(yīng)急審計現(xiàn)場支持等，為應(yīng)急審計提供強有力保障。一是抓謀劃。加強黨對應(yīng)急審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，牽頭編制應(yīng)急審計總體預(yù)案，啟動地方應(yīng)急審計預(yù)案研究與實施，指導(dǎo)地方應(yīng)急審計執(zhí)行機構(gòu)成立，負責(zé)協(xié)調(diào)應(yīng)急審計所需各方力量，對應(yīng)急審計中發(fā)現(xiàn)的重大問題定期向最高決策層匯報。二是抓協(xié)調(diào)。加強審計機關(guān)與財政部門、衛(wèi)健委、發(fā)改委等主管部門和重點保障企業(yè)的聯(lián)系，及時了解專項資金、捐贈款物、防控政策等總體執(zhí)行與落實情況。三是抓“兩統(tǒng)籌”。避免多頭審計，與各級審計機關(guān)統(tǒng)籌推進應(yīng)急審計，采取融合式、嵌入式、協(xié)作式、“1+N”等多種方式與同期開展的財政收支審計等相互銜接，做到“一審多項”“一審多果”。四是抓聯(lián)動。開展審計與發(fā)改委、衛(wèi)健委、財政部、稅務(wù)局、紀(jì)檢監(jiān)察的協(xié)調(diào)聯(lián)動，明確各部門之間的職責(zé)和應(yīng)急審計的審計重點。五是抓協(xié)同。發(fā)揮國家審計與社會審計、內(nèi)部審計整體合力，構(gòu)建應(yīng)急審計監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，充分統(tǒng)籌利用已有的審計資源配合開展應(yīng)急審計工作，提高審計工作效率。

（二）完善應(yīng)急審計管理運行機制，強化安全生命周期應(yīng)急審計閉環(huán)管理

企業(yè)安全生命周期管理是將安全生產(chǎn)理念貫穿于企業(yè)生產(chǎn)、銷售全過程的管理活動。重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件按照安全生命周期理論可分解為事前、事發(fā)、事中、事后等階段，其管理活動也分為事前預(yù)防準(zhǔn)備與預(yù)警、事中應(yīng)急反應(yīng)與控制管理、事后善后處理與總結(jié)反思等環(huán)節(jié)的全鏈條管理過程。應(yīng)急審計管理運行機制建設(shè)可以采用安全生命周期應(yīng)急審計閉環(huán)管理方法，應(yīng)急審計管理覆蓋突發(fā)事件整個安全生命周期，做到事前“無急要應(yīng)”，事中“有急能應(yīng)”，事后“應(yīng)后能進”。

從安全生命周期的視角對應(yīng)急審計管理全過程控制，可將應(yīng)急審計管理分為預(yù)防與準(zhǔn)備審計應(yīng)急管理、響應(yīng)與實施應(yīng)急審計管理、善后與恢復(fù)應(yīng)急審計管理三種類型。這三種類型應(yīng)急審計管理分別屬于不同階段，在不同階段應(yīng)急審計的關(guān)鍵任務(wù)有所差別。同時三種類型的應(yīng)急審計管理又是相互銜接的。預(yù)防與準(zhǔn)備應(yīng)急審計管理工作充分與否直接影響響應(yīng)與實施應(yīng)急審計管理工作，響應(yīng)與實施應(yīng)急審計管理工作如何又關(guān)系到善后與恢復(fù)應(yīng)急審計管理的成果，善后與恢復(fù)應(yīng)急審計管理是否充分總結(jié)經(jīng)驗和完善則會影響下一次應(yīng)急審計管理。（1）預(yù)防與準(zhǔn)備應(yīng)急審計管理。該階段應(yīng)急審計管理主要增強應(yīng)急審計管理意識，提高應(yīng)急審計管理能力，做好應(yīng)急審計管理的相關(guān)儲備，建立完善的應(yīng)急審計預(yù)案，編制《審計人員應(yīng)急防護手冊》，組織審計人員教育培訓(xùn)，做好應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急審計演練。（2）響應(yīng)與實施應(yīng)急審計管理。制定應(yīng)急審計預(yù)警信息發(fā)布和啟動應(yīng)急審計響應(yīng)工作方案，設(shè)定應(yīng)急審計響應(yīng)類型、響應(yīng)級別與等級。審計機關(guān)按照黨中央、國務(wù)院、審計署的要求和應(yīng)急審計預(yù)案組織開展應(yīng)對活動。除了開展財政資金以及捐贈款物審計外，還要聚焦助企紓困、支持復(fù)工復(fù)產(chǎn)、重大工程項目開工建設(shè)、救助政策精準(zhǔn)落地、煤電油氣供應(yīng)、穩(wěn)定居民消費、關(guān)心關(guān)愛一線醫(yī)護人員、醫(yī)療廢棄物運輸處置等政策措施的落實情況開展審計，關(guān)注突發(fā)公共衛(wèi)生事件對經(jīng)濟運行帶來的沖擊和影響，及時反映情況和問題，提出對策建議。（3）善后與恢復(fù)應(yīng)急審計管理。在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理結(jié)束階段，審計機關(guān)對恢復(fù)生產(chǎn)生活正常秩序進行連續(xù)性的審計監(jiān)督，確保善后與恢復(fù)相關(guān)的政策措施落實到位、資金物資用到實處。對應(yīng)急審計管理工作進行經(jīng)驗總結(jié)，將審計工作落實到體制機制完善層面，修訂、補充、完善相關(guān)法律法規(guī)，將應(yīng)急審計管理工作成果報送衛(wèi)健、紀(jì)檢、檢查、應(yīng)急管理部等部門，實現(xiàn)審計成果的充分運用。

（三）加強信息預(yù)警、報送與公告機制，提高應(yīng)急審計處置能力

重要信息預(yù)警、報送與公告是應(yīng)急管理工作的基礎(chǔ)，是準(zhǔn)確掌握突發(fā)公共衛(wèi)生事件動態(tài)的關(guān)鍵，是科學(xué)決策、妥善處置的重要條件。盡管《傳染病防治法》第三十八條、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第二十五條、《慈善法》第十三條等都明確了相關(guān)信息發(fā)布要及時、準(zhǔn)確和全面，但在重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生時還是會出現(xiàn)信息報送不及時、公告不夠全面等問題。

應(yīng)急審計監(jiān)督功能的發(fā)揮既是督促相關(guān)單位公開信息的手段，也是特定信息獲取的保障機制。一是建立社會輿情審計監(jiān)測預(yù)警機制，利用網(wǎng)絡(luò)爬蟲、圖數(shù)據(jù)庫、區(qū)塊鏈等技術(shù)，聚焦重點領(lǐng)域、重點事件，關(guān)注輿情風(fēng)波，針對輿情事件涉及審計職責(zé)范圍的應(yīng)及早做好應(yīng)對預(yù)案。二是建立審計輿情回應(yīng)制度。協(xié)助政府加強輿情應(yīng)對，提高公開水平，增強政府公信力；加強輿情回應(yīng)審計監(jiān)督工作，內(nèi)容包括輿情收集與分析、歸口報送和公開回應(yīng)等，審計成果可分批次及時向社會公布。三是建立輿情防控不力干部問責(zé)與審計結(jié)果公告銜接制度。加強審計部門與組織、紀(jì)檢等部門的合作，提高問責(zé)的質(zhì)量和效果，發(fā)揮審計監(jiān)督震懾和輿論引導(dǎo)作用。反思審計問責(zé)不能成為馬后炮，需要創(chuàng)新審計問責(zé)方式，建立“紀(jì)檢+監(jiān)察+審計”的巡審聯(lián)動機制，推行“審計先手問責(zé)+紀(jì)檢監(jiān)察跟進處理”的工作模式，充分發(fā)揮審計機關(guān)反腐治庸的專業(yè)特長，為紀(jì)檢監(jiān)察發(fā)現(xiàn)問題提供線索。

（四）實現(xiàn)大數(shù)據(jù)審計平臺數(shù)據(jù)共享機制，建設(shè)“全國應(yīng)急審計大數(shù)據(jù)管理平臺”

疫情期間暴露出審計信息化支撐能力不足的一面，比如在統(tǒng)一調(diào)度指揮人員、防疫物資等方面反應(yīng)相對滯后，有的仍以電話、表格、通知等傳統(tǒng)手段為主開展相關(guān)工作。突發(fā)公共衛(wèi)生事件對應(yīng)急審計信息化提出了前所未有的挑戰(zhàn)。習(xí)近平總書記強調(diào)，“要鼓勵運用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等數(shù)字技術(shù)，……發(fā)揮支撐作用”？輥？輳？訛。

因此，借助智慧技術(shù)，打造全國應(yīng)急審計大數(shù)據(jù)審計平臺，是建設(shè)“數(shù)字審計”，實現(xiàn)審計信息化的重要途徑。建設(shè)統(tǒng)一的“全國應(yīng)急審計大數(shù)據(jù)管理平臺”，整合和統(tǒng)籌全國審計機關(guān)應(yīng)急領(lǐng)域的各類數(shù)據(jù)資源，依托大數(shù)據(jù)全棧技術(shù)和多維數(shù)據(jù)融合分析能力，構(gòu)建符合應(yīng)急管理需求的應(yīng)急審計大數(shù)據(jù)治理體系。要結(jié)合自然語言處理等人工智能技術(shù)，為應(yīng)急審計管控動態(tài)化、監(jiān)測預(yù)警智能化提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。具體而言，要做好以下兩方面工作：一是建設(shè)應(yīng)急審計指揮數(shù)據(jù)中心。通過5G、物聯(lián)網(wǎng)、高新技術(shù)來支撐應(yīng)急管理大數(shù)據(jù)運行，將應(yīng)急管理部、衛(wèi)健委、財政部等部門大數(shù)據(jù)資源整合為一體化的數(shù)據(jù)庫中心，保障政府應(yīng)急平臺數(shù)據(jù)之間的互聯(lián)互通、共享共用，為應(yīng)急管理、應(yīng)急審計監(jiān)督提供動態(tài)、準(zhǔn)確、及時的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。二是建設(shè)“全國應(yīng)急審計大數(shù)據(jù)管理平臺”。在建設(shè)過程中要依據(jù)“利舊與新建同步”原則，避免重復(fù)建設(shè)造成資源浪費，可以利用審計署“金審工程”？輥？輴？訛項目整合現(xiàn)有的電子政務(wù)內(nèi)外網(wǎng)和審計專網(wǎng)，實現(xiàn)與應(yīng)急管理部、衛(wèi)健委、發(fā)改委、工信部等部門的互聯(lián)互通；在審計機關(guān)層面，實現(xiàn)審計署與特派辦、省市審計機關(guān)聯(lián)通，以及對應(yīng)急審計專家人員資源、物質(zhì)設(shè)備資源的統(tǒng)籌管理、快速調(diào)度的一體化管理；在外聯(lián)單位層面，實現(xiàn)與政府各部門的數(shù)據(jù)共享、統(tǒng)一報送、歸口管理；在審計決策層面，研發(fā)和部署重大疫情審計監(jiān)測設(shè)備和后臺配套軟件，針對非現(xiàn)場遠程審計提升大數(shù)據(jù)審計資源分析能力，做好應(yīng)急審計科學(xué)研判，驅(qū)動應(yīng)急審計決策智能化，并配置可視化大屏幕調(diào)度管理系統(tǒng)，充分利用政府審計各部門現(xiàn)有遠程視頻會議系統(tǒng)，建設(shè)遠程視頻會議調(diào)度系統(tǒng)。

廣西審計廳在“金審工程”三期項目基礎(chǔ)上，以“打基礎(chǔ)+建平臺+創(chuàng)模式+推應(yīng)用”模式，建成基于國家審計數(shù)據(jù)中心、數(shù)字化審計管理平臺和審計決策支撐平臺的“一中心兩平臺”三位一體的大數(shù)據(jù)審計體系，實現(xiàn)了自治區(qū)、市、縣三級聯(lián)動大數(shù)據(jù)審計？輥？輵？訛?！敖饘徆こ獭痹谕七M審計監(jiān)督全覆蓋，尤其是在部門預(yù)算執(zhí)行審計全覆蓋運用上取得了突破性進展。因此，可探索利用“金審工程”平臺建設(shè)，認(rèn)真研究運用好大數(shù)據(jù)審計方式。一是可以利用“金審工程”項目對重點地區(qū)重點資金在線審計監(jiān)測。建立與被審計單位資料報送制度，采取電子傳輸、郵寄等方式送達審計數(shù)據(jù)和審計資料，確保審計組及時掌握防控資金、捐贈款物使用等方面情況。二是優(yōu)化非現(xiàn)場審計與現(xiàn)場審計協(xié)調(diào)銜接，堅持“非現(xiàn)場審計+重點延伸”方式開展審計工作。非現(xiàn)場審計可以提高應(yīng)急審計效率，但受制于審計數(shù)據(jù)相關(guān)的內(nèi)部控制度和非現(xiàn)場審計的技術(shù)條件，存在較大的審計風(fēng)險，應(yīng)結(jié)合現(xiàn)場審計，通過多渠道收集審計資料，為現(xiàn)場審計精準(zhǔn)延伸奠定基礎(chǔ)。三是結(jié)合“金審工程”建設(shè)，改擴建數(shù)據(jù)分析室，以審計大數(shù)據(jù)分析為抓手，多措并舉，加強審計創(chuàng)新。比如廣東省審計廳“書面進點”的創(chuàng)新方式？輥？輶？訛，審計署太原特派辦與山西省政府辦公廳建立的“三通報”“兩反饋”的“3+2”審計合作機制等？輥？輷？訛。

（五）加強“國家隊”“地方隊”應(yīng)急審計隊伍機制建設(shè)，開展應(yīng)急審計培訓(xùn)工作

加強“國家隊”“地方隊”應(yīng)急審計隊伍機制建設(shè)包括：一是國家應(yīng)急審計隊伍建設(shè)必須堅持綜合性、專業(yè)性、協(xié)同性，著力提高“國家隊”應(yīng)急審計隊伍綜合統(tǒng)籌、專業(yè)科學(xué)、聯(lián)合協(xié)同能力，兼顧省市級應(yīng)急審計隊伍建設(shè)，充分考慮應(yīng)急審計隊伍的短期需求和長期人才缺口，形成規(guī)模適度、管理規(guī)范的“地方隊”應(yīng)急審計隊伍。二是做大應(yīng)急審計隊伍，廣納英才，吸收多領(lǐng)域、綜合型應(yīng)急審計人才，提高應(yīng)急審計隊伍的綜合能力。將醫(yī)療、應(yīng)急救援、大數(shù)據(jù)分析、經(jīng)濟金融等相關(guān)行業(yè)人員吸納到審計項目組，建立審計專家?guī)?，利用外部專家工作提高審計質(zhì)量。三是做強應(yīng)急審計隊伍，堅持以國家審計為主力軍兼顧社會審計、內(nèi)部審計力量相結(jié)合，充分利用社會審計、內(nèi)部審計在各自應(yīng)急范圍內(nèi)的優(yōu)勢，配合開展審計工作，提高審計效率。四是加強“國家隊”“地方隊”應(yīng)急審計預(yù)案演練。制定應(yīng)急審計隊伍建設(shè)情況和應(yīng)急能力的考核及評估標(biāo)準(zhǔn)，并通過培訓(xùn)演練增強應(yīng)急審計隊伍應(yīng)急能力。

開展應(yīng)急審計培訓(xùn)是提高應(yīng)急審計隊伍應(yīng)急意識和應(yīng)急處置能力的重要渠道。我國審計機關(guān)應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急審計經(jīng)驗較為缺乏，開展多層次、多角度、全方位的應(yīng)急審計培訓(xùn)，提高應(yīng)急審計能力和應(yīng)急審計知識水平具有十分重要的意義。應(yīng)急審計培訓(xùn)工作必須明確應(yīng)急審計的指導(dǎo)思想、基本原則和方式方法，了解應(yīng)急審計的內(nèi)容和重點，熟悉突發(fā)性公共衛(wèi)生事件資金物資和重大政策落實情況審計程序，學(xué)會運用全面覆蓋、突出重點的跟蹤審計方式。培訓(xùn)可按照“輻射帶動”的原則，從審計署到基層審計機關(guān)層層推進，可采取面授、在崗輔導(dǎo)、平臺自主學(xué)習(xí)和專題討論等方式，培訓(xùn)內(nèi)容包括突發(fā)性公共衛(wèi)生事件審計監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急審計指揮與決策、與地方政策的協(xié)調(diào)聯(lián)動、應(yīng)急審計專業(yè)知識、自身安全防護等課程。培訓(xùn)的主要任務(wù)是強化國家審計應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的職能職責(zé)，提高協(xié)同應(yīng)對能力，保證及時、有序、高效地開展應(yīng)急審計工作。

六、建立健全應(yīng)急審計法律法規(guī)體系，制定《重大突發(fā)性公共事件應(yīng)急審計預(yù)案》和《重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件跟蹤審計業(yè)務(wù)實施指南》

國家應(yīng)急管理部強調(diào)，2019年以來，工作重點就是全面建設(shè)應(yīng)急管理法律制度體系，加快應(yīng)急管理法律法規(guī)修訂工作，推進應(yīng)急預(yù)案和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)？輦？輮？訛。有學(xué)者認(rèn)為《突發(fā)事件應(yīng)對法》（2007）對分級負責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)缺乏明確規(guī)定，使得一些重要的應(yīng)急制度無法落地。2020年全國兩會期間，有學(xué)者提出加快構(gòu)建應(yīng)急管理法律體系，制定一個涵蓋所有突發(fā)事件的“基本法”，規(guī)定應(yīng)急管理中操作執(zhí)行的基本原則，以此推動我國應(yīng)急管理法治體系的建設(shè)。

國家應(yīng)急管理基本大法的構(gòu)建尚在研究中，國家應(yīng)急審計法律法規(guī)制度更顯滯后。具體問題如下：一是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急審計的法律法規(guī)較少且較為分散。二是現(xiàn)有的突發(fā)公共事件應(yīng)急審計的法律法規(guī)對指導(dǎo)開展應(yīng)急審計的可操作性較差，缺乏應(yīng)急審計管理預(yù)案與操作規(guī)程指南，對應(yīng)急審計如何組織、啟動，可以調(diào)用哪些審計資源等，均沒有明確規(guī)定。三是現(xiàn)有突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急審計的法律法規(guī)無法滿足應(yīng)急審計的現(xiàn)實需求。法律法規(guī)需要明確突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政策落實跟蹤審計的評價標(biāo)準(zhǔn)，明確捐贈物資審計中與慈善機構(gòu)的慈善信息共享規(guī)定，明確將高新技術(shù)運用到應(yīng)急審計工作中的范圍等。因此，需要適時制定、統(tǒng)籌修訂應(yīng)急審計相關(guān)法律法規(guī)。系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范的應(yīng)急審計法律制度體系建設(shè)與完善是健全我國應(yīng)急審計管理體制機制的根本制度保證和前提基礎(chǔ)。

建議國家審計署法規(guī)司統(tǒng)籌起草、制定、修訂應(yīng)急審計相關(guān)法律法規(guī)，從短中長期研究制定應(yīng)急審計法律法規(guī)體系。一是在中長期規(guī)劃中修改《審計法》，將國家應(yīng)急審計的職責(zé)、權(quán)限等寫入《審計法》《審計法實施條例》，為開展突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急審計提供法律依據(jù)，并橫向與《突發(fā)事件應(yīng)對法》相互協(xié)調(diào)。二是在近期規(guī)劃中，將突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急審計的實施方案、證據(jù)取證方式、報告形式、結(jié)果運用、質(zhì)量控制及責(zé)任等納入《審計準(zhǔn)則》和應(yīng)用指南。三是在當(dāng)前工作中，應(yīng)抓緊制定《重大突發(fā)性公共事件應(yīng)急審計預(yù)案》和《重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件跟蹤審計業(yè)務(wù)實施指南》，明確應(yīng)急審計的目的、對象、內(nèi)容、組織方式、程序和方法、審計評價、審計公開等問題，為應(yīng)急審計的開展提供可靠依據(jù)。

（一）制定《重大突發(fā)性公共事件應(yīng)急審計預(yù)案》

“非典”后，我國推動建立了包括總體預(yù)案、專項預(yù)案、部門預(yù)案等具有中國特色的應(yīng)急預(yù)案體系？輦？輯？訛。應(yīng)急預(yù)案是各類突發(fā)性公共事件應(yīng)急處理的基礎(chǔ)，有利于促進政府和部門為應(yīng)急響應(yīng)做好充足準(zhǔn)備。但是，目前缺乏完備系統(tǒng)的重大突發(fā)性公共事件應(yīng)急審計預(yù)案，造成應(yīng)急審計工作開展常常被動忙亂局面。

國家審計機關(guān)應(yīng)根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的要求，總結(jié)“非典”專項審計、“汶川”跟蹤審計和“新冠疫情”審計等應(yīng)急審計經(jīng)驗，制定《重大突發(fā)性公共事件應(yīng)急審計預(yù)案》（以下簡稱《預(yù)案》），指導(dǎo)和規(guī)范各類突發(fā)公共事件的應(yīng)急審計工作。一是加強《預(yù)案》的頂層設(shè)計，保證審計應(yīng)急預(yù)案與其他部門預(yù)案之間的協(xié)同配合，保證多層次、多類別、多形式的審計應(yīng)急預(yù)案在審計機關(guān)縱向間上下兼容銜接。同時充分考慮自然性、社會性等不同突發(fā)性公共事件的特征，做到早預(yù)警、早反應(yīng)和早行動。二是明確《預(yù)案》的法律地位，以法制支撐應(yīng)急審計預(yù)案?！额A(yù)案》分為法律規(guī)范和實務(wù)操作規(guī)范，法律規(guī)范根據(jù)《預(yù)案》的級別和類別確定相應(yīng)的行政法規(guī)、部門規(guī)章的地位，明確《預(yù)案》優(yōu)先依據(jù)，以便更好地執(zhí)行預(yù)案，進行應(yīng)急審計。三是《預(yù)案》的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括應(yīng)急審計的組織領(lǐng)導(dǎo)體系與職責(zé)、應(yīng)急預(yù)警與響應(yīng)機制、應(yīng)急審計運行機制、應(yīng)急審計風(fēng)險控制體系和信息公開披露機制，為防止“預(yù)案綜合征”，保證審計應(yīng)急預(yù)案的自適應(yīng)性、靈活性和創(chuàng)新性，還要加入審計應(yīng)急預(yù)案修訂機制，使審計應(yīng)急預(yù)案動態(tài)演進、日臻完善。四是分層完善應(yīng)急審計預(yù)案體系，形成貫穿所有特派辦、省級審計機關(guān)、市縣級審計機關(guān)的應(yīng)急審計預(yù)案體系，并根據(jù)各層級實際情況編制應(yīng)急預(yù)案，重視預(yù)案法律規(guī)范，細化實務(wù)操作規(guī)范。五是明確應(yīng)急審計預(yù)案演練部門、周期、方式和評估方法。通過不斷演練和評估一方面提升審計人員應(yīng)急審計崗位職責(zé)、工作任務(wù)、應(yīng)急審計方式等知識和能力的掌握，另一方面發(fā)現(xiàn)應(yīng)急審計預(yù)案存在的問題要及時查缺補漏，確保預(yù)案的指導(dǎo)性、實用性、可操作性。

（二）建立《重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急審計業(yè)務(wù)實施指南》

醫(yī)學(xué)實踐指南可為臨床或公共衛(wèi)生實踐提供最佳指導(dǎo)意見，提高醫(yī)療決策的科學(xué)性。世界衛(wèi)生組織將指南分為標(biāo)準(zhǔn)指南、綜合指南、臨時指南和應(yīng)急指南。其中，應(yīng)急指南包括緊急（快速反應(yīng)）指南和快速建議指南？輦？輰？訛。以《臨床醫(yī)學(xué)指南》為例，它從臨床實用角度出發(fā)，介紹了較為前沿的現(xiàn)代醫(yī)學(xué)知識，并重點闡述了常見病較為前瞻的理論及治療觀點，是廣大醫(yī)務(wù)工作者的實用性參考書？輦？輱？訛。

目前，在《國家審計基本準(zhǔn)則》（2010）中包括“政府審計規(guī)范指南”內(nèi)容，為政府審計實施提供可操作性的指導(dǎo)意見。由于目前我國缺乏重大突發(fā)性公共事件應(yīng)急審計準(zhǔn)則，面對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件帶來的風(fēng)險和挑戰(zhàn)，應(yīng)急審計工作常常出現(xiàn)沒有制度抓手而被動應(yīng)對的局面，亟需進行應(yīng)急審計制度建設(shè)。《重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急審計業(yè)務(wù)實施指南》（下稱《指南》）的制定可參照醫(yī)學(xué)應(yīng)急指南的建設(shè)原則，根據(jù)“政府審計規(guī)范指南”要求，按照財政部、中注協(xié)印發(fā)的24項應(yīng)用指南框架結(jié)構(gòu)研究制定?！吨改稀繁仨汅w現(xiàn)應(yīng)急審計“標(biāo)準(zhǔn)運行”理念，即在應(yīng)急審計全過程遵循標(biāo)準(zhǔn)化的運行程序，總體包括應(yīng)急審計目標(biāo)、制定依據(jù)、適用范圍和工作要求等，具體包括應(yīng)急審計準(zhǔn)備、現(xiàn)場審計、非現(xiàn)場審計、應(yīng)急審計報告和應(yīng)急審計督促及整改等標(biāo)準(zhǔn)，以減少應(yīng)急審計失誤，提高應(yīng)急審計工作質(zhì)量。

《指南》為規(guī)范國家應(yīng)急審計工作提供了可操作性的指導(dǎo)意見和實踐指南，以幫助審計人員明確應(yīng)急審計目標(biāo)和應(yīng)急審計過程中的關(guān)鍵領(lǐng)域及重點內(nèi)容，防范應(yīng)急管理中的風(fēng)險，提高應(yīng)急審計質(zhì)量。首先，《指南》編制應(yīng)當(dāng)頂層設(shè)計，注重規(guī)范。應(yīng)聯(lián)合國家衛(wèi)健委、應(yīng)急管理部門、財政部門、紅十字會、慈善機構(gòu)等相關(guān)行業(yè)人員制定，并邀請國家審計、注冊會計師審計及內(nèi)部審計人員參與論證。其次，《指南》應(yīng)當(dāng)按照實用性、可操作性和風(fēng)險導(dǎo)向式編制，內(nèi)容包括重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急審計目標(biāo)、應(yīng)急審計環(huán)境認(rèn)定、非現(xiàn)場應(yīng)急審計策略、大數(shù)據(jù)審計技術(shù)與方法、特殊應(yīng)急審計程序和簡化應(yīng)急審計報告等。最后，《指南》要分別規(guī)范重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件財政防控物質(zhì)與資金審計、捐贈紅十字會與慈善機構(gòu)救災(zāi)款物審計、新建安置醫(yī)院審計、防控保發(fā)展政策跟蹤審計、群眾來信舉報資產(chǎn)核查審計、領(lǐng)導(dǎo)干部失職瀆職問責(zé)審計等?！吨改稀返闹贫ㄓ兄趯崿F(xiàn)重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急審計實務(wù)操作的實用化、規(guī)范化，提高重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急審計質(zhì)量，使我國的重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件審計工作有章可循，有法可依。

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