劉蘭

基層治理中，變異的變通損害了政府的權(quán)威，讓上級(jí)政策淪為一紙空文；浪費(fèi)了社會(huì)資源，不利于問(wèn)題解決；打消了群眾參與治理的積極性，增加了社會(huì)治理成本。如何把“實(shí)事求是”“求真務(wù)實(shí)”等精神要求貫徹下去，讓政策執(zhí)行都成為真執(zhí)行，不是某一個(gè)部門、某一個(gè)層級(jí)、某一個(gè)干部努力就可以實(shí)現(xiàn)的，而是一項(xiàng)需要通過(guò)系統(tǒng)變革、長(zhǎng)期努力、共同奮斗才能解決的重大問(wèn)題。

本刊采訪了中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授陳天祥、南開大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院政治學(xué)系教授季乃禮、武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理系教授陳世香、四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授范逢春等專家學(xué)者，他們從政策制定、基層自身、監(jiān)督機(jī)制等多維度出發(fā)，探討了如何治理基層變異的變通現(xiàn)象。

廉政瞭望·官察室：在治理變異的變通過(guò)程中，為基層減負(fù)松綁的呼聲很高，上級(jí)政府和部門應(yīng)如何看待這一問(wèn)題？

讓政府回歸本位很重要。要明確政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的職能邊界，把市場(chǎng)能管好的事讓給市場(chǎng)，把社會(huì)能管好的事讓給社會(huì)，政府集中精力管好自己分內(nèi)的事，提供良好的公共服務(wù)，從而構(gòu)建起國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的科學(xué)構(gòu)架。

上級(jí)政府和部門在制定政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)基于下級(jí)政府發(fā)展共性，構(gòu)建起“原則性要求—強(qiáng)制性規(guī)定—禁止性條例”的政策變通執(zhí)行約束機(jī)制，搭建出“事前議定—事中更定—事后評(píng)定”的政策變通執(zhí)行機(jī)會(huì)空間，把基層政策變通執(zhí)行限制在合理區(qū)間內(nèi)，減少基層政策變通執(zhí)行異化的可能性。

上級(jí)部門向基層政府發(fā)出指令，而基層政府難以滿足那么多部門的政策要求。如果上級(jí)政策要求過(guò)高、過(guò)密、過(guò)緊，基層政府疲于應(yīng)付難免會(huì)想著搞變通。因此，要限制上級(jí)“條條”直接向基層政府發(fā)出政策要求，應(yīng)由上級(jí)“塊塊”統(tǒng)籌各項(xiàng)政策要求，減輕基層政府負(fù)擔(dān)。

廉政瞭望·官察室：在具體的政策制定過(guò)程中，應(yīng)注意哪些問(wèn)題？

陳世香：要建立科學(xué)合理的政策制定體系，包括利益相關(guān)者都要參與，還要引入專家智庫(kù)的力量，同時(shí)要進(jìn)行政策的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。只有這樣，才能讓整個(gè)政策制定更加合理，不至于政策朝令夕改，也不至于不同層級(jí)、不同部門的政策“打架”。

政策設(shè)計(jì)要避免理想化。上級(jí)政策要留有空間，特別是將基層的實(shí)際情況納入考慮，給與基層政府政策執(zhí)行留有一定選擇余地。

我曾經(jīng)擔(dān)任兩個(gè)小區(qū)的業(yè)主委員會(huì)的副主任，對(duì)天津社區(qū)的治理較為熟悉。在天津，按照原來(lái)的政策規(guī)定，業(yè)委會(huì)成員的人數(shù)為9到15名，后來(lái)為了執(zhí)行黨建引領(lǐng)社區(qū)的精神，規(guī)定業(yè)委會(huì)成員中黨員人數(shù)必須過(guò)半，許多小區(qū)因?yàn)榇艘?guī)定而無(wú)法產(chǎn)生業(yè)委會(huì)。后來(lái)天津?qū)I(yè)主委員會(huì)的人數(shù)下限降到了5人，也就是說(shuō)小區(qū)候選人中只要3個(gè)以上的黨員就滿足了相關(guān)的規(guī)定。

在政策執(zhí)行之前，還要加強(qiáng)政策的動(dòng)員和準(zhǔn)備。首先是思想準(zhǔn)備，要對(duì)政策進(jìn)行宣傳。根據(jù)政策的重要程度，要有一個(gè)告知期、知曉期，最好不要從公布之日起就生效，得先讓人知曉，要有一個(gè)學(xué)習(xí)和熟悉政策的過(guò)程。政策實(shí)施還要有明確的方案和規(guī)范。比如執(zhí)行的時(shí)間節(jié)點(diǎn)安排，管理流程，問(wèn)責(zé)的機(jī)制等，這些在準(zhǔn)備階段就要有。

廉政瞭望·官察室：上面千條線，下面一根針。如何讓政策在基層執(zhí)行過(guò)程中體現(xiàn)出合理性，使基層干部在執(zhí)行政策的過(guò)程中，既有“理性的感召”，又有“底線的堅(jiān)守”？

越是上級(jí)政府越應(yīng)該從事一些宏觀事務(wù)的管理和作出原則性規(guī)定，不干涉下級(jí)職權(quán)范圍的具體事務(wù)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，上級(jí)政府更應(yīng)該通過(guò)稅收、金融和法律手段調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活，而非通過(guò)行政手段。這樣既可以維護(hù)上級(jí)權(quán)力的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，也可以給下級(jí)更多自主空間。

上下級(jí)政府要形成合作型關(guān)系，提高基層政府的地位及話語(yǔ)權(quán)。上級(jí)政策制定要加強(qiáng)前期調(diào)研論證，特別是允許基層政府對(duì)政策制定出臺(tái)發(fā)表意見和看法；上級(jí)政府要參與到基層政府政策執(zhí)行的指導(dǎo)與監(jiān)督，及時(shí)考慮政策執(zhí)行過(guò)程出現(xiàn)的難點(diǎn)問(wèn)題，采納基層政府找出的一些合理執(zhí)行方案；政策執(zhí)行效果不理想時(shí)，不能一味地強(qiáng)調(diào)問(wèn)責(zé)，而是要分清主客觀原因。

隨著農(nóng)村的空心化，年輕人流入城市，農(nóng)村的養(yǎng)老成為了難題，需要政府提供必要的幫助。在我們考察的天津某村，村委會(huì)提供送飯任務(wù)，對(duì)獨(dú)居的老人進(jìn)行監(jiān)控，并為老人提供手環(huán)進(jìn)行定位。養(yǎng)老服務(wù)能夠?qū)嵭?，不僅因?yàn)樘旖蛴邢嚓P(guān)的政策，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)提供資金支持，也因?yàn)樵摯咫x城市較近，村集體有收入，但很難在其他地區(qū)復(fù)制。因此，不同地區(qū)，養(yǎng)老提供何種服務(wù)，都需要咨詢基層政府和村委會(huì)的意見。

根據(jù)權(quán)責(zé)對(duì)等原則，政策執(zhí)行要給基層政府賦予更多的資源配置權(quán)，如財(cái)政權(quán)、人事編制權(quán)等等，增強(qiáng)基層的治理能力，這樣也能減少基層搞變通時(shí)應(yīng)付上級(jí)任務(wù)的借口。

我曾參加過(guò)一個(gè)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的調(diào)研，幾百項(xiàng)職權(quán)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，包括行政執(zhí)法權(quán)、行政許可權(quán)、行政審批權(quán)等等，但是沒(méi)有匹配的資源，沒(méi)有人手和資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)辦法做那么多事，實(shí)際上是增加了這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)任。

在基層，也要完善基層政府決策程序。強(qiáng)化基層政府領(lǐng)導(dǎo)班子集體領(lǐng)導(dǎo)制，在執(zhí)行上級(jí)政策的工作部署時(shí)，要通過(guò)法定的議事原則進(jìn)行討論，不能夠由“一把手”說(shuō)了算。通過(guò)集體負(fù)責(zé)的方式來(lái)減少“一把手”因政績(jī)沖動(dòng)搞變異的變通。

陳天祥。

范逢春。

廉政瞭望·官察室：政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督、整改落實(shí)是一個(gè)閉環(huán)，如何在監(jiān)督環(huán)節(jié)加大力度，確?；鶎硬桓腋氵^(guò)度的變通？

上級(jí)政府的監(jiān)督很重要，但僅靠上級(jí)政府來(lái)監(jiān)督下級(jí)政府，需要的監(jiān)督成本比較高，因此需要借助社會(huì)監(jiān)督力量。通過(guò)媒體、網(wǎng)絡(luò)等渠道公布上級(jí)政策信息，讓民眾對(duì)于政策有知曉度，也便于用社會(huì)監(jiān)督的力量倒逼基層政府落實(shí)上級(jí)政策。

也要對(duì)突破底線搞變通的干部進(jìn)行問(wèn)責(zé)，起到警示教育的效果。這種問(wèn)責(zé)也可以分為以下幾個(gè)方面展開：選擇性執(zhí)行上級(jí)方針政策，挑肥揀瘦的；對(duì)重大項(xiàng)目建設(shè)不作為、慢作為，敷衍塞責(zé)的；對(duì)群眾生產(chǎn)生活造成重大影響的；等等。同時(shí)，各基層政府也應(yīng)定期進(jìn)行工作總結(jié)，對(duì)一些執(zhí)行不力的事項(xiàng)進(jìn)行檢討并加以改進(jìn)。

各方主體在監(jiān)管過(guò)程中應(yīng)形成合力，用一種恰當(dāng)?shù)?、具有包容性的形式進(jìn)行監(jiān)管，而不是一刀切，過(guò)于強(qiáng)硬的。同時(shí)，要獎(jiǎng)懲得當(dāng)，既要鼓勵(lì)做事，又要嚴(yán)懲失職，要依法問(wèn)責(zé)、有責(zé)必問(wèn)。

季乃禮。

陳世香。

目前的問(wèn)責(zé)機(jī)制很多，但沒(méi)有形成有效的合力，存在兩種情況：有時(shí)候結(jié)果運(yùn)用過(guò)當(dāng)，缺乏有效的容錯(cuò)機(jī)制；有時(shí)候是“問(wèn)”出了過(guò)錯(cuò)，但并沒(méi)有追“責(zé)”。從目前調(diào)研情況來(lái)看，黨委機(jī)關(guān)等問(wèn)責(zé)制落實(shí)得比較好，一些政府部門的問(wèn)責(zé)制落實(shí)得不夠。不同的監(jiān)管力量不協(xié)調(diào)、不協(xié)同。

廉政瞭望·官察室：新時(shí)代帶來(lái)了新挑戰(zhàn)和新壓力，對(duì)基層干部來(lái)說(shuō)，面對(duì)既有的基層過(guò)度搞變通的問(wèn)題，以及其他領(lǐng)域派生出來(lái)的新問(wèn)題，還應(yīng)提升哪些能力？

政策的過(guò)度變通會(huì)造成政策目標(biāo)失效，如何保證政策執(zhí)行不曲解政策精神、不偏離政策目標(biāo)，具體執(zhí)行者是其中的關(guān)鍵因素。所以，提升基層公職人員的執(zhí)政水平顯得尤為重要。

基層公職人員到底需要什么樣的能力？目前，選拔公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)都是通過(guò)統(tǒng)一考試，干部的任職資格也是基于通用素質(zhì)能力，并沒(méi)有針對(duì)某一崗位的具體標(biāo)準(zhǔn)。因此，公務(wù)員的崗位培訓(xùn)也應(yīng)提上日程。可以在健全公務(wù)員職位分類基礎(chǔ)上，針對(duì)不同層級(jí)、不同系統(tǒng)的公務(wù)員開展定制化的崗位培訓(xùn)，制定個(gè)性化的培訓(xùn)制度和方案，做到人崗相適。

隨著時(shí)代的發(fā)展，基層干部的能力也要做到與時(shí)俱進(jìn)。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)新科技知識(shí)，如互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)及其運(yùn)用的培訓(xùn)，與時(shí)代合拍共振，讓基層公務(wù)員的知識(shí)結(jié)構(gòu)不斷更新，也讓他們?cè)谔幚砘鶎映霈F(xiàn)的新興問(wèn)題時(shí)更得心應(yīng)手。

在大興調(diào)查研究的背景下，基層干部也應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)調(diào)查研究方法的學(xué)習(xí)。通過(guò)這樣的學(xué)習(xí)，他們才能夠借助規(guī)范的社會(huì)調(diào)查方法更準(zhǔn)確地了解民眾的訴求，也才能夠最大限度地滿足老百姓多樣化和個(gè)性化的需求。同時(shí)，在上級(jí)機(jī)關(guān)下基層調(diào)研時(shí)，基層單位才能夠更好地配合，力促調(diào)研出真情況，幫助基層解決困難。

基層干部的法治意識(shí)還有待提升。通過(guò)層層選拔的公務(wù)員基本素質(zhì)都挺高的，但因?yàn)榉ㄖ我庾R(shí)還不夠，就會(huì)出現(xiàn)政策執(zhí)行缺位，甚至錯(cuò)位的現(xiàn)象。因此，在決策執(zhí)行層面，應(yīng)提升基層干部依法決策、依法執(zhí)行、依法監(jiān)管的能力。

此外，基層干部政策執(zhí)行的手段和技能有待提升。目前看來(lái)，基層干部更多地選擇強(qiáng)制性的手段執(zhí)行政策，比如各類行政手段等，而獎(jiǎng)勵(lì)性、激勵(lì)性的這類柔性手段往往利用得不夠。應(yīng)采取寬嚴(yán)相濟(jì)、軟硬結(jié)合的方式執(zhí)行政策，尤其是多用社會(huì)化的、市場(chǎng)化的手段，符合文明執(zhí)行的要求。這樣更有利于提升政策執(zhí)行的綜合效能。