容志

【關鍵詞】數(shù)智治理 異化風險 防控

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

數(shù)字智能技術的快速迭代和深入運用正引發(fā)全球性變革。隨著第四次科技革命的深入推進，全球生產、生活和治理系統(tǒng)都將面臨深刻轉型。對于公共治理而言，其數(shù)字化轉型帶有明顯的兩面性：一方面，基于數(shù)字智能技術的敏捷化重塑已經成為當前公共部門創(chuàng)新發(fā)展的重要趨勢之一，這個過程不僅顯著提高了政府內部的運行效率，也快速提升了市場監(jiān)管和社會治理效能；另一方面，智能技術無邊界、無規(guī)則、無制約的運用也可能給社會和民眾帶來各類風險甚至危機，如數(shù)據(jù)泄漏、“數(shù)字禁足”等。對于技術賦能治理可能產生的風險要做好警惕和防范，努力實現(xiàn)數(shù)智善治。

技術賦能治理中的異化風險

首先是只見數(shù)字不見人。數(shù)字技術在推進社會治理智能化過程中起著強有力的支撐作用，利用城市體征、數(shù)據(jù)畫像等技術能夠靈敏感知風險、快捷響應公眾訴求、拓寬治理溝通渠道。但盲目依賴數(shù)字技術而忽視人的價值，則會出現(xiàn)本末倒置、價值缺失等系列問題。一方面，現(xiàn)實生活的豐富性不能完全被有限的數(shù)字所反映。社會是高度復雜、多元的系統(tǒng)，人也是豐滿、多面和立體的社會存在，而數(shù)字是個體或集體的某類特征的抽象性表達。單純依賴數(shù)據(jù)進行決策和治理往往容易遺漏很多關鍵信息，產生“測量失靈”“畫像偏差”等問題，導致“簡單化”“一刀切”式的管理。另一方面，單純的技術維度極容易產生倫理問題，如將人機器化、工具化等。數(shù)字技術作為治理工具，能夠有效提升組織效率，但技術的誤用濫用則會壓制組織活性，使內部成員成為數(shù)字技術的傀儡?！皵?shù)字官僚”“數(shù)字執(zhí)法”在單純強調數(shù)字技術的同時，容易抹殺社會主體和社會事務的豐富性、多樣性和復雜性，不能準確把握治理對象的本質特征。片面強調數(shù)字技術的工具價值而漠視人文關懷，會偏離數(shù)智治理增進社會福祉的價值起點。

其次是數(shù)字失能問題亟需關注。一般來說，數(shù)字化轉型會給社會帶來越來越便捷的溝通、交流和連接，但在某些特定情景中也會出現(xiàn)相反甚至相悖的現(xiàn)象。例如，數(shù)智治理對于老年人等社會群體往往產生“擠出效應”。由于年齡增大、環(huán)境變化和服務不足等因素，老年人等社會群體難以適應日新月異的技術變遷，老年群體消費不便、出行受阻、數(shù)字歧視等現(xiàn)象頻頻發(fā)生，老年群體的數(shù)字失能問題顯得更加突出。又如，基層治理數(shù)字化轉型對于基層工作人員的專業(yè)化、數(shù)字化素養(yǎng)要求越來越高，而技術要求與數(shù)字能力之間的差距也會進一步增強他們對于技術運用的排斥心理。碎片化、重復化和重疊化的數(shù)字系統(tǒng)和平臺建設不僅沒有減輕基層負擔，還可能在短期內增加基層工作量，進而影響該群體的工作效率。

再次是權力濫用侵害正當權益。在數(shù)字技術持續(xù)賦能政府治理和賦權社會個體的進程中，既要警惕數(shù)字權力濫用，也要防范算法權力的破壞效應。一是公共領域的數(shù)字能力發(fā)展不平衡。數(shù)字政府建設中增強政府控制力的技術通常能夠迅速推進，如網格化管理、視頻監(jiān)控等，而那些改進政府自身管理、加強政民互動、強化政府監(jiān)督的措施則相對滯后。為追求部門或個人利益，少數(shù)公職人員將權力凌駕于制度規(guī)則之上，損害部分群眾的正當權益，嚴重破壞了政府的公信力。二是商業(yè)數(shù)字平臺亟需有效監(jiān)管。企業(yè)通過“用戶畫像”分析用戶消費模式，精準投放商品鏈接，實施差異化定價，違背市場公平原則。受資本利益驅動，算法在工廠流水線、外賣平臺的無限制使用已經使部分勞動者陷入“算法困境”。在虛擬交互平臺，互聯(lián)網巨頭根據(jù)個人偏好使用私權，對未觸犯法律規(guī)范的用戶實施禁言、封號，實質上侵害了公眾在數(shù)字公共空間的生存權利。

最后是數(shù)字形式主義增加基層負擔。數(shù)字手段雖然得到了推廣和運用，但求真務實的數(shù)智治理理念在一些地方尚未形成。一是數(shù)字政務平臺建設可能被部分地方政府視為政府治理創(chuàng)新的“政績”，重投入輕運用，重硬件輕軟件，重建設輕運營，最后沒有真正發(fā)揮數(shù)字平臺在優(yōu)化治理體系、提升治理效能重的功能和作用。新型“面子工程”生產成本高昂而效能低下，導致資源嚴重浪費，創(chuàng)造公共價值的能力不足。二是條塊分割、行政壁壘、以鄰為壑等傳統(tǒng)管理問題在數(shù)字化轉型過程中依然存在，這就制約了信息的跨部門整合和使用，以及公共服務體系的集成和優(yōu)化。三是在一些地方，由于缺乏科學的頂層設計和高位統(tǒng)籌，各自為政的數(shù)字平臺和系統(tǒng)建設往往迫使基層忙于填報各類報表，甚至玩起了數(shù)字游戲，產生新型數(shù)字形式主義。同時，“痕跡主義”的管理方式，如網絡留痕、上傳照片、系統(tǒng)定位簽到等考核形式，加大了基層工作的機械勞動和情緒勞動，降低工作效率，催生虛假政績。

技術賦能要以實現(xiàn)數(shù)智善治為目的

數(shù)智善治是指運用數(shù)字智能技術優(yōu)化重塑公共治理的流程、方式和形態(tài)，全面提升公共服務和管理的效率、效能和效果，降低社會交易成本，增進社會公共福祉，最終實現(xiàn)社會良善治理的狀態(tài)和目的。數(shù)智善治意味著在充分發(fā)揮數(shù)智技術正面效用的同時，最大限度地預防、控制和消除其風險以及負面效應。實現(xiàn)數(shù)智善治需要處理好以下幾對關系：

一是治理目的和治理手段的關系。在技術狂飆突進和大行其道的時代，更應警惕技術的負面效應和異化風險，克服單純的技術主義和工具主義傾向。要區(qū)分和明晰技術賦能過程的“體”和“用”。“體”是目的、價值和主干；“用”是手段、方法和枝節(jié)。具體來說，“體”就是堅持以人為本，保證程序正義，提升公共利益和個體權益，助力人民群眾美好生活的實現(xiàn)；“用”就是技術對治理行為、過程的嵌入，包括大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網等技術的開發(fā)利用，數(shù)字治理平臺的建設和運行，以及數(shù)字治理場景的構建和具體實施?，F(xiàn)代化的治理體系不能只有目的而缺乏手段，更不能將手段替換目的，本末倒置。

二是數(shù)字權力和公民權利的關系。在現(xiàn)代社會的運行和治理過程中，權力和權利是一對重要的概念范疇，也是社會規(guī)制和法治中要處理的一對重要關系。某種程度上說，權利的保護需要權力的行使，缺乏公正的權力行使，正當權利可能無法得到保證；但另一方面，權力的濫用也會危害正當?shù)臋嗬?。在法律層面，人們達成的一個基本共識是，行政權力的行使應兼顧行政目標的實現(xiàn)和保護相對人的權益。如果行政目標的實現(xiàn)可能對相對人的權益造成不利影響，則這種不利影響應被限制在盡可能小的范圍和限度之內，二者應有適當?shù)谋壤?。?shù)字權力本質上就是影響力，在現(xiàn)實中，這種權力的背后往往有著行政權力的身影，甚至行政權力借數(shù)字權力達到自身目的。因此，數(shù)字權力的行使也需要兼顧規(guī)范目標的實現(xiàn)和相對人的合法權益，更不能直接、粗暴損害相對人的合法權益。

三是個體利益和公共利益的關系。公共利益與個體利益本質上是融通的，二者發(fā)生沖突時個體利益需讓步于公共利益，同時個體利益的實現(xiàn)也離不開公共利益的指導。因此，維持公共利益和個人利益之間的張力，需要平衡調和二者關系，不能忽視任意一方?；\統(tǒng)來說，提升公共利益依賴于公民能夠通過數(shù)字化應用廣泛參與公共事務，樹立規(guī)則意識和責任意識，維護政府權威，涵養(yǎng)公共精神。面對突發(fā)公共事件時，公共利益在先，個人利益在后。但另一方面，在捍衛(wèi)公共利益的前提下也要盡可能保障公民個體利益，要切實尊重和保護公民信息安全，或者提供一定的救濟渠道。如果單純強調個體利益無條件服從公共利益，也難以實現(xiàn)公共利益最大化，通常只有切實保護好每個成員的個體利益，才能實現(xiàn)共贏。

四是技術賦能和制度創(chuàng)新的關系。推動數(shù)智社會治理的關鍵因素，究竟是技術賦能還是制度創(chuàng)新？技術決定論認為蓬勃發(fā)展的數(shù)字技術能夠為數(shù)智社會提供前所未有的可能；反對者則認為數(shù)字技術只是為組織提供硬件保障，提升治理效能進而實現(xiàn)善治還需要制度創(chuàng)新加以支撐。總體來說，技術賦能無法脫離制度保障，制度創(chuàng)新也不能脫離技術作用。一方面，數(shù)智治理要實現(xiàn)技術真正賦能公共部門，還需要制度支撐。在公共管理實踐中，政府在技術層面引入大數(shù)據(jù)分析等應用，但條塊分割的弊病阻礙部門數(shù)據(jù)共享，而部門壁壘需要從制度層面才能加以解決。只有通過有效的制度規(guī)范和制度激勵，為部門間數(shù)據(jù)共享提供良好的政策環(huán)境，破解治理碎片化困境，才能發(fā)展鞏固技術的改革成效。另一方面，技術的常態(tài)化使用需要制度的規(guī)范和約束。平衡技術賦能和制度創(chuàng)新的關系，需要認識到技術只是“賦能者”，關鍵在于制度的創(chuàng)新動力，破除“數(shù)字替代一切”“技術解決一切問題”等片面思維，通過探索體制機制優(yōu)化，開辟現(xiàn)代化、精細化治理之路。

技術賦能異化風險的防控機制

實現(xiàn)數(shù)智善治，需要人們辯證理性地看待數(shù)字技術，對于數(shù)字技術的應用，要興利除弊、揚長避短，特別是秉持社會公正、平等正義的原則和立場，切實通過技術賦能創(chuàng)造新時代人民美好生活。

第一，堅持以人民為中心的數(shù)智治理理念。加強數(shù)字政府建設是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。因此，需要從政治的高度看待數(shù)智治理，以現(xiàn)實需求為核心，將滿足人民對美好生活的向往作為數(shù)智治理的出發(fā)點和落腳點，著力破解企業(yè)和人民群眾反映強烈的辦事難、辦事慢、辦事繁等問題，堅持數(shù)字普惠，打破數(shù)字壟斷，消除數(shù)字鴻溝，全面提升公共服務和社會治理的效率和效能。對地方政府和部門來說，不能將數(shù)智治理簡單理解為冷冰的數(shù)字化、數(shù)目化管理，更不能以“數(shù)字官僚”“人工智能”完全取代傳統(tǒng)的、行之有效的群眾工作方式方法。要以“實戰(zhàn)中管用、基層干部愛用、群眾感到受用”為衡量技術賦能成功與否、合理與否的標準。同時，還需要向全社會特別是數(shù)字弱勢群體提供更加豐富、全面的數(shù)字信息服務，加強技術教育培訓，不斷提升公民數(shù)字素養(yǎng)。

第二，健全完善數(shù)智治理重大決策機制。黨的十八屆四中全會提出，健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。這為提高決策科學化、民主化、法治化水平提供了保障。應該看到，隨著數(shù)據(jù)化和智能化程度不斷提高，數(shù)據(jù)分析和算法決策開始在公共政策制定和執(zhí)行中發(fā)揮越來越多的作用，算法和電腦程序開始代替人工進行情勢判斷和管理決策。從現(xiàn)代法治精神來說，如同其他行政權力應被“關進制度的籠子”一樣，這些基于數(shù)智的決策和數(shù)智決策本身也需要受到監(jiān)督、審查與控制。特別是應考慮將可能普遍限制公民自由權利的技術運用納入重大行政決策范圍，不僅完善其相關決策程序，同時建立合法性審查機制，確保其合法、合規(guī)。同時，要及時主動向社會公開數(shù)據(jù)治理過程，接受社會監(jiān)督。要建立責任追究制度和責任倒查機制，對于故意、明顯危害正當公民權利和公共利益的數(shù)字決策行為以及相關人員嚴肅追究責任。

第三，建立健全權利救濟制度。公民權利受到侵害后能否得到及時、有效的救濟，是衡量一個國家法治水平實現(xiàn)程度的重要標尺。在大數(shù)據(jù)時代，如何防止數(shù)字權力對公眾的負面影響，維護公眾正當權益的問題應納入政府議程。一是推進申訴程序法制化。這就需要細化查詢機制、申辯機制、更正機制等方面的具體規(guī)定，通過法制化建設保障公民陳述、申訴或對抗的機會，保障權利救濟有法可依。優(yōu)化申訴程序，允許算法決策和人工決策相結合，引入利益相關者參與，確保公共政策的公平性、公正性，防范和化解權力異化風險。二是完善部門的數(shù)字責任機制。明確有關責任單位或個人在執(zhí)法過程中使用數(shù)字技術應承擔的法定義務和責任，制定數(shù)字治理過程中的“負面清單”，包括非法篡改、刪除、使用個人信息等行為。針對公民查詢、申訴等需求，責任單位設立專職負責小組進行反饋與跟進，建立申訴案例數(shù)據(jù)庫，提升同類案件的處置效率。三是完善公益訴訟制度。結合數(shù)智時代出現(xiàn)的新情況和新問題，進一步完善公益訴訟制度，更新公益訴訟類型。特別是將利用數(shù)字權力產生公害的違法失職行為納入公益訴訟范圍，通過法律的方式保障社會公眾的正當權益。

第四，加強數(shù)據(jù)保護和安全制度建設。某種意義上說，數(shù)據(jù)安全問題制約著新興科技應用于數(shù)智治理體系的深度和廣度。在機制優(yōu)化層面，要加強數(shù)據(jù)安全全過程管理。依托大數(shù)據(jù)資源平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)歸集、治理、共享、應用等全過程的統(tǒng)一管理。明確數(shù)據(jù)收集范圍和使用范圍，加強數(shù)據(jù)匿名管理意識，分層分類制定數(shù)據(jù)共享機制和刪除機制，完善數(shù)據(jù)運營服務機制，以此形成良性循環(huán)、螺旋上升的數(shù)據(jù)應用體系。在技術保障層面，落實數(shù)據(jù)安全保障措施。利用物理防火墻、虛擬防火墻、日志審計等安全設施，賦能數(shù)據(jù)安全運維工作。開展日常數(shù)據(jù)安全監(jiān)測，加強數(shù)據(jù)安全事件、信息泄密事件的預警和發(fā)現(xiàn)能力。制定應急預案及演練，建立關于數(shù)據(jù)安全與應急管理相關工作規(guī)范，針對演練過程更新應急預案。在人員管理層面，建立問責機制，提高權責匹配意識。對數(shù)據(jù)管理部門人員采用背景審查、簽署保密協(xié)議、開展安全培訓等措施實現(xiàn)對人員的安全管理。開展數(shù)據(jù)安全與信息保護的法律宣傳和教育，提高管理人員數(shù)字法治素養(yǎng)和水平。

第五，構建共建共治共享的數(shù)智治理格局。移動互聯(lián)網的全面普及大大提升了社會大眾的公共參與能力，包括對公共信息的獲取、公共討論的參與和意見的充分表達。但另一方面，由于專業(yè)門檻的客觀存在，數(shù)智技術的研發(fā)、平臺建設和系統(tǒng)運行往往由政府部門和專業(yè)化企業(yè)主導，某些情況下甚至根據(jù)管理者的主觀偏好進行閉門造車，缺少對社會需求和民眾訴求的吸納。黨的十九屆四中全會提出，完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。社會治理是多元主體協(xié)同合作的過程，技術嵌入只有在這個框架下或者說能夠促進治理框架發(fā)展，才能提升社會治理的現(xiàn)代化水平，真正造福于社會和民眾。因此，應提升數(shù)智治理的開放度和包容性，有序引導社會組織、公眾參與到數(shù)智治理過程中來。一是有關部門應定期發(fā)布公共數(shù)據(jù)運用情況報告，及時公開公共數(shù)據(jù)采集、儲存、使用和監(jiān)管流程。二是吸納專家和公眾代表到算法開發(fā)、運行監(jiān)管中來，評估數(shù)智技術運用的合理性與合法性。三是探索公民驅動的數(shù)智合作治理和數(shù)據(jù)管理模式，進一步促進數(shù)據(jù)公開和共享，推動醫(yī)療、養(yǎng)老、教育和交通等民生領域公共研究創(chuàng)新。四是拓展和開發(fā)公共事務電子協(xié)商、網絡協(xié)商的新形式和新路徑，及時反映社情民意，提升公共治理對社會需求的靈敏度和回應度。

（作者為武漢大學政治與公共管理學院教授、博導；上海師范大學哲學與法政學院研究助理李婕對本文亦有貢獻）

【參考文獻】

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責編/于洪清 美編/楊玲玲