馬國慶, 趙金梅* , 馮麗媛, 宋文澤

(1.寧夏自然資源勘測調(diào)查院,寧夏 銀川 750004;2.土地利用國家重點實驗室 寧夏科研基地,寧夏 銀川 750004; 3.吳忠市自然資源局,寧夏 吳忠 751100)

隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn),更多的農(nóng)村人口進(jìn)城安家.當(dāng)前,我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過60%,而東部沿海部分發(fā)達(dá)地區(qū)的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過70%[1],城鎮(zhèn)化處于相對成熟的中后期階段,城市土地資源供給與保護(hù)之間的矛盾凸顯,城市建設(shè)發(fā)展正在從以外延擴(kuò)張為主逐步轉(zhuǎn)向以內(nèi)涵提升為主、從大規(guī)模的增量建設(shè)轉(zhuǎn)向存量更新和增量調(diào)整并重的新階段[2].面對新階段、新形勢,我國在第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)中也明確提出,實施城市更新行動,建設(shè)韌性城市[3].不同領(lǐng)域的學(xué)者也在積極探討以集約利用為核心的城市建設(shè)用地精細(xì)化和全生命周期監(jiān)管,從而摸清城市建設(shè)用地利用情況,進(jìn)一步促進(jìn)城市建設(shè)用地的高品質(zhì)利用[4—8].目前,相關(guān)學(xué)者的研究主要集中在大中尺度的建設(shè)用地宏中觀評價方面,如武漢市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價研究[5]、浙江省城市區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用動態(tài)變化特征分析及總體趨勢[6]、中觀視角下的韓城市中心城區(qū)建設(shè)用地集約利用評價[7],且評價結(jié)論很難落實到地塊,不能為制定城市合理有序擴(kuò)展的措施和挖掘存量用地提供有效依據(jù).同時,宏觀尺度和中觀尺度的多因素綜合評價法,不完全適用微觀層面的評價,需進(jìn)一步探討相關(guān)的評價方法.筆者以試點城市中心城區(qū)各宗地建設(shè)用地為研究對象,通過單因素集成法進(jìn)行節(jié)約集約利用評價,測算潛力地塊的經(jīng)濟(jì)收益,為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)研究提供參考.

1 研究區(qū)概況、數(shù)據(jù)來源和處理

1.1 研究區(qū)

吳忠市利通區(qū)隸屬于寧夏回族自治區(qū),地處中國西北內(nèi)陸,位于寧夏平原中部,黃河中上游,西臨黃河,與青銅峽市毗連,南與中寧縣、紅寺堡區(qū)交界,東北部與靈武市接壤,地理坐標(biāo)為東經(jīng)106°03′～106°21′,北緯37°24′～38°04′.利通區(qū)歷史悠久,距首府銀川市59 km,是古絲綢之路的重要通道,是吳忠市政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心,也是寧夏沿黃生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的核心區(qū)之一,總面積1 384 km2.

1.2 數(shù)據(jù)來源和處理

1)宗地地塊空間矢量數(shù)據(jù),批、供、竣工時間主要來源于吳忠市自然資源局和城鄉(xiāng)建設(shè)局.

2)各宗地容積率、建設(shè)密度計算涉及的建筑基底、建筑總面積,主要通過利通區(qū)地籍資料、不動產(chǎn)登記資料獲取.兩項資料未覆蓋的地方,通過內(nèi)業(yè)勾繪建筑基底、外業(yè)調(diào)查建筑層數(shù)的方式獲取.

3)居住用地常住人口來源于各社區(qū)填報;工業(yè)用地固定資產(chǎn)投資、稅收數(shù)據(jù)主要來源于企業(yè)調(diào)查,商業(yè)用地出租率和稅收數(shù)據(jù)主要來源于商業(yè)綜合體上報和實地調(diào)查;醫(yī)療衛(wèi)生用地床位數(shù)來源于吳忠市衛(wèi)生健康委員會.所有數(shù)據(jù)均有明確來源,且數(shù)據(jù)準(zhǔn)確.

2 研究思路和方法

2.1 研究思路

依據(jù)《吳忠市利通區(qū)土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)》中中心城區(qū)建設(shè)用地擴(kuò)展邊界確定評價地域(80.89 km2)(圖1).在不動產(chǎn)登記、土地供應(yīng)和城市地籍的基礎(chǔ)上確定各宗地評價單元,最終確定1 420宗、3 002.13 hm2各類建設(shè)用地,包括居住用地511宗、商業(yè)用地425宗、工業(yè)用地282宗、教育用地45宗、醫(yī)療衛(wèi)生21宗以及其他用地136宗.基于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料,對各宗地進(jìn)行建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況定量評價,確定節(jié)約集約利用評價類型.并在評價的基礎(chǔ)上,確定城市存量和增量建設(shè)用地的開發(fā)潛力規(guī)模、空間分布和結(jié)構(gòu).同時,針對城市建設(shè)用地利用存在的問題,提出節(jié)約集約高效利用的方向,可為建設(shè)用地高品質(zhì)利用、低效用地再開發(fā)研究提供參考[9].

圖1 吳忠市利通區(qū)中心城區(qū)建設(shè)用地擴(kuò)展邊界示意圖

2.2 評價方法

2.2.1評價對象的選取 選取當(dāng)前最關(guān)注節(jié)約集約用地情況的居住用地、商業(yè)用地、工業(yè)用地、教育用地以及其他用地,其他用地主要包括行政辦公用地、文化設(shè)施用地、科研用地、體育用地、醫(yī)療衛(wèi)生用地、社會福利設(shè)施用地.同時,受新型冠狀病毒感染影響,醫(yī)療衛(wèi)生用地節(jié)約集約利用狀況備受關(guān)注,因此將醫(yī)療衛(wèi)生用地從其他用地中單獨列出進(jìn)行評價.

2.2.2指標(biāo)體系的構(gòu)建 評價按照未建成和已建成用地進(jìn)行指標(biāo)體系的構(gòu)建,已建成用地不同地類選取不同指標(biāo)體系進(jìn)行評價;未建成用地不分地類,按照建設(shè)狀態(tài)進(jìn)行評價.

1)未建成土地.未建成土地分閑置土地、超期未竣工土地和正常建設(shè)土地,其中,閑置土地評價為配置低效型土地,超期未竣工土地評價為開發(fā)強(qiáng)度低效型土地,正常建設(shè)土地評價為集約利用土地.

2)已建成土地.圍繞評價目標(biāo),側(cè)重規(guī)劃用途符合性、土地建設(shè)強(qiáng)度、土地利用效益3方面的考量[10—11],并體現(xiàn)不同用地類型之間的差異.在評價過程中,除了考量不同用地類型之間的差異,還要客觀考量同一地類存在的差異.對于工業(yè)用地,由于倉儲用地并沒有進(jìn)行相關(guān)生產(chǎn)活動,用地效益中選取地均稅收和地均固定資產(chǎn)投資為評價指標(biāo),其他工業(yè)用地選取地均生產(chǎn)總值和地均固定資產(chǎn)投資為評價指標(biāo);對于商業(yè)用地,不同商業(yè)業(yè)態(tài)之間的稅收、容積率、建筑密度差異較大,按照差異情況,將商業(yè)用地劃分為一般商業(yè)服務(wù)、小區(qū)周邊商業(yè)網(wǎng)點和加油、加氣及檢測站(容積率、建筑密度較低).同時,進(jìn)行評價指標(biāo)的構(gòu)建,其中,小區(qū)周邊商業(yè)網(wǎng)點基本以免稅為主,故用地效益指標(biāo)只選取出租率,其他2類商業(yè)服務(wù)選擇出租率和地均稅收指標(biāo)(表1).

表1 吳忠市利通區(qū)詳細(xì)評價指標(biāo)

2.2.3評價標(biāo)準(zhǔn)的確定 集約利用評價類型判定標(biāo)準(zhǔn)受城市各用途土地的利用狀況、自然地理條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、土地管理制度乃至社會習(xí)俗等眾多因素的影響,要充分考慮城市特點和區(qū)位條件[12],分類設(shè)置集約利用下限閾值和低效利用上限閾值,并遵循依法依規(guī)原則、因地制宜原則、區(qū)域差異原則、政策導(dǎo)向原則確定指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn).

其中,規(guī)劃一致性以《吳忠市城市總體規(guī)劃(2011—2030)》確定的規(guī)劃地類為基礎(chǔ),確定現(xiàn)狀用地是否符合規(guī)劃.產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向符合性按照《寧夏開發(fā)區(qū)整合優(yōu)化和改革創(chuàng)新實施方案》(寧黨辦發(fā)〔2018〕82號)中確定的開發(fā)區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和《上市公司環(huán)境信息披露指南》中確定的重污染行業(yè)判定是否符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向性標(biāo)準(zhǔn).建設(shè)強(qiáng)度以《吳忠市城市總體規(guī)劃(2011—2030)》確定的容積率和建筑密度合理范圍為集約利用標(biāo)準(zhǔn),大于集約利用標(biāo)準(zhǔn)的確定為過度利用標(biāo)準(zhǔn),小于集約利用標(biāo)準(zhǔn)80%的為低效利用標(biāo)準(zhǔn).若總體規(guī)劃沒有確定合理的容積率和建筑密度范圍,通過《寧夏工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標(biāo)》(DB 64/T 1700—2020)、《廣西壯族自治區(qū)建設(shè)用地控制指標(biāo)(2015版)》《山東省建設(shè)用地控制標(biāo)準(zhǔn)(2019年版)》等進(jìn)行補充.對于利用效益標(biāo)準(zhǔn),除教育用地和醫(yī)療衛(wèi)生用地有明確的集約利用標(biāo)準(zhǔn)外,其他地類通過查找資料和咨詢專家,根據(jù)各類指標(biāo)的前20%數(shù)據(jù)確定集約利用標(biāo)準(zhǔn)、后25%數(shù)據(jù)確定低效利用標(biāo)準(zhǔn).經(jīng)計算,評價結(jié)果能夠真實、客觀、科學(xué)反映吳忠市利通區(qū)城市建設(shè)用地集約利用評價狀況.

2.2.4單因素集成評價法 為提高評價成果的針對性,城市建設(shè)用地節(jié)約集約詳細(xì)評價,改變過去綜合打分評價為單因素集成評價,通過單項評價指標(biāo)內(nèi)部邏輯關(guān)聯(lián)逐層篩選出低效利用、中度利用、集約利用和過度利用類型用地.基于土地低效利用的主導(dǎo)成因,從規(guī)劃導(dǎo)向、開發(fā)利用強(qiáng)度導(dǎo)向、利用效益導(dǎo)向3個遞推層級,將低效利用土地劃分為用途配置低效型、開發(fā)強(qiáng)度低效型、利用效益低效型(圖2).

圖2 單因素集成評價法步驟圖

2.3 潛力測算

2.3.1潛力規(guī)模的確定 潛力規(guī)模的確定主要為了盤清城市未來可用空間:一方面通過評價結(jié)果劃分的過度、集約、中度、低效利用類型土地,判別存量建設(shè)用地中處于低效利用狀態(tài)、可供再開發(fā)再利用的土地;另一方面通過與城市總體規(guī)劃比對,找出符合規(guī)劃的增量可開發(fā)用地,盤清城市建設(shè)發(fā)展可用增量空間.潛力類型主要包括存量改造潛力、批而未供潛力、規(guī)劃未利用潛力和已收儲存量建設(shè)用地潛力.

2.3.2潛力經(jīng)濟(jì)價值的測算 潛力經(jīng)濟(jì)價值的測算主要按照城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程[12],分2類進(jìn)行計算:對于存量可改造地塊,按照城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程測算可改造地塊的土地出讓收入,扣減土地的收儲成本,包括拆遷房屋征收補償安置成本、土地一級開發(fā)成本;對于批而未供、規(guī)劃未利用、已收儲存量建設(shè)用地地塊,按照假設(shè)開發(fā)法進(jìn)行挖潛,測算可開發(fā)土地的出讓收入,扣減土地的征收成本,包括新增建設(shè)用地土地征收成本、補充耕地成本、新增建設(shè)用地有償使用費、前期開發(fā)成本等.

3 結(jié)果與分析

3.1 集約利用評價

1)宗地集約利用情況空間分布不規(guī)律.一般,交通越方便,區(qū)位條件越優(yōu)越的區(qū)域,建設(shè)用地的集約度相對越高[13].本次宗地集約利用評價結(jié)果顯示(圖3),宗地集約利用情況沒有呈現(xiàn)明顯的中心區(qū)向外圈擴(kuò)散的趨勢.從主城區(qū)看,由于利通區(qū)的老城區(qū)建成較早,部分建筑年代久遠(yuǎn),需拆除重建改善居住環(huán)境,低效用地呈現(xiàn)城中心和城區(qū)外圍低效用地較多、城區(qū)均有分布的規(guī)律,總體空間分布不規(guī)律.

圖3 吳忠市城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價結(jié)果

2)建設(shè)用地主要以集約利用為主.本次參加評價的各類用地共1 420宗、3 002.13 hm2.從數(shù)量上看,1 420宗建設(shè)用地中,1 029宗集約利用土地、51宗中度利用土地、315宗低效利用土地、25宗過度利用土地,分別占總量的72.46%,3.59%,22.19%,1.76%;從面積上看,3 002.13 hm2參評建設(shè)用地中,有2 213.94 hm2集約利用土地、140.75 hm2中度利用土地、643.52 hm2低效利用土地、3.92 hm2過度利用土地,分別占總面積的73.75%,4.68%,21.44%,0.13%.無論從數(shù)量上還是面積上看,在吳忠市利通區(qū)中心城區(qū)參評建設(shè)用地中,集約利用區(qū)土地占主導(dǎo),低效利用土地的所占比例較低.

3)土地利用強(qiáng)度偏低是導(dǎo)致低效用地的主要原因.本次評價共有643.52 hm2低效用地,其中,用途配置低效用地64.42 hm2、開發(fā)強(qiáng)度低效用地324.00 hm2、利用效益低效用地255.10 hm2,分別占總面積的10.01%,50.35%,39.64%.可看出開發(fā)強(qiáng)度低效用地的占比最高,是導(dǎo)致土地低效的主要原因,利用效益低效用地次之,用途配置低效用地的占比最低.今后,如何加強(qiáng)批后監(jiān)管,促進(jìn)土地利用強(qiáng)度和效益的雙提升,是進(jìn)一步提高吳忠市利通區(qū)土地集約利用水平的主要方向.

4)工業(yè)用地低效突出,占比最大.本次參與評價的各類用途低效用地共315宗,643.52 hm2,其中,居住用地102宗、49.49 hm2;商業(yè)用地68宗、110.26 hm2;工業(yè)用地131宗、336.21 hm2;教育用地6宗、105.05 hm2;醫(yī)療衛(wèi)生用地4宗、30.94 hm2;其他用地4宗、11.57 hm2.工業(yè)用地中低效用地面積和數(shù)量分別占低效用地總面積和數(shù)量的39.15%,46.45%,說明不管是從數(shù)量上還是面積上看,工業(yè)用地的占比均高于其他用地.工業(yè)用地低效是拉低吳忠市利通區(qū)建設(shè)用地集約利用水平的重要原因.如何更好地加強(qiáng)工業(yè)用地管理,是下一步工作的重點.

3.2 潛力測算評價

本次確定土地開發(fā)改造潛力的總規(guī)模為1 018.63 hm2,包括存量改造用地潛力119.68 hm2、潛力經(jīng)濟(jì)收益-4.11億元;批而未供用地潛力68.14 hm2、潛力經(jīng)濟(jì)收益2.75億元;規(guī)劃未利用用地潛力803.29 hm2、潛力經(jīng)濟(jì)收益42.99億元;已收儲存量建設(shè)用地潛力27.52 hm2、潛力經(jīng)濟(jì)收益2.74億元(圖4).需要說明的是,存量改造用地潛力以節(jié)約集約利用詳細(xì)評價結(jié)果中用途配置低效型、開發(fā)強(qiáng)度低效型用地為基礎(chǔ),納入三舊改造、棚戶區(qū)改造等存量用地改造計劃,以及停產(chǎn)多年、破產(chǎn)、廢棄利用效益低的部分工業(yè)用地,扣除正在開發(fā)建設(shè)和企業(yè)有自主改造意愿的低效用地,最終確定存量改造用地潛力.

圖4 潛力規(guī)模類型的空間分布

1)土地開發(fā)改造潛力以規(guī)劃未利用為主,潛力收益較高.吳忠市利通區(qū)城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況詳細(xì)評價共確定土地開發(fā)改造潛力的總規(guī)模為1 018.63 hm2,收益潛力經(jīng)濟(jì)價值為44.37億元,其中規(guī)劃未利用地潛力803.29 hm2、收益潛力經(jīng)濟(jì)價值42.99億元,分別占開發(fā)潛力總規(guī)模和收益潛力經(jīng)濟(jì)價值的78.86%,96.89%,可看出不管是從規(guī)模還是收益上看,規(guī)劃未利用用地潛力均為利通區(qū)未來釋放潛力的主體.

2)有一定存量可改造潛力用地規(guī)模,但開發(fā)難度大,潛力收益低.本次存量可改造潛力用地規(guī)模共119.68 hm2,主要為棚戶區(qū)改造、三舊改造中需要拆除的居住用地以及金積工業(yè)園區(qū)內(nèi)破產(chǎn)、停產(chǎn)多年的老廠房.這些用地的建筑破舊,用地效率不高,急需改造.但在實際挖潛時,面臨老廠搬遷、地上房屋補償安置等一系列問題,開發(fā)難度大.從經(jīng)濟(jì)效益看,潛力收益為負(fù);但從社會效益看,這些地方改造挖潛后能提高居民生活水平、改善生態(tài)環(huán)境、提升土地集約利用水平,利于緩解建設(shè)用地供需矛盾.

4 結(jié)論及建議

4.1 結(jié)論

1)該次評價地域面積80.89 km2,確定參評的宗地面積3 002.13 hm2,宗地集約利用空間分布并未呈現(xiàn)明顯的中心區(qū)向外圈擴(kuò)散的趨勢,即空間分布不規(guī)律.

2)建設(shè)用地以集約利用為主,存在643.52 hm2低效利用土地,其中,開發(fā)強(qiáng)度低效的用地占比最高,是導(dǎo)致土地低效的主要原因,利用效益低效的用地占比次之.如何加強(qiáng)批后監(jiān)管,促進(jìn)土地利用強(qiáng)度和效益的雙提升,是關(guān)注的重點.

3)工業(yè)用地低效利用突出,面積和數(shù)量分別占低效用地總面積和數(shù)量的39.15%,46.45%.不管是從數(shù)量上還是面積上看,工業(yè)用地的占比均高于其他用地.工業(yè)用地低效是拉低城市建設(shè)用地集約利用水平的重要原因.

4)該次共確定土地開發(fā)改造潛力的總規(guī)模為1 018.63 hm2,主要以新增建設(shè)用地潛力為主.其中,新增建設(shè)用地潛力規(guī)模803.29 hm2,全部為規(guī)劃未利用潛力規(guī)模;存量建設(shè)用地潛力規(guī)模215.34 hm2,分別為存量改造潛力用地規(guī)模、批而未供潛力用地規(guī)模以及已收儲存量建設(shè)用地潛力用地規(guī)模.今后在建設(shè)用地供應(yīng)中,仍以新增建設(shè)用地為主,但也要看到,存量建設(shè)用地有一定的規(guī)模,但由于城市所處的發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)實力,限制了存量建設(shè)用地的開發(fā)程度.實施城市更新行動,建設(shè)韌性城市,需進(jìn)一步研究低效存量建設(shè)用地退出機(jī)制[14],從而促進(jìn)建設(shè)用地高品質(zhì)利用.

4.2 建議

4.2.1強(qiáng)化規(guī)劃約束管控,引導(dǎo)用地集約利用 無論是土地利用總體規(guī)劃,還是正在編制的國土空間規(guī)劃,其目的都是合理確定各類用地規(guī)模和結(jié)構(gòu),優(yōu)化用地布局,提高用地效益,促進(jìn)土地節(jié)約集約利用,促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展.2017年,利通區(qū)完成了吳忠市空間規(guī)劃(利通區(qū)及青銅峽市)(征求意見稿)的編制工作,對資源環(huán)境承載能力和國土空間適宜性進(jìn)行了摸底,劃定了三區(qū)三線.2020年,吳忠市人民政府印發(fā)《吳忠市國土空間總體規(guī)劃編制工作實施方案》,對國土空間編制工作進(jìn)行了安排,并提出要求,旨在優(yōu)化國土空間布局、提升空間治理體系和治理能力,將節(jié)約集約用地理念融入國土空間編制和實施過程中,以規(guī)劃管控為約束,加快城市發(fā)展從規(guī)模擴(kuò)張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變,優(yōu)化老城區(qū)用地結(jié)構(gòu)和空間布局,疏散老城區(qū)建設(shè)密度,引導(dǎo)城區(qū)工業(yè)用地退二進(jìn)三、工業(yè)項目入園進(jìn)區(qū),從嚴(yán)控制用地總量,引導(dǎo)用地集約利用,推動城市發(fā)展.

4.2.2促進(jìn)低效用地再開發(fā),提高土地利用強(qiáng)度及效益 低效用地嚴(yán)重影響利通區(qū)建設(shè)用地利用效益,制約節(jié)約集約用地水平的提高.因此,促進(jìn)中心城區(qū)范圍內(nèi)的低效用地再開發(fā),提高土地利用強(qiáng)度及效益,對改善群眾居住條件,提高城市整體形象,提高吳忠市城市建設(shè)用地集約利用的整體水平有重要意義.①大力推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā).在保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)、傳統(tǒng)風(fēng)貌的前提下,規(guī)范有序推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā),提升城鎮(zhèn)建設(shè)用地人口、產(chǎn)業(yè)承載能力.同時,結(jié)合城市棚戶區(qū)改造,采取協(xié)商收回、收購儲備等方式,推進(jìn)“舊城鎮(zhèn)”改造;依法辦理有關(guān)手續(xù),鼓勵“舊工廠”改造和產(chǎn)業(yè)升級;鼓勵采取自主開發(fā)、聯(lián)合開發(fā)、收購并發(fā)等模式,分類推動“城中村”改造.積極探索制定在土地取得方式、價款繳納等方面的激勵優(yōu)惠政策,建立規(guī)劃統(tǒng)籌、政府引導(dǎo)、市場運作、公眾參與、利益共享的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)激勵約束機(jī)制,切實推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作,充分盤活存量用地.②充分挖潛開發(fā)區(qū)內(nèi)低效用地.一方面鼓勵企業(yè)在原有建設(shè)用地上加層改造廠房、利用地下空間開展技術(shù)改造,不再增收土地出讓價款,提高土地利用強(qiáng)度;另一方面對“僵尸企業(yè)”、去產(chǎn)能企業(yè)依法取得的國有土地,可采取聯(lián)營、入股、合作開發(fā)、兼并重組等多種方式進(jìn)行改造開發(fā).

4.2.3加強(qiáng)工業(yè)項目用地管控,促進(jìn)工業(yè)用地節(jié)約集約利用 吳忠市工業(yè)用地低效的原因主要有:項目實際建設(shè)且建設(shè)強(qiáng)度未達(dá)到相關(guān)規(guī)劃要求,存在粗放用地現(xiàn)象;吳忠市利通區(qū)整個產(chǎn)業(yè)鏈條中傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、“原”字號、“初”字號產(chǎn)品占比較大,產(chǎn)業(yè)鏈條短,產(chǎn)品附加值低,新型產(chǎn)業(yè)、高端產(chǎn)業(yè)、新興業(yè)態(tài)尚處于起步階段,整個產(chǎn)業(yè)對市場的抗風(fēng)險能力弱,存在一些停產(chǎn)、半停產(chǎn)企業(yè).整體看,破除工業(yè)用地低效問題,除了提升土地的管理水平,還需加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和改善營商環(huán)境.

1)強(qiáng)化用地管理,提高集約用地水平.①嚴(yán)格項目預(yù)審.在今后項目報批預(yù)審中,嚴(yán)格執(zhí)行《寧夏工業(yè)用地定額標(biāo)準(zhǔn)(2019)(試行)》,從單方面滿足項目用地需求向以有科學(xué)依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)控制轉(zhuǎn)變,對定額標(biāo)準(zhǔn)中沒有的項目,由企業(yè)編制節(jié)地報告,控制用地規(guī)模,提高用地強(qiáng)度.②改革工業(yè)用地供應(yīng)方式.根據(jù)企業(yè)生命周期規(guī)律,尤其是生命周期遠(yuǎn)低于50 a出讓年期的工業(yè)企業(yè),要分行業(yè)建立工業(yè)用地彈性年期出讓制度,并探索推進(jìn)先租后讓、租讓結(jié)合、長期租賃等多種方式,減少土地閑置、低效現(xiàn)象.③加強(qiáng)項目后期監(jiān)管.對近年內(nèi)難以開工建設(shè)的用地項目,按照《關(guān)于建立建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制促進(jìn)存量土地高效利用的通知》[寧國土資發(fā)(2018)305號]要求,除按法律規(guī)定、合同約定應(yīng)收回的情形外,鼓勵通過依法轉(zhuǎn)讓、合作開發(fā)等方式盤活利用;對已開工建設(shè)但按規(guī)定期限無法完成建設(shè)的項目,積極引導(dǎo)用地單位采取合作開發(fā)或項目置換等方式,加強(qiáng)土地建設(shè),提高工業(yè)用地的利用效率和強(qiáng)度;對于正在建設(shè)的項目,建立各部門信息共享和協(xié)同合作機(jī)制,嚴(yán)格按照批準(zhǔn)文件督查項目的建設(shè)進(jìn)度和投資進(jìn)度,對未按批準(zhǔn)時間完成建設(shè)的項目,要責(zé)令企業(yè)按照進(jìn)度推進(jìn),堅決杜絕企業(yè)更改項目或投資,在約定時間內(nèi)未竣工投產(chǎn)或未按規(guī)劃設(shè)計要求建設(shè)的企業(yè),根據(jù)合同約定負(fù)違約責(zé)任,避免出現(xiàn)超期未竣工和閑置的土地;對于已建成投產(chǎn)但各項工業(yè)指標(biāo)低于國家和自治區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的項目,督促企業(yè)按照計劃有步驟追加投資,提高土地利用強(qiáng)度或者核減土地面積等,促使企業(yè)各項指標(biāo)達(dá)到國家和自治區(qū)標(biāo)準(zhǔn),避免土地的低效利用.

2)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展.①培育壯大生態(tài)紡織產(chǎn)業(yè).使當(dāng)?shù)噩F(xiàn)代紡織由羊絨為主的單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向棉、毛、亞麻、化纖多種纖維共同發(fā)展的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變,形成以毛紡、棉紡、服裝以及羊絨深加工共同發(fā)展的新格局和全產(chǎn)業(yè)鏈條發(fā)展新模式.②做大做強(qiáng)食品深加工產(chǎn)業(yè).發(fā)揮伊利、夏進(jìn)、紅山河等龍頭企業(yè)的帶動作用,進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)模、創(chuàng)新品牌、拓展市場,打造國家級產(chǎn)業(yè)示范區(qū).③拓展提升特色裝備制造產(chǎn)業(yè).借助金積工業(yè)園裝備制造功能區(qū),策劃帶頭項目,引進(jìn)大企業(yè),加快培育引領(lǐng)裝備產(chǎn)業(yè)發(fā)展的行業(yè)龍頭骨干企業(yè),帶動裝備制造產(chǎn)業(yè)鏈整體升級,打造寧夏現(xiàn)代制造業(yè)基地.④改造提升傳統(tǒng)工業(yè).按照淘汰一批、引進(jìn)一批、改造提升一批的工業(yè)發(fā)展思想,對能耗高、污染嚴(yán)重、經(jīng)濟(jì)效益較好,有一定發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè),通過引進(jìn)大企業(yè)或者戰(zhàn)略投資者,實施并購重組,改造提升,使其煥發(fā)新的活力.

3)優(yōu)化營商環(huán)境:①繼續(xù)開展“標(biāo)準(zhǔn)地”試點,以實現(xiàn)以土地要素市場化配置為目標(biāo),以激發(fā)市場主體活力為導(dǎo)向,以優(yōu)化營商環(huán)境、努力推動吳忠經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo),全面落實企業(yè)投資項目“最多跑一次”的改革要求,有效提高土地節(jié)約集約利用.②繼續(xù)深化“放管服”改革,努力打造“標(biāo)準(zhǔn)高、水平好、審批少、收費低、速度快、服務(wù)優(yōu)”的營商環(huán)境,優(yōu)化審批流程,推進(jìn)工程建設(shè)并聯(lián)審批,建立一站式綜合服務(wù)窗口,降低營商成本,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展.

4)加強(qiáng)建設(shè)用地批后監(jiān)管,建立健全評價考核與監(jiān)管機(jī)制.近年來,寧夏較重視建設(shè)用地批后監(jiān)管工作,建立了月度統(tǒng)計、季度通報制度,重點對各縣(市、區(qū))供地率、批而未供、動態(tài)巡查率、開工率和閑置土地處置率進(jìn)行監(jiān)管.吳忠市也立足實際,完善了用地批后供應(yīng)和閑置土地處置考核制度,但仍存在土地閑置、低效利用、批而未供等問題.為進(jìn)一步提高土地管理水平,促進(jìn)利通區(qū)節(jié)約集約利用土地,提出以下建議.①提高批后監(jiān)管技術(shù)手段.一方面,充分應(yīng)用土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng).堅持對建設(shè)用地供應(yīng)及供后開放利用情況進(jìn)行監(jiān)管,加強(qiáng)對違規(guī)違約用地信息的網(wǎng)上排查和實地核查,及時發(fā)布土地出讓計劃、出讓公告、出讓結(jié)果等動態(tài)信息,廣泛接受社會監(jiān)督.另一方面,充分應(yīng)用全區(qū)建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價監(jiān)管平臺.以GIS、互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)等為技術(shù)支撐,加強(qiáng)批、供數(shù)據(jù)邏輯審查力度,發(fā)揮平臺提供的各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和專項數(shù)據(jù)對決策制定的輔助作用,實現(xiàn)批準(zhǔn)土地全生命周期監(jiān)管,有效防止違法、低效用地產(chǎn)生.②盤活利用批而未供和閑置土地.對批而未供和閑置土地,要加大稽查整改力度,切實提高土地利用率.針對不同類型的批而未供土地,通過推進(jìn)項目盡快盡早落地、依法調(diào)整土地使用規(guī)劃條件、依法撤回建設(shè)用地批準(zhǔn)文件、實施區(qū)位調(diào)整等方式盡快消化批而未供土地;針對不同類型的閑置土地,通過促進(jìn)項目開工建設(shè)、協(xié)議有償收回土地使用權(quán)、置換土地、征收土地閑置費、依法無償收回土地使用權(quán)等措施處置閑置土地,不斷盤活批而未供和閑置土地.③建立工業(yè)項目績效評估制度.分別在工業(yè)項目達(dá)產(chǎn)、達(dá)產(chǎn)后3～5 a、出讓年期到期前1 a等階段,依據(jù)土地出讓合同履約協(xié)議書實施績效評估,其結(jié)果作為政府監(jiān)管企業(yè)、辦理土地續(xù)期和退出的依據(jù).吳忠市應(yīng)不斷借鑒先進(jìn)城市經(jīng)驗,完善批后監(jiān)管工作,探索城市集約用地目標(biāo)責(zé)任制,全面提升城市建設(shè)用地內(nèi)涵集約水平.