任文杰 陶俊宇 閆志寧

近年，鶴壁市不斷推進農(nóng)村宅基地管理工作，積極開展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和人居環(huán)境整治工作，通過將閑置宅基地及農(nóng)房開發(fā)利用，發(fā)展集體經(jīng)濟、美化人居環(huán)境、完善村級基礎(chǔ)公共設(shè)施，探索出閑置宅基地及農(nóng)房盤活利用鶴壁模式。但目前存在的農(nóng)民閑置宅基地及農(nóng)房利用積極性不高、盤活利用方式受限、區(qū)域差異大、規(guī)范化有待提升等問題，制約了閑置宅基地及農(nóng)房的盤活利用。本文對鶴壁市閑置宅基地及農(nóng)房利用現(xiàn)狀及存在的問題進行了深入分析，并提出相應(yīng)對策及建議。

一、鶴壁市宅基地現(xiàn)狀

鶴壁位于河南省北部，下轄2縣3區(qū)3個功能區(qū)，共有行政村779個，根據(jù)第七次全國人口普查結(jié)果，鶴壁市城鎮(zhèn)常住人口的占比已達60.98%，較2010年增加13.55個百分點。隨著農(nóng)村勞動力人群離村赴城就業(yè)定居，農(nóng)村宅基地及農(nóng)房被大量閑置甚至廢棄。鶴壁市第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，2016年末，全市99.8%的農(nóng)戶擁有自建住房。其中，擁有1處住房的22.27萬戶，占84.4%；擁有2處住房的3.82萬戶，占14.5%；擁有3處及以上住房的0.25萬戶，占0.9%。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門摸排統(tǒng)計全市農(nóng)村宅基地為31.33萬宗，其中，空閑廢棄宅基地1.59萬宗。截至目前，全市宅基地盤活利用688宗，面積共計12.45 hm2，其中，將有價值的房屋改建圖書館、村史館、養(yǎng)老中心等公共設(shè)施共計51宗，面積0.90 hm2；將閑置農(nóng)房以出租、入股、聯(lián)營等方式，發(fā)展文化旅游、民宿等共計210宗，面積5.15 hm2；其他利用方式共計327宗，面積6.40 hm2。

二、鶴壁市閑置宅基地及農(nóng)房盤活利用模式

近年，鶴壁市不斷加強農(nóng)村宅基地管理工作，印發(fā)了《鶴壁市貫徹〈河南省農(nóng)村宅基地和村民自建住房管理辦法（試行）〉實施方案》，成立了以政府主管領(lǐng)導為組長，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、住建、市場監(jiān)管、應(yīng)急等部門主要負責同志為成員的領(lǐng)導小組，統(tǒng)籌推進宅基地管理工作，探索形成了“鄉(xiāng)村旅游+”“人居環(huán)境+”“基礎(chǔ)設(shè)施+”等多種閑置宅基地及農(nóng)房盤活利用方式。

（一）鄉(xiāng)村旅游+盤活利用

鶴壁市地處太行山東麓向華北平原過渡地帶，被譽為“北方漓江”“詩河”的淇河穿城而過，自然風光優(yōu)美。同時，鶴壁市是封神榜故事發(fā)生地，商朝首都朝歌均位于此，歷史資源深厚。優(yōu)越的旅游資源為閑置宅基地及農(nóng)房盤活利用奠定了基礎(chǔ)，通過采取自營、出租、入股、合作等多種方式，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)公司、集體、村民的共贏。淇縣靈山街道辦事處涼水泉村，位于國家4A級景區(qū)古靈山景區(qū)腹地，通過與河南中旅進行深度合作，由中旅公司對全村房屋進行整體租賃，根據(jù)房屋狀況共劃分4個等級，分別按照10～40元/ m2的價格租賃，將租賃的房屋打造成石光院子、花田木屋、懸崖竹屋等民宿品牌，構(gòu)建吃、住、行、游、購、娛為一體的高端民宿集群，實現(xiàn)了從“深山舊宅”到“詩與遠方”的跨越式發(fā)展。通過閑置宅基地及閑置農(nóng)房整體租賃，村集體經(jīng)濟實現(xiàn)增收33萬元，戶均實現(xiàn)增收1.1萬元。鶴山區(qū)姬家山鄉(xiāng)西頂村位于鶴山區(qū)“北斗七星”鄉(xiāng)村旅游示范帶中的玉衡星之位，村莊保留著石路石巷石頭墻，石樓石院石板房，石碾石磨石扇子，石臼石凳石灶臺，石壩石橋石頭坡的原始風貌。通過采取“農(nóng)戶+村集體經(jīng)濟組織+企業(yè)”的經(jīng)營模式，建立了“農(nóng)民所有、村集體經(jīng)濟組織使用、企業(yè)經(jīng)營、政府監(jiān)督指導”的四位一體運行機制，將閑置宅基地及農(nóng)房用于發(fā)展民宿業(yè)務(wù)。目前，已流轉(zhuǎn)閑置房屋32處，保護修繕20多處破損嚴重的傳統(tǒng)院落，成功打造了石屋民宿、主體民宿和云端民宿3種不同類型民宿客房。

（二）人居環(huán)境+盤活利用

鶴壁市緊緊圍繞實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，深入實施“696111”工程，堅持順應(yīng)村莊發(fā)展規(guī)律和演變趨勢，將盤活利用與改善人居環(huán)境相結(jié)合，實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境大改善。截至2022年，全市共實現(xiàn)“一宅變四園”2767處。山城區(qū)石林鎮(zhèn)按照重點先行、典型引路、梯次推進、全面覆蓋的原則，運用無人機、三維全景相機等技術(shù)對全鎮(zhèn)的閑置宅基地及農(nóng)房進行摸排，摸清底數(shù)、掌握實情。通過建立閑置宅基地及農(nóng)房利用長效投入機制，開展集中整治等，探索出了實現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、壯大集體經(jīng)濟收入、生態(tài)空間山清水秀目標的“美麗小鎮(zhèn)”“石林模式”。全鎮(zhèn)拆除閑置老宅基地、破舊房屋、殘垣斷壁105處，騰退用地7.8 hm2，綠化美化5.53 hm2，獎補39個村，前期資金108余萬元，為發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟注入動力，也改善了農(nóng)村人居環(huán)境。淇縣衛(wèi)都街道辦事處黑龍莊村堅持“宅權(quán)不變、群眾自愿、百姓受益”，按照先整治后提升、先規(guī)劃后建設(shè)、循序漸進、梯次創(chuàng)建的工作思路，打好“拆、修、留、提”組合拳。建立健全“臺賬推進制、督導考核制、獎懲激勵制”三項制度，抓好建和管兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因地制宜推進閑置宅基地及農(nóng)房利用工作。截至目前，村莊已整合閑置荒廢宅基地56戶、96間，拆除殘垣斷壁2350 m2，建成菜園、花園、游園3個，種植銀杏、竹子等綠植12 200余棵，綠化草坪3500 m2，實現(xiàn)了舊村換新顏的美麗轉(zhuǎn)變。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施+盤活利用

鶴壁市堅持以城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和基本公共服務(wù)均等化為發(fā)展目標，科學編制鄉(xiāng)村規(guī)劃，積極推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)完善，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，堅持規(guī)劃引領(lǐng)、農(nóng)民主體、城鄉(xiāng)融合、循序漸進、建管并重的原則，探索出了鄉(xiāng)村建設(shè)“鶴壁模式”。鶴壁市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)依托濱淇河、市近郊的區(qū)位優(yōu)勢，通過打造“五村一線鄉(xiāng)村振興示范帶”項目，植入鄉(xiāng)味、鄉(xiāng)趣、鄉(xiāng)愁文化靈魂，突出“五村一線，一村一韻”特色，因地制宜打造宜居新鄉(xiāng)村。古城街道辦事處石佛寺村堅持謀思路、定目標、夯基礎(chǔ)、創(chuàng)特色，通過統(tǒng)一將村中村民閑置農(nóng)房進行租賃改造，村集體返租，打造成為記錄美麗鄉(xiāng)村示范帶建設(shè)進程的鄉(xiāng)村振興展館、“愛上拾間花園小館”、圖書館等，不僅為村民提供了一個舒適安靜、讀書看報、品茶畫畫的公益場所，而且豐富了村民的精神文化和業(yè)余生活，同時為集體經(jīng)濟組織增加了收入。古城街道辦事處馮莊村，通過將閑置的房屋改造成建筑面積180 m2，可容納200余人的講理堂，不斷完善村莊設(shè)施，用于村中家長學校、評選表彰等文明實踐活動，提升村民的獲得感和幸福感。

三、閑置宅基地及農(nóng)房利用存在的問題

（一）農(nóng)民對閑置宅基地及農(nóng)房利用的積極性不高

根據(jù)2022年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，目前鶴壁市常住人口城鎮(zhèn)化比例已達到62.29%，大量農(nóng)村居民定居城鎮(zhèn)，多數(shù)定居城市的農(nóng)民仍將農(nóng)村宅基地及農(nóng)房視為“根”，對土地特別是宅基地有著深厚的感情。同時，隨著城鎮(zhèn)化加快，宅基地、農(nóng)房等資源的征用對進城農(nóng)民也是一筆巨大的財富。因此，即便進城定居，他們對宅基地依舊有很強的保護意識。這就導致農(nóng)村閑置宅基地及農(nóng)房的利用面臨著集體意愿強，但村民積極性不高的矛盾狀態(tài)。

（二）閑置宅基地及農(nóng)房盤活利用方式受限

雖然在鄉(xiāng)村振興及鄉(xiāng)村建設(shè)的大背景下，各地探索了包括發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿等多種發(fā)展模式，但根據(jù)2021年中國農(nóng)村合作經(jīng)濟統(tǒng)計年報統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全國閑置宅基地僅占全國宅基地宗數(shù)的4.9%，占比較低。受限于農(nóng)村閑置宅基地及農(nóng)房占比少、分布不均衡、存在碎片化等情況，在盤活利用閑置宅基地及農(nóng)房時，不能做到連方成片，只能在零星分布的基礎(chǔ)上進行謀劃，發(fā)展模式上受限較多。

（三）閑置宅基地及農(nóng)房盤活利用區(qū)域差異大

根據(jù)對鶴壁市閑置宅基地及農(nóng)房盤活利用的摸底調(diào)查，盤活利用情況還受到包括地理區(qū)位、經(jīng)濟發(fā)展水平等多種因素的影響。在鶴壁市西部山區(qū)，由于受交通不便等多種因素的影響，空閑房屋較多，部分村甚至可以整村規(guī)劃利用，盤活利用較多。但在經(jīng)濟發(fā)展水平一般的平原村中，盤活利用情況較少。

（四）閑置宅基地及農(nóng)房盤活利用規(guī)范化有待提升

《關(guān)于進一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》中提出“城鎮(zhèn)居民、工商資本等租賃農(nóng)房居住或開展經(jīng)營的，要嚴格遵守合同法的規(guī)定，租賃合同的期限不得超過二十年”。受限于農(nóng)村多數(shù)村民的法律意識淡薄，在合同簽訂過程中，仍存在著合同不規(guī)范等問題。如遇到村莊拆遷等涉及利益分配時，合同的法律效應(yīng)及相關(guān)條款等可能存在爭議，在處理時將面臨一系列的問題。

四、對策及建議

在當前和美鄉(xiāng)村建設(shè)的大背景下，要想真正盤活利用農(nóng)村閑置宅基地及農(nóng)房這個沉睡的資源，實現(xiàn)集體、村民、市場多元共贏的良好局面，鑒于對鶴壁市閑置宅基地及農(nóng)房利用和問題分析，本文提出以下建議。一是加大宣傳引導力度，積極組織編印政策手冊、明白紙等宣傳資料， 充分利用報紙、廣播電視、網(wǎng)絡(luò)、短信、微信等手段， 加大土地管理法律、法規(guī)和政策的宣傳力度，形成農(nóng)村宅基地規(guī)范管理的良好氛圍。二是完善退出條件和補償標準，鼓勵有條件的村莊開展有償退出激勵機制，發(fā)揮好市場盤活利用的作用，讓農(nóng)民在閑置宅基地和農(nóng)房盤活利用中得到真真正正的實惠。三是探索更多符合當?shù)貙嶋H的利用模式，特別是經(jīng)濟發(fā)展一般、產(chǎn)業(yè)模式不突出的平原村莊，要因地制宜盤活利用好閑置宅基地和農(nóng)房。四是研究制定農(nóng)村宅基地租賃合同，出臺合同示范文本，鼓勵和引導農(nóng)民使用合同示范文本，并指導做好合同備案、公證等工作。

（責任編輯? ?張珍）