晏擴明 ,劉浩林

(1.中國人民大學倫理學與道德建設研究中心,北京 100872;2.中共北京市委黨校馬克思主義學院,北京 100044)

中國特色社會主義進入新時代以來,建設美麗中國、發(fā)展社會主義生態(tài)文明已成為中國式現代化的重要組成部分。在推進綠色發(fā)展的過程中,必然存在承擔生態(tài)保護使命的特定區(qū)域因為地區(qū)功能、職責的影響發(fā)展緩慢,受到現代化程度較低、生活質量較差等問題的困擾。2020 年中國脫貧攻堅工作取得全面勝利,顯性的絕對貧困消除之后,這種誘因復雜、易被忽視的貧困的治理就被擺到更為突出的位置。習近平總書記指出:“2020 年全面建成小康社會之后,我們將消除絕對貧困,但相對貧困仍將長期存在。”[1]當下,中國進入了以治理相對貧困為主要特征的“后扶貧時代”[2]。本文將因承擔生態(tài)保護功能而導致的相對貧困命名為生態(tài)保護型相對貧困,在界定其概念、厘清其內涵的基礎上,進一步分析治理此類貧困的現實意義和進路選擇。

一、生態(tài)保護型相對貧困的概念厘定

生態(tài)保護型相對貧困是環(huán)境保護和經濟社會發(fā)展未能良好耦合的時代產物,特點鮮明、復雜隱蔽并且難以根治?；趯W界研究探討和政策發(fā)展脈絡,理清該類貧困的基本內涵,明晰它的主要分布場域,是推進后續(xù)治理工作的前提基礎。

(一)生態(tài)保護型相對貧困的基本意涵

在我國尚未全面消除絕對貧困之前,生態(tài)保護型貧困已經存在,學界提出了多種概念來描述相似類型的貧困。廖斌等提出“生態(tài)使命性貧困”的概念,指出部分地區(qū)“扛起國家生態(tài)文明建設和可持續(xù)發(fā)展的社會責任”,但這在“一定程度上限制了地方經濟的發(fā)展”[3]。彭敬分析了“生態(tài)保護——限制利用——貧困”的邏輯形成,指出國家和社會“實施一些生態(tài)保護戰(zhàn)略”,“改變了工程項目周邊群眾的生存發(fā)展模式,導致了貧困的發(fā)生”[4]。張宜紅等指出生態(tài)富集區(qū)貧困發(fā)生的原因主要有發(fā)展權缺失、機會成本沒有得到妥善補償、缺乏長效性的綠色發(fā)展道路[5]。張倩認為“生態(tài)保護型相對貧困”是“恢復生態(tài)和減緩全球氣候變化的政策執(zhí)行使一部分人犧牲經濟利益和發(fā)展機會所導致的相對貧困”,具體致貧原因包括一系列政策導致的發(fā)展機會受限、失業(yè)、收入減少[6]。丁一文提出了具備三重內涵的“生態(tài)抑制型貧困”,她指出一些區(qū)域承擔著生態(tài)功能,“發(fā)展權特別是工業(yè)發(fā)展權受限,同時沒有得到相應的補償,或補償不能抵補損失”導致貧困出現[7]25。也有部分學者對生態(tài)補償的內涵進行了描述,對我們理解生態(tài)保護型貧困具有借鑒意義。張琦指出生態(tài)補償是針對地區(qū)或個體“在生態(tài)環(huán)境保護方面所投入的真實成本和機會成本進行補償”[8]。郎秀云表明生態(tài)補償扶貧針對的是“重點生態(tài)功能區(qū)因承擔生態(tài)保障、資源儲備和風景建設功能限制或禁止開發(fā),發(fā)展權特別是工業(yè)發(fā)展權受限;或因生態(tài)保護成本與機會成本沒有得到應有補償而引起貧困”[9]。

同時,政府也已經注意到生態(tài)保護型貧困的存在并著手解決。2015 年出臺的《生態(tài)文明體制改革總體方案》強調“著力解決自然資源及其產品價格偏低、生產開發(fā)成本低于社會成本、保護生態(tài)得不到合理回報等問題”[10],體現了政府對生態(tài)保護者能否得到合理回報的關切。2016 年頒布的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》提出“加強生態(tài)環(huán)境保護與穩(wěn)增長、調結構、惠民生、防風險相結合”[11],強調要在保護中實現發(fā)展,這與治理生態(tài)保護型貧困的路徑不謀而合。2018 年的《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》出現了關于治理生態(tài)保護型貧困的完整表述:“在生態(tài)功能重要、生態(tài)資源富集的貧困地區(qū),加大投入力度,提高投資比重,積極穩(wěn)妥發(fā)展生態(tài)產業(yè),將生態(tài)優(yōu)勢轉化為經濟優(yōu)勢?！盵12]基于此,生態(tài)保護型貧困的意蘊構成已經逐漸明朗,呈現出“誘因+結果”的架構形態(tài)。生態(tài)保護型貧困的誘因主要包括發(fā)展權受限、缺少長效發(fā)展道路、機會成本和實際成本得不到充分補償,導致的結果表現在產業(yè)發(fā)展受限、資源利用不充分和社會經濟水平較低等多個方面。

2020 年,我國全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn),生態(tài)保護型相對貧困代替生態(tài)保護型貧困成為現實中亟須解決的問題。它的機理構成與后者相似,但在形態(tài)呈現上具有相對貧困的典型特征。首先是相對性,受此類相對貧困困擾的人群,在擺脫生存之憂后,其生活狀態(tài)相比于社會平均水準仍然處于底層,物質精神條件依舊匱乏;其次表現為長期性,相對貧困的核心特質是不平衡性,歸根結底需要通過發(fā)展生產力、調整分配結構來解決發(fā)展的不平衡性,這個問題的解決必然是一個長期過程,需要多代人的接續(xù)努力;再次是動態(tài)性,相對貧困的展現狀態(tài)會隨著經濟社會發(fā)展而變化,需要根據時代發(fā)展作出新的識別劃定,并防止返貧現象的發(fā)生。

綜合各種研究成果,本文將生態(tài)保護型相對貧困的概念界定為:部分地區(qū)因為承擔生態(tài)功能、實施生態(tài)保護策略,導致發(fā)展機會受限、發(fā)展權缺失,同時缺少長效發(fā)展道路,所得補償也難以彌補保護生態(tài)的機會成本和實際成本,使得地區(qū)資源利用程度和生存發(fā)展模式受限,就業(yè)機會較少、收入較低,經濟社會發(fā)展水平較低,總體處于相對貧困狀態(tài)。

(二)生態(tài)保護型相對貧困的發(fā)生地域

生態(tài)保護型貧困和生態(tài)保護型相對貧困的發(fā)生地域呈現重合的態(tài)勢,想要理清此類地域的分布狀態(tài),不得不提及生態(tài)補償政策這一“牛鼻子”。生態(tài)補償是我國對生態(tài)價值富裕地區(qū)進行補償的頂層設計,旨在實現地區(qū)保護和發(fā)展相協調,是生態(tài)富集區(qū)實現經濟社會綠色化轉型的重要方式。對生態(tài)補償政策進行分析,綜合對比關于生態(tài)補償對象的表述,可以剖析出生態(tài)保護型相對貧困存在地區(qū)的分布狀況與核心特質。

在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的歷史進程中,生態(tài)補償是脫貧的重要方式。2015 年“五個一批”的脫貧策略被提出,作為重要構成要素的“生態(tài)補償脫貧一批”逐漸進入大眾視野。2015 年《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出“增加重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付”[13],同年《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》分別在第4、24、25 條中提出“對不同主體功能區(qū)的產業(yè)項目實行差別化市場準入政策”“對限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點縣,取消地區(qū)生產總值考核”“加快形成生態(tài)損害者賠償、受益者付費、保護者得到合理補償的運行機制”[14]。上述政策勾勒出生態(tài)補償資金主要流向地區(qū)的兩種特質:一是地處限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域,是承擔生態(tài)功能的主體功能區(qū);二是具有生態(tài)保護的價值身份。2016 年的《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》指出:“完善轉移支付補助辦法,逐步提高對重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護與恢復的資金投入水平?！盵15]四部門聯合印發(fā)的《關于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的指導意見》表明“使得保護自然資源、提供良好生態(tài)產品的地區(qū)得到合理補償”[16]?！丁笆濉鄙鷳B(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》和《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》都強調了要重視對國家重點生態(tài)功能區(qū)的補償。2019 年出臺的《生態(tài)綜合補償試點方案》明確了生態(tài)綜合補償試點縣的選址范圍,即“試點縣應在全國重點生態(tài)功能區(qū)范圍內,優(yōu)先選擇集中連片特困地區(qū)和生態(tài)保護補償工作基礎較好的地區(qū)”[17]。2021 年出臺的《關于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》多次提及增加對“生態(tài)功能重要地區(qū)”“重點生態(tài)功能區(qū)”的補償[18]。

總體來看,生態(tài)保護型相對貧困存在地區(qū)的分布狀況清晰明了,可將其概括為:生態(tài)保護型相對貧困存在地區(qū)主要分布在限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域、承擔生態(tài)功能的主體功能區(qū),以國家重點生態(tài)功能區(qū)為主,即具有保護生態(tài)環(huán)境、儲存自然資源、提供良好生態(tài)產品的功能,但尚未達到國家現行脫離相對貧困標準的地區(qū)。

二、生態(tài)保護型相對貧困的治理意義

對生態(tài)保護型相對貧困進行治理,是中國綠色減貧大趨勢下的必然要求。在新中國成立初期和改革開放時期,我國開展了有組織、有規(guī)劃的貧困治理實踐,從土地改革、“一化三改”以及調整農業(yè)、輕工業(yè)、重工業(yè)發(fā)展比例,到對外開放、大力發(fā)展生產力,我國的治理貧困工作取得很大成效,但受限于具體國情和溫飽訴求,沒有充分重視發(fā)展中萌發(fā)的生態(tài)破壞、環(huán)境污染問題。進入新時代以來,我國減貧扶貧工作力度加大,并深刻把握發(fā)展和保護之間的辯證關系,更加注重生態(tài)環(huán)境保護,開啟環(huán)保與發(fā)展相結合的綠色減貧事業(yè),表明了我國追求更高質量、更深層次減貧的實力和信念?；诰G色減貧的歷史沿革,治理生態(tài)保護型相對貧困既要汲取過往工作的經驗精髓,還要適應時勢發(fā)展,直面后脫貧時代深層次的相對貧困問題。在我國倡導綠色減貧的大背景下,承擔維護國家生態(tài)安全職責和參與國家生態(tài)保護地體系建設的地區(qū),極易出現生態(tài)保護型相對貧困。它們承擔著維護區(qū)域生態(tài)安全的職能,由此失去了通過開發(fā)自然資源來實現經濟發(fā)展的機會,理應從社會正義的角度得到犧牲發(fā)展機遇的補償和改善生態(tài)環(huán)境的獎勵,這同樣能為其脫貧致富提供必要條件和動力支持。對此,習近平總書記強調,“要把生態(tài)補償扶貧作為雙贏之策,讓有勞動能力的貧困人口實現生態(tài)就業(yè),既加強生態(tài)環(huán)境建設,又增加貧困人口就業(yè)收入”[19]。除此之外,生態(tài)產業(yè)化、生態(tài)產品價值實現的多種策略亦被逐漸挖掘,治理生態(tài)保護型相對貧困已是當下綠色減貧的時代議題。

同時,治理生態(tài)保護型相對貧困也是新時代推動共同富裕的重要一環(huán)。黨的十九大以來,扎實推動共同富裕成為時代發(fā)展的內在要求。習近平總書記指出:“讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民,不斷促進人的全面發(fā)展,朝著實現全體人民共同富裕不斷邁進。”[20]深入探討治理生態(tài)保護型相對貧困與共同富裕的科學關聯,有助于正確把握兩者之間的辯證關系,這是后扶貧時代解決相對貧困、實現共同富裕、開創(chuàng)人與自然和諧共生新境界的應有之義。

(一)治理生態(tài)保護型相對貧困與實現共同富裕具有目標上的漸進性

在扎實推動共同富裕的時代背景之下,生態(tài)保護型相對貧困作為一種質態(tài)特殊的相對貧困,成為我國農村地區(qū)、生態(tài)功能區(qū)邁向共同富裕道路上的重要梗阻。治理該類貧困,避免當地因承擔生態(tài)職責而給區(qū)域發(fā)展戴上“緊箍圈”,是后扶貧時代治貧工作的重要場域,有利于靶向性治理城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題,為鄉(xiāng)村振興提供持續(xù)性支持,是發(fā)展水平相對落后的地區(qū)和群體實現共同富裕的重要過渡性舉措。習近平總書記指出:“共同富裕是社會主義的本質要求,是人民群眾的共同期盼?！盵21]治理生態(tài)保護型相對貧困是對社會主義本質的根本遵循,其最終價值目標,就是消除相對貧困,實現共同富裕。

一方面,治理生態(tài)保護型相對貧困,能夠推動鄉(xiāng)村振興、促進農村發(fā)展,使共同富裕在更大范圍群體、更廣闊的區(qū)域中得以推進。生態(tài)保護型相對貧困的高發(fā)地區(qū)主要在農村,與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施區(qū)域有高度的重疊性,地域上的交集為兩者進行協同治理提供了空間上的可能性。治理生態(tài)保護型相對貧困,既能夠使農村地區(qū)維持當地的生態(tài)功能、保護良好生態(tài)環(huán)境,還能在尋找治理之策的過程中使當地發(fā)展權得以回歸,促進鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展、優(yōu)化鄉(xiāng)村治理,實現環(huán)保和發(fā)展的和諧共存,這與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中“生態(tài)宜居”“生活富?！钡膬群叨绕鹾?是鄉(xiāng)村振興取得成效的重要保障。

另一方面,治理生態(tài)保護型相對貧困的過程,是與鄉(xiāng)村振興、解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡相統(tǒng)一的過程。通過治理此類貧困,可以檢驗一系列政策安排、制度設計、治理體系的有效性,在探索和改進的過程中增進其適配性,效果良好的實踐路徑可予以保留,在鄉(xiāng)村振興中過渡利用。最終,對成熟的政策、制度、體系進行經驗總結,形成指導理論,在回應生態(tài)保護型相對貧困問題的同時,也能夠促進鄉(xiāng)村振興向縱深推進,形成雙向推進、標本兼治的勢態(tài),不同地域中出現的同質性問題皆可以迎刃而解。在此般現實基礎之上,可以進一步治理城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的現實狀況,來“提高發(fā)展的平衡性、協調性、包容性”[22]4。利用鄉(xiāng)村振興,立足農村充足的建設空間和厚實的生產資源來豐富農村經濟業(yè)態(tài),縮小城鄉(xiāng)差距,健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制,助力共同富裕事業(yè)蓬勃發(fā)展。習近平總書記指出:“促進共同富裕,最艱巨最繁重的任務仍然在農村?！盵22]5通過治理生態(tài)保護型相對貧困,推進鄉(xiāng)村振興,解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問題,進一步帶動農村地區(qū)實現共同富裕,四者形成了漸進接續(xù)的戰(zhàn)略舉措,是新時代扎實推動共同富裕的有效實踐理路。

(二)治理生態(tài)保護型相對貧困與實現共同富裕具有內核上的一致性

治理生態(tài)保護型相對貧困體現了對公平正義的執(zhí)著追求,它與“公正轉型”理念相契合,突出了對于生態(tài)正義的探索?！肮D型”的概念源于“討論和解決寬泛的環(huán)境保護要求所帶來的就業(yè)影響”[23],后來學界將其應用于生態(tài)保護領域?！肮D型”意指在實現生產方式轉型、降低污染的同時,應當注重公正性,關注被轉型波及的地域和人群,“不應以犧牲任何特定群體的福利為代價,避免貧困人群因此遭受不利影響”[24]。地區(qū)功能的初始劃定、環(huán)境資源的用途界定造成了事實上的發(fā)展權利的不平等,在現代化建設中,已經出現生態(tài)方面的不公平問題,具體表現為城鄉(xiāng)、區(qū)域和群體的生態(tài)不公平。發(fā)達地區(qū)、城市的發(fā)展一定程度上以欠發(fā)達地區(qū)和農村的環(huán)境的犧牲為代價,與此同時,“富人消耗大量的資源,富人人均消耗資源量和人均排放污染物均過多,但他們未能履行保護環(huán)境的義務”[25]。多層次的生態(tài)不公平問題迫切需要得到社會重視并通過現實補償來解決。當下我國已出臺“誰受益,誰補償”[26]的生態(tài)補償原則,對作出生態(tài)貢獻的貧困地區(qū)進行生態(tài)補償,以調整各區(qū)域相關各方的利益關系,促進生態(tài)正義。在此基礎上,推進生態(tài)保護型相對貧困的解決,是對生態(tài)功能區(qū)居民權益的直接補償,亦是貧困者發(fā)展權利的回歸,有助于促進區(qū)域在提供生態(tài)功能時同步實現發(fā)展。其理想旨趣是實現地區(qū)發(fā)展和生態(tài)建設的雙贏,提供生態(tài)系統(tǒng)服務的區(qū)域同樣實現富裕,社會公平正義得以彰顯于現實生活之中。

同樣,共同富裕的理想目標也體現了公平正義的價值取向,與治理生態(tài)保護型相對貧困不謀而合?！肮餐笔菍餐辉r值取向的界定,社會主義不但要求生產力的進步,更要求讓社會歷史的主體——人民,能夠共享改革發(fā)展的財富之羹?！叭嗣袷菤v史的創(chuàng)造者,是決定黨和國家前途命運的根本力量”[27]21,共同富裕靶向性解決社會發(fā)展的不平衡問題,使人民共享發(fā)展果實的程度得到充分有效提高,體現了對社會主義本質的根本遵循。新中國成立初期,毛澤東就設想未來我國可以從農業(yè)國走向富強,他指出:“這個富,是共同的富,這個強,是共同的強大,大家都有份?！盵28]作為發(fā)展中的社會主義國家,我國已經更加深刻地認識到共同富裕這一社會主義的本質性要求,在發(fā)展過程中時刻堅持效率和公平的辯證統(tǒng)一。黨的十九大報告指明,必須“保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感,不斷促進人的全面發(fā)展、全體人民共同富?！盵27]23。在公平正義的原則下實現共同富裕,關乎最廣大人民的根本訴求,兼顧著不同群體不同層次的社會需求。從根本上來說,共同富裕的目標與公平正義的價值取向是牢牢地統(tǒng)一起來的。治理生態(tài)保護型相對貧困,是對這一理念的把握和弘揚,有利于在全社會形成追求公平的文化氛圍,為推動共同富裕奠定扎實的價值觀念基礎。

(三)治理生態(tài)保護型相對貧困與實現共同富裕具有路徑上的貫通性

治理生態(tài)保護型相對貧困,是解決“富饒的貧困”的新嘗試,在實踐的摸索中出現了多元化的生態(tài)補償機制、生態(tài)產品價值轉化機制,為生態(tài)富饒地區(qū)實現生態(tài)富裕帶動經濟富裕進而帶動區(qū)域可持續(xù)發(fā)展提供了行之有效的新路徑。

就生態(tài)補償機制建設而言,目前我國已經形成以政府為主導的三種生態(tài)補償機制,即現金補償機制、崗位補償機制、產業(yè)補償機制[7]27。前兩者通過向貧困地區(qū)提供現金、現金等價物、就業(yè)機會等來幫助當地脫貧,產業(yè)補償則是在當地發(fā)展綠色產業(yè)、促進當地產業(yè)結構轉型升級進而實現減貧目標,是“造血式”扶貧的典型表現之一。它們普適性強、可行度高、運行穩(wěn)定,通過這些途徑對重點生態(tài)功能區(qū)進行補償,一定程度上彌補了區(qū)域的經濟發(fā)展損失。以此為基礎,我國也在逐步建設市場化、多元化生態(tài)補償機制。在政府宏觀調控之下,將生態(tài)服務轉化為可供交易的商品,充分利用價值規(guī)律、市場作用,將“看不見的手”的調節(jié)作用融入生態(tài)補償之中,有利于增加資金來源、提高補償效率。

就生態(tài)產品價值轉化機制建設而言,其建設圖景主要呈現為“三多”的模式,即首先明確生態(tài)產品的多種類型,其次深入挖掘生態(tài)產品蘊含的多元價值,最后通過多樣化渠道對多元價值進行轉化(見圖1)[8,29-30]。習近平總書記強調要“探索政府主導、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)產品價值實現路徑”[31]。依托深層次的機制建設,我國多省市展開試點實踐,生態(tài)產品價值實現路徑已經擁有豐富的樣本。如江蘇泗洪縣的綠色金融模式,湖北嘉魚縣濱江生態(tài)系統(tǒng)提升工程、福建南平市生態(tài)銀行模式等,這些樣本提供了各有倚重的經驗指導,不僅有助于治理生態(tài)保護型相對貧困,而且對鄉(xiāng)村振興具有重要的指導意義。擁有生態(tài)優(yōu)勢的鄉(xiāng)村可以靈活借鑒各種經驗,參考類似樣本,開展生態(tài)價值轉化的新嘗試。

圖1 生態(tài)產品價值轉化機制建設圖

總之,治理生態(tài)保護型相對貧困的過程衍生出的多元化治貧路徑,亦是實現鄉(xiāng)村振興、推進共同富裕重要進路。當下部分生態(tài)環(huán)境優(yōu)良的鄉(xiāng)村地區(qū),相對貧困程度較重、邁向富裕之路受阻,其中有些區(qū)域承擔著環(huán)境保護、貯存資源的特定職責,因此要充分考慮地區(qū)的異質性,生態(tài)補償手段、生態(tài)價值轉化手段多管齊下,對于不能進行產業(yè)開發(fā)、價值轉換的特殊地域,資金、政策等直接補償要有意識地向其傾斜。將兩種制度有機結合,有利于發(fā)揮政府、企業(yè)、社會組織多種主體的能動性因素,使鄉(xiāng)村振興獲得多種資源投入?；诖?當地在發(fā)展方面的犧牲得到補償,鄉(xiāng)村迸發(fā)出擺脫相對貧困的內生動力,鄉(xiāng)村居民的生態(tài)致富意識被喚醒,鄉(xiāng)村居民愿意主動利用綠色減貧的新范式實施發(fā)展型治理,實現富裕與生態(tài)保護同步發(fā)展,向著共同富裕的目標穩(wěn)步前行。

三、治理生態(tài)保護型相對貧困的實踐理路

在建設生態(tài)文明、走綠色發(fā)展道路的過程中,治理生態(tài)保護型相對貧困表征著人們將生態(tài)保護和社會發(fā)展耦合的嶄新探索。治理工作的核心是實現生態(tài)價值的轉化,為此需要深入分析習近平總書記的“綠水青山就是金山銀山”理念,同步建設治貧長效機制,將頂層戰(zhàn)略和制度構建結合起來,謀求生態(tài)保護型相對貧困的治理新路,最終促進地區(qū)的長久發(fā)展。

(一)秉持“綠水青山就是金山銀山”理念推進生態(tài)產品價值深度轉化、持續(xù)轉化

在后扶貧時代,治理生態(tài)保護型相對貧困,要牢牢秉持“綠水青山就是金山銀山”理念。習近平總書記明確指出:“我們既要綠水青山,也要金山銀山。寧要綠水青山,不要金山銀山,而且綠水青山就是金山銀山?！盵32]這一理念用辯證的思維看待經濟與生態(tài)的關系,分別指明環(huán)境保護和經濟發(fā)展的兼顧論、優(yōu)先論和轉化論,強調生產力發(fā)展與生態(tài)保護的統(tǒng)籌兼顧和辯證轉化。它既能使自然資源的生態(tài)價值、經濟價值和文化價值得到闡發(fā)與呈現,還為改善自然生態(tài)、建設美麗中國提供有力的理論指導。

“綠水青山就是金山銀山”理念對于治理生態(tài)保護型相對貧困的指導意義,突出表現在“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展觀。它化解了以往把生產力發(fā)展和生態(tài)良好對立起來的固有思維,為發(fā)掘綠水青山的社會經濟價值提供了理論前提。習近平總書記特別表明,“為了保護生態(tài)環(huán)境而不敢邁出發(fā)展步伐就有點絕對化了”[33],脫離經濟發(fā)展去追求生態(tài)保護,無異于守株緣木,既忽視了人民的物質生活需要和發(fā)展需求,更喪失了治理生態(tài)的后續(xù)經濟保障和物質支撐。因而,“把生態(tài)優(yōu)勢轉化為發(fā)展優(yōu)勢,使綠水青山產生巨大效益”[34],實現生態(tài)優(yōu)勢和經濟優(yōu)勢融合貫通,是擺脫相對貧困的根本途徑。

“綠水青山就是金山銀山”理念的理論中樞在于生態(tài)價值的深度轉化和可持續(xù)性轉化。當下,我國已經形成了形態(tài)豐富、效率良好、渠道廣泛的生態(tài)產品價值轉化機制。通過對自然資源部辦公廳印發(fā)的三批《生態(tài)產品價值實現典型案例》進行分析梳理,發(fā)現宏觀層面上生態(tài)優(yōu)良地區(qū)的生態(tài)產品實現呈現出三種獨特方式(見表1)[35-37],這些案例對生態(tài)保護型相對貧困地區(qū)開展生態(tài)價值轉化具有很好的借鑒意義。

表1 生態(tài)優(yōu)良地區(qū)生態(tài)價值轉化的路徑與特征

第一種方式是生態(tài)資源指標及產權交易,具備三種典型特征。其一,界定產權,促進流轉。通過調查整理自然資源,進行確權登記,明確產權主體、劃清產權界線;在此基礎上將碎片化的自然資源進行集中流轉,交由專業(yè)公司進行運作,優(yōu)化生態(tài)價值轉化路徑,極大提升了生態(tài)產品的經濟價值。其二,增加市場化運行程度。通過創(chuàng)新體制機制,充分發(fā)揮市場在生態(tài)產品配置中的作用,形成真正反映資源重要程度、市場供求關系的生態(tài)產品價格。同時調動市場主體積極性,形成一系列的競爭機制、利益機制、價格機制,助力生態(tài)經濟發(fā)展,例如廣州市花都區(qū)公益林碳普惠項目運用市場機制,成功地將林場的生態(tài)功效轉化為經濟收入。其三,政府管理調控,激發(fā)交易需求。首先,通過政府的調控管理,激發(fā)對生態(tài)產品的交易需求;其次,通過市場化方式進行生態(tài)價值轉化。生態(tài)保護型相對貧困多發(fā)的地區(qū),可以鏡鑒“重慶市地票制度”“美國濕地治理銀行”等案例,借助重點生態(tài)區(qū)環(huán)境優(yōu)良的獨特優(yōu)勢,成為售賣“新建或修復的自然資源”的第三方,拓寬生態(tài)價值轉化渠道,增加居民收入。

第二種方式則是生態(tài)產業(yè)化經營,從多項案例的實踐路徑出發(fā)可以剖析出三類特質。首先是生態(tài)產業(yè)多樣化。具體表現為當地生態(tài)產業(yè)建設實現一、二、三產業(yè)全覆蓋,形成生態(tài)農業(yè)、生態(tài)工業(yè)和多元化的復合型生態(tài)產業(yè)群,吸引顧客“進入式”消費,幫助居民致富增收。其次,加強品牌建設,將歷史、文化等獨特資源注入生態(tài)產品之中,打造生態(tài)品牌。例如河南淅川“淅有山川”公用品牌、福建光澤“武夷山水”公用品牌,都獲得了產品價值經濟溢價,在擴大地區(qū)知名度、增強地區(qū)吸引力的同時實現產業(yè)增收。最后,因地制宜,發(fā)展特色產業(yè)。根據當地獨特優(yōu)勢進行開發(fā),深入挖掘地域的文化、資源特色,建立相關產業(yè)鏈,形成地區(qū)標志性產業(yè),實現當地產業(yè)、組織、文化的全面振興。浙江省梁弄鎮(zhèn)“綠色+紅色”產業(yè)、河南淅川水源地產業(yè)、江西尋烏生態(tài)光伏產業(yè)都是利用既有資源建成生態(tài)產業(yè)鏈的典范。

第三種方式是憑借優(yōu)良生態(tài)得到生態(tài)補償,同時結合其他轉化方式,形成生態(tài)價值轉化綜合體系。總體邏輯是獲得生態(tài)補償的地區(qū)進一步投入資金,開發(fā)生態(tài)產業(yè),在涵養(yǎng)當地環(huán)境的同時形成能夠創(chuàng)造綠色財富的產業(yè)集群,實現“生態(tài)資本”轉換為“富民資本”的良性循環(huán),打通“生態(tài)產業(yè)化”和“產業(yè)生態(tài)化”相貫通的渠道。例如湖北省鄂州市獲取生態(tài)補償資金后,不止步于“被動輸血”,而是加快建成生態(tài)資源產權交易、生態(tài)補償、生態(tài)產業(yè)相結合的生態(tài)產品價值實現綜合體系,真正讓生態(tài)價值得以顯現。

統(tǒng)而言之,生態(tài)產品價值實現路徑呈現出多元性、針對性、創(chuàng)新性的良好態(tài)勢,在此情況下更要加強典型引領和理論宣傳,引導生態(tài)保護型相對貧困多發(fā)區(qū)域學習生態(tài)價值轉化的典型案例,提前避免價值實現同質化、轉化產業(yè)集中化、轉化后的業(yè)態(tài)產能冗余等問題出現。

(二)推進“精準、造血、輸血”三位一體的生態(tài)保護型相對貧困治理長效機制建設

黨的十九屆四中全會提出“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn),鞏固脫貧攻堅成果,建立解決相對貧困的長效機制”[38],指明了長效機制在治理相對貧困中的重要作用。生態(tài)保護型相對貧困質態(tài)特殊,不僅具有絕大多數相對貧困存在表現難以識別、存在時間跨度較長、存在狀態(tài)極易反復的一般性特點,還具有發(fā)展和環(huán)保的不平衡性特點,治理生態(tài)保護型相對貧困需要打通地區(qū)自身所承擔的生態(tài)功能和所追求的區(qū)域發(fā)展之間的轉化渠道。從這種角度而言,治理生態(tài)保護型相對貧困,是治理相對貧困和創(chuàng)建綠色家園相結合的長期任務,更加需要建設長效機制。要把碎片化的管理監(jiān)督整合重構,形成合理的運作流程、固定的體系架構。基于此,可以挖掘扶貧工作積累的豐富經驗,將其轉化為機制扶貧的強大效能,利用固定體系和常規(guī)制度,使生態(tài)保護型相對貧困的治理布局兼具全面性和長期性,實現規(guī)范化和科學化的有機統(tǒng)一。

首先,推動建立以“精準”為要義的精準識別和精準評價機制。精準識別機制能夠把握貧困表現的動態(tài)性與多維性,給予治貧開端工作正確的方向把控。精準識別機制根據地區(qū)職能、資源稟賦、經濟發(fā)展水平、收入等特征建立客觀的評價系統(tǒng),并且結合社區(qū)、社會組織的力量,將識別工作精準到戶、到人,綜合社會背景、生活狀態(tài)進行評判。通過正確識別因生態(tài)保護相關因素陷入相對貧困泥潭的區(qū)域和人群,能夠對其進行針對性幫扶,把資金、政策、人才等脫貧要素運用于真正有需求的目標。同時,建立精準評價機制,促使治貧收尾工作得到科學評判。秉承“建檔立卡”的有效措施,在監(jiān)測和考核方面雙重發(fā)力,以長時間的跟蹤測控數據為依托,實行評定驗收機制,對脫貧效果作出多維評估,對未來返貧可能性進行測度,最終對目標對象的相對貧困解決程度作出鑒定。對于通過評定機制的群體,也要確保不返貧、實現高質量脫貧,尤其聚焦獲得生態(tài)補償后實現收入增長的人群,指導其生態(tài)補償資金的合理運用,助其建立常態(tài)化的經濟增長模式。

其次,促進構建以“造血”為要義的內源式脫貧機制,實現扶貧與扶志、扶智的雙重結合,在斬斷窮根之后形成一系列脫貧教育、脫貧宣傳、脫貧技術交流制度,最終目的是助力當地居民自我探究、自我突破,探索出致富與生態(tài)保護同步的獨特致富路。在扶志方面,發(fā)展權的長期缺失導致這些地區(qū)的人群缺乏脫貧的渴求和致富的信念,尤其是全面消除絕對貧困之后,基本生活需求有所保障,擺脫相對貧困、向上再進一步的難度大幅提高。因此必須強化當地群眾的脫貧動力,使其意識到自身在治貧過程中的主體地位,把家鄉(xiāng)建設和人生發(fā)展緊密聯系起來,從而喚醒其自我實現需求,培植脫貧向富的可持續(xù)動力。同時,生態(tài)保護型相對貧困的質態(tài)特殊,更凸顯扶智的重要性。要扶技術、扶才能,回應當地發(fā)展的現實需求,通過塑造自我發(fā)展能力,推動生態(tài)價值向經濟價值轉化,增加發(fā)展的活力。除此之外,還要促進當地教育事業(yè)發(fā)展,避免相對貧困的代際傳遞,加強人力資本積累,使得生態(tài)產業(yè)的發(fā)展、區(qū)域經濟的建設后繼有人,實現共同富裕事業(yè)的良性發(fā)展。

最后,加強建設以“輸血”為要義的社會協同治貧機制。通過發(fā)揮政府主導作用,利用政策引導協調社會各方力量,為相對貧困地區(qū)輸入源源不斷的資金、人才、技術等發(fā)展要素,注入發(fā)展新動能。習近平總書記強調:“扶貧開發(fā)是全黨全社會的共同責任,要動員和凝聚全社會力量廣泛參與。”[39]在宏觀方面,要促進東部與西部、城市與鄉(xiāng)村的協作交流,強化經濟發(fā)達地區(qū)對生態(tài)保護型相對貧困地區(qū)的幫扶帶動作用,進行生態(tài)補償、物質輸血的同時,加強產業(yè)方面的對口支援和協同合作。在微觀方面,要充分調動企業(yè)、非政府組織、社區(qū)、個人等多重力量,開展就業(yè)支持、社區(qū)指導、企業(yè)項目建設等活動,深化環(huán)保組織和發(fā)展部門之間的交流,凝聚多維主體的主動性,形成社會脫貧網絡系統(tǒng),最終幫助當地形成多元主體參與、社會協同治理的“富綠共贏”新格局。