尹瑞杰

2022年10月，黨的二十大報(bào)告把發(fā)展全過程人民民主確定為中國式現(xiàn)代化本質(zhì)要求的一項(xiàng)重要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)全過程人民民主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)屬性。探究全過程人民民主下公民監(jiān)督權(quán)的保護(hù)模式，有助于揭示基層立法聯(lián)系點(diǎn)的發(fā)展現(xiàn)狀，分析問題查找原因，并提出基層立法聯(lián)系點(diǎn)效能提升的建議。

一、全過程人民民主視域下公民監(jiān)督權(quán)保護(hù)模式探究

全過程人民民主的全程性、全域性特征要求以公民監(jiān)督權(quán)作為實(shí)現(xiàn)其真實(shí)性保障的重要路徑。我國現(xiàn)行憲法第二十七條第二款規(guī)定，“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)”。第四十一條第一款明確，“公民對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害”。

立足法學(xué)視角，公民具有廣泛的監(jiān)督權(quán)利。只要公民的批評(píng)、檢舉、控告等行為有一定的事實(shí)依據(jù)，沒有故意捏造與誣告陷害，就屬于正當(dāng)行使。然而，現(xiàn)實(shí)中公民在行使監(jiān)督權(quán)時(shí)常受到公權(quán)力的不法侵害，也充分暴露了監(jiān)督權(quán)保護(hù)的法律困境，探究全過程人民民主視域下公民監(jiān)督權(quán)保障的基本模式，是促進(jìn)公民監(jiān)督從“工具性托付”邁向“價(jià)值性托付”的關(guān)鍵所在。

（一）問題的提出：公民合憲性審查建議權(quán)理論之爭

公民合憲性審查建議權(quán)是公民監(jiān)督權(quán)的重要內(nèi)容，根據(jù)相關(guān)法律條款可知，基層立法聯(lián)系點(diǎn)是公民提交合憲性審查建議的重要渠道。而長期以來，法學(xué)界對(duì)于公民審查建議權(quán)的權(quán)利屬性卻存在理論之爭，公民審查建議權(quán)是權(quán)利還是義務(wù)，一直長期困擾學(xué)界，進(jìn)而影響實(shí)踐。綜合前人研究，公民審查建議權(quán)如果是公民的義務(wù)，明顯存在法律邏輯錯(cuò)誤，公民審查建議權(quán)是公民的權(quán)利較為妥當(dāng)。

根據(jù)憲法第四十一條可知，我國的公民合憲性審查建議權(quán)具體包含6項(xiàng)具體權(quán)利，分別為批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、檢舉權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、取得賠償權(quán)。而對(duì)于這些權(quán)利的基本概念、劃分及相關(guān)理論研究至今尚無共識(shí)。其主要研究趨勢(shì)是對(duì)具體權(quán)利進(jìn)行政治權(quán)利與非政治權(quán)利的類別劃分，而在實(shí)證研究上還有待進(jìn)一步的挖掘。

（二）公民監(jiān)督權(quán)的類型化分析思路

基于憲法規(guī)范“抽象—具體”的排列思路，聚焦于公民監(jiān)督權(quán)，人民主權(quán)和國家受人民監(jiān)督等規(guī)范屬于公民監(jiān)督制度性規(guī)范，具體表現(xiàn)為憲法第二條、第二十七條。特別是第二十七條明確國家機(jī)關(guān)和國家工作人員接受人民的監(jiān)督基本原則為豐富與發(fā)展全過程人民民主監(jiān)督理論提供了根本法的規(guī)范保障。而權(quán)利規(guī)范，則是憲法第四十一條明確的公民監(jiān)督國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的權(quán)利。

以上“制度性規(guī)范”與“權(quán)利規(guī)范”共同構(gòu)成了公民監(jiān)督權(quán)保護(hù)的憲法規(guī)范體系。對(duì)于上述類型規(guī)范的詮釋與分析，明晰憲法規(guī)范的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，厘清公民監(jiān)督權(quán)的憲法保護(hù)邊界。

（三）公民監(jiān)督權(quán)憲法規(guī)范的實(shí)質(zhì)解釋與保護(hù)義務(wù)

明晰了公民監(jiān)督權(quán)的類型化分析思路，還需要厘清憲法規(guī)范的實(shí)質(zhì)解釋與保護(hù)義務(wù)。憲法第三十三條第三款規(guī)定了“國家尊重和保障人權(quán)”，其中“尊重”包含國家的不侵犯義務(wù)，而“保障”則明確了國家的積極作為保護(hù)義務(wù)。進(jìn)一步而言，國家保障包括監(jiān)督權(quán)在內(nèi)各項(xiàng)基本權(quán)利免受來自不同方面的侵害，屬于憲法第三十三條第三款中“保障”的文義范圍，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)利兼具有防御權(quán)能和保護(hù)請(qǐng)求權(quán)能，賦予公民實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)利國家保護(hù)的規(guī)范依據(jù)，為全過程人民民主的發(fā)展與完善提供了根本法支持。

憲法第四十一條根據(jù)公民監(jiān)督方式的強(qiáng)度差異，按照“由弱到強(qiáng)”的邏輯順序，將監(jiān)督路徑分為批評(píng)、建議和申訴、控告或檢舉，細(xì)化了相關(guān)國家機(jī)關(guān)對(duì)于這一基本權(quán)利的保障職責(zé)，具有權(quán)利保障路徑的完整性和全程性特征。

（四）公民監(jiān)督權(quán)保護(hù)義務(wù)的構(gòu)成模型

基于公民監(jiān)督權(quán)憲法規(guī)范的具體規(guī)定，綜合前人研究，其模型應(yīng)包括：一是保護(hù)義務(wù)主體即國家，這一抽象性概念涵蓋包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在內(nèi)的各類各層級(jí)的國家機(jī)關(guān)。這符合全過程人民民主理念中全面性的要求。二是保護(hù)請(qǐng)求權(quán)主體，也就是憲法第四十一條中的公民。三是侵害主體。國家機(jī)關(guān)公職人員可能利用其他社會(huì)主體打壓公民監(jiān)督權(quán)的有效行使，此處的侵害主體包括受不正當(dāng)利益驅(qū)動(dòng)或受連帶利益沖突影響的第三方主體。同時(shí)，個(gè)別的國家機(jī)關(guān)和國家工作人員行為不具有合法性表征，符合侵權(quán)主體的基本特征。

（五）公民監(jiān)督權(quán)國家保護(hù)的最低限度要求

基于保護(hù)模型，需要確定國家保護(hù)的最低限度要求。最低限度保護(hù)原則與過度保護(hù)相對(duì)應(yīng)，國家保護(hù)不能妨礙公民自由真實(shí)表達(dá)訴求。這一準(zhǔn)則具有價(jià)值導(dǎo)向的二重性：一方面，明晰了第三方侵犯公民監(jiān)督權(quán)的國家保護(hù)尺度標(biāo)準(zhǔn)，避免可能存在的國家救濟(jì)缺位問題；另一方面，通過厘清國家權(quán)力介入的界限和標(biāo)準(zhǔn)，避免可能存在的反向侵權(quán)問題。最低限度保護(hù)原則應(yīng)當(dāng)細(xì)化內(nèi)容與方式，避免基本權(quán)利被國家保護(hù)模式異化。

具體而言，公民監(jiān)督權(quán)保護(hù)最低限度需要從“目的+手段”兩方面加以闡述。對(duì)于目的而言，憲法第四十一條公民監(jiān)督權(quán)在禁止保護(hù)不足理念下應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“尊重公民監(jiān)督行為，保障監(jiān)督路徑暢通”為最低限度保護(hù)目標(biāo)。對(duì)于國家保護(hù)手段而言，公民監(jiān)督權(quán)利最低限度要求遵循法治前提下的保護(hù)手段應(yīng)當(dāng)以規(guī)范主義為準(zhǔn)則，以嚴(yán)格比例+必要性原則為尺度，充分遵循法定權(quán)限、程序，采取介入影響最小的方式保護(hù)公民監(jiān)督權(quán)。

（六）多重身份邏輯下公民監(jiān)督權(quán)的價(jià)值異化

在全過程人民民主視域下形成實(shí)質(zhì)法治監(jiān)督合力，需要明晰包括公民在內(nèi)各類法治監(jiān)督主體與被監(jiān)督主體之間，以及法治監(jiān)督體系內(nèi)部主體在全過程監(jiān)督中可能發(fā)生的價(jià)值異化。

以行政機(jī)關(guān)為核心的被監(jiān)督主體為了完成自身工作指標(biāo)和政績目標(biāo)，往往可能通過權(quán)力博弈來化解公民基于憲法第四十一條所采取的各類監(jiān)督行為。個(gè)別權(quán)力主體為了削弱公民法治監(jiān)督對(duì)權(quán)力的約束，一方面試圖直接影響法治監(jiān)督權(quán)能機(jī)關(guān)，通過人財(cái)物等外在因素削弱法治監(jiān)督的實(shí)質(zhì)監(jiān)督力和監(jiān)督積極性，造成公民監(jiān)督權(quán)無法得到國家機(jī)關(guān)的有效保護(hù)。另一方面被監(jiān)督主體在與公民監(jiān)督力量博弈的過程中，行政體系內(nèi)監(jiān)督組織與體系外監(jiān)督主體通過權(quán)益共享或權(quán)力尋租等路徑，造成公民、法治監(jiān)督組織及其公職人員在多重身份邏輯下監(jiān)督身份與被監(jiān)督身份混同。

二、全過程人民民主重要承載形式基層立法聯(lián)系點(diǎn)現(xiàn)狀和困境

全過程人民民主視域下公民監(jiān)督權(quán)保護(hù)模式研究為基層立法點(diǎn)實(shí)踐提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，公民通過基層立法聯(lián)系點(diǎn)平臺(tái)發(fā)聲，基層立法聯(lián)系點(diǎn)的主要工作是收集立法建言。

目前，在全國層面從立法主導(dǎo)者來看，主要有兩種形式：一是全國人大及其常委會(huì)主導(dǎo)；二是國務(wù)院及相關(guān)部門主導(dǎo)。因此，公民可以通過兩種渠道參與到立法工作中。從長遠(yuǎn)來看，隨著立法機(jī)制體制的健全，全國人大將逐步收回授予政府的立法權(quán)，公民參與立法將主要通過參與人大立法來實(shí)現(xiàn)。

人大立法的程序通常分為提案、審議、表決、公布四個(gè)環(huán)節(jié)。在實(shí)際操作中，審議通常要經(jīng)歷大會(huì)主席團(tuán)→相關(guān)專門委員會(huì)→委員長會(huì)議（或主任會(huì)議）→常委會(huì)→全體代表大會(huì)這樣的程序。在委員長會(huì)議（或主任會(huì)議）提交常委會(huì)以及常委會(huì)提交全體代表大會(huì)這兩段時(shí)間，人大常委會(huì)將法律草案全文通過報(bào)刊、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體公布，征求公眾的意見，并據(jù)此對(duì)法律草案提出修改意見，再提交立法機(jī)關(guān)審議通過。這是公民參與立法的最主要路徑。

具體來看，公民參與立法的形式主要有以下幾種：公開征集立法項(xiàng)目建議或法律法規(guī)草案稿、立法調(diào)研、書面征求意見、座談會(huì)、公布法律草案征求意見、論證會(huì)、列席和旁聽以及立法聽證等。目前公布法律草案征求意見最為公眾熟知，參與度最高，也是公民參與立法最主要的形式。

（一）基層立法聯(lián)系點(diǎn)現(xiàn)狀

作為一種全新的民主立法實(shí)踐。2015年7月，全國人大常委會(huì)法工委首批遴選東、中、西部4個(gè)省市的單位設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，由此拉開全國基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)的序幕。2019年底，習(xí)近平總書記到上海虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)考察，對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作給予充分肯定，并深刻指出人民民主是一種全過程的民主，極大地推動(dòng)了基層立法聯(lián)系點(diǎn)的建設(shè)。

目前，全國人大常委會(huì)法工委已設(shè)立了31個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)和1個(gè)立法聯(lián)系點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)31個(gè)省（區(qū)、市）全覆蓋。截至2022年8月底，先后就138部法律草案、年度立法計(jì)劃等征求基層群眾意見建議13400余條，這些意見建議都得到了認(rèn)真研究，2800余條意見建議被不同程度采納吸收。

義烏全市有1萬余名立法信息采集員，在工作開展的過程中先后上報(bào)全國人大意見建議1500余條，其中有136條被正式出臺(tái)的法律吸收采納，誕生了“義烏模式”。大量的采納現(xiàn)象并不是偶然的，政府及相關(guān)部門為每一位意見被采納的市民頒發(fā)表彰證書，對(duì)其支持國家立法工作的行為表示嘉獎(jiǎng)。與此同時(shí)，聯(lián)系省內(nèi)多所高校的師生共同參與提供意見，拔高了意見征詢的專業(yè)度及嚴(yán)謹(jǐn)性，也使得意見建議更具被采納的可能性。全國人大與非洲法語國家議會(huì)線上研討會(huì)開幕時(shí)，與會(huì)人員在線參觀義烏基層立法聯(lián)系點(diǎn)，“面對(duì)面”了解義烏基層立法聯(lián)系點(diǎn)的建設(shè)運(yùn)行情況。

（二）基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行中存在的困境

主觀參與積極性較低。雖然近年來隨著經(jīng)濟(jì)水平的不斷發(fā)展，人民的公民意識(shí)逐漸覺醒，參與政務(wù)工作的意識(shí)與愿望也更加強(qiáng)烈，但是仍然有大量民眾對(duì)立法工作并不熱心，甚至持排斥態(tài)度。他們認(rèn)為立法是國家管理者的事情，老百姓沒有必要關(guān)心，干好自己手頭的工作就行。地方人大尤其是市縣一級(jí)，公民旁聽人代會(huì)少有公民主動(dòng)報(bào)名，而是利用官方系統(tǒng)尋找旁聽公民。民眾參與度較低所導(dǎo)致的必然后果就是政府與民眾之間的信息不對(duì)稱，進(jìn)而引發(fā)政府的信任公關(guān)危機(jī)。公眾認(rèn)為立法是立法機(jī)構(gòu)的事情，是立法機(jī)關(guān)關(guān)起門“搞”出來的；公眾對(duì)參與立法等公共事務(wù)態(tài)度冷漠，在信息公布、意見征集、旁聽聽證等方面較少參與，即便參與重視度也很低。

能力不足影響參與。立法越來越成為一項(xiàng)專業(yè)化的工作，對(duì)于公眾來說知識(shí)儲(chǔ)備不足，尤其是一些法律知識(shí)的不了解可能限制其意見的表達(dá)。比如僅僅讀懂全文和理解一些專業(yè)術(shù)語就大費(fèi)工夫，進(jìn)一步分析提意見就顯得“技窮”。代表意見的表達(dá)基本在分組審議，全體會(huì)議則基本沒有發(fā)言。公民旁聽實(shí)則變成旁看，并沒有真正發(fā)揮公民旁聽的效力。特殊人群參與難度較大。例如，目前參與的形式側(cè)重于文字的表達(dá)，文盲、失明者基本無法參與。

言論的收集整理工作量浩繁。網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為目前最為重要的公眾參與立法的工具之一，網(wǎng)絡(luò)言論隨意性較大，經(jīng)常因?yàn)榱⒎ㄏ萑敕橇⒎▋?nèi)容的爭論中，影響了立法相關(guān)工作的開展。隨著公眾參與的熱情升溫，全國人大常委會(huì)收到的建議意見也越來越多，目前一部法律頒布一般是收到數(shù)萬到數(shù)十萬條建議，尚且可以應(yīng)對(duì)，但這相對(duì)于中國的人口來說太少了，全國有1%的人每人提一條建議，就意味著有上千萬條，那時(shí)候全國人大辦事機(jī)構(gòu)能夠應(yīng)付得過來嗎？

人大自上而下的主導(dǎo)居多，公民自下而上的參與較少。從提案來看，立法法明確要求必須是三十名以上的全國人大代表聯(lián)名提出，即公民如果要提出立法項(xiàng)目，必須通過一定數(shù)量的人大代表。從審議來看，在組織、方式、人數(shù)方面都受到極大限制，并未真正調(diào)動(dòng)出公民的參與熱情。書面征求意見往往是點(diǎn)對(duì)點(diǎn)征求，更適用于專家學(xué)者。

立法法所規(guī)定的參與的形式原則性太強(qiáng)，可操作性不強(qiáng)。實(shí)踐的匱乏導(dǎo)致無法為立法提供有效的數(shù)據(jù)信息，從而明確各參與方式的具體方法。例如這些形式之間有什么共同點(diǎn)和區(qū)別點(diǎn)，這些方式是否全部適用于每一部法律，這些方式有哪些必要的程序和環(huán)節(jié)，公民可以參與哪一些環(huán)節(jié)，這些都沒有具體的論述。

三、基層立法聯(lián)系點(diǎn)效能提升的建議

在全過程人民民主前提下，可以從權(quán)利保障的全過程剖析公民監(jiān)督權(quán)保護(hù)義務(wù)的完善路徑。

1.規(guī)范法律法規(guī)的立、改、廢、釋

法的立、改、廢、釋均以憲法及相關(guān)法為依據(jù)。公民監(jiān)督權(quán)實(shí)現(xiàn)了立法實(shí)踐與全過程人民民主理念的有效銜接，強(qiáng)化對(duì)公民監(jiān)督權(quán)憲法關(guān)聯(lián)性規(guī)范的結(jié)構(gòu)性闡釋。換言之，以憲法第二十七條和第四十一條規(guī)范為起點(diǎn)，立足于控制權(quán)力、保障權(quán)利的憲法價(jià)值立場(chǎng)，對(duì)憲法第四十一條國家工作人員的外延適當(dāng)擴(kuò)大解釋至間接行使國家權(quán)力的相關(guān)主體，也在這一憲法規(guī)范所涵攝的應(yīng)然范疇之內(nèi)。同時(shí)，公民法治監(jiān)督機(jī)制的建立必須與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化建設(shè)緊密協(xié)調(diào)，規(guī)范法律法規(guī)的立、改、廢、釋。

2.制定公民監(jiān)督權(quán)利保障法

對(duì)于履行立法職責(zé)的國家權(quán)力機(jī)關(guān)而言，通過立法落實(shí)憲法第二十七條和第四十一條規(guī)定。在現(xiàn)行立法體系中，對(duì)于公民監(jiān)督權(quán)行使的基本原則、路徑選擇、保障機(jī)制、法律責(zé)任等方面的規(guī)范離散分布于不同層級(jí)的規(guī)范性文件中。

相關(guān)立法雖然基于憲法規(guī)范明晰了公民享有對(duì)國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)利，但是多數(shù)屬于復(fù)制性規(guī)定，未對(duì)公民實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督的具體制度進(jìn)行規(guī)范。特別是對(duì)于公民批評(píng)、建議權(quán)的保障仍然處于原則性規(guī)定狀態(tài)，沒有細(xì)化批評(píng)、建議權(quán)利的保障機(jī)制，造成這一權(quán)利容易被行政機(jī)關(guān)不適當(dāng)限制。

同時(shí)，對(duì)于處于特別權(quán)利關(guān)系中具有特定身份的被管理主體的公民應(yīng)當(dāng)享有的申訴權(quán)、控告權(quán)和檢舉權(quán)也缺乏完善的全過程保障制度。對(duì)于法治監(jiān)督體系中的權(quán)利型監(jiān)督缺乏規(guī)定，公民監(jiān)督權(quán)也尚無專門性立法的保障，制定公民監(jiān)督權(quán)利保障法的現(xiàn)實(shí)意義則更為明顯。

因此，為保障權(quán)利型監(jiān)督有效實(shí)現(xiàn)而制定的這一法律文本，其名稱可以基于現(xiàn)行立法體系命名為公民監(jiān)督法，基本架構(gòu)可以形成以總則、公民法律監(jiān)督路徑及監(jiān)督機(jī)關(guān)職責(zé)、監(jiān)督范圍和管轄、監(jiān)督程序、法律責(zé)任以及國際合作等章節(jié)為組成部分的法律文本。

3.明晰具體最低限度保護(hù)義務(wù)

基于憲法第八十九條賦予國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)內(nèi)容，公民監(jiān)督權(quán)國家保護(hù)義務(wù)在全過程人民民主前提下的實(shí)現(xiàn)需要從以下方面加以展開。一方面，行政機(jī)關(guān)最低限度保護(hù)所應(yīng)當(dāng)遵循的準(zhǔn)則在于排除對(duì)公民依據(jù)憲法批評(píng)、建議行政機(jī)關(guān)及其工作人員的限制行為，形成整體性權(quán)利保護(hù)思維，以權(quán)利集合性保護(hù)代替權(quán)利單一性保護(hù)，判定公民自主維權(quán)行為性質(zhì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“合法性推定”原則。另一方面，加強(qiáng)行政系統(tǒng)內(nèi)部規(guī)范性文件備案審查，不當(dāng)限制對(duì)抽象行政行為的審查，可能阻礙公民行使監(jiān)督權(quán)利的預(yù)防監(jiān)管職責(zé)。人民檢察院的監(jiān)督法律實(shí)施層次是兜底性法律監(jiān)督。對(duì)于公民監(jiān)督國家機(jī)關(guān)和國家工作人員受到打壓的問題，人民檢察院應(yīng)當(dāng)分情形選擇合理路徑履行其對(duì)公民監(jiān)督權(quán)的保護(hù)義務(wù)，發(fā)現(xiàn)存在連鎖性、復(fù)雜性侵權(quán)共同體時(shí)，應(yīng)當(dāng)積極按照公益訴訟相關(guān)規(guī)定依法提起或支持公益訴訟，實(shí)現(xiàn)公民監(jiān)督權(quán)的兜底性保障。

4.建構(gòu)聯(lián)動(dòng)型權(quán)利監(jiān)督模式

基于憲法第四十一條監(jiān)督權(quán)利規(guī)范，公民依法采取的各類監(jiān)督行為是法治監(jiān)督體系中的權(quán)利型監(jiān)督。對(duì)此而言，以全過程人民民主理念為指引，建構(gòu)聯(lián)動(dòng)型法治監(jiān)督模式是實(shí)現(xiàn)權(quán)利型監(jiān)督制度能效增益的根本突破路徑。以靈活的法治監(jiān)督思維促進(jìn)權(quán)利監(jiān)督與其他監(jiān)督路徑之間的功能融合，形成監(jiān)督合力。同時(shí)，優(yōu)化各類法治監(jiān)督組織考評(píng)機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)法治監(jiān)督公職人員履行監(jiān)督職責(zé)實(shí)際效果的全過程的公開測(cè)評(píng)，推動(dòng)監(jiān)督組織激勵(lì)導(dǎo)向機(jī)制的正向發(fā)揮。

5.轉(zhuǎn)變公民被動(dòng)參與立法的觀念

很多人都認(rèn)為公民在立法工作中是一種被動(dòng)的角色，認(rèn)為立法機(jī)關(guān)把“臺(tái)子”搭起來，公民來看一下、聽一下、說一下就完事。應(yīng)當(dāng)讓公民主動(dòng)地參與到立法工作中來，設(shè)置立法提案公民建議通道，讓公民可以直接表達(dá)立法意愿，并將這些意愿及時(shí)傳遞給人大代表，讓公民有效地參與到立法提案中來。涉及一些重點(diǎn)難點(diǎn)、關(guān)乎民生的議題要立法，在前期調(diào)研中可以動(dòng)員公眾參與，走訪老百姓并有根據(jù)地反饋情況，這樣在后期法律草案的修改中才能夠真正調(diào)動(dòng)公民參與的熱情。要以辦事服務(wù)的態(tài)度去對(duì)待公民參與立法的工作，對(duì)公民在立法事務(wù)方面的疑惑進(jìn)行細(xì)致的解釋，要盡可能地讓公民發(fā)言并發(fā)好言。要運(yùn)用科學(xué)專業(yè)的方法搜集意見。立法項(xiàng)目要進(jìn)行充分的論證；要科學(xué)地抽樣，帶上筆記本、筆、錄音筆等工具，到街頭巷尾、田間地頭、工廠車間記錄抽調(diào)對(duì)象所表達(dá)的意見；當(dāng)公民廣泛參與到立法工作中來時(shí)，相關(guān)的信息和數(shù)據(jù)必須依靠專門的分析工具，因此要對(duì)收集好的意見采用科學(xué)的方法整理；對(duì)意見搜集整理的結(jié)果要及時(shí)全面地向社會(huì)公布。

6.發(fā)揮社會(huì)組織在公民參與立法工作中的作用

社會(huì)組織在拓寬我國公民有序參與立法的工作中，是非常重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，甚至可以說是未來最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。公民參與立法主要的模式是“國家—個(gè)人”，這樣的結(jié)果是立法機(jī)構(gòu)直接面對(duì)全體國民，每個(gè)人都可能發(fā)言，言論的收集整理工作量浩繁，長期難以為繼。

社會(huì)組織的參與，可以實(shí)現(xiàn)公民參與立法模式變?yōu)椤皣摇鐣?huì)組織—個(gè)人”或“國家—代表—社會(huì)組織—個(gè)人”，讓社會(huì)組織成為一個(gè)信息傳遞的層級(jí)，既可以匯集整理社會(huì)組織覆蓋的公民的意見形成較為有力量的聲音，又可以減少國家這個(gè)層面的工作量，節(jié)省大量的人力物力財(cái)力，只需對(duì)社會(huì)組織合理管理就可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)全面發(fā)聲、有序發(fā)聲。

發(fā)揮社會(huì)組織在公民參與立法工作中的作用，一是進(jìn)一步發(fā)揮工青婦這一類政府參與的社會(huì)組織在參與立法中的作用，突出其所代表人群的利益。二是依法大力發(fā)展民間社會(huì)組織，讓其參與到立法的各個(gè)環(huán)節(jié)中來。對(duì)民間自發(fā)的社會(huì)組織，要提供充分的發(fā)展空間，要通過積極培養(yǎng)志愿組織、慈善組織來逐漸實(shí)現(xiàn)這類組織的發(fā)展壯大；要依法合理管理這些組織，讓其合理發(fā)聲，防止走入法團(tuán)主義。

7.進(jìn)一步完善已有機(jī)制體制

一是充分發(fā)揮人大代表的作用，創(chuàng)新代表聯(lián)系群眾的新舉措。要繼續(xù)開展代表小組活動(dòng)、代表述職活動(dòng)，建立群眾意見箱、代表聯(lián)系社會(huì)組織的新機(jī)制，讓公眾的聲音既可以直接反映給代表也可以通過社會(huì)組織反映給代表，既維護(hù)了人民代表大會(huì)制度，又使代表履職更為務(wù)實(shí)。

二是完善公開制度。公開主要指立法的相關(guān)程序以及涉及的相關(guān)資料，只要是法律沒有禁止的，都應(yīng)當(dāng)公開。只有公開，公民才能夠知曉立法相關(guān)情況；只有公開，公民才可以有保障地參與到立法中去；只有公開，立法的結(jié)果才可以讓公眾信服。人民代表大會(huì)制度就是要讓人民當(dāng)家作主，除了涉密等法律禁止公開的事項(xiàng)外，理所當(dāng)然地應(yīng)該讓人民了解立法的相關(guān)信息。立法信息的公開一定要及時(shí)、準(zhǔn)確，要實(shí)現(xiàn)立法全過程的公開，可以采用網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播、報(bào)刊、手機(jī)APP等多種形式公開。

三是強(qiáng)化公民在參與立法各環(huán)節(jié)中的作用。人大可以常設(shè)立法建議的渠道，可以是網(wǎng)絡(luò)郵箱也可以是信箱等方式，讓公眾知道并且宣傳鼓勵(lì)公眾及社會(huì)組織通過這些渠道反映立法聲音，人大辦事機(jī)構(gòu)再將這些建議反饋給代表，讓公民有效地參與到立法提案中來。在法律草案的撰寫中，可以動(dòng)員公民、相關(guān)社會(huì)組織參與調(diào)查，尤其是一些專業(yè)社會(huì)組織，并參與撰寫。在法律草案征求意見時(shí)，通過公民、社會(huì)組織代表多形式廣泛搜集意見。在審議時(shí)，尤其是一些熱點(diǎn)難點(diǎn)、關(guān)乎民生的法律法規(guī)，讓更多的公民旁聽并發(fā)言，同時(shí)向社會(huì)全程公開會(huì)議表決的過程。

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（作者單位：西南政法大學(xué)人工智能法學(xué)院）