李偉

Brief analysis of the policy environment of Chinas cotton industry in the New Era Decade

Li Wei*

摘要：新時(shí)代10年，一系列棉花產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施有力地保障了我國(guó)棉花產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。以棉花全產(chǎn)業(yè)鏈政策分析系統(tǒng)架構(gòu)為基礎(chǔ)，以國(guó)家“十二五”“十三五”“十四五”期間的“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃綱要”為總綱，以10年來“中央一號(hào)文件”為主線，系統(tǒng)總結(jié)回顧了新時(shí)代10年我國(guó)棉花產(chǎn)業(yè)政策的沿革與發(fā)展，以期透析新時(shí)代10年棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策淵源，并對(duì)我國(guó)棉花產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展進(jìn)行展望。

關(guān)鍵詞：棉花產(chǎn)業(yè)；全產(chǎn)業(yè)鏈；產(chǎn)業(yè)政策；新時(shí)代10年；政策環(huán)境

在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上，習(xí)近平總書記全面回顧了自中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)召開以來新時(shí)代10年的偉大變革，高度評(píng)價(jià)新時(shí)代10年的偉大變革，在黨史、新中國(guó)史、改革開放史、社會(huì)主義發(fā)展史、中華民族發(fā)展史上具有里程碑意義[1]。新時(shí)代10年，一系列棉花產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施有力地保障了我國(guó)棉花產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展?？偨Y(jié)回顧新時(shí)代10年我國(guó)棉花產(chǎn)業(yè)政策的沿革與發(fā)展，不僅有益于棉花產(chǎn)業(yè)上中下游把握產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“變”與“不變”的辯證關(guān)系，還可以為棉花產(chǎn)業(yè)奮進(jìn)新征程提供科學(xué)的理論指引，有利于推動(dòng)我國(guó)棉花產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康高質(zhì)量發(fā)展。

我國(guó)棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程較長(zhǎng)，程景民[2]、毛樹春等[3]、翟雪玲等[4]、喻樹迅[5]都曾從不同側(cè)面、不同階段回顧總結(jié)過我國(guó)的棉花產(chǎn)業(yè)，馬淑萍等[6]曾系統(tǒng)分析新中國(guó)成立到2008年的60年內(nèi)我國(guó)棉花生產(chǎn)與政策發(fā)展情況，但是鮮有對(duì)新時(shí)代10年棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策環(huán)境的系統(tǒng)分析。因此，以構(gòu)建棉花全產(chǎn)業(yè)鏈政策分析系統(tǒng)為研究基礎(chǔ)，以《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》[7]、《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》[8]和《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》[9]（以下分別簡(jiǎn)稱為《“十二五”規(guī)劃綱要》、《“十三五”規(guī)劃綱要》和《“十四五”規(guī)劃綱要》）為總綱，以新時(shí)代10年的“中央一號(hào)文件”為主線，系統(tǒng)梳理支撐新時(shí)代10年棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策沿革，以期透析新時(shí)代10年棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策淵源，并對(duì)我國(guó)棉花產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展進(jìn)行展望。

1 棉花全產(chǎn)業(yè)鏈政策分析系統(tǒng)概述

棉花產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)，涉及農(nóng)業(yè)、工業(yè)、市場(chǎng)流通等多個(gè)方面，從上游的棉花品種培育、種植和采摘，到中游的皮棉加工，再到下游的棉紡加工用棉，還有各環(huán)節(jié)流轉(zhuǎn)中涉及的貿(mào)易、倉(cāng)儲(chǔ)、物流、質(zhì)量檢驗(yàn)，棉花宏觀調(diào)控涉及的進(jìn)出口、國(guó)家儲(chǔ)備，以及支撐棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政、金融、科技、環(huán)境、教育等政策基礎(chǔ)。據(jù)此，構(gòu)建了分析棉花全產(chǎn)業(yè)鏈政策系統(tǒng)的示意圖，見圖1。棉花全產(chǎn)業(yè)鏈中任何環(huán)節(jié)微小的政策變化都可能會(huì)對(duì)整個(gè)棉花產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生巨大影響，故而在分析棉花產(chǎn)業(yè)政策的時(shí)候需要盡量兼顧各個(gè)環(huán)節(jié)，除了涉及農(nóng)業(yè)、紡織工業(yè)、市場(chǎng)流通等重要方面，還應(yīng)盡量覆蓋到棉花產(chǎn)供儲(chǔ)加銷全體系。

國(guó)家每5年發(fā)布一次的《規(guī)劃綱要》是最能夠全面反映棉花全產(chǎn)業(yè)鏈政策環(huán)境的頂層文件。新時(shí)代10年涉及3個(gè)《規(guī)劃綱要》，其中，《“十二五”規(guī)劃綱要》和《“十三五”規(guī)劃綱要》直接引導(dǎo)和促成了新時(shí)代10年我國(guó)棉花產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，而《“十四五”規(guī)劃綱要》因?yàn)榘?035年遠(yuǎn)景目標(biāo)，則將是指引我國(guó)2021―2025年乃至更長(zhǎng)時(shí)間發(fā)展的頂層綱領(lǐng)。

在棉花全產(chǎn)業(yè)鏈中，棉花的種植是整個(gè)產(chǎn)業(yè)的起點(diǎn)，所以分析棉花產(chǎn)業(yè)政策首先要聚焦農(nóng)業(yè)政策。每年發(fā)布的“中央一號(hào)文件”已經(jīng)連續(xù)19年聚焦“三農(nóng)”問題，是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展方針政策的集中體現(xiàn)，而且由于具有連續(xù)性，還可以揭示出棉花產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展的脈絡(luò)主線。除此之外，涉及棉花產(chǎn)業(yè)中下游的市場(chǎng)流通、棉花進(jìn)出口、國(guó)家儲(chǔ)備、棉紡行業(yè)等的政策也將是分析的重點(diǎn)。

2 “十二五”期間棉花產(chǎn)業(yè)政策

“十二五”期間是我國(guó)棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展十分重要的階段，3年的臨時(shí)收儲(chǔ)政策有效地穩(wěn)定了棉花市場(chǎng)價(jià)格，GB 1103.1-2012《棉花? 第1部分：鋸齒加工細(xì)絨棉》[10]和GB 1103.2-2012《棉花? 第2部分：皮輥加工細(xì)絨棉》[11]的修訂實(shí)施有效地引導(dǎo)提升了棉花加工質(zhì)量，新疆棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)有效地穩(wěn)定了棉花市場(chǎng)預(yù)期，育種技術(shù)及機(jī)采棉等的大力發(fā)展有效地提升了棉花生產(chǎn)效率[12]。

2.1 《“十二五”規(guī)劃綱要》概析

“十一五”期間，我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)11.3%，2010年達(dá)到39.8萬億元，經(jīng)濟(jì)總量先后超過德國(guó)和日本，躍升至世界第二位，成為僅次于美國(guó)的世界第二大經(jīng)濟(jì)體。中共中央綜合分析面臨的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)，提出“十二五”期間我國(guó)發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期的重要判斷，指出“十二五”時(shí)期是全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，是深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時(shí)期[7]。所以，《“十二五”規(guī)劃綱要》的鮮明特點(diǎn)可以用“一個(gè)主題”加“一條主線”概括，主題就是科學(xué)發(fā)展，主線就是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，這也奠定了“十二五”期間棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主基調(diào)。圖2總結(jié)了“十二五”期間棉花產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策環(huán)境。

“十二五”期間農(nóng)業(yè)方面，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是核心。針對(duì)棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展而言，一是棉花產(chǎn)業(yè)布局得到優(yōu)化，鼓勵(lì)和支持優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)集中發(fā)展棉花種植，推進(jìn)棉花產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，扶持壯大棉花加工業(yè)和流通業(yè)；二是棉花農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力得到增強(qiáng)，包括生物育種、高效栽培、病蟲害防控、節(jié)水灌溉、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信息化等內(nèi)容，特別是加快推進(jìn)棉花耕種收綜合機(jī)械化水平；三是棉花種植端的社會(huì)化服務(wù)體系得到進(jìn)一步健全，培育多元化的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織，積極發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品流通服務(wù)。此外，《“十二五”規(guī)劃綱要》還提出：健全農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)制度、完善大宗農(nóng)產(chǎn)品臨時(shí)收儲(chǔ)政策、健全農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度等政策，都對(duì)棉花產(chǎn)業(yè)供給端的發(fā)展產(chǎn)生積極的推動(dòng)作用。

“十二五”時(shí)期工業(yè)方面，轉(zhuǎn)型升級(jí)提高產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力是發(fā)展的核心，提出輕紡行業(yè)要強(qiáng)化環(huán)保和質(zhì)量安全，加強(qiáng)企業(yè)品牌建設(shè)，提升工藝技術(shù)裝備水平，同時(shí)提出優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，引導(dǎo)生產(chǎn)要素集聚，打造一批具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力的先進(jìn)制造業(yè)基地，發(fā)展一批專業(yè)特色鮮明、品牌形象突出、服務(wù)平臺(tái)完備的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群。這些政策會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)棉花產(chǎn)業(yè)的需求端轉(zhuǎn)型升級(jí)。

“十二五”時(shí)期市場(chǎng)流通方面，現(xiàn)代物流業(yè)得到大力發(fā)展，推動(dòng)棉花產(chǎn)業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)物流發(fā)展；社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制得到進(jìn)一步完善，政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，法治政府和服務(wù)型政府的加速構(gòu)建，財(cái)稅體制、金融市場(chǎng)的進(jìn)一步改革完善，都利于激發(fā)棉花市場(chǎng)活力。

此外，“十二五”期間，綠色發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、對(duì)外開放等內(nèi)容，也對(duì)棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生影響。其中，《“十二五”規(guī)劃綱要》明確提出“完善重要農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口調(diào)控機(jī)制”，這直接影響了“十二五”期間棉花進(jìn)口配額和滑準(zhǔn)稅政策的調(diào)整。5年間，滑準(zhǔn)稅的優(yōu)化調(diào)整對(duì)穩(wěn)定國(guó)內(nèi)棉花價(jià)格、收窄國(guó)內(nèi)外棉花價(jià)格波動(dòng)區(qū)間發(fā)揮了重要作用；同時(shí)由于滑準(zhǔn)稅對(duì)高品級(jí)棉花稅負(fù)較輕，這從長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，對(duì)促進(jìn)國(guó)內(nèi)棉紡企業(yè)調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)也產(chǎn)生了積極的影響。

2.2 “十二五”期間“中央一號(hào)文件”解析

圖3列出了“十二五”期間“中央一號(hào)文件”的文件名及關(guān)鍵詞。除2011年主題是水利改革發(fā)展外，之后的4年，農(nóng)業(yè)發(fā)展的核心就是推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，從加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新[13]、加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)[14]、全面深化農(nóng)村改革[15]到加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)[16]，全面揭示了我國(guó)“十二五”期間農(nóng)業(yè)發(fā)展的路徑脈絡(luò)。

在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的政策導(dǎo)向下，我國(guó)棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展也獲得了良好的政策支持，這5年的“中央一號(hào)文件”共19次直接提到棉花[13-16]，聚焦棉花優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)、生產(chǎn)機(jī)械化、目標(biāo)價(jià)格改革、關(guān)稅配額、儲(chǔ)備制度、倉(cāng)儲(chǔ)物流等內(nèi)容（表1），奠定了本階段棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策基礎(chǔ)。

2.3 “十二五”期間棉花產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境

“十二五”期間，中共中央和國(guó)務(wù)院印發(fā)了多項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃和指導(dǎo)意見，其中有17項(xiàng)政策文件從不同的角度促進(jìn)棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展，見表2。

除上述頂層政策文件外，各部委還頒布了一些重要的政策文件，均對(duì)棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。其中影響較大的有2項(xiàng)：一項(xiàng)是國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、（原）農(nóng)業(yè)部等8部委聯(lián)合推進(jìn)的3年棉花臨時(shí)收儲(chǔ)預(yù)案[17-19]，另一項(xiàng)是國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、（原）農(nóng)業(yè)部3部委聯(lián)合實(shí)施的新疆棉花目標(biāo)價(jià)格政策改革[20]。

3 “十三五”期間棉花產(chǎn)業(yè)政策

“十三五”期間，棉花產(chǎn)業(yè)政策趨于穩(wěn)定，棉花目標(biāo)價(jià)格改革持續(xù)深化，國(guó)家儲(chǔ)備棉輪換和棉花滑準(zhǔn)稅制度不斷完善，同時(shí)，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大力支持下，在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的有力推動(dòng)下，棉花產(chǎn)業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革得到持續(xù)推進(jìn)，棉花供需矛盾得到進(jìn)一步緩解。

3.1 《“十三五”規(guī)劃綱要》概析

經(jīng)過“十二五”5年的持續(xù)發(fā)展，我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均實(shí)際增長(zhǎng)率近8%，由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)，但仍然高于同期世界2.5%左右的年均增速；經(jīng)濟(jì)總量穩(wěn)居世界第二，對(duì)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)超過25%?！笆濉逼陂g，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了“新常態(tài)”，處于增長(zhǎng)速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期和前期刺激政策消化期的“三期疊加”階段，要實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)，破解發(fā)展難題，厚植發(fā)展優(yōu)勢(shì)，必須牢固樹立和貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，著力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，落實(shí)“三去一降一補(bǔ)”五大任務(wù)，即：去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板[8]。在這樣的政策背景下，“十三五”期間棉花產(chǎn)業(yè)的發(fā)展主基調(diào)是：貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，適應(yīng)把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，著力推進(jìn)棉花產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。圖4總結(jié)了“十三五”期間棉花產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境。

“十三五”期間農(nóng)業(yè)方面，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是核心，著力構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營(yíng)體系。就棉花而言，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系通過重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)構(gòu)建有利于保障棉花種植面積；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系通過農(nóng)田水利、土地整治、中低產(chǎn)田改造、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、生物育種和生產(chǎn)全程機(jī)械化等措施有利于促進(jìn)棉田高產(chǎn)增效；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系通過多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系有利于激發(fā)棉花市場(chǎng)活力。此外，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度持續(xù)完善，特別是棉花目標(biāo)價(jià)格的持續(xù)深化，棉花儲(chǔ)備管理體制和吞吐調(diào)節(jié)機(jī)制持續(xù)完善，對(duì)于穩(wěn)定棉花市場(chǎng)預(yù)期發(fā)揮重要作用；同時(shí)，棉花“保險(xiǎn)+期貨”等金融市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展完善，對(duì)于健全棉花價(jià)格反映市場(chǎng)供求、引導(dǎo)資源配置具有重要作用。

“十三五”期間工業(yè)方面，優(yōu)化現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系是發(fā)展的核心。制造強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略和質(zhì)量強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施，使企業(yè)質(zhì)量管理意識(shí)和品牌建設(shè)意識(shí)得到普遍提升，信息技術(shù)與制造技術(shù)深度融合，特別是去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板工作持續(xù)推進(jìn)，輕紡等傳統(tǒng)行業(yè)進(jìn)一步向高端、智能、綠色的高質(zhì)量方向發(fā)展，產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

“十三五”期間市場(chǎng)流通方面，現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系得到大力發(fā)展，加強(qiáng)中西部重要樞紐建設(shè)，推進(jìn)沿邊重要口岸樞紐建設(shè)，提升樞紐內(nèi)外輻射能力；現(xiàn)代市場(chǎng)體系進(jìn)一步健全，政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，“小政府大市場(chǎng)”的趨勢(shì)更為明晰，市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力得到進(jìn)一步激發(fā)；財(cái)稅體制改革和金融體制改革持續(xù)深入，宏觀調(diào)控能力不斷增強(qiáng)，政策工具不斷完善。

“十三五”期間，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展得到加強(qiáng)，作為重要的棉花產(chǎn)區(qū)，新疆獲得更多的政策支持；全方位開放新格局得到構(gòu)建，棉花企業(yè)深度融入全球產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈、物流鏈得到支持；此外，全民教育、脫貧攻堅(jiān)等政策，也都使棉花全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)芤妗?/p>

3.2 “十三五”期間“中央一號(hào)文件”解析

圖5列出了“十三五”期間“中央一號(hào)文件”的文件名及關(guān)鍵詞?？梢钥闯?，這5年我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主線就是加快農(nóng)業(yè)發(fā)展，從加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化[21]、深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革[22]、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略[23]、堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展[24]到抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作[25]，無不體現(xiàn)出中共中央加快發(fā)展農(nóng)業(yè)的責(zé)任感、使命感和緊迫感。

“十三五”期間，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的思路更為清晰，政策體系也更為系統(tǒng)，這對(duì)于我國(guó)棉花產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展都產(chǎn)生了積極的引導(dǎo)和促進(jìn)作用。這5年的“中央一號(hào)文件”，除2018年外，先后共有9次提及棉花，內(nèi)容主要聚焦：棉花生產(chǎn)保護(hù)區(qū)、目標(biāo)價(jià)格改革等（表3）?！笆濉逼陂g“中央一號(hào)文件”直接提及棉花的次數(shù)少于“十二五”期間，究其原因一是國(guó)家發(fā)展農(nóng)業(yè)更為系統(tǒng)化，二是我國(guó)棉花產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)政策已趨于成熟。尤其是2018年《關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》[23]，作為我國(guó)近期農(nóng)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略藍(lán)圖，系統(tǒng)闡述了夯實(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力基礎(chǔ)、實(shí)施質(zhì)量興農(nóng)戰(zhàn)略、構(gòu)建農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系、構(gòu)建農(nóng)業(yè)對(duì)外開放新格局、完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、提高金融服務(wù)水平等全方位的農(nóng)業(yè)政策體系，雖然沒有直接提及棉花，卻為棉花產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展提供了系統(tǒng)全面的政策集。

3.3 “十三五”期間棉花產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境

“十三五”期間，中共中央和國(guó)務(wù)院印發(fā)了多項(xiàng)專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃和指導(dǎo)意見，其中有14項(xiàng)政策文件從不同的角度促進(jìn)棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展，見表4。

“十三五”期間，國(guó)家規(guī)劃協(xié)調(diào)管理能力進(jìn)一步提升，逐漸形成以《“十三五”規(guī)劃綱要》為統(tǒng)領(lǐng)，專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、地方規(guī)劃、年度計(jì)劃等為支撐的發(fā)展規(guī)劃體系，有效地保證了規(guī)劃的執(zhí)行和政策銜接協(xié)調(diào)。其中，農(nóng)業(yè)部門為加快農(nóng)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，先后發(fā)布了《全國(guó)種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃（2016-2020年）》[26]、《數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃（2019-2025年）》[27]、《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃（2020-2022年）》[28]、《全國(guó)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2020-2025年）》[29]等專項(xiàng)規(guī)劃，這些規(guī)劃對(duì)促進(jìn)棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展都產(chǎn)生了積極影響。此外，還有一些多部委聯(lián)合發(fā)布的文件也成了促進(jìn)棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要政策輸入。影響較大的有：2016年4月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于國(guó)家儲(chǔ)備棉輪換有關(guān)安排的公告》[30]（2016年第9號(hào)），決定從2016年起逐步有序消化國(guó)家儲(chǔ)備棉庫(kù)存，將儲(chǔ)備規(guī)模調(diào)整至合理水平；2017年3月，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于深化棉花目標(biāo)價(jià)格改革的通知》[31]（發(fā)改價(jià)格〔2017〕516號(hào)），確定2017―2019年新疆棉花目標(biāo)價(jià)格水平為每噸18 600元。

4 “十四五”期間棉花產(chǎn)業(yè)政策

4.1 《“十四五”規(guī)劃綱要》概析

隨著“十三五”目標(biāo)任務(wù)的勝利完成，決勝全面建成小康社會(huì)取得歷史性成就，我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入新發(fā)展階段。在“兩個(gè)一百年”交匯期制定的《“十四五”規(guī)劃綱要》作為指導(dǎo)這5年乃至2035年以前國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，突出體現(xiàn)了立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的核心要義，以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題，以深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以改革創(chuàng)新為根本動(dòng)力，以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要為根本目的，加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。全文共19篇、65章、192節(jié)，充分體現(xiàn)了對(duì)新發(fā)展階段的深刻認(rèn)識(shí)，對(duì)新發(fā)展理念的科學(xué)運(yùn)用，從供給端、需求端、空間布局及產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展等多維度闡明了著手構(gòu)建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略意圖和施政方針。這也是對(duì)這5年乃至15年棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本指引，圖6為“十四五”期間棉花產(chǎn)業(yè)政策框架。

“十四五”期間農(nóng)業(yè)供給端，繼續(xù)堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，持續(xù)強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，持續(xù)深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，強(qiáng)化質(zhì)量導(dǎo)向，將增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力擺在了重要位置?！丁笆奈濉币?guī)劃綱要》中，特別提到了要保障棉花供給安全，將繼續(xù)通過劃定棉花生產(chǎn)保護(hù)區(qū)和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程來保障棉花種植面積，通過棉田節(jié)水改造、精細(xì)化管理、耕種收綜合機(jī)械化、良種技術(shù)攻關(guān)等農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新手段和加強(qiáng)病蟲害防治技術(shù)服務(wù)、農(nóng)業(yè)氣象服務(wù)等提高棉花生產(chǎn)效率。

“十四五”期間的工業(yè)需求端，將通過加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力建設(shè)、推動(dòng)制造業(yè)優(yōu)化升級(jí)、實(shí)施制造業(yè)降本減負(fù)行動(dòng)等舉措推動(dòng)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，特別提到要擴(kuò)大輕工、紡織等優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品供給，未來智能制造和綠色制造將成為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的主要趨勢(shì)。一方面通過技術(shù)改造專項(xiàng)，鼓勵(lì)企業(yè)應(yīng)用先進(jìn)適用技術(shù)、加強(qiáng)設(shè)備更新和新產(chǎn)品規(guī)?；瘧?yīng)用；另一方面通過深入實(shí)施質(zhì)量提升行動(dòng)，推動(dòng)制造業(yè)產(chǎn)品“增品種、提品質(zhì)、創(chuàng)品牌”。

《“十四五”規(guī)劃綱要》還強(qiáng)調(diào)供給端和需求端循環(huán)要在空間上實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量對(duì)接。一方面，隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn)，棉花產(chǎn)業(yè)的循環(huán)空間將得到擴(kuò)大和延伸；另一方面，區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和高水平對(duì)外開放等舉措，也將為棉花產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能發(fā)展和空間布局提供新的機(jī)遇。

供需關(guān)系在經(jīng)濟(jì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)形式上主要表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展?！丁笆奈濉币?guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化發(fā)展，以科技創(chuàng)新為基礎(chǔ)構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)體系新支柱，以服務(wù)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向推動(dòng)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)向?qū)I(yè)化和價(jià)值鏈高端延伸，這些都將為棉花產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的優(yōu)化升級(jí)提供戰(zhàn)略指引?！丁笆奈濉币?guī)劃綱要》還特別強(qiáng)調(diào)了暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)、形成強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的構(gòu)想，這是順應(yīng)消費(fèi)升級(jí)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的迫切需要。在這種大背景下，未來我國(guó)棉花產(chǎn)業(yè)必然將在貫通生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié)上系統(tǒng)發(fā)力，破除制約要素合理流動(dòng)的堵點(diǎn)，形成需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的更高水平動(dòng)態(tài)平衡。

4.2 “十四五”2年來“中央一號(hào)文件”解析

“十四五”2年來的“中央一號(hào)文件”[32-33]接續(xù)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，體現(xiàn)了中共中央在應(yīng)對(duì)百年變局和世紀(jì)疫情的多重挑戰(zhàn)下，穩(wěn)住農(nóng)業(yè)基本盤、做好“三農(nóng)”工作的堅(jiān)定決心。在2021年和2022年的“中央一號(hào)文件”中，共4次直接提及棉花，重點(diǎn)關(guān)注供給安全、生產(chǎn)用地保障、棉花目標(biāo)價(jià)格政策等內(nèi)容（表5）。除此之外，2021年提出優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易布局，實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口多元化戰(zhàn)略，支持企業(yè)融入全球農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈，打好種業(yè)翻身仗，加快健全現(xiàn)代農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)于舒緩棉花產(chǎn)業(yè)面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)具有積極的作用；2022年還提到要健全農(nóng)產(chǎn)品全產(chǎn)業(yè)鏈監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，統(tǒng)籌規(guī)劃、同步實(shí)施高效節(jié)水灌溉與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，加快發(fā)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，大力推進(jìn)種源等農(nóng)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，大力發(fā)展縣域富民產(chǎn)業(yè)，支持大中城市疏解產(chǎn)業(yè)向縣域延伸，也將對(duì)棉花產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

結(jié)合《“十四五”規(guī)劃綱要》和2年的“中央一號(hào)文件”可以預(yù)判，近期國(guó)家對(duì)棉花種植生產(chǎn)的支持力度不會(huì)降低，棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展的供給端依然擁有良好的政策環(huán)境，棉花目標(biāo)價(jià)格政策會(huì)進(jìn)一步完善優(yōu)化；同時(shí)，隨著農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的持續(xù)推進(jìn)以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的進(jìn)一步發(fā)展，棉花產(chǎn)業(yè)鏈會(huì)呈現(xiàn)向主產(chǎn)區(qū)遷移聚集的趨勢(shì)。

4.3 當(dāng)前棉花產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境

自2021年3月12日新華社全文刊發(fā)《“十四五”規(guī)劃綱要》以來，各專項(xiàng)規(guī)劃相繼發(fā)布，其中對(duì)棉花影響較大的規(guī)劃類文件主要有11項(xiàng)，見表6。

除上述文件外，2022年初《國(guó)務(wù)院關(guān)于同意建設(shè)新疆昌吉國(guó)家農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)的批復(fù)》[34]（國(guó)函〔2022〕37號(hào)）也十分值得關(guān)注。目前，我國(guó)已設(shè)9個(gè)農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，而新疆昌吉是當(dāng)前我國(guó)第一個(gè)也是唯一個(gè)以棉花為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的國(guó)家農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)。該文件中要求新疆昌吉要努力建設(shè)成為具有國(guó)際影響力的棉花科技創(chuàng)新高地，要在棉花全產(chǎn)業(yè)鏈科技創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)生物育種等方面探索示范。這份文件，既反映了國(guó)家對(duì)新疆棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高度重視，也反映出國(guó)家對(duì)棉花科技創(chuàng)新工作的高度關(guān)切。

5 新時(shí)代10年棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展成績(jī)及未來展望

5.1 新時(shí)代10年棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展概述

新時(shí)代10年來我國(guó)棉花產(chǎn)業(yè)在3個(gè)《規(guī)劃綱要》的引導(dǎo)下，棉種培育、籽棉種植、皮棉加工和棉紡加工等棉花全產(chǎn)業(yè)鏈，現(xiàn)貨交易、期貨交割、國(guó)儲(chǔ)棉輪入輪出、進(jìn)出口等棉花市場(chǎng)各方面，以及質(zhì)量控制、公證檢驗(yàn)、倉(cāng)儲(chǔ)物流等棉花流通各環(huán)節(jié)，都得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。

10年來，得益于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)構(gòu)建等政策措施，我國(guó)棉花生產(chǎn)趨于穩(wěn)定，棉花種植面積穩(wěn)定在300萬hm2以上，棉花產(chǎn)量穩(wěn)定在550萬t以上（圖7A）；得益于科技進(jìn)步和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等，棉花單位面積產(chǎn)量得到穩(wěn)步提升，2021年已經(jīng)接近1 900 kg·hm-2（圖7B）。

10年來，得益于國(guó)家對(duì)棉花優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)的支持和新疆棉花目標(biāo)價(jià)格改革等政策的傾斜，我國(guó)棉花種植集中度逐步提升，新疆棉花異軍突起。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局[35]數(shù)據(jù)（圖8）顯示，2012年新疆棉花種植面積占當(dāng)年全國(guó)棉花總種植面積的42.7%，產(chǎn)量占當(dāng)年全國(guó)棉花總產(chǎn)量的58.8%；到2021年新疆棉花種植面積已經(jīng)占當(dāng)年全國(guó)棉花總種植面積的82.8%，產(chǎn)量占當(dāng)年全國(guó)棉花總產(chǎn)量的89.5%。

10年來，得益于育種和生產(chǎn)全程機(jī)械化的發(fā)展，棉花種植機(jī)械化程度和全國(guó)機(jī)采棉比例不斷提升。依據(jù)中國(guó)棉花公證檢驗(yàn)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果[36]（圖9），2014年機(jī)采棉占比僅為22.1%，到2021年機(jī)采棉比例已經(jīng)達(dá)到85.7%，尤其是新疆北疆棉花已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)全域機(jī)械化采收。

10年來，得益于我國(guó)棉花目標(biāo)價(jià)格改革的實(shí)施、國(guó)儲(chǔ)棉輪換制度的持續(xù)優(yōu)化和滑準(zhǔn)稅率政策的不斷完善，棉花價(jià)格體系更趨完善。依據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局棉花生產(chǎn)價(jià)格指數(shù)[35]，10年來，除2014-2016年和2021年波動(dòng)較大外，其余年份較為平穩(wěn)（圖10）。根據(jù)中國(guó)棉花協(xié)會(huì)發(fā)布的中國(guó)棉花價(jià)格指數(shù)與進(jìn)口棉價(jià)格指數(shù)[37]對(duì)比，近10年來國(guó)內(nèi)外棉價(jià)差收窄趨勢(shì)明顯（圖11），國(guó)內(nèi)棉紡企業(yè)用棉成本得到控制，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力得到提升。

10年來，棉紡織行業(yè)也得到迅猛發(fā)展，這得益于國(guó)家制造強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略和質(zhì)量強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略等的實(shí)施。據(jù)中國(guó)棉紡織行業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)[38]，截至2020年，我國(guó)紡紗設(shè)備保有量為1.1億錠，織造設(shè)備保有量為104萬臺(tái)，分別占全球的50%和45%以上。同時(shí)，在產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推動(dòng)下，棉紡織行業(yè)產(chǎn)業(yè)集中度也在逐步提高，棉紡織百?gòu)?qiáng)企業(yè)紗產(chǎn)量占全行業(yè)的比重從2015年的37.5%提升至2020年的53.0%[38]。

5.2 棉花產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展展望

中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)已經(jīng)順利閉幕，這是一次高舉旗幟、凝聚力量、團(tuán)結(jié)奮進(jìn)的大會(huì)，為新時(shí)代新征程黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)指明了前進(jìn)方向、提供了根本遵循，向世界宣告了中國(guó)式現(xiàn)代化是全黨全國(guó)各族人民全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的堅(jiān)定選擇。在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的征程中，我國(guó)棉花產(chǎn)業(yè)也將走出中國(guó)獨(dú)有的現(xiàn)代化發(fā)展路徑，持續(xù)健康高質(zhì)量發(fā)展將成為全行業(yè)的共同追求。

我國(guó)棉花產(chǎn)業(yè)供給端安全將進(jìn)一步增強(qiáng)。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略指引下，隨著棉花高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)改造、棉花種業(yè)振興行動(dòng)實(shí)施、棉花農(nóng)機(jī)裝備水平提升和生產(chǎn)全程機(jī)械化發(fā)展，以及新型農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體和社會(huì)化服務(wù)的發(fā)展，國(guó)內(nèi)棉花生產(chǎn)效率將進(jìn)一步提升；同時(shí)，隨著高水平對(duì)外開放的發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口多元化戰(zhàn)略的實(shí)施，國(guó)際棉花供應(yīng)鏈將更為穩(wěn)定。

我國(guó)棉花產(chǎn)業(yè)需求端高質(zhì)量發(fā)展需求將進(jìn)一步提升。隨著加快建設(shè)制造強(qiáng)國(guó)、質(zhì)量強(qiáng)國(guó)、交通強(qiáng)國(guó)、網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)、數(shù)字中國(guó)，我國(guó)制造業(yè)高端化、智能化、綠色化發(fā)展趨勢(shì)更為明顯，特別是在國(guó)內(nèi)大市場(chǎng)的持續(xù)發(fā)展壯大以及全球產(chǎn)業(yè)分工合作程度不斷加深的背景下，棉紡行業(yè)將加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，從而拉動(dòng)整個(gè)棉花產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

國(guó)內(nèi)棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策環(huán)境將更為優(yōu)化、科學(xué)。隨著高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制深入構(gòu)建、全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)不斷發(fā)展和國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)治理體制進(jìn)一步健全，棉花產(chǎn)業(yè)上下游市場(chǎng)預(yù)期將進(jìn)一步得到穩(wěn)定，棉花價(jià)格將進(jìn)一步回歸理性，棉花產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平將得到進(jìn)一步加強(qiáng)。

雖然當(dāng)前我國(guó)棉花產(chǎn)業(yè)受到一些國(guó)家的刻意打壓[39-42]，正經(jīng)歷著前所未有的挑戰(zhàn)，但相信在中共中央、國(guó)務(wù)院一系列審時(shí)度勢(shì)的前瞻性布局下，通過棉花全產(chǎn)業(yè)鏈同仁的共同努力，一定能夠克服產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路上的各項(xiàng)挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)棉花產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康高質(zhì)量發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：楊子山? ? 責(zé)任校對(duì)：秦凡）

收稿日期：2022-11-07? ? ? *通信作者：liwei@cfi.gov.cn

基金項(xiàng)目：國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局科技計(jì)劃（2022MK171）