顧彪

（江蘇海事局，江蘇 南京 210009）

1 引言

長(zhǎng)江江蘇段從南京慈湖口至蘇州太倉(cāng)瀏河口長(zhǎng)約365 公里(連同支流河段共約550 公里)，承載著長(zhǎng)江七成以上的貨運(yùn)量和船舶流量，是我國(guó)水上交通最為繁忙的航段之一。渡運(yùn)作為江蘇綜合交通運(yùn)輸體系的重要組成部分，是連接長(zhǎng)江南北兩岸的重要紐帶，對(duì)兩岸地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了重要作用。江蘇沿江現(xiàn)有渡口經(jīng)營(yíng)單位26 家，營(yíng)運(yùn)渡線20 道（其中，客渡線4 道，汽渡線15 道，客汽渡線1 道），渡船112 艘（其中，客渡船17 艘，汽渡船95 艘），年均渡運(yùn)120 萬(wàn)航次，渡運(yùn)旅客3800 萬(wàn)人次、車(chē)輛2000 萬(wàn)輛、貨物2.2 億噸（其中，危險(xiǎn)貨物200 萬(wàn)噸）。渡運(yùn)安全作為長(zhǎng)江江蘇段“十大風(fēng)險(xiǎn)”之首，一直是海事部門(mén)安全監(jiān)管的重中之重，是預(yù)防水上交通重特大事故的關(guān)鍵抓手。多年來(lái)，在上級(jí)主管部門(mén)和各級(jí)地方政府的領(lǐng)導(dǎo)下，江蘇海事局探索建立了一系列針對(duì)性安全舉措，保證了渡運(yùn)安全形勢(shì)的持續(xù)穩(wěn)定。但是，涉及渡船的事故和險(xiǎn)情還是時(shí)有發(fā)生。

2 長(zhǎng)江渡運(yùn)安全治理的難點(diǎn)

長(zhǎng)江渡運(yùn)安全風(fēng)險(xiǎn)極大，事故險(xiǎn)情時(shí)有發(fā)生，1987年長(zhǎng)江南通水域曾發(fā)生過(guò)死亡失蹤114 人的渡船重特大事故。渡船每個(gè)航次載客少則十幾人，多則三、四百人，極易造成重特大事故，且一旦發(fā)生事故很難救援。長(zhǎng)江渡運(yùn)安全治理的難點(diǎn)主要表現(xiàn)在：

（1）渡船碰撞事故風(fēng)險(xiǎn)始終存在。長(zhǎng)江江蘇段船舶流量大，年進(jìn)出港船舶近330 萬(wàn)艘次，渡船橫越與順航道船舶頻繁交會(huì)，日均交匯1 萬(wàn)多艘次，年交會(huì)近400 萬(wàn)艘次，極易發(fā)生碰撞事故。隨著長(zhǎng)江南京以下12.5 米深水航道開(kāi)通，船舶大型化趨勢(shì)明顯，渡船與進(jìn)江海輪及大型內(nèi)河貨船年交匯近80 萬(wàn)艘次，一旦發(fā)生碰撞將造成群死群傷的重特大事故。

（2）極端天氣氣候事件頻繁發(fā)生。長(zhǎng)江江蘇段水文氣象條件復(fù)雜多變，水位、流速、潮汐及濃霧、大風(fēng)、暴雨等氣候變化幅度大、頻率快，特別受臺(tái)風(fēng)、寒潮大風(fēng)等極端惡劣天氣影響，極其容易造成渡船翻沉。近年來(lái)，長(zhǎng)江流域出現(xiàn)的“汛期反枯”、秋冬季節(jié)突發(fā)團(tuán)霧等罕見(jiàn)現(xiàn)象對(duì)渡運(yùn)安全的影響也非常大。

（3）主體責(zé)任落實(shí)不能完全到位。總的來(lái)說(shuō)，在持續(xù)保持安全生產(chǎn)高壓態(tài)勢(shì)的大環(huán)境下，渡運(yùn)單位安全生產(chǎn)意識(shí)有了很大提高，但在主體責(zé)任落實(shí)方面還存在一些問(wèn)題。主要存在安全管理制度執(zhí)行不到位、安全生產(chǎn)投入不足、風(fēng)險(xiǎn)管控能力跟不上、隱患排查浮于表面、應(yīng)急反應(yīng)能力欠缺等問(wèn)題。

（4）船員能力尚不適應(yīng)履職要求。船員的安全意識(shí)、技能水平和身心狀況直接關(guān)系渡船航行安全。渡船船員隊(duì)伍存在職業(yè)吸引力不強(qiáng)、優(yōu)秀船員流失、年齡結(jié)構(gòu)老化等現(xiàn)象，部分船員待遇與其承擔(dān)的安全風(fēng)險(xiǎn)和安全責(zé)任不匹配。少數(shù)船員安全意識(shí)淡薄、業(yè)務(wù)技能不強(qiáng)、應(yīng)急能力有待提高、崗位責(zé)任落實(shí)不到位，不遵守航行規(guī)定和操作規(guī)程，習(xí)慣性違章時(shí)有發(fā)生。

（5）營(yíng)收下降給渡運(yùn)安全帶來(lái)挑戰(zhàn)。渡運(yùn)作為傳統(tǒng)的群眾交通出行方式，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，交通出行的快速、便捷、高效的出行方式更受群眾歡迎。近年來(lái)，長(zhǎng)江江蘇段跨江道路、橋梁等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程加快，基本要實(shí)現(xiàn)沿江縣（市、區(qū)）過(guò)江通道全覆蓋。造成渡運(yùn)客、車(chē)量不斷下降，渡運(yùn)行業(yè)整體進(jìn)入高投入、低產(chǎn)出的時(shí)代，存在企業(yè)安全投入不足的風(fēng)險(xiǎn)。

（6）非傳統(tǒng)安全問(wèn)題沖擊渡運(yùn)安全。渡運(yùn)安全涉及面較廣，安全風(fēng)險(xiǎn)的跨界性、關(guān)聯(lián)性、復(fù)雜性不斷增強(qiáng)，疫情、人為破壞、船載車(chē)輛貨物等對(duì)渡運(yùn)安全的沖擊也很大，稍有不慎就可能釀成重大風(fēng)險(xiǎn)事件，甚至發(fā)生災(zāi)難性事故。

3 渡運(yùn)安全治理的系統(tǒng)思維方法

系統(tǒng)思維以系統(tǒng)論為基礎(chǔ)，從系統(tǒng)與要素、要素與要素以及系統(tǒng)與環(huán)境的相互聯(lián)系、關(guān)系結(jié)構(gòu)、相互作用中去把握事物、思考問(wèn)題，以處理好整體與部分、結(jié)構(gòu)與功能的關(guān)系。就海事管理機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，渡運(yùn)安全是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及渡口所在地政府及應(yīng)急、交通等多個(gè)職能部門(mén)，渡船的水上交通安全只是渡運(yùn)安全鏈中的一個(gè)環(huán)節(jié)。實(shí)踐證明，靠零打碎敲和碎片化修補(bǔ)的傳統(tǒng)安全監(jiān)管思維，起到的作用越來(lái)越小，必須創(chuàng)新運(yùn)用系統(tǒng)化思維，準(zhǔn)確把握渡運(yùn)安全工作的全局性、整體性和協(xié)同性要求，系統(tǒng)辯證地謀劃渡運(yùn)安全治理工作。

（1）在目標(biāo)上準(zhǔn)確把握全局性要求。整體性是系統(tǒng)思維的核心。渡運(yùn)安全風(fēng)險(xiǎn)和隱患的成因復(fù)雜多變、紛繁干擾、牽涉面廣，因此要正確認(rèn)識(shí)和處理好當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、局部與全局、重點(diǎn)與全面等一系列重要辯證關(guān)系。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記高頻次對(duì)安全生產(chǎn)工作作出重要指示批示，為做好渡運(yùn)安全工作提供了根本遵循。安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障。抓好渡運(yùn)安全工作，必須始終牢固樹(shù)立安全發(fā)展理念，統(tǒng)籌安全與發(fā)展。始終堅(jiān)持為發(fā)展求安全、以安全促發(fā)展，做到“兩手抓”“兩手硬”，決不能以犧牲安全為代價(jià)謀發(fā)展。始終堅(jiān)持以更高標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)要求，謀劃渡運(yùn)安全工作，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全良性互動(dòng)。

（2）在方法上準(zhǔn)確把握協(xié)調(diào)性要求。系統(tǒng)方法認(rèn)為，各種安全事故和現(xiàn)象之間的聯(lián)系是普遍性的，為了保證安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必須充分考慮并協(xié)調(diào)好安全管理系統(tǒng)各關(guān)聯(lián)要素的關(guān)系。一是從治標(biāo)為主向標(biāo)本兼治、重在治本轉(zhuǎn)變，不斷夯實(shí)安全基礎(chǔ)，提升從業(yè)人員安全素質(zhì)，推進(jìn)安全科技進(jìn)步，強(qiáng)化安全風(fēng)險(xiǎn)防控，構(gòu)建全方位立體化安全防護(hù)網(wǎng)。二是從事后調(diào)查處理向事前預(yù)防、源頭治理轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理，推動(dòng)安全關(guān)口前移，實(shí)現(xiàn)把風(fēng)險(xiǎn)控制在隱患形成之前，把隱患消滅在事故發(fā)生之前，嚴(yán)防風(fēng)險(xiǎn)演變、隱患升級(jí)導(dǎo)致事故發(fā)生。三是從傳統(tǒng)監(jiān)管方式向運(yùn)用信息化、數(shù)字化、智能化等現(xiàn)代方式轉(zhuǎn)變，積極運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)，提升安全監(jiān)管效能。四是從單一安全監(jiān)管向綜合治理轉(zhuǎn)變，積極調(diào)動(dòng)各方面力量，綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)等手段，實(shí)現(xiàn)渡運(yùn)安全共建共治共享。

（3）在措施上準(zhǔn)確把握整體性要求。系統(tǒng)是由相互聯(lián)系、相互作用和相互依賴(lài)的若干要素結(jié)合而成的具有特定功能的有機(jī)整體。這其中的每一個(gè)問(wèn)題，都不是孤立的存在，而是相互聯(lián)系相互影響的。就渡運(yùn)安全監(jiān)管工作來(lái)說(shuō)，“人、船、環(huán)境、管理”四個(gè)關(guān)鍵要素構(gòu)成了一個(gè)整體的渡運(yùn)安全系統(tǒng)。系統(tǒng)理論告訴我們：對(duì)子系統(tǒng)和單一組成要素進(jìn)行優(yōu)化一般不能使系統(tǒng)最優(yōu)，但其改變或失效卻可能造成系統(tǒng)整體性能惡化。破解渡運(yùn)安全重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、綜合施策，依靠人防、技防、物防措施，保障渡運(yùn)安全系統(tǒng)各要素銜接有序、相互促進(jìn)、相得益彰。

4 渡運(yùn)安全系統(tǒng)治理的探索與實(shí)踐

近年來(lái)，江蘇海事局以有效防范和堅(jiān)決遏制渡運(yùn)重特大事故為目標(biāo)，以安全生產(chǎn)專(zhuān)項(xiàng)整治三年行動(dòng)和防范化解長(zhǎng)江重大安全風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)為抓手，深化運(yùn)用系統(tǒng)思維，著力構(gòu)建本質(zhì)安全、責(zé)任落實(shí)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、源頭治理、監(jiān)管有效的渡運(yùn)安全治理體系，近三年長(zhǎng)江江蘇段未發(fā)生涉渡人員傷亡事故，有力推動(dòng)了渡運(yùn)安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（1）堅(jiān)持“一條主線”，提升渡運(yùn)本質(zhì)安全水平。緊緊抓住“人、船、環(huán)境、管理”四個(gè)關(guān)鍵要素，持續(xù)深化“五位一體”措施主線，系統(tǒng)提升渡運(yùn)本質(zhì)安全水平。一是落實(shí)渡運(yùn)企業(yè)主體責(zé)任。研究制定《渡運(yùn)單位落實(shí)安全與防污染主體責(zé)任工作指南》《渡運(yùn)單位安全管理體系化建設(shè)指南》等指導(dǎo)性文件，聯(lián)合交通主管部門(mén)推動(dòng)渡運(yùn)單位全面達(dá)標(biāo)運(yùn)行安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化，推動(dòng)渡運(yùn)單位落實(shí)主體責(zé)任。二是規(guī)范渡船航行避讓行為。推行渡運(yùn)水域“劃區(qū)、定線、亮牌”，實(shí)施渡船航行與避讓“一渡一策”，建立渡船航行密度控制機(jī)制，降低渡船與主航道船舶頻繁交會(huì)形成的風(fēng)險(xiǎn)。三是改善渡船安全技術(shù)條件。推廣實(shí)施渡船船名亮化和著色標(biāo)識(shí)提升工程，增強(qiáng)渡船航行辨別能力。加快老舊渡船更新淘汰，近3年共更新淘汰渡船近30 艘，10年、20年以?xún)?nèi)船齡渡船達(dá)到60%、90%以上。四是推廣實(shí)施渡口岸基監(jiān)控。聯(lián)合交通主管部門(mén)頒布《渡運(yùn)單位岸基監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)與運(yùn)行規(guī)范》，推動(dòng)渡運(yùn)單位全面建成并運(yùn)行岸基監(jiān)控系統(tǒng)，建設(shè)全要素氣象觀測(cè)點(diǎn)，對(duì)渡運(yùn)行為實(shí)施指揮調(diào)度和綜合管控，對(duì)渡船運(yùn)營(yíng)全過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)控。五是提升渡船船員履職能力。出臺(tái)全國(guó)首部渡船船員行為規(guī)范，防范船員因身心健康等異常情況導(dǎo)致可能影響有效履職的行為發(fā)生。建立健全船員考核機(jī)制，渡運(yùn)單位定期考核評(píng)價(jià)船員履職能力，對(duì)造成事故險(xiǎn)情的船員適任情況進(jìn)行全面評(píng)估。加強(qiáng)船員培訓(xùn)和履職能力檢查，促進(jìn)渡船船員履職能力提升。

（2）聚焦“五個(gè)重點(diǎn)”，提升渡運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)管控能力。推動(dòng)江蘇省安委會(huì)印發(fā)《關(guān)于實(shí)施“一渡一策”強(qiáng)化長(zhǎng)江客汽渡重特大事故風(fēng)險(xiǎn)防控的通知》，從“減、防、提、控、管”五個(gè)方面，指導(dǎo)并推動(dòng)沿江市縣政府有效管控渡運(yùn)重特大事故風(fēng)險(xiǎn)。一是減存量。落實(shí)“建橋撤渡”工作要求，推動(dòng)相關(guān)地市統(tǒng)籌過(guò)江通道建設(shè)，科學(xué)推進(jìn)“建橋撤渡”，從根本上消除重特大事故風(fēng)險(xiǎn)。二是防碰撞。針對(duì)長(zhǎng)江渡運(yùn)碰撞風(fēng)險(xiǎn)大的特點(diǎn)，從加強(qiáng)岸基監(jiān)控、規(guī)范船員履職行為、完善應(yīng)急設(shè)施配備、強(qiáng)化應(yīng)急演練等方面，提升渡船碰撞事故預(yù)防預(yù)控和應(yīng)急處置能力，并做到渡口新型應(yīng)急救援設(shè)施配備全覆蓋。三是提標(biāo)準(zhǔn)。支持渡運(yùn)單位新造具備智能航行避碰、自動(dòng)化機(jī)艙、全回轉(zhuǎn)推進(jìn)的先進(jìn)技術(shù)船型，實(shí)現(xiàn)渡船向標(biāo)準(zhǔn)化、大型化、智能化發(fā)展。引導(dǎo)渡運(yùn)單位對(duì)現(xiàn)有渡船進(jìn)行技術(shù)改造，提升防撞、抗沉等技術(shù)性能，對(duì)于不滿足2016年檢驗(yàn)法規(guī)抗沉性要求的汽渡船舶僅限渡運(yùn)貨車(chē)。全面淘汰船齡達(dá)到27年的老舊渡船。四是控風(fēng)險(xiǎn)。強(qiáng)化夜間和散客渡運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)管控，嚴(yán)格裝載危險(xiǎn)貨物車(chē)輛管理。全面實(shí)施超限超載車(chē)輛禁渡、7 座以上（不含7 座）客車(chē)禁渡、客渡船舶禁止載運(yùn)燃油摩托車(chē)、夜間0 時(shí)至3 時(shí)停渡等風(fēng)險(xiǎn)防控措施。五是嚴(yán)監(jiān)管。沿江各地加強(qiáng)長(zhǎng)江渡運(yùn)安全工作組織領(lǐng)導(dǎo)，建立健全“一渡一策”風(fēng)險(xiǎn)防控措施，嚴(yán)格落實(shí)渡運(yùn)安全管理責(zé)任。

（3）壓實(shí)“三個(gè)責(zé)任”，提升渡運(yùn)安全管理合力。深入貫徹落實(shí)新《安全生產(chǎn)法》，協(xié)同各方面力量，構(gòu)建政府主導(dǎo)、企業(yè)負(fù)責(zé)、社會(huì)參與的渡運(yùn)安全治理格局。一是壓實(shí)企業(yè)主體責(zé)任。渡運(yùn)單位認(rèn)真貫徹國(guó)家法律法規(guī)，確保安全責(zé)任、投入、培訓(xùn)、管理和應(yīng)急救援到位。海事部門(mén)認(rèn)真履行渡船水上交通安全監(jiān)管職責(zé)，季節(jié)轉(zhuǎn)換、高洪水位、重大活動(dòng)、節(jié)假日等重點(diǎn)時(shí)段，實(shí)施專(zhuān)項(xiàng)安全監(jiān)管措施，有力促進(jìn)了企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任。二是健全部門(mén)監(jiān)管機(jī)制。建立省、市交通、海事渡運(yùn)安全聯(lián)合檢查機(jī)制，共同開(kāi)展“長(zhǎng)江渡運(yùn)安全生產(chǎn)強(qiáng)化年”“長(zhǎng)江渡船安全周”等活動(dòng)。省級(jí)層面每年召開(kāi)長(zhǎng)江渡運(yùn)安全管理工作會(huì)議，各地定期召開(kāi)渡運(yùn)安全管理聯(lián)席會(huì)議，及時(shí)通報(bào)、研究渡運(yùn)安全管理工作。三是推動(dòng)落實(shí)屬地責(zé)任。積極向地方政府報(bào)告渡運(yùn)安全情況，提請(qǐng)協(xié)調(diào)解決渡運(yùn)安全管理存在的重大問(wèn)題，推動(dòng)渡口所在地縣級(jí)政府加強(qiáng)渡口渡船安全管理，落實(shí)渡運(yùn)安全管理責(zé)任制。

5 結(jié)語(yǔ)

系統(tǒng)思維是開(kāi)展渡運(yùn)安全治理工作的重要思維方式。渡運(yùn)安全工作永遠(yuǎn)在路上，只有起點(diǎn)，沒(méi)有終點(diǎn)。當(dāng)前，長(zhǎng)江江蘇段渡運(yùn)安全風(fēng)險(xiǎn)依然嚴(yán)峻復(fù)雜，重特大事故風(fēng)險(xiǎn)始終存在，需要在系統(tǒng)治理上保持定力，健全完善系統(tǒng)治理體系，構(gòu)建本質(zhì)安全型系統(tǒng)，打造更高水平“平安渡運(yùn)”。