李彥一

1983年2月8日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出〔1983〕7號(hào)文件，對(duì)重慶市實(shí)行計(jì)劃單列，賦予其省級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限并辟為外貿(mào)口岸。自此，重慶以“敢為天下先”的勇氣和堅(jiān)持，打破傳統(tǒng)思維定勢(shì)，率先從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的樊籬中“突圍”，建構(gòu)符合客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的城市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制機(jī)制，推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)快速、優(yōu)質(zhì)發(fā)展，取得較為顯著的成果。

試點(diǎn)中先后創(chuàng)造的許多“全國(guó)第一”，如第一家工業(yè)品貿(mào)易中心、第一家大型股份制企業(yè)集團(tuán)、第一個(gè)政企分開(kāi)港口等，在全國(guó)引發(fā)重大影響。其中，港口體制改革成果，不僅盤(pán)活了重慶港，暢通并繁榮了川江及長(zhǎng)江航運(yùn)，改善了重慶口岸環(huán)境，更帶動(dòng)了全國(guó)江海港口管理體制改革以及全國(guó)水運(yùn)、空運(yùn)、陸運(yùn)和鐵路運(yùn)輸行業(yè)的運(yùn)行架構(gòu)調(diào)整。迄今，全國(guó)運(yùn)輸業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)還基本沿用當(dāng)年的重慶經(jīng)驗(yàn)。重慶港口體制改革探索，在當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上具有重要的價(jià)值和意義。

形勢(shì)所迫不得不改

重慶自然地理?xiàng)l件優(yōu)越，兩江環(huán)護(hù)，一線通海，在高山挾持中仍能保持不竭的生機(jī)與活力?！笆衤閰躯}自古通，萬(wàn)斛之舟行若風(fēng)。”交流促進(jìn)發(fā)展，發(fā)展帶來(lái)繁榮。有史學(xué)家認(rèn)為，“重慶是在碼頭上興起的城市”。

史料記載，重慶碼頭源自春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期。1890年，英帝國(guó)主義逼迫清廷簽訂《煙臺(tái)條約續(xù)增專條》，指定重慶開(kāi)為商埠，就是看中重慶有水有港的獨(dú)特地理優(yōu)勢(shì)。

自古以來(lái)，港口之于重慶既是運(yùn)輸樞紐，也是對(duì)外口岸，沒(méi)有港口，重慶就無(wú)法沖破大山阻隔。然而在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，重慶港被條塊分割、部門(mén)所有弄得支離破碎。港內(nèi)眾多碼頭泊位被大小部門(mén)、單位和機(jī)構(gòu)“跑馬圈地”，而在“自家地盤(pán)”上設(shè)置的躉船只接納本體系的船舶，非本系統(tǒng)或本單位的船舶即便需求再迫切，社會(huì)效益再好，也只能望港興嘆，徒喚奈何。另一方面，占比不小的碼頭泊位又因任務(wù)單一、業(yè)務(wù)不飽和而效益低下，長(zhǎng)航重慶港務(wù)局年年虧損，動(dòng)輒達(dá)到幾百萬(wàn)元。很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，壓船壓港是重慶港揮之不去的魔咒，大量因無(wú)躉船接納而拋錨江中的船舶成了重慶港一道特殊景觀。

與重慶港環(huán)環(huán)相扣的川江航運(yùn)及長(zhǎng)江航運(yùn)，也在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中被分割，重慶上游的船隊(duì)不能直航到宜昌，出川船隊(duì)不能到武漢，一船貨從長(zhǎng)江頭走到長(zhǎng)江尾，需要換兩三次船。換一次就多一筆時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本，如此折騰，效益如何能好？當(dāng)年長(zhǎng)江航運(yùn)管理局重慶分局每年的虧損都數(shù)以百萬(wàn)元計(jì)，缺乏利潤(rùn)滋養(yǎng)的長(zhǎng)江航運(yùn)業(yè)，長(zhǎng)期步履蹣跚。

1983年，中共中央總書(shū)記胡耀邦溯江而上到重慶，一路所見(jiàn)，江面霧氣迷蒙、冷冷清清。還在途中，他就尖銳地問(wèn)：“滔滔長(zhǎng)江，何時(shí)能百舸爭(zhēng)流？”

他離開(kāi)重慶到貴州后，更加意識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性。江蘇因鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅猛而能源緊缺，貴州卻有煤賣(mài)不出，每年自燃的煤炭多達(dá)數(shù)萬(wàn)噸，甚至數(shù)十萬(wàn)噸。他讓貴州挖煤賣(mài)給江蘇，既讓自然資源變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，還能解江蘇的困局。貴州方面說(shuō)，煤炭是低值貨當(dāng)走水運(yùn)才劃算，但貴州只有小河船，進(jìn)長(zhǎng)江得換駁，換駁就得有碼頭，最理想的碼頭在重慶港，而貴州船無(wú)權(quán)在重慶碼頭靠泊。言下之意，不是貴州煤不愿順江而下，而是前行路上障礙重重。

重慶早就有改變港口混亂局面的愿望，得知中央在重慶實(shí)行計(jì)劃單列后加大外貿(mào)發(fā)展力度的消息，對(duì)于理順港口體制機(jī)制愿望更加迫切。市委、市政府希望掌握港口管理的主動(dòng)權(quán)，充分發(fā)揮港口的獨(dú)特作用，借港出峽、借港出海，擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放，讓重慶更加富有生機(jī)與活力。國(guó)家有關(guān)部門(mén)也積極支持。經(jīng)過(guò)努力，港口體制改革被寫(xiě)進(jìn)試點(diǎn)方案。

破解“五龍治水”格局

按照重慶市委、市政府的設(shè)想，港口要打破條塊分割，地方有權(quán)對(duì)港口實(shí)施管理，從而將港口生產(chǎn)與規(guī)劃納入地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略大局。但重慶得到了港口改革許可，準(zhǔn)備接管港口管理權(quán)時(shí)，這才發(fā)現(xiàn)，事情并不那么簡(jiǎn)單。

那時(shí)，重慶港的構(gòu)成相當(dāng)復(fù)雜，既有背靠交通部的重慶港務(wù)局，又有四川省及重慶市的碼頭管理機(jī)構(gòu)，還有四川省航運(yùn)公司碼頭和大大小小的本地航運(yùn)公司碼頭，以及占比不小的非運(yùn)輸行業(yè)大型企業(yè)自有船隊(duì)的專用碼頭，各種名號(hào)的躉船分布于港口各處，都有存在的理由。

各碼頭的職能也極其混亂。例如重慶港務(wù)局，直接上級(jí)是交通部長(zhǎng)江航運(yùn)管理局，該局是交通部駐長(zhǎng)江的二級(jí)機(jī)構(gòu)，既管港口，也管航運(yùn)，擁有成建制的長(zhǎng)江航運(yùn)公安局和設(shè)施完善的長(zhǎng)江航政局，甚至擁有海事法院，處處凸現(xiàn)著早先蘇聯(lián)工業(yè)“托拉斯”的影子，鼎盛時(shí)擁有職工18萬(wàn)余人。

交通部考核該局的核心任務(wù)是長(zhǎng)江航運(yùn)，因此全局所有工作都圍繞運(yùn)輸轉(zhuǎn)，以“噸公里”裁量工作業(yè)績(jī)，一切制度都為實(shí)現(xiàn)和擴(kuò)大“噸公里”而設(shè)計(jì)、推行，港口僅是航運(yùn)生產(chǎn)鏈條中的一環(huán)。當(dāng)年的重慶港務(wù)局，只為長(zhǎng)江航運(yùn)管理局所屬船舶服務(wù)，而且僅限于靠泊、供電及生活物資供應(yīng)等。糟糕的是，這種“小社會(huì)”般的政企合一體制機(jī)制在重慶港竟成了“范本”，處處推廣，比比皆是?！按蠖焙汀靶《痹斐闪烁鞔a頭的封閉。在封閉環(huán)境中，各家有各家的規(guī)矩，關(guān)起門(mén)發(fā)號(hào)施令，誰(shuí)也不買(mǎi)誰(shuí)的賬。于是，港口內(nèi)呈“五龍治水”（指長(zhǎng)航、省輪船公司、市輪船公司、長(zhǎng)航重慶港、交通局碼頭管理站）格局，各行其是。政出多門(mén)、政令混亂又導(dǎo)致港口權(quán)力分散，難以形成合力，嚴(yán)重浪費(fèi)寶貴資源，衰減了港口效能，市委、市政府殷殷期盼的門(mén)戶和口岸作用長(zhǎng)期到不了位。

作為城市賴以興盛的基礎(chǔ)條件，重慶港的理想狀態(tài)是什么樣？其體制機(jī)制應(yīng)當(dāng)怎樣整合重組？現(xiàn)代城市港口該如何管理，從政還是從企？啟動(dòng)計(jì)劃單列改革試點(diǎn)前，重慶市委、市政府為港口改革多次開(kāi)會(huì)，反復(fù)研究，努力求解。

分管全市體制改革的副市長(zhǎng)馬力找來(lái)兩位“筆桿子”——市體改委主任王竹和市政府政策研究室主任陳世璞，讓他們通過(guò)各自的渠道，組織專門(mén)力量研究港口問(wèn)題，為市委、市政府決策提供參考依據(jù)。兩位主任雷厲風(fēng)行，帶領(lǐng)各自的團(tuán)隊(duì)加班加點(diǎn)工作，盡力搜羅許多有河國(guó)家尤其發(fā)達(dá)國(guó)家的港口資料，然后仔細(xì)歸納、綜合，幾個(gè)月后得出結(jié)論：港口管理應(yīng)當(dāng)從政，而港內(nèi)生產(chǎn)業(yè)務(wù)屬于企業(yè)行為，應(yīng)當(dāng)推入市場(chǎng)，參與競(jìng)爭(zhēng)。兩位主任的調(diào)研報(bào)告最終呈給了市委書(shū)記，并上報(bào)常委會(huì)，翔實(shí)的數(shù)據(jù)以無(wú)可爭(zhēng)辯的邏輯力量打開(kāi)了市領(lǐng)導(dǎo)的眼界。

領(lǐng)導(dǎo)們認(rèn)真研究后作出決定，對(duì)港口體制進(jìn)行大刀闊斧的改革：將所有碼頭泊位統(tǒng)統(tǒng)從原航運(yùn)公司及相關(guān)機(jī)構(gòu)剝離出來(lái)，混合組建或分類分級(jí)組建具有獨(dú)立法人資格的港務(wù)公司，直接面對(duì)社會(huì)和市場(chǎng)；新成立港口管理局，市政府授權(quán)其作為市政府職能部門(mén)行使行業(yè)管理權(quán)，不參與具體生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)行為。

此步邁出，阻力不小。但因有首個(gè)經(jīng)濟(jì)體制綜合改革試點(diǎn)的大背景，在市委、市政府的直接領(lǐng)導(dǎo)下，不到一年就陸續(xù)改革到位。在原重慶港務(wù)局基礎(chǔ)上組建的重慶港口管理局，受重慶市政府和交通部長(zhǎng)江航運(yùn)管理局雙重領(lǐng)導(dǎo)，原投資渠道、基建和規(guī)劃管理不變，代表市政府對(duì)港口實(shí)行行業(yè)管理。新成立的不同所有制的各種規(guī)模港務(wù)公司負(fù)責(zé)港內(nèi)生產(chǎn)業(yè)務(wù)，市場(chǎng)化運(yùn)作，自負(fù)盈虧，對(duì)全社會(huì)開(kāi)放。各類船舶，包括長(zhǎng)江航運(yùn)船舶，統(tǒng)統(tǒng)有償靠泊碼頭躉船，獨(dú)立核算。

此項(xiàng)改革，實(shí)現(xiàn)了重慶港各項(xiàng)功能科學(xué)歸位，消弭了重慶港長(zhǎng)期存在的混亂局面，增強(qiáng)了港口活力，也為重慶外貿(mào)業(yè)的發(fā)展壯大奠定了基礎(chǔ)。

引發(fā)全國(guó)運(yùn)輸業(yè)大洗牌

重慶港體制改革，解決了不同體系和不同所有制船舶的靠泊問(wèn)題，從而刺激了航運(yùn)業(yè)發(fā)展，沿江地區(qū)及相關(guān)單位紛紛有了發(fā)展航運(yùn)的積極性。川江航運(yùn)及至長(zhǎng)江航運(yùn)逐漸熱鬧起來(lái)，江面上往來(lái)船舶日益增多。更讓人高興的是，重慶港經(jīng)驗(yàn)引發(fā)了全國(guó)交通運(yùn)輸業(yè)的大震蕩。

那時(shí)，全國(guó)所有運(yùn)輸樞紐站，包括航空、鐵路和公路，都是站、運(yùn)合一。重慶港率先實(shí)施港航分開(kāi)、政企分開(kāi)，立即在全國(guó)產(chǎn)生了多米諾骨牌效應(yīng)，吸引了所有運(yùn)輸場(chǎng)站及其所屬主管部門(mén)的關(guān)注。重慶港改革甫一啟動(dòng)，各地和單位的觀摩團(tuán)就紛至沓來(lái)，連續(xù)好幾年，重慶港都是全國(guó)交通運(yùn)輸體制改革方面的風(fēng)向標(biāo)。大量的同行涌來(lái)重慶取經(jīng)，重慶港口管理局一度專門(mén)成立了接待組，每月都要接待一撥又一撥上門(mén)者。每有專業(yè)性全國(guó)會(huì)議，重慶港口管理局局長(zhǎng)都被主持人安排發(fā)言，介紹經(jīng)驗(yàn)。

港口體改取得明顯成效，說(shuō)明了改革的路子是對(duì)的。廖伯康回憶，重慶港實(shí)行港航分開(kāi)、政企分開(kāi)后，碼頭對(duì)所有船舶開(kāi)放，效率一下就上去了。以前重慶港19年虧損1170萬(wàn)元，1983年初還計(jì)劃虧損280萬(wàn)元。結(jié)果把管理體制一變，反而贏利102萬(wàn)元。長(zhǎng)航也是虧損大戶，年初計(jì)劃虧損250萬(wàn)元，結(jié)果反而贏利822萬(wàn)元。出川的船只，過(guò)去只能在宜昌中轉(zhuǎn)不能直航長(zhǎng)江下游，從重慶到上海來(lái)回一個(gè)航程要39天，經(jīng)過(guò)改革，拉伸直航上海，來(lái)回航程只要25天，全年多運(yùn)出貨物30多萬(wàn)噸，費(fèi)用也減少了，確實(shí)是一改就靈。

1984年4月，重慶改革試點(diǎn)剛好滿一年，國(guó)務(wù)院一位領(lǐng)導(dǎo)到重慶調(diào)研。他到了朝天門(mén)，目睹港內(nèi)生產(chǎn)秩序井然，高度評(píng)價(jià)重慶港體改。之后，這位領(lǐng)導(dǎo)走到哪里都要講重慶港經(jīng)驗(yàn)，說(shuō)人還是那些人，設(shè)備也沒(méi)增加，只是改革了運(yùn)行體制機(jī)制，效果就大不一樣。交通部也宣布，全國(guó)港口，無(wú)論海港還是江河港口，均按重慶港模式下放地方，實(shí)行港航分開(kāi)、政企分開(kāi)，就連當(dāng)時(shí)規(guī)模居世界第四的上海港也不例外。

幾年后，這股體改颶風(fēng)相繼登陸公路、民航和鐵路，大小運(yùn)輸場(chǎng)站紛紛脫離原依存的運(yùn)輸企業(yè)，獨(dú)立運(yùn)行，迄今依然。

編輯/王堯