山東省濱州市博興縣人民檢察院課題組

摘 要：檢察機關(guān)參與營商環(huán)境建設(shè)，有利于保障地方經(jīng)濟的長遠(yuǎn)發(fā)展、維護(hù)法律的統(tǒng)一正確實施、促進(jìn)實質(zhì)法治的實現(xiàn)。在此過程中，需要協(xié)調(diào)好檢察機關(guān)與行政機關(guān)的關(guān)系、有限資源與繁重任務(wù)的關(guān)系、檢察監(jiān)督與市場規(guī)律的關(guān)系、保護(hù)企業(yè)利益和保護(hù)民眾利益的關(guān)系。山東省濱州市博興縣創(chuàng)新推出“鏈長+檢察長”工作機制，有助于增強監(jiān)督的實效性與針對性，并能夠更加準(zhǔn)確把握市場規(guī)律，有效保護(hù)市場主體，走出了一條檢察機關(guān)服務(wù)營商環(huán)境建設(shè)的新路徑。

關(guān)鍵詞：營商環(huán)境 “鏈長+檢察長” 檢察機關(guān) 法律監(jiān)督

受全球性新冠肺炎疫情以及國際政治經(jīng)濟環(huán)境的影響，國內(nèi)經(jīng)濟面臨增速下行的壓力，市場信心亟待提振，優(yōu)化營商環(huán)境的意義不言而喻?！胺ㄖ问亲詈玫臓I商環(huán)境”［1］，檢察機關(guān)作為“法律的守護(hù)人”，有必要、有能力在營商環(huán)境建設(shè)過程中發(fā)揮重要作用。山東省濱州市博興縣檢察院在當(dāng)?shù)亍版滈L制”的基礎(chǔ)上創(chuàng)新推出“鏈長+檢察長”工作機制，體現(xiàn)出營商環(huán)境建設(shè)的檢察智慧。

一、檢察機關(guān)參與營商環(huán)境建設(shè)的必要性

《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》指出：“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，是保障國家法律統(tǒng)一正確實施的司法機關(guān)，是保護(hù)國家利益和社會公共利益的重要力量?！边@三重定位決定了檢察機關(guān)在營商環(huán)境建設(shè)中的重要作用。

（一）有利于保障地方經(jīng)濟的長遠(yuǎn)發(fā)展

長期以來，我國經(jīng)濟發(fā)展選擇了一條地方競爭型路徑，這種經(jīng)濟發(fā)展模式在促成經(jīng)濟社會快速發(fā)展的同時也帶來了無序競爭、惡性競爭的問題，如地方保護(hù)主義使得假冒偽劣“打而不絕”，執(zhí)法權(quán)力的選擇性運用導(dǎo)致執(zhí)法腐敗、環(huán)境污染等。但“市場經(jīng)濟必然是法治經(jīng)濟”［2］，各地必須構(gòu)建規(guī)范的市場秩序、良好的法治環(huán)境才能保障經(jīng)濟的長遠(yuǎn)發(fā)展。人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，在地方政府為短期利益而損害經(jīng)濟社會長遠(yuǎn)發(fā)展的情況下，有必要依法行使職權(quán)，嚴(yán)厲打擊侵犯知識產(chǎn)權(quán)犯罪、貪污賄賂犯罪、環(huán)境污染犯罪，通過加強行政監(jiān)督、提起公益訴訟等方式，幫助地方排除經(jīng)濟發(fā)展中的非理性因素，助力地方經(jīng)濟的長遠(yuǎn)發(fā)展。

（二）有利于維護(hù)法律的統(tǒng)一正確實施

近年來我國地方間的競爭出現(xiàn)明顯轉(zhuǎn)向，各地紛紛通過完善市場規(guī)則、依靠制度創(chuàng)新來優(yōu)化營商環(huán)境，但這種地方競爭也可能走向法治的反面。如有的地方可能會以保護(hù)營商環(huán)境之名，在政策上對本地企業(yè)和外地企業(yè)差別化對待，并通過發(fā)布地方行政法規(guī)或其他規(guī)范性文件的方式進(jìn)一步助長地方保護(hù)主義，加劇市場壁壘。檢察權(quán)本質(zhì)上是一種中央事權(quán)，各地檢察院不是地方的檢察院，而是國家設(shè)在地方的、保障國家法律統(tǒng)一正確實施的司法機關(guān)。因此，人民檢察院參與地方營商環(huán)境的建設(shè)，能夠防止地方保護(hù)主義，有利于全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)，有助于營商環(huán)境的整體優(yōu)化。

（三）有利于促進(jìn)實質(zhì)法治的實現(xiàn)

嚴(yán)格依法辦事是法治的基本要義之一，但實踐中不少機關(guān)都存在辦案簡單化的問題，如一些地方在生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督執(zhí)法中簡單粗暴，甚至集中停工、停業(yè)，嚴(yán)重侵害企業(yè)利益。這種“一刀切”問題是企業(yè)反映強烈的痛點，一些執(zhí)法行為在形式上是合法的，但不僅收效甚微，而且很可能影響更大的社會利益。人民檢察院是保護(hù)國家利益和社會公共利益的重要力量，在形式法治可能侵害更大的國家利益和社會利益之時，檢察機關(guān)可通過制發(fā)檢察建議等方式，促使有關(guān)部門依法采取柔性的措施，防止為了實現(xiàn)形式法治而損害實質(zhì)法治。

二、檢察機關(guān)參與營商環(huán)境建設(shè)的難點

（一）需要協(xié)調(diào)檢察機關(guān)與行政機關(guān)的關(guān)系

地方政府是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的“第一責(zé)任人”，根據(jù)國家職能分工的要求，檢察機關(guān)在營商環(huán)境建設(shè)的很多事項中只能起到相對置后的監(jiān)督作用。但在實踐中，行政檢察一直是檢察機關(guān)的短板和弱項，行政違法的線索難以獲得，行政檢察的效果也依賴于行政機關(guān)的配合。因此，檢察機關(guān)參與營商環(huán)境建設(shè)必須處理好與行政機關(guān)的關(guān)系，尊重行政機關(guān)的專業(yè)自主性：一方面要把握好權(quán)力界限，避免出現(xiàn)檢察機關(guān)代替行政機關(guān)履職的情況；另一方面要積極爭取行政機關(guān)的配合，保證監(jiān)督的實效性。

（二）需要協(xié)調(diào)有限資源與繁重任務(wù)的關(guān)系

優(yōu)化營商環(huán)境不僅是一項只有進(jìn)行時、沒有完成時的工程，且涉及市場主體保護(hù)、市場環(huán)境改善、政務(wù)服務(wù)、執(zhí)法監(jiān)管、法治保障等方方面面。檢察機關(guān)雖有參與營商環(huán)境建設(shè)的動力，但在人力、財力、物力資源有限的情況下，不可能也不必要在各項工作中平均用力。因此，檢察機關(guān)參與營商環(huán)境建設(shè)必須找到具有可操作性的“抓手”，避免“胡子眉毛一把抓”導(dǎo)致監(jiān)督力量分散。

（三）需要協(xié)調(diào)檢察監(jiān)督與市場規(guī)律的關(guān)系

企業(yè)治理、行業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟運行都有其自身規(guī)律，對于公權(quán)力機關(guān)，市場主體最希望的是“無事不擾，有事必到”。這也是黨的十八大以來，我國推進(jìn)“放管服”改革，推動政府職能轉(zhuǎn)變的重要原因。檢察機關(guān)參與營商環(huán)境建設(shè)，本質(zhì)上也是以公權(quán)力介入市場，只能在市場協(xié)調(diào)機制之外發(fā)揮補充作用而非替代作用。而且，我國的檢察官大多不掌握經(jīng)濟領(lǐng)域的專業(yè)知識，各個行業(yè)的交易習(xí)慣、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)也千差萬別。因此，必須防止檢察機關(guān)過分干預(yù)市場主體的經(jīng)營自由、影響市場活力。

（四）需要協(xié)調(diào)保護(hù)企業(yè)利益和保護(hù)民眾利益的關(guān)系

當(dāng)前我國各地的營商環(huán)境建設(shè)在某種程度上帶有工具主義色彩，地方很容易將法治環(huán)境的改善作為經(jīng)濟發(fā)展的手段，忽視法治建設(shè)本身的重要意義，長此以往，很可能導(dǎo)致消費者、民眾權(quán)利得不到平等保護(hù)。我們堅持以人民為中心的發(fā)展思想，而優(yōu)化營商環(huán)境歸根到底是為了滿足人民群眾對美好生活的向往，必須協(xié)調(diào)好保護(hù)企業(yè)利益和保護(hù)民眾利益的關(guān)系。

上述幾重關(guān)系在理論上比較清晰，但在實踐中很難把握，需要各級檢察機關(guān)充分發(fā)揮主觀能動性和創(chuàng)造力。

三、檢察機關(guān)參與營商環(huán)境建設(shè)的地方實踐

山東省濱州市博興縣檢察院創(chuàng)新推出的“鏈長+檢察長”工作機制，在一定程度上解決了上述難點問題，走出了檢察工作服務(wù)營商環(huán)境建設(shè)、服務(wù)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的新路徑。

（一）“鏈長+檢察長”工作機制的經(jīng)驗

1.增強監(jiān)督的實效性?！版滈L+檢察長”工作機制是以“鏈長制”為基礎(chǔ)的，通過配合地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的政策，加強檢察機關(guān)與地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)及其他行政機關(guān)的聯(lián)系，檢察監(jiān)督的實效性得以增強?！版滈L制”是我國一些地方政府為了適應(yīng)雙循環(huán)新發(fā)展格局下的產(chǎn)業(yè)需要而進(jìn)行的創(chuàng)新實踐。簡言之，就是在一個區(qū)域內(nèi)確定幾條重點產(chǎn)業(yè)鏈，每一條產(chǎn)業(yè)鏈由地方主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥擔(dān)任“鏈長”，利用地方主要領(lǐng)導(dǎo)綜合協(xié)調(diào)的優(yōu)勢，保障各個產(chǎn)業(yè)鏈的穩(wěn)定和發(fā)展?！版滈L制”本身主要發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源的作用，“鏈長+檢察長”工作機制以此為基礎(chǔ)，能夠有效避免檢察機關(guān)在參與營商環(huán)境建設(shè)過程中“單打獨斗”的問題，有助于處理好檢察機關(guān)與行政機關(guān)的關(guān)系。在推行“鏈長+檢察長”工作機制過程中，博興縣檢察院與當(dāng)?shù)亍版滈L制”領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室以及有關(guān)行政機關(guān)的聯(lián)系得以增強。具體而言，檢察院全體黨組成員及檢委會專職委員分工負(fù)責(zé)聯(lián)系對接產(chǎn)業(yè)鏈“鏈長”和牽頭單位，每半年召開一次聯(lián)席會議進(jìn)行溝通交流，著力完善“行刑銜接”信息共享平臺建設(shè)。通過良性互動和信息共享，行政檢察監(jiān)督的線索得以暢通，檢察機關(guān)的監(jiān)督意見在地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門的支持下也更容易獲得行政機關(guān)的配合，更容易取得實質(zhì)效果。

2.增強監(jiān)督的針對性。“鏈長制”抓住了產(chǎn)業(yè)鏈這一暢通經(jīng)濟循環(huán)的紐帶，選擇重點產(chǎn)業(yè)、聚焦重點環(huán)節(jié)，成為不少地區(qū)構(gòu)建新發(fā)展格局、穩(wěn)定經(jīng)濟運行的著力點?！版滈L+檢察長”工作機制同樣也能夠增強檢察工作的針對性，檢察機關(guān)可以以產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展問題為重點，避免平均用力導(dǎo)致監(jiān)督分散。博興縣檢察院就以服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展為切入點，全面發(fā)揮“四大檢察”的作用。在刑事檢察方面，加強對公安機關(guān)的立案監(jiān)督，加強與紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的工作銜接及線索移送，打擊破壞產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的犯罪，推進(jìn)企業(yè)合規(guī)體系建設(shè)。在民事檢察方面，加強對與產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)有關(guān)的法院審判、執(zhí)行活動的監(jiān)督，暢通企業(yè)向檢察機關(guān)申請監(jiān)督的渠道。在行政檢察方面，加強對涉產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展行政違法行為的監(jiān)督，同時協(xié)調(diào)各方力量幫助化解行政爭議，推動行政執(zhí)法規(guī)范化。在公益訴訟方面，對不糾正、不整改的行政機關(guān)提起行政公益訴訟，對生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域、食品藥品安全領(lǐng)域的違法行為提起民事公益訴訟或者刑事附帶民事公益訴訟?？梢哉f，“鏈長+檢察長”工作機制找到了檢察機關(guān)能動履職服務(wù)大局的切入點，一定程度上避免了檢察監(jiān)督“老虎吃天無從下口”的問題，能夠做到綱舉目張。

3.深入把握市場規(guī)律?！版滈L”和“鏈主”是“鏈長制”的兩個基本主體，“鏈長”代表政府力量發(fā)揮了對市場協(xié)調(diào)的補充作用，而“鏈主”企業(yè)則發(fā)揮整合產(chǎn)業(yè)鏈、協(xié)調(diào)資源、帶動上下游協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)作用。“鏈長+檢察長”工作機制實際是在“鏈長制”的兩個主體之外加入了檢察機關(guān)作為第三個主體，在此情況下開展的檢察工作能夠在一定程度上克服檢察機關(guān)自身專業(yè)性不足的局限，避免檢察工作違背產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，違背經(jīng)濟發(fā)展的實際需求。博興縣檢察院在推行“鏈長+檢察長”工作機制之時，加強了對市場規(guī)律和企業(yè)需求的了解和把握。該院黨組成員及檢委會專職委員按照分工走訪了產(chǎn)業(yè)鏈牽頭單位、鏈上重點企業(yè)、行業(yè)商會，深入了解鏈上企業(yè)的司法需求，收集各主體對檢察工作的意見建議，并按產(chǎn)業(yè)鏈類別分別形成《產(chǎn)業(yè)鏈法治營商環(huán)境調(diào)查報告》。通過充分溝通和深入了解，檢察機關(guān)能夠更加準(zhǔn)確地把握政策尺度和市場規(guī)律，評估具體案件辦理之后的社會效果和公共利益，識別涉產(chǎn)業(yè)鏈營商環(huán)境保護(hù)中的難點問題和典型問題，避免因不專業(yè)的判斷違背市場規(guī)律，影響經(jīng)濟發(fā)展。

4.重點保護(hù)市場主體?！笆袌鲋黧w是經(jīng)濟的力量載體，保市場主體就是保社會生產(chǎn)力?！保?］保護(hù)市場主體不只是空泛的口號，而應(yīng)落腳在對市場主體權(quán)利的有效保護(hù)，如保護(hù)市場主體的經(jīng)營自主權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，保護(hù)企業(yè)經(jīng)營者的人身和財產(chǎn)安全。博興縣檢察院以“鏈長+檢察長”為切入點，重點在保護(hù)市場主體的權(quán)益方面依法履職。例如，該縣檢察院建立了知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)綜合辦案團隊，對涉知識產(chǎn)權(quán)案件集中統(tǒng)一行使刑事、民事、行政、公益訴訟檢察權(quán)，合力打擊侵害知識產(chǎn)權(quán)的行為。持續(xù)優(yōu)化涉產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)案件“案-件比”，有效縮短辦案周期、減少程序空轉(zhuǎn)，降低訴訟對涉案企業(yè)的影響。開展專項行動，清理涉產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)和人員的“掛案”。與社區(qū)矯正部門合作出臺《涉產(chǎn)業(yè)鏈社區(qū)矯正對象赴外地生產(chǎn)經(jīng)營請假活動法律監(jiān)督規(guī)定》，服務(wù)保障民營經(jīng)濟健康開展等。此外，博興縣檢察院在推進(jìn)“鏈長+檢察長”工作機制的過程中嚴(yán)格區(qū)分罪與非罪的界限，貫徹落實“少捕慎訴慎押”刑事司法政策，取得了較好的社會效果。值得關(guān)注的是，博興縣檢察院在保護(hù)市場主體的同時也已對污染環(huán)境案件提起了公益訴訟，既引導(dǎo)了企業(yè)依法依規(guī)經(jīng)營，又維護(hù)了社會公共利益。

（二）“鏈長+檢察長”工作機制的完善

“鏈長+檢察長”工作機制能夠增強檢察監(jiān)督實效性、針對性，利于檢察機關(guān)在參與營商環(huán)境建設(shè)的過程中把握市場規(guī)律、保護(hù)市場主體。從優(yōu)化營商環(huán)境的角度看，該機制還可在三個方面改進(jìn)。

1.進(jìn)一步加強行政檢察。從博興縣檢察院“鏈長+檢察長”工作機制的實踐狀況看，檢察機關(guān)辦理的案件仍然主要集中在刑事檢察和民事檢察領(lǐng)域，但是，解決市場主體反映強烈的痛點、難點、堵點問題需要更多地發(fā)揮行政檢察的作用。例如，在放寬市場準(zhǔn)入領(lǐng)域，一些地方“放而不松”，甚至“明放暗不放”，在市場準(zhǔn)入負(fù)面清單之外設(shè)置隱形壁壘。在涉企收費領(lǐng)域，一些地方的行業(yè)協(xié)會商會、中介機構(gòu)還存在借助行政影響力“搭車收費”的行為。［4］對于這些嚴(yán)重影響營商環(huán)境的行為，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)加大監(jiān)督力度，在調(diào)查核實以及溝通協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，通過制發(fā)檢察建議，加強與紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的工作銜接，督促有關(guān)機關(guān)落實“放管服”改革，推動政府從管理者向“店小二”角色的轉(zhuǎn)變。

2.進(jìn)一步關(guān)注法制統(tǒng)一。習(xí)近平總書記指出：“構(gòu)建新發(fā)展格局是以全國統(tǒng)一大市場基礎(chǔ)上的國內(nèi)大循環(huán)為主體，不是各地都搞自我小循環(huán)?！保?］“鏈長+檢察長”工作機制依托“鏈長制”，但較小區(qū)域范圍的“鏈長制”本身具有助長貿(mào)易壁壘的風(fēng)險。我國檢察權(quán)的實際運行面臨著地方化的問題，如果“鏈長+檢察長”工作機制是以小范圍的循環(huán)為基礎(chǔ)，則可能助長地方保護(hù)主義，損害全國統(tǒng)一大市場基礎(chǔ)上的國內(nèi)大循環(huán)。因此，推行“鏈長+檢察長”工作機制需要檢察機關(guān)在履職過程中著眼于經(jīng)濟社會發(fā)展的大局而不是僅限于地方利益。上級檢察機關(guān)也應(yīng)發(fā)揮檢察一體的作用，加強對下級檢察機關(guān)的監(jiān)督，采取有效措施堅決防止、糾正下級檢察機關(guān)在履職過程中的地方保護(hù)主義。

3.進(jìn)一步關(guān)注審判權(quán)威。保證審判的權(quán)威性，才能保證法律的有效實施，才能讓市場主體普遍相信司法機關(guān)能夠作出公正裁判。檢察機關(guān)作為“法律的守護(hù)人”，在進(jìn)行法律監(jiān)督的同時，也應(yīng)維護(hù)審判權(quán)威，慎重行使審判監(jiān)督權(quán)?！版滈L+檢察長”工作機制的推行也應(yīng)注意監(jiān)督的方式方法，不宜針對審判監(jiān)督設(shè)置過重考核指標(biāo)，避免檢察機關(guān)基于考核的需要輕易沖擊審判權(quán)威。

*課題組負(fù)責(zé)人：李麗，山東省濱州市人民檢察院副檢察長［256603］；課題組成員：高潔，山東省濱州市博興縣人民檢察院黨組成員，副檢察長、一級檢察官；張釗，山東省濱州市博興縣人民檢察院第四檢察部副主任、三級檢察官［256599］

［1］ 《習(xí)近平主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議并發(fā)表重要講話》，中國政府網(wǎng)http：//www.gov.cn/xinwen/2019-02/25/content_5368422.htm，最后訪問日期：2022年12月2日。

［2］ 習(xí)近平：《之江新語》，浙江出版聯(lián)合集團、浙江人民出版社2007年版，第203頁。

［3］ 習(xí)近平：《在企業(yè)家座談會上的講話》，新華網(wǎng)http：//www.xinhuanet.com//mrdx/2020-07/22/c_139231376.htm，最后訪問日期：2022年6月26日。

［4］ 參見《市場監(jiān)管總局召開“治理涉企收費減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)”專題新聞發(fā)布會》，中國政府網(wǎng)http：//www.gov.cn/xinwen/2021-12/21/content_5663898.htm，最后訪問日期：2022年6月27日。

［5］ 習(xí)近平：《論把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局》，中央文獻(xiàn)出版社2021年版，第12-13頁。