歐陽文杰,陸岷峰

(1.銅陵學院金融學院, 安徽 銅陵 244061;2.南京工業(yè)大學互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新發(fā)展研究中心, 江蘇 南京 211816)

2023年3月,中共中央、國務院印發(fā)了《黨和國家機構(gòu)改革方案》,我國金融監(jiān)管體制迎來又一次深度改革。在2018年機構(gòu)改革所形成的“一委一行兩會”監(jiān)管格局的基礎(chǔ)上,此次改革方案對我國金融監(jiān)管體制實行了進一步調(diào)整,形成中國式“三層+雙峰”的監(jiān)管框架[1]?！叭龑印笔侵?頂層設計層面,設立“中央金融委員會”和“中央金融工作委員會”,負責統(tǒng)籌金融監(jiān)管全局工作,體現(xiàn)黨對金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導;監(jiān)管職能部門體系層面,保留中國人民銀行和證監(jiān)會,它們與新成立的國家金融監(jiān)督管理總局共同履行不同領(lǐng)域的金融監(jiān)管職能;地方監(jiān)管部門層面,主要為中央金融管理部門地方派出機構(gòu)和地方金融監(jiān)管局。“雙峰”則是指將監(jiān)管部門的具體職能分為審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管。

此次改革方案的出臺將推動我國金融監(jiān)管體制進一步深度調(diào)整,在新的監(jiān)管體制框架下,加強內(nèi)涵建設將成為今后金融監(jiān)管改革的重要方向。面對國內(nèi)外日益復雜的經(jīng)濟金融形勢,防范化解系統(tǒng)性金融風險仍是金融監(jiān)管的核心任務。黨的二十大報告強調(diào),要“加強和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管,強化金融穩(wěn)定保障體系,依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管,守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線”[2]。金融監(jiān)管體制的功能得以有效發(fā)揮,是按照“確立監(jiān)管對象—識別金融風險—選擇監(jiān)管手段—實現(xiàn)監(jiān)管目標”的邏輯順序和運轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)向前推進的。金融科技的發(fā)展,深刻改變了金融業(yè)務和金融市場的形態(tài)與結(jié)構(gòu),進而對以上監(jiān)管邏輯和環(huán)節(jié)產(chǎn)生了顛覆性影響,對傳統(tǒng)的金融監(jiān)管體制提出了全新挑戰(zhàn)[3]。從金融科技發(fā)展的視角研究金融監(jiān)管體制改革具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、文獻綜述

金融科技一般表現(xiàn)為技術(shù)帶來的金融創(chuàng)新,通過新興技術(shù)的應用,驅(qū)動金融業(yè)務模式、產(chǎn)品、應用等方面的革新,進而深刻改變金融機構(gòu)、金融市場和金融服務。從金融功能的實質(zhì)來看,金融科技主要是通過技術(shù)與金融的融合實現(xiàn)金融創(chuàng)新,進而改變傳統(tǒng)的融資方式,主要表現(xiàn)為金融服務領(lǐng)域的破壞式創(chuàng)新[4]。金融科技的內(nèi)涵及發(fā)展現(xiàn)狀表明,金融科技不僅對傳統(tǒng)金融機構(gòu)、金融服務和金融市場等產(chǎn)生顛覆性影響,推動原有金融體系進行深度變革,創(chuàng)新金融行業(yè)的發(fā)展模式。隨著大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能、數(shù)字孿生等數(shù)字技術(shù)的發(fā)展,它們在金融領(lǐng)域的創(chuàng)新性應用逐漸升級,金融科技對金融活動的影響也在不斷加深,由此帶來的金融風險給金融監(jiān)管帶來了挑戰(zhàn),監(jiān)管科技和科技治理等概念也相繼出現(xiàn)。

監(jiān)管科技是與金融科技聯(lián)系緊密的一個概念,是金融科技在監(jiān)管領(lǐng)域的具體應用,即為監(jiān)管活動提供技術(shù)手段,以提高監(jiān)管效率。因此,從技術(shù)屬性關(guān)系來看,監(jiān)管科技屬于金融科技的一種應用形態(tài)[5]。關(guān)于監(jiān)管科技的理解還有另外一個維度,即從金融機構(gòu)的角度出發(fā),可將監(jiān)管科技視為金融機構(gòu)利用新興技術(shù)手段進行內(nèi)部合規(guī)管理的一種系統(tǒng)的技術(shù)方式,以使金融機構(gòu)的業(yè)務活動滿足監(jiān)管標準及合規(guī)要求[6-7],即“以技術(shù)管理技術(shù)”。

面對金融科技對金融領(lǐng)域的系統(tǒng)性影響,僅僅將金融科技引入監(jiān)管體系進行調(diào)整性適用還不足以應對金融科技隱含的風險,金融監(jiān)管體制也需要進行相應的調(diào)整變革。金融科技所催生的金融業(yè)態(tài)與傳統(tǒng)金融業(yè)態(tài)之間存在較大差異,金融科技對傳統(tǒng)金融活動的滲透影響也是顛覆性的。傳統(tǒng)金融監(jiān)管體制既難以應對金融科技帶來的風險挑戰(zhàn),也不利于金融科技在監(jiān)管系統(tǒng)中監(jiān)管功能的發(fā)揮。因此,需要在功能監(jiān)管、行為監(jiān)管、審慎監(jiān)管等傳統(tǒng)監(jiān)管模式的基礎(chǔ)上,突出科技監(jiān)管與科技治理等監(jiān)管維度與監(jiān)管理念[8],打造適應金融科技發(fā)展的金融監(jiān)管體制。

綜上,現(xiàn)有研究對金融科技的發(fā)展及其給金融活動帶來的影響與風險挑戰(zhàn)有了較為系統(tǒng)的認知,并從金融監(jiān)管視角提出了應對金融科技風險的相關(guān)舉措,包括監(jiān)管科技的應用、商業(yè)銀行等金融機構(gòu)的風險防范、加強金融科技監(jiān)管政策的制定和監(jiān)管立法等[9-11]。這些研究成果為進一步深入分析金融科技給監(jiān)管體制的影響奠定了基礎(chǔ)。但是,現(xiàn)有研究多關(guān)注金融科技對金融業(yè)務的影響,對監(jiān)管改革著墨不多,未充分站在監(jiān)管者的角度來分析金融科技的發(fā)展特點,因此,在分析金融科技給監(jiān)管體系帶來的挑戰(zhàn)時,存在針對性不強和精準度不高的問題。本文在充分借鑒已有研究成果的基礎(chǔ)上,從金融科技發(fā)展的視角出發(fā),以優(yōu)化監(jiān)管的思路重新審視金融科技的發(fā)展狀況與風險挑戰(zhàn),為改革金融監(jiān)管體制及優(yōu)化治理模式探尋路徑。

二、金融科技發(fā)展現(xiàn)狀與金融科技監(jiān)管的風險挑戰(zhàn)

從電報、電話等初級信息模擬技術(shù)的應用,到計算機等信息科技的推廣使用,再到互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)尤其是移動互聯(lián)網(wǎng)的蓬勃發(fā)展,不同歷史時期的新興技術(shù)不斷被應用于金融領(lǐng)域,金融科技的底層技術(shù)形態(tài)也隨著技術(shù)的迭代而持續(xù)進行著變革。從金融科技本身的發(fā)展路徑來看,在數(shù)字經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的背景下,以大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能、數(shù)字孿生等為代表的數(shù)字技術(shù)被廣泛應用于金融領(lǐng)域,以這些技術(shù)為底層支撐形成了新一代金融科技,由此,金融科技也進入了數(shù)字化、智能化時代。本文對金融科技應用現(xiàn)狀及其影響的討論,以及對金融監(jiān)管面臨的金融科技挑戰(zhàn)的分析,均是圍繞當前進入數(shù)智化階段的金融科技展開的。

(一)金融科技在金融領(lǐng)域的應用現(xiàn)狀與主要影響

關(guān)于金融科技在金融領(lǐng)域的應用以及金融科技對金融活動的影響,可以從四個方面進行分析。

第一,在應用方式和應用范圍上,傳統(tǒng)金融機構(gòu)和金融主體對金融科技的應用,由被動適應轉(zhuǎn)為主動選擇、由局部調(diào)整走向全面重塑,金融科技對傳統(tǒng)金融體系產(chǎn)生了深遠而廣泛的影響。金融科技在發(fā)展過程中,初期的興起和創(chuàng)新突破主要源于金融業(yè)務場景對技術(shù)的需求。這一階段的金融科技創(chuàng)新主要是由科技公司推動的。在金融科技發(fā)展成熟并產(chǎn)生一定影響后,出于改善經(jīng)營管理的需要,或者迫于金融科技對市場競爭格局形成沖擊的壓力,傳統(tǒng)金融機構(gòu)相繼在既有業(yè)務之上引入金融科技,以拓展業(yè)務規(guī)模和提高經(jīng)營績效。在明確了金融科技的應用優(yōu)勢和風險管理要求后,傳統(tǒng)金融機構(gòu)開始進行金融科技的開發(fā)和創(chuàng)新應用,并圍繞其拓展新的業(yè)務領(lǐng)域和創(chuàng)新服務方式,最終形成區(qū)別于傳統(tǒng)金融業(yè)務的以金融科技為支撐的新興業(yè)務形態(tài)。例如:移動支付的出現(xiàn)主要是互聯(lián)網(wǎng)電商平臺為解決電商交易支付困境而進行的技術(shù)創(chuàng)新,后逐漸發(fā)展為新興的支付體系,并對傳統(tǒng)的支付清算系統(tǒng)和以商業(yè)銀行為中心的貨幣流通體系形成了沖擊,迫使傳統(tǒng)金融機構(gòu)融入移動支付網(wǎng)絡;當前央行發(fā)行數(shù)字貨幣,則是傳統(tǒng)金融體系在貨幣流通方式上進行的主動創(chuàng)新。在金融科技興起之后,銀行、保險公司、證券公司及其他金融中介等傳統(tǒng)金融機構(gòu),在推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中,一方面與金融科技公司合作,對既有經(jīng)營管理系統(tǒng)和業(yè)務生態(tài)進行調(diào)整優(yōu)化,另一方面加大對金融科技的研發(fā)投入,成立自主控股的金融科技子公司。傳統(tǒng)金融體系對金融科技由被動適應轉(zhuǎn)向主動開發(fā)和深入應用,金融科技幾乎滲透并改變著所有的金融業(yè)態(tài)。

第二,金融科技在傳統(tǒng)金融機構(gòu)中的應用水平和應用效能存在異質(zhì)性,對傳統(tǒng)金融體系的生態(tài)循環(huán)造成較大影響。由于業(yè)務系統(tǒng)、經(jīng)營風格、資金實力、技術(shù)水平、管理理念等方面的不同,處于金融市場不同功能板塊的金融機構(gòu)對金融科技的應用方式與應用水平也存在差異?？傮w來看,與其他類型的金融機構(gòu)相比,我國商業(yè)銀行的金融科技實力相對領(lǐng)先,部分實力較強的商業(yè)銀行均已設立金融科技子公司,商業(yè)銀行在金融科技開發(fā)應用方面的投入也大大領(lǐng)先于其他金融機構(gòu)。然而,在商業(yè)銀行系統(tǒng)內(nèi)部,國有大型商業(yè)銀行、全國股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行等不同類型的商業(yè)銀行在金融科技的應用水平上也存在差異,應用水平基本與其經(jīng)營實力的排序相當[12]。不同區(qū)域的商業(yè)銀行、同一商業(yè)銀行內(nèi)部的不同業(yè)務條線以及同一部門的不同業(yè)務人員之間,在金融科技應用方面的表現(xiàn)也存在較大分化。傳統(tǒng)金融機構(gòu)在金融科技應用上存在的多重異質(zhì)性表現(xiàn),不僅造成了金融機構(gòu)間經(jīng)營績效與市場競爭格局的進一步分化,進一步加劇了金融市場發(fā)展的不均衡,而且造成了整個金融體系生態(tài)循環(huán)的運轉(zhuǎn)不暢。技術(shù)水平和技術(shù)系統(tǒng)的對接梗阻會使金融科技應用水平較低的金融機構(gòu)在一定程度上被排斥在金融循環(huán)體系之外。

第三,科技公司和互聯(lián)網(wǎng)平臺在推動金融科技發(fā)展并繁榮金融科技生態(tài)的同時,也面臨著業(yè)務界限模糊和發(fā)展定位不明的困境?？萍脊竞突ヂ?lián)網(wǎng)平臺在深耕主業(yè)的同時,逐漸將業(yè)務拓展到金融服務領(lǐng)域,在促進業(yè)務鏈條運轉(zhuǎn)和生態(tài)圈循環(huán)的過程中,為解決資金鏈條循環(huán)不暢的問題,開展了創(chuàng)新性的金融服務。這類創(chuàng)新更多的是從技術(shù)層面切入金融服務,本質(zhì)上是一種金融輔助性技術(shù),如大數(shù)據(jù)征信和移動支付等。之后,此類金融服務業(yè)務逐漸獨立出來,形成依托于技術(shù)和平臺的金融服務部門,并為平臺業(yè)務關(guān)系以外的主體提供金融服務。在這一發(fā)展過程中,科技公司和互聯(lián)網(wǎng)平臺不斷推動金融科技的技術(shù)創(chuàng)新和應用升級,逐漸形成了金融科技應用生態(tài)。但是,由于這類創(chuàng)新主要通過技術(shù)手段滲入金融服務,在金融與技術(shù)的業(yè)務界限上處于模糊狀態(tài),在經(jīng)濟性質(zhì)和業(yè)務屬性的劃分上還存在一定爭議,導致其發(fā)展定位的不確定性?？萍脊竞突ヂ?lián)網(wǎng)平臺在金融科技生態(tài)中具有重要作用,無論是其自身在金融活動范圍和金融服務水平方面的影響力,還是傳統(tǒng)金融機構(gòu)與其加強技術(shù)合作和生態(tài)協(xié)作的必要性,都表明該類主體在金融科技發(fā)展中的重要性。然而,從金融風險管理尤其是系統(tǒng)性風險防范的角度看,該類主體在開展金融服務方面的規(guī)范性問題尚需合理處置。

第四,金融科技的應用不僅改變著傳統(tǒng)金融體系的結(jié)構(gòu)與功能,還催生出新的金融業(yè)務、金融風險,形成不同于傳統(tǒng)金融體系的新興金融生態(tài)。金融科技不僅在傳統(tǒng)的金融業(yè)務活動中被廣泛應用,還催生出大量新興的金融業(yè)務,如基于新興科技所形成的P2P信息中介、股權(quán)眾籌、智能投顧、首次公開募幣(ICO)、數(shù)字貨幣、大數(shù)據(jù)征信等金融業(yè)務形態(tài),在傳統(tǒng)金融體系之外形成新的生態(tài)體系,并對傳統(tǒng)金融業(yè)務造成互補性與替代性并存的沖擊。以金融科技為基礎(chǔ)開展的新型金融活動,覆蓋的相關(guān)主體范圍更廣,能夠連接更多層次的資金需求者和供給者,同時也在一定程度上改變了金融互動過程中資金供給方與需求方的關(guān)系,金融活動參與者在供給方與需求方之間的角色切換更加頻繁,這使得對相關(guān)主體金融狀況的評估愈加復雜。金融科技不僅作為技術(shù)手段改變著金融活動方式,促進數(shù)字金融的深度發(fā)展,而且對金融工具對應的底層實物資產(chǎn)的表現(xiàn)形態(tài)進行了重塑,即數(shù)據(jù)資產(chǎn)成為重要的資產(chǎn)標的。在數(shù)字化的推動下,數(shù)據(jù)成為重要的生產(chǎn)要素,數(shù)據(jù)資產(chǎn)的價值開始凸顯,圍繞數(shù)據(jù)要素進行的金融服務成為金融創(chuàng)新的重要方向。

(二)金融科技的發(fā)展及創(chuàng)新應用給監(jiān)管體制帶來的挑戰(zhàn)

金融科技在金融領(lǐng)域的廣泛應用,在改變傳統(tǒng)金融體系功能結(jié)構(gòu)和運轉(zhuǎn)方式的同時,也催生出許多新的金融業(yè)態(tài),給金融監(jiān)管帶來了挑戰(zhàn)。

第一,針對傳統(tǒng)金融體系進行監(jiān)督管理而形成的監(jiān)管體制,在面對金融科技給傳統(tǒng)金融體系帶來的變化以及新的金融業(yè)態(tài)時,體制框架和運行機制的適應性降低,金融創(chuàng)新的速度超過監(jiān)管調(diào)整的速度,監(jiān)管體制機制進行適應性調(diào)整的難度提升。一方面,大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等數(shù)字技術(shù)在金融活動中的創(chuàng)新性應用層出不窮,金融業(yè)務和金融活動的技術(shù)表現(xiàn)形態(tài)的更新速度越來越快,監(jiān)管部門難以準確預計其發(fā)展方向并判斷風險點,大多數(shù)情況下是風險顯現(xiàn)出來之后,監(jiān)管才跟進。另一方面,在爆發(fā)或發(fā)現(xiàn)相關(guān)金融科技風險時,監(jiān)管機構(gòu)缺乏相應的技術(shù)和懂技術(shù)的人才介入金融科技風險監(jiān)管。現(xiàn)階段,金融機構(gòu)業(yè)務部門的金融科技應用水平超過了監(jiān)管部門的技術(shù)水平,監(jiān)管部門的監(jiān)管科技嵌入尚需金融機構(gòu)配合,而相關(guān)監(jiān)管制度的出臺和監(jiān)管體制框架的變革則更難滿足金融科技風險監(jiān)管的時效性要求。

第二,基于傳統(tǒng)金融發(fā)展變革而形成的功能監(jiān)管、審慎監(jiān)管、行為監(jiān)管等監(jiān)管方式,在對金融科技風險進行監(jiān)管時容易出現(xiàn)監(jiān)管失靈。傳統(tǒng)監(jiān)管方式和監(jiān)管理念主要是針對參與金融活動的主體來施加影響,然而在金融科技影響下,部分金融活動和金融行為的責任主體難以清晰界定,金融關(guān)系鏈條和金融交易過程的隱蔽性、關(guān)聯(lián)性、復雜性增強,通過傳統(tǒng)監(jiān)管方式難以完全將此類金融活動納入監(jiān)管體系并施加有效影響。金融科技增強了金融市場各主體間的聯(lián)系和信息交互,改變了金融服務鏈條的連接方式和運轉(zhuǎn)模式,金融服務的離散性和金融活動的去中心化程度加大。同時,金融科技也增加了金融系統(tǒng)信息交互和數(shù)據(jù)傳輸?shù)膹碗s性,金融服務供給網(wǎng)絡的主體結(jié)構(gòu)呈不規(guī)則變化,金融供需兩端的長尾特征更加顯著,金融市場風險的傳染速度和波及面顯著增加,審慎監(jiān)管的難度增大。由于在金融科技硬件實力和應用水平方面存在差距,金融市場供需兩端以及不同金融活動主體之間信息不對稱的程度在特定場景下得以放大,尤其是消費者在金融市場的弱勢地位更趨明顯——他們不僅要面臨金融產(chǎn)品價格歧視問題,還要面對個人數(shù)據(jù)隱私被侵犯的風險。監(jiān)管機構(gòu)較難識別相關(guān)金融機構(gòu)此類技術(shù)應用的違規(guī)行為,對金融機構(gòu)商業(yè)行為的監(jiān)管變得更加復雜。

第三,金融科技在增加金融風險監(jiān)管復雜性的同時,也為監(jiān)管體系提供了更加豐富的監(jiān)管手段,推動了監(jiān)管科技的發(fā)展,但也將金融科技的固有風險引入了監(jiān)管體系內(nèi)部。監(jiān)管科技是監(jiān)管體系為提高監(jiān)管效率而使用的新興技術(shù)手段,金融科技的技術(shù)功能也能為監(jiān)管體系所用。金融科技的應用一般具有技術(shù)風險和操作風險兩大固有風險。一方面,金融科技依靠數(shù)據(jù)分析和算法模型形成決策并優(yōu)化金融業(yè)務流程,技術(shù)漏洞和決策失誤可能會造成不可挽回的損失。監(jiān)管科技因采用金融科技而潛藏的技術(shù)風險為監(jiān)管效能的發(fā)揮埋下了隱患。另一方面,監(jiān)管從業(yè)人員對監(jiān)管科技的使用還不熟練,在操作過程中存在技術(shù)操作失誤的風險;監(jiān)管體系內(nèi)部業(yè)務流程不合理、信息化程度水平不高等因素也會擴大技術(shù)操作失誤帶來的風險。監(jiān)管科技為監(jiān)管系統(tǒng)帶來的技術(shù)性風險隱患,不僅使得監(jiān)管機制在應對金融風險時面臨一定掣肘和不確定性,也會造成監(jiān)管系統(tǒng)本身的風險隱患外溢到金融市場。

第四,數(shù)據(jù)治理成為金融科技監(jiān)管的重要方面,金融監(jiān)管基礎(chǔ)設施升級改造和合理應用的壓力增大。金融業(yè)本身就是數(shù)據(jù)密集型行業(yè),當前金融科技的應用進一步增加了金融領(lǐng)域數(shù)據(jù)搜集、存儲、整理、傳輸、運用、價值管理等環(huán)節(jié)的復雜性。產(chǎn)品開發(fā)、營銷、資金結(jié)算等金融活動,本質(zhì)上是對金融數(shù)據(jù)的處理,金融科技的應用使得金融數(shù)據(jù)的傳輸變得更加隱蔽和自動化,金融業(yè)務的數(shù)字化程度也大幅提升。金融數(shù)據(jù)治理成為金融監(jiān)管的重要內(nèi)容,數(shù)據(jù)治理本身也成為金融監(jiān)管的風險來源。為了應對金融科技帶來的數(shù)據(jù)治理挑戰(zhàn),監(jiān)管部門加大了對監(jiān)管科技和數(shù)據(jù)治理基礎(chǔ)設施方面的投入力度,對監(jiān)管從業(yè)人員的技術(shù)能力也提出了更高要求。但對這些新型基礎(chǔ)設施和監(jiān)管科技的應用也存在操作風險和系統(tǒng)風險,監(jiān)管失誤的可能性與破壞性成倍增大。

第五,金融科技的賦能作用和可能風險并存,加強監(jiān)管與鼓勵創(chuàng)新成為監(jiān)管機構(gòu)的兩難抉擇。金融科技所帶來的新型金融風險需要監(jiān)管力量的提前干預,但是金融科技對金融活動效率的巨大提升作用,以及監(jiān)管科技的開發(fā)應用對金融科技的依賴,使得監(jiān)管部門在實施金融科技監(jiān)管時容易陷入鼓勵金融科技應用和抑制金融科技創(chuàng)新的兩難境地。一般來講,金融監(jiān)管部門對金融市場肩負著監(jiān)管和發(fā)展的雙重職責,職能的沖突使得監(jiān)管部門的監(jiān)管效能受損,傳統(tǒng)監(jiān)管體制在應對金融科技監(jiān)管時靈活性與適應性均不足,這使得金融監(jiān)管體制改革需要著重關(guān)注金融科技的監(jiān)管要求。此外,中小型金融機構(gòu)的金融科技開發(fā)與應用水平相對較低,而在服務中小微市場主體的過程中,中小型金融機構(gòu)更需要金融科技的賦能,以幫助其降低服務成本并提高服務效率。金融機構(gòu)在金融科技應用水平上的不均衡,使得監(jiān)管規(guī)則的制定和監(jiān)管措施的施行要更加靈活、精準。目前,金融科技監(jiān)管治理的生態(tài)平衡難度較大。

三、構(gòu)建適應金融科技發(fā)展的監(jiān)管體制之路徑

在金融監(jiān)管體制改革過程中,金融創(chuàng)新對金融監(jiān)管體制的沖擊是推動金融監(jiān)管改革的重要力量。金融創(chuàng)新更多地表現(xiàn)為新興科學技術(shù)在金融活動中的應用,其中,尤以計算機技術(shù)、信息通信技術(shù)和數(shù)字化技術(shù)等對金融業(yè)務與金融產(chǎn)品的影響較大,相應地,對金融監(jiān)管的沖擊也較大。當前,金融科技成為影響金融監(jiān)管改革的重要因素,金融科技一方面轉(zhuǎn)化為監(jiān)管科技被用來提高金融監(jiān)管的能力和效率,另一方面也增加了金融活動的復雜性和風險性,為金融監(jiān)管帶來了風險。要應對挑戰(zhàn),監(jiān)管體制改革路徑的選擇就必須要適應金融科技的發(fā)展。

在監(jiān)管體制改革的進程中,金融科技的重要影響已不容忽視。要將金融科技監(jiān)管全面融入現(xiàn)有的監(jiān)管體制,并根據(jù)金融科技監(jiān)管的需要對現(xiàn)有監(jiān)管框架進行重塑調(diào)整,充分把握金融科技監(jiān)管的技術(shù)特征,突出強調(diào)“以技術(shù)監(jiān)管技術(shù)”和監(jiān)管科技的應用,同時要加強金融科技監(jiān)管的內(nèi)涵建設和整個監(jiān)管系統(tǒng)的金融科技文化建設,通過借鑒金融科技監(jiān)管的國際經(jīng)驗,優(yōu)化我國金融監(jiān)管體制改革的路徑。

(一)推動現(xiàn)有金融監(jiān)管體制與金融科技監(jiān)管的深度融合

現(xiàn)有金融監(jiān)管體制的形成,更多的是基于歷史經(jīng)驗的選擇。雖然目前的金融監(jiān)管體制已經(jīng)作出了一定程度的適應性調(diào)整,但是,在監(jiān)管框架的組織形式和監(jiān)管活動的開展方式上,還是具有較深的歷史烙印,監(jiān)管體制在應對金融科技的風險管理方面表現(xiàn)出一定的僵化性。一方面,監(jiān)管體制的形成是不同歷史時期國情調(diào)整的結(jié)果,具有一定的歷史慣性,同時,受其他關(guān)聯(lián)制度和文化的束縛,難以對其進行顛覆性的重塑;另一方面,金融監(jiān)管是一個龐大的體系,其結(jié)構(gòu)上的復雜程度和改革調(diào)整的關(guān)聯(lián)影響不亞于金融市場本身,監(jiān)管隊伍、監(jiān)管資源和監(jiān)管基礎(chǔ)設施等監(jiān)管要素的配備不是一蹴而就的,對監(jiān)管體制進行改革存在較大的改革風險,漸進性的改革調(diào)整步伐是切合實際的選擇。

金融科技帶來的金融創(chuàng)新是顛覆式的,以往的監(jiān)管經(jīng)驗在很大程度上出現(xiàn)了失靈,因此,現(xiàn)有的金融監(jiān)管體制與金融科技監(jiān)管需要進行深度融合。一方面,在現(xiàn)有的金融監(jiān)管活動中全面引入金融科技監(jiān)管的理念,即使是面對傳統(tǒng)的金融活動,也要關(guān)注金融科技在其中的應用可能帶來的風險,不能將金融科技視為獨立的技術(shù)創(chuàng)新,避免在監(jiān)管過程中將金融科技監(jiān)管與常規(guī)金融活動監(jiān)管割裂開來,防范金融科技單獨監(jiān)管帶來的另類分業(yè)監(jiān)管問題,降低穿透式監(jiān)管的程度。另一方面,在金融監(jiān)管的業(yè)務工作流程設計中充分考慮金融科技的風險影響特征,在金融風險識別與測量、監(jiān)管工具選擇、監(jiān)管職能發(fā)揮等環(huán)節(jié)加強對金融科技監(jiān)管的針對性。傳統(tǒng)的事前審批和基于規(guī)則的監(jiān)管缺乏靈活性和時效性,金融科技風險發(fā)展的多變性要求加強監(jiān)管體系的科技力量。

(二)加強監(jiān)管科技的應用以提高金融監(jiān)管的技術(shù)治理水平

金融科技是新興技術(shù)在金融領(lǐng)域的創(chuàng)新性應用,主要表現(xiàn)為新的金融產(chǎn)品和金融服務方式,其底層的運行機理來自兩個方面:一是金融運行對信用的管理邏輯;二是產(chǎn)品落地與功能實現(xiàn)所依靠的技術(shù)支撐系統(tǒng),主要包括大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等新興數(shù)字技術(shù)。在長期的金融監(jiān)管活動中,監(jiān)管體系對金融運行邏輯已經(jīng)有了較深刻的認識,但對金融科技進行監(jiān)管,更需要增強對技術(shù)的理解并加強對技術(shù)的監(jiān)控和管理。在技術(shù)治理的過程中,面對金融科技的去中心化、時變性、匿名性、網(wǎng)絡關(guān)聯(lián)性等技術(shù)特征,制度型監(jiān)管和人工干預的監(jiān)管方式明顯落后,技術(shù)型監(jiān)管是應對這一難題的重要舉措。金融科技既帶來了監(jiān)管風險,也為監(jiān)管提供了工具和技術(shù)支持,將技術(shù)應用于監(jiān)管活動就形成了監(jiān)管科技。在監(jiān)管體制內(nèi)加強對監(jiān)管科技的應用,讓監(jiān)管體系能夠與金融科技生態(tài)在技術(shù)通道上建立聯(lián)系,首先要確定金融科技的監(jiān)管對象,再進行金融風險的捕捉與識別。只有采用水平與層次對等的技術(shù)手段,才能應對金融科技的技術(shù)治理難題。

在監(jiān)管科技的開發(fā)應用和效能發(fā)揮方面,監(jiān)管機構(gòu)的技術(shù)應用水平往往落后于金融市場主體,監(jiān)管機構(gòu)甚至要依靠金融市場主體和第三方技術(shù)服務公司的支持,才能順利獲得并使用部分監(jiān)管科技。因此,應當通過體制機制改革,將金融市場主體的技術(shù)平臺和第三方技術(shù)服務公司的技術(shù)力量引入監(jiān)管體系,在增強監(jiān)管科技生態(tài)運轉(zhuǎn)效能的同時,也加深監(jiān)管體系與金融科技應用主體的聯(lián)系,推進監(jiān)管觸角的前移。

(三)通過內(nèi)涵建設優(yōu)化金融科技監(jiān)管的專業(yè)能力和系統(tǒng)功能

2023年提出的監(jiān)管改革方案,構(gòu)建了今后一段時期監(jiān)管體系運行的基本體制框架。對金融科技進行全方位的監(jiān)管及深化監(jiān)管科技的應用,需要監(jiān)管體系內(nèi)部配套設施的支撐與文化觀念的轉(zhuǎn)變,要不斷加強內(nèi)涵建設,優(yōu)化監(jiān)管體系的專業(yè)能力和系統(tǒng)功能。在新的金融監(jiān)管體制下,根據(jù)金融科技的應用現(xiàn)狀和風險影響特征,通過對原有監(jiān)管功能、組織架構(gòu)基礎(chǔ)設施等元素的優(yōu)化整合,形成更合理的力量配置、功能結(jié)構(gòu)與設施體系;為適應新格局下的監(jiān)管目標和監(jiān)管要求,要加強對監(jiān)管從業(yè)人員的業(yè)務培訓,對基礎(chǔ)設施進行升級改造,變革落后的監(jiān)管理念、監(jiān)管工具、監(jiān)管行為,以監(jiān)管體系自身的內(nèi)涵建設促進新的監(jiān)管體制功能的發(fā)揮。在監(jiān)管體系的系統(tǒng)功能優(yōu)化方面,要重視中央與地方兩個層級的體系建設和組織協(xié)調(diào),做好分權(quán)與統(tǒng)籌的機制設計,根據(jù)不同地區(qū)實際進行差異化的權(quán)限、力量、基礎(chǔ)設施和技術(shù)等的配置,減少因監(jiān)管體系內(nèi)部的結(jié)構(gòu)失衡而影響整體監(jiān)管效能發(fā)揮的情況;給予各級監(jiān)管機構(gòu)一定的自由裁量權(quán),重點是要提高監(jiān)管體系內(nèi)部的管理協(xié)作水平,在應對金融科技創(chuàng)新時提高監(jiān)管的靈活性和時效性。

(四)借鑒金融科技監(jiān)管的國際經(jīng)驗

在金融科技監(jiān)管方面,部分發(fā)達國家已經(jīng)進行了較有深度的實踐,并積累了具有借鑒意義的治理經(jīng)驗。從全球范圍來看,主要經(jīng)濟體對金融科技進行了不同風格的監(jiān)管治理安排,首先體現(xiàn)在監(jiān)管體制對金融科技監(jiān)管權(quán)的配置方式上。例如:英國在其雙峰監(jiān)管模式下設置了獨立的“金融行為監(jiān)管局”(FCA),主要負責金融機構(gòu)的商業(yè)行為監(jiān)管和金融消費者權(quán)益保護,對金融科技應用的監(jiān)管也被納入FCA的權(quán)責范圍;同樣實行雙峰監(jiān)管模式的澳大利亞,則由“證券和投資委員會”來負責金融行為監(jiān)管,金融機構(gòu)的金融科技應用以及科技公司的金融行為均屬于其監(jiān)管范疇,還設立了“創(chuàng)新中心”等子部門專門研究不斷發(fā)展的金融科技創(chuàng)新行為;美國將功能監(jiān)管的理念投射到金融科技的監(jiān)管之中,認為金融科技的本質(zhì)仍是金融,本著實質(zhì)重于形式的原則,將金融科技涉及的金融活動按照其金融功能屬性劃分到相應的監(jiān)管部門實行歸口監(jiān)管[13]。

在具體監(jiān)管理念和監(jiān)管方式上,非正式指引、試點、許可證制度、監(jiān)管沙盒等手段成為當前國際金融科技監(jiān)管的主要方式[14],其中又以監(jiān)管沙盒的應用最具代表性。監(jiān)管沙盒理念與我國的改革試點理論相似,即在金融科技創(chuàng)新領(lǐng)域?qū)嵤┍O(jiān)管試驗,在設置相應的限制條件和風險管理制度的前提下,允許金融科技企業(yè)在安全區(qū)間內(nèi)向一定范圍的市場投放其金融科技產(chǎn)品或服務,以試驗的形式觀察并檢測這些金融科技產(chǎn)品或服務運行的風險,從而在可控的條件下以較低的成本試探金融科技創(chuàng)新的可能風險,據(jù)此來設計監(jiān)管體制并提出具體的金融科技監(jiān)管策略。運用監(jiān)管沙盒對金融科技創(chuàng)新進行監(jiān)管治理的國家主要有英國、澳大利亞等,但不同國家在實施流程和運行機制上存在一定差異[15]。我國在應用監(jiān)管沙盒過程中,要借鑒其他國家的實踐經(jīng)驗,探索出適應我國金融科技發(fā)展實際的運行方式。