【基金項(xiàng)目】四川省社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地區(qū)域文化研究中心2022年度一般項(xiàng)目“清代州縣營繕工程經(jīng)費(fèi)研究——以《清

代南部縣衙檔案》為中心”（項(xiàng)目編號(hào)：QYYJC2219）；南充市社科研究“十四五”規(guī)劃2022年度一般項(xiàng)目“清代州縣營繕工程經(jīng)費(fèi)研究——以《清代南部縣衙檔案》為中心”（項(xiàng)目編號(hào)：NC22B223）；西華師范大學(xué)地方檔案與文獻(xiàn)研究中心2022年度一般項(xiàng)目“清末南部縣傳教士與基層社會(huì)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：DAWXC2203）。

【作者簡介】程宇楠（1997—），女，碩士在讀，研究方向：中國近現(xiàn)代史。

清末地方自治開展后，四川省南部縣是較早推行地方自治的州縣之一，較好地貫徹了清末地方自治章程。南部縣的自治事務(wù)主要包括學(xué)務(wù)、衛(wèi)生、善舉、道路工程、農(nóng)工商務(wù)、籌集。通過梳理《清代南部縣衙檔案》，分析中央章程與地方實(shí)際操作的差異，考察南部縣地方自治中道路工程的實(shí)施情況。

晚清是中國社會(huì)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，庚子事變后，清政府疲于應(yīng)對(duì)復(fù)雜的國內(nèi)外形勢，光緒三十二年（1906），清廷宣布實(shí)行預(yù)備立憲，地方自治是其改革的重要內(nèi)容。學(xué)界對(duì)清末地方自治的研究成果頗為豐富，多從政治思想角度或宏觀的國家層面出發(fā)，對(duì)自治中具體措施的系統(tǒng)性與專題性研究并不多見。道路工程作為城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治的一項(xiàng)基礎(chǔ)公共事業(yè)，是維持社會(huì)正常運(yùn)行所必須的。而學(xué)界對(duì)道路工程的具體實(shí)施情況探究不足，缺乏地方的、動(dòng)態(tài)的考察，存在一定的研究空間。通過梳理地方自治章程，以《清代南部縣衙檔案》為中心（以下簡稱為《南部檔案》），考察南部縣道路工程的具體實(shí)施情況，探究清末基層在推行自治過程中的特點(diǎn)以及缺陷。

清末城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治

光緒三十四年（1908），憲政編查館擬定《九年預(yù)備立憲逐年籌備事宜清單》，對(duì)地方自治的實(shí)施做了統(tǒng)籌規(guī)劃，將清末地方自治分為上下兩級(jí)，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)為下級(jí)，府廳州縣為上級(jí)，自下而上開始籌辦。隨后全國各省開始籌辦城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治，并設(shè)立議事會(huì)和董事會(huì)等機(jī)構(gòu)，用以管理地方事務(wù)。這些機(jī)構(gòu)的成立，推動(dòng)了地方自治事務(wù)的開展。伴隨著地方自治的開展，清政府頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治開始在全國范圍內(nèi)推行。

為了防止地方對(duì)權(quán)力范圍認(rèn)識(shí)不清，導(dǎo)致政策在實(shí)施中發(fā)生混亂，《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》對(duì)地方自治范圍進(jìn)行了厘定與規(guī)范?！冻擎?zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》第五條規(guī)定城鎮(zhèn)鄉(xiāng)八項(xiàng)自治事務(wù)，包括：本城鎮(zhèn)鄉(xiāng)之學(xué)務(wù)、衛(wèi)生、道路工程、農(nóng)工商務(wù)、善舉、公共事業(yè)、因辦理本條各款籌集款項(xiàng)等，“其他因本地方習(xí)慣，向歸紳董辦理，素?zé)o弊端之各事”?？梢?，章程規(guī)定的自治范圍較為寬泛，已具有近代色彩。其中道路交通作為地方基礎(chǔ)公共事業(yè)，關(guān)系到各地的公文投遞、商旅通行以及人們的日常生活。清代政府出于政治、經(jīng)濟(jì)等各方面的考量，一向重視道路的修建和維護(hù)。因此，道路交通作為一項(xiàng)基礎(chǔ)公共事業(yè)與人們的社會(huì)生活和社會(huì)發(fā)展有著密切聯(lián)系。

根據(jù)《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》的規(guī)定，道路工程屬于地方自治事務(wù)的范圍，該條款具體為改正道路、修繕道路、建筑橋梁、疏通溝渠、建筑公用房屋、路燈、其他關(guān)于本城鎮(zhèn)鄉(xiāng)道路工程之事，即補(bǔ)充條款，是地方上處理道路工程事務(wù)的辦事依據(jù)。另外，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)各地方就自治事宜可自行制定規(guī)約，但其效力以本城鎮(zhèn)鄉(xiāng)范圍為限，同時(shí)“所定規(guī)約，不得與本章程與他項(xiàng)律例章程相抵牾”?！冻擎?zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》將道路工程的實(shí)施加以政治化和制度化，是處理工程事務(wù)的依據(jù)。

南部縣城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治之道路工程

隨著地方自治的逐漸開展，清宣統(tǒng)二年（1910），南部縣照章成立籌辦全境自治事務(wù)所，開展地方自治事務(wù)。自治的內(nèi)容涉及自治區(qū)域的劃分、居民與選民、自治范圍、自治經(jīng)費(fèi)、自治機(jī)關(guān)和自治監(jiān)督等。自治區(qū)域的劃分是實(shí)行自治的前提，宣統(tǒng)二年（1910），南部縣將本縣自治區(qū)域劃分為一城四鎮(zhèn)十鄉(xiāng)，之后，南部縣設(shè)立城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會(huì)與董事會(huì)，為方便辦公，設(shè)立自治公所。南部縣自治機(jī)構(gòu)的設(shè)立，推動(dòng)了南部縣城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治的開展。同時(shí)，為方便處理地方事務(wù)，南部縣對(duì)自治范圍也進(jìn)行了規(guī)劃，包括學(xué)務(wù)、衛(wèi)生、善舉、道路工程、農(nóng)工商務(wù)、籌集六種，自治范圍較為寬泛。其中道路工程作為城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治中的一項(xiàng)重要事務(wù)，體現(xiàn)在南部縣城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會(huì)的議案中。

橋路的修建

在人們的日常生活中，橋路的平整關(guān)系到商賈通行、物資運(yùn)輸、公文投遞等。因此，作為一項(xiàng)地方基礎(chǔ)公共事業(yè)，受到人們的普遍關(guān)注。

《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治事宜詳解》第三節(jié)第二條中規(guī)定：“尚未成坦蕩之道路，或其始坦蕩而后遭毀損之道路，則有需乎工程?！闭鲁讨袑⒃庥鰮p壞的道路列在工程項(xiàng)下，同時(shí)規(guī)定：遭遇損壞的道路要及時(shí)修繕，“道路之不良對(duì)于國家為職務(wù)未盡，對(duì)于自治團(tuán)體則顏面攸關(guān)”。因此凡橋梁道路，務(wù)要堅(jiān)完平坦，若道路損壞失于修理，阻礙行人通行，則責(zé)任在自治職員。根據(jù)以上條款，宣統(tǒng)三年（1911），南部縣東區(qū)盤龍?bào)A廩生李先農(nóng)、劉鐘秀，職員李源濬、李維恭、李文釗等人呈請培修盤龍?bào)A至觀音井的一段道路。

盤龍?bào)A至觀音井相隔八里，雖不是官商經(jīng)行之要道，但卻為鹽炭運(yùn)行通道，因常年使用，道路傾圯，破壞不堪，又遭遇了數(shù)月大雨沖毀，導(dǎo)致通行艱難。后經(jīng)過士紳商議準(zhǔn)備重新修筑，以便民眾通行。除道路之外，橋梁的修繕也是人們關(guān)注的重點(diǎn)。如清宣統(tǒng)三年（1911），南部縣議員杜芝田呈請自治督正堂培修西關(guān)外順河一帶橋梁井眼。每到夏季，由于河水暴漲，順河一帶橋梁，如西門橋碼頭狀元橋，土地崩壞，地勢不穩(wěn)。如果不盡早修補(bǔ)，洪水泛濫，橋梁將會(huì)垮塌，從而威脅到縣城城垣安全。南部縣議事會(huì)對(duì)橋路的修建加以關(guān)注，及時(shí)上報(bào)修葺，可見其對(duì)道路工程事務(wù)的重視。對(duì)比章程規(guī)定與南部縣的施行情況可以看出，南部縣在推行自治上基本嚴(yán)格遵照自治章程，對(duì)于損壞的橋路及時(shí)上報(bào)修筑。

但值得注意的是，雖然議事會(huì)對(duì)各項(xiàng)工程予以關(guān)注，適時(shí)上報(bào)，但并沒有具體的修繕結(jié)果。對(duì)于此類情況，我們也不應(yīng)忽視，究其原因是缺乏充足的財(cái)政支撐。清朝末期清政府為了應(yīng)對(duì)巨額賠款以及練兵費(fèi)用，財(cái)政已十分枯竭，因此，州縣在推行自治上也因財(cái)政缺乏而難以開展。這也導(dǎo)致了眾多工程因款項(xiàng)難籌而無法修繕。如宣統(tǒng)三年（1911），南部縣培修東區(qū)盤龍?bào)A至觀音井一段道路，由于各廟神會(huì)的款項(xiàng)被一切公益事業(yè)抽資殆盡，致款項(xiàng)難籌。因此，議事會(huì)呈請南部縣募捐款項(xiàng)，以便修繕。在上述議案中可以看到，清末南部縣的道路工程經(jīng)常會(huì)有因經(jīng)費(fèi)不足而請示募捐的情況，由于缺乏充足的經(jīng)費(fèi)，各項(xiàng)工程只能上報(bào)議事會(huì)處理，而議事會(huì)也因財(cái)政困難，只得在民間進(jìn)行募捐。

綜上所述，道路工程作為南部縣自治事務(wù)中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，受到議事會(huì)的普遍關(guān)注，在遇到工程損壞時(shí)，議事會(huì)也會(huì)及時(shí)上報(bào)修筑。但由于州縣財(cái)政缺乏，致使許多工程款項(xiàng)難籌，只能在民間進(jìn)行募捐，導(dǎo)致其整體實(shí)施效果不佳，這是自治推行過程中的一個(gè)重要缺陷。但從總體來看，南部縣在工程事務(wù)中也取得了一些成績。

渡口費(fèi)用規(guī)定

隨著社會(huì)的發(fā)展，許多公共事業(yè)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密。在道路工程的修筑中，渡口與人們的日常生活息息相關(guān)，民眾物品的安全以及通行費(fèi)用的收取成為不容忽視的問題。因此，官府對(duì)渡口的通行有著嚴(yán)格的管理。宣統(tǒng)三年（1911），南部縣新政鎮(zhèn)渡口船只由于裝載人數(shù)過多，且船戶收錢沒有一定的標(biāo)準(zhǔn)，不方便人們往來，導(dǎo)致事故頻發(fā)，因此南部縣新政鎮(zhèn)經(jīng)議事會(huì)多數(shù)表決擬定具體的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，呈請南部縣，內(nèi)容如下：

一渡口船戶，無論何人，皆得充當(dāng)支應(yīng)。他項(xiàng)公費(fèi)，照船平攤。

一船必用長三丈寬七尺，大船以十二支為準(zhǔn)。

一平時(shí)，裝載人數(shù)至多不得過四十人，每人船錢以一文為限制，挑販加倍。牛數(shù)至多不得過八只，每只船錢以二十文為限。

一漲水時(shí)，裝載人數(shù)至多不過三十人，每人船錢以二文至四文為限，挑販加倍。牛數(shù)至多不過六只，每只船錢以三十文至四十文為限。

一違犯以上所定各項(xiàng)，一經(jīng)聲明，查系確實(shí)，照章處一元以上十元以下之罰金。

南部縣知縣查核后，對(duì)此條款“大致妥協(xié)”，僅對(duì)其中部分內(nèi)容提出了修改意見：（一）第三條“挑販加倍”一句改為“凡為行李貨物滿一肩者，以一人論，船錢倍之”；（二）“牛數(shù)至多不得過八支”一句應(yīng)改為“牛支每船不得過八頭，每頭船錢不得過二十文，牛船內(nèi)并不得兼載人及貨物”；（三）“凡遇有緊急事件，或一二人，或半夜求渡者，不得勒掯不渡，其船價(jià)聽由兩愿，但至多每人不得過若干，以示限制”。對(duì)南部縣知縣指示“增修各節(jié)”，各議事會(huì)“極樂贊成，自應(yīng)遵照改正及另設(shè)專條，以期完善”。后經(jīng)由南部縣各議事會(huì)周密考量以及多數(shù)議員表決通過修增條款，再次呈請南部縣，具體內(nèi)容如下：

一渡口船戶，無論何人，皆得充當(dāng)支應(yīng)，他項(xiàng)公費(fèi)，照船平攤。

一平時(shí)，裝載人數(shù)至多不得過四十人，每人船錢一文。行李貨物滿一肩者，以一人論，船錢照給。牛只每船不得過八頭，每頭船錢不得過二十文。

一漲水時(shí)，裝載人數(shù)至多不得過三十人，每人以兩文至四文為限。行李貨物滿一肩者，以一人論，船錢照給。牛只每船不得過六頭，每頭船錢以三十至四十文為限。

一無論平時(shí)、漲水，牛船內(nèi)不得兼載人及貨物。

一凡遇有緊急事件，或一二人，或半夜求渡者，不得勒掯不渡，其船價(jià)聽由兩愿。但平時(shí)，仍每人至多不得過五十文，漲水時(shí)，每人至多不得過一百文以示限制。

一犯以上所定各項(xiàng)，一經(jīng)聲明，查系確實(shí)，照章處一元以上十元以下之罰金。

經(jīng)議事會(huì)修訂，對(duì)渡口船只裝載人畜的數(shù)量、條件及費(fèi)用、懲罰條例做了一定的修改。南部縣對(duì)修增條款作出答復(fù)：“修增各條均當(dāng)可行”，之后曉諭董事會(huì)堪行辦理。另外，就違反通行費(fèi)用的規(guī)定來看，“一經(jīng)聲明，查系確實(shí)，照章處一元以上，十元以下之罰金”。對(duì)此，《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治事宜詳解》也有相關(guān)規(guī)定：收費(fèi)者若私自加收通行費(fèi)，阻礙通行，“處五日以下，一日以上之拘留，或五元以下，一角以上之罰金，其浮收之款，概行充公”；出費(fèi)者若應(yīng)給通行費(fèi)而不給，“處五元以下，一角以上之罰金”。通過章程規(guī)定以及南部縣議事會(huì)案例對(duì)比發(fā)現(xiàn)，對(duì)于違反相關(guān)條款的處罰，南部縣在處理地方事務(wù)中基本遵照城鎮(zhèn)鄉(xiāng)章程規(guī)定，又依據(jù)地方特點(diǎn)作了適當(dāng)修改，從這兩項(xiàng)對(duì)比來看，雖有出入，但處罰方式相當(dāng)，僅在罰款金額上存在不同。

綜上所述，在南部縣推行自治過程中，《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》為道路工程的實(shí)施提供了制度化的規(guī)范，是處理工程事務(wù)的依據(jù)。在南部縣議事會(huì)的議案中，橋路的修建、通行費(fèi)用的規(guī)定等也都遵照章程辦理。另外，仍需注意的是，在清政府推行的自治中，十分強(qiáng)調(diào)對(duì)自治團(tuán)體的監(jiān)督。從上述議案中也可以看出，議事會(huì)提出的各項(xiàng)議案都要呈交官府審閱，由州縣官員批準(zhǔn)之后，才曉諭董事會(huì)辦理。這一做法將地方自治處于嚴(yán)密的監(jiān)督之下，具有濃厚的官督色彩。

清末地方自治是憲政改革的重要內(nèi)容，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治作為地方自治的重要組成部分，是順利開展地方自治的基礎(chǔ)。《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》的頒布成為地方自治處理事務(wù)的依據(jù)，地方依據(jù)章程辦事，使理論層面落實(shí)到地方實(shí)踐之中?？疾炷喜靠h自治中道路工程的實(shí)施情況后發(fā)現(xiàn)，南部縣在處理道路工程事宜時(shí)遵照清廷的章程辦理。遇到問題時(shí)，也會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r作出適當(dāng)調(diào)整。從南部縣城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會(huì)的議案來看，議事會(huì)作為議決機(jī)構(gòu)，使得當(dāng)?shù)厥考澝癖娍梢詤⑴c到地方政治活動(dòng)當(dāng)中。地方自治的開展也打破了一直以來由縣衙包攬一切行政事務(wù)的格局，清廷將道路工程等方面的一部分權(quán)責(zé)下移民間，這也反映出清末專制主義中央集權(quán)的變化。但清政府的各項(xiàng)政令實(shí)施緊迫，財(cái)政困難導(dǎo)致其自治推行效果不佳，多數(shù)政策流于表面。需注意的是，在城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治以前，地方士紳已參與地方的道路、學(xué)務(wù)等公共事務(wù)。《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》對(duì)道路工程等的相關(guān)規(guī)定，是用法律的方式將這些鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)利政治化和制度化，賦予其合理性和正當(dāng)性。事實(shí)上，它一方面強(qiáng)調(diào)自治，一方面又以監(jiān)督控制，《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》中規(guī)定“城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治職，各以該管地方官監(jiān)督之”，議事會(huì)提出的各項(xiàng)議案均要由地方官審批通過才能施行。清政府推行地方自治，其目的在于挽救自身統(tǒng)治，章程規(guī)定以及具體實(shí)施缺乏一定的時(shí)空基礎(chǔ)，因而其所推行的地方自治有較大的局限性。

通過對(duì)清末南部縣道路工程的研究我們可以看到，清政府州縣自治情況的縮影，一方面展現(xiàn)了南部縣對(duì)于工程情況的關(guān)注，一方面又顯現(xiàn)出因經(jīng)費(fèi)不足而導(dǎo)致效果不佳。雖然清末地方自治存在諸多問題，但也取得了一些成績。從總體上看，清末推行的地方自治為四川省南部縣輸入了自治色彩，是南部縣走向近代化的嘗試。因此，我們不能夠簡單地否定，要辯證地看待清末地方自治。

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