張舸

2023年經(jīng)濟(jì)弱復(fù)蘇格局下，地方政府如何“拼經(jīng)濟(jì)”？作為政策創(chuàng)新工具，政府引導(dǎo)基金具有財政放大效應(yīng)，不僅能有效帶動社會資本，投向重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，以資本招商盤活地方經(jīng)濟(jì)；而且作為國有資本的一部分，如果經(jīng)營得當(dāng)，也能改善地方財政壓力，用股權(quán)財政彌補(bǔ)土地財政缺口。

近年來，各地引導(dǎo)基金布局持續(xù)擴(kuò)容，安徽、江西兩地表現(xiàn)亮眼。《財經(jīng)》記者調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，引導(dǎo)基金火熱的同時，投向同質(zhì)化、返投要求設(shè)置不合理、問責(zé)機(jī)制有待創(chuàng)新等問題亦時常出現(xiàn)。那么，該如何提高財政資金使用效率，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)？

各地打響創(chuàng)投較量

“拼經(jīng)濟(jì)”成為2023年各地政府的工作重心。以政府引導(dǎo)基金為代表的資本招商也儼然成了一些地方盤活產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的新鑰匙。

“政府引導(dǎo)基金”是指由政府出資引導(dǎo)、彌補(bǔ)資金缺口，市場化運(yùn)作投資方向，兼具“政策導(dǎo)向”與“市場運(yùn)作”雙重屬性的政策性基金，引導(dǎo)基金成立初衷是利用政府“有形之手”發(fā)揮財政引導(dǎo)和放大作用，克服初創(chuàng)與高新技術(shù)領(lǐng)域股權(quán)融資“市場失靈”問題，實(shí)行科學(xué)的運(yùn)營管理、收益分配、利益讓渡等機(jī)制，提高財政資金的使用效益。

表：2022年新設(shè)立的政府引導(dǎo)基金數(shù)量排序

資料來源：《財經(jīng)》記者根據(jù)清科研究中心、Wind等機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)整理。制表：張玲

與一般的私募股權(quán)基金不同，政府引導(dǎo)基金的布局往往在引導(dǎo)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、激活區(qū)域經(jīng)濟(jì)上“落子”。各地引導(dǎo)基金的投入與布局對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)起到一定的前導(dǎo)作用，更影響著區(qū)域內(nèi)教育、投資、就業(yè)等方面的機(jī)會。

除了拼經(jīng)濟(jì)，政府引導(dǎo)基金作為國有資本的一種，如果發(fā)揮得當(dāng)，還可以改善地方財政收入。過去三年，受疫情、地產(chǎn)行業(yè)下行等壓力疊加影響，土地財政逐漸出現(xiàn)缺口。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2022年國有土地使用權(quán)出讓收入66854億元，同比下降23.3%。全國多地財政收入下滑，甚至個別地方政府出現(xiàn)財政困難。

中泰證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李迅雷表示，國企資產(chǎn)是當(dāng)前政府部門除了國有土地資產(chǎn)之外的最大一塊資產(chǎn)，通過提質(zhì)增效，基本可以彌補(bǔ)土地財政消減帶來的收入缺口。股權(quán)財政應(yīng)運(yùn)而生。

2002年，中國第一支真正意義上的政府引導(dǎo)基金——中關(guān)村創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金正式設(shè)立，此后政府引導(dǎo)基金逐步走向規(guī)范化。根據(jù)清科研究中心數(shù)據(jù)，截至2022年，中國累計設(shè)立2107只政府引導(dǎo)基金，目標(biāo)規(guī)模約12.84萬億元，已認(rèn)繳規(guī)模約6.51萬億元。

《財經(jīng)》區(qū)域經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)研究院根據(jù)政府與研究機(jī)構(gòu)發(fā)布的公開數(shù)據(jù)，梳理了2022年新設(shè)立的政府引導(dǎo)基金數(shù)量排序，前16名的省份見下表。

2022年，江蘇、江西、安徽三地政府新設(shè)立引導(dǎo)基金數(shù)量最多，分別為14只、13只和12只。同時，認(rèn)繳規(guī)模方面，江蘇、安徽、福建三地集資最多，分別為447.61億元、389.50億元、360.00億元。如論其中的代表區(qū)域，當(dāng)屬“排頭兵”安徽與“黑馬”江西。

2022年7月28日，位于安徽合肥的京東方顯示技術(shù)有限公司智能工廠內(nèi)，全球首條最高世代線——10.5代生產(chǎn)線正在運(yùn)轉(zhuǎn)。圖/視覺中國

“合肥模式”能否復(fù)制

爭當(dāng)享譽(yù)全球的科創(chuàng)名城，這是安徽省第十一次黨代會為合肥定下的目標(biāo)。通過建設(shè)國家實(shí)驗(yàn)室、綜合性國家科學(xué)中心，合肥市積極促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，圍繞戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，推動經(jīng)濟(jì)增長與區(qū)域轉(zhuǎn)型。根據(jù)合肥市財政局公布的數(shù)據(jù)，2022年，科技支出攀升至245.7億元，較上年增長41.1%。

然而，科創(chuàng)名城的建設(shè)，不能光憑財政支出支持。構(gòu)建“基金叢林”，充分發(fā)揮財政資金引導(dǎo)放大的作用，吸引更多社會資本一同推動科技成果轉(zhuǎn)化，正是合肥推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級的常用方法。根據(jù)合肥市政府?dāng)?shù)據(jù)，截至2023年2月底，合肥市政府母基金管委會批準(zhǔn)設(shè)立參股基金47只，主要投向新能源、半導(dǎo)體、信息技術(shù)、生物醫(yī)藥等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，在市政府引導(dǎo)母基金公司成立不到一年時間里，總規(guī)模已達(dá)1546億元，其中母基金出資247億元，占比16.1%，資金放大6.2倍。

除了合肥這一區(qū)域典型，據(jù)《財經(jīng)》記者了解，近年來，安徽的省級層面也加快了引導(dǎo)基金的布局。不難看出其試圖在省域內(nèi)進(jìn)一步復(fù)制“合肥模式”，舉全省國資、政策舉措之力，拉動省內(nèi)各新興產(chǎn)業(yè)的跨越式發(fā)展。

那么，安徽這套打法能否真正奏效？首先回到起點(diǎn)“合肥模式”。

中信證券發(fā)布報告認(rèn)為，“合肥模式”是通過地方政府“國資領(lǐng)投”，以政府基金為主導(dǎo)，以產(chǎn)業(yè)招商為先導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)投資方式，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的支持并準(zhǔn)確把握投資機(jī)會，通過投資專業(yè)化能力較強(qiáng)的團(tuán)隊(duì)，深耕產(chǎn)業(yè)鏈，投資了包括京東方、蔚來等眾多知名的戰(zhàn)略新興企業(yè)，并帶動配套企業(yè)入駐合肥。

與傳統(tǒng)的企業(yè)招商不同，“合肥模式”更注重產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展。中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員楊其靜告訴《財經(jīng)》記者，“合肥模式”的核心體現(xiàn)在投資行業(yè)龍頭，并通過龍頭企業(yè)帶動整個產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展?！霸谶@個過程中，政府發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈哪里有短板，就出資去補(bǔ)哪塊短板?！彼f。

關(guān)于“合肥模式”為何能行之有效，采訪的多位專家認(rèn)為，得益于其股權(quán)投資方向與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)稟賦有機(jī)結(jié)合上。據(jù)《財經(jīng)》記者了解，合肥市財政局下設(shè)母基金投資審定小組，聚焦重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈及細(xì)分領(lǐng)域，確保參股基金高度契合合肥市產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，保證財政資金的使用效率。

以家電產(chǎn)業(yè)為例，早在上世紀(jì)80年代，青島、佛山、合肥即被稱為中國三大家電制造基地，而家電離不開液晶顯示面板。楊其靜分析，合肥家電市場蘊(yùn)含的巨大需求，亦是吸引做面板生意的京東方落戶合肥的重要原因之一?！鞍ㄎ祦砥嚺c合肥市政府的合作，也有此前江淮汽車打下的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)?！?/p>

圓點(diǎn)智匯高級顧問、中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院副教授胡波告訴《財經(jīng)》記者，合肥地處長三角，在產(chǎn)業(yè)承接上具備一定區(qū)位優(yōu)越性，更易形成相對完整的產(chǎn)業(yè)體系；加之其域內(nèi)設(shè)有中科大（中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)）等高校、科研院所，具備將科教優(yōu)勢轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的基礎(chǔ)條件。合肥市發(fā)改委副主任曾介紹，過去十年，合肥拿出140億元經(jīng)費(fèi)與21所高校院所合作共建協(xié)同創(chuàng)新平臺32個，旨在推動科技成果從“實(shí)驗(yàn)室”走向“應(yīng)用場”。

“當(dāng)前合肥關(guān)注的重點(diǎn)行業(yè)里，很多都是中科大的優(yōu)勢領(lǐng)域，比如語音識別領(lǐng)域比較突出的科大訊飛，就是中科大團(tuán)隊(duì)做的?！睏钇潇o表示。

此外，政府引導(dǎo)基金在政策目標(biāo)和資本目標(biāo)之間的分寸把握，亦是合肥政府在創(chuàng)投領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)良性循環(huán)的原因。據(jù)《財經(jīng)》記者了解，創(chuàng)投圈對合肥市政府在引導(dǎo)基金方面的工作評價較高。

“近兩年，趕往安徽募資的PE/VC（私募股權(quán)投資基金）不在少數(shù)，特別是去合肥的。”寶維資本合伙人田洪港告訴《財經(jīng)》記者。他表示，業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為合肥政府在創(chuàng)投領(lǐng)域的專業(yè)度較高，主要體現(xiàn)在政府端只做投資方向的把關(guān)，不會過多干涉基金的具體投資行為，對于基金的考核要求制定也較為合理。

據(jù)了解，從2005年到現(xiàn)在，合肥的發(fā)展思路和投資策略一直沒變。對此，楊其靜指出，合肥政府的可貴之處正是在于“一任接著一任干，一張藍(lán)圖繪到底”，其領(lǐng)導(dǎo)班子在產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金相關(guān)工作上的魄力和定力值得肯定。

“在過往的接觸中，可以感受到合肥政府負(fù)責(zé)招商的工作人員非常真誠，對產(chǎn)業(yè)移植過程中的配套問題也都非常上心，而不是一味要求政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，忽略當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)實(shí)條件?！盕OF WEEKLY合伙人周瑞智亦對《財經(jīng)》記者表示。

那么，安徽省域內(nèi)的其他地區(qū)能否順利復(fù)制“合肥模式”，進(jìn)一步擴(kuò)大政府引導(dǎo)基金版圖？

上市公司通常被認(rèn)為是可帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的頭部企業(yè)，根據(jù)天眼查數(shù)據(jù)，截至2022年底，安徽省擁有A股上市公司161家，在31個省份中排名第九，總市值達(dá)18967億元，在31個省份中排名第十。可見，當(dāng)前安徽的經(jīng)濟(jì)活力與資本發(fā)達(dá)程度似乎已達(dá)到一定水平。

楊其靜強(qiáng)調(diào)，得益于合肥的成功實(shí)踐，安徽省在產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金方面具備一定的優(yōu)勢。但仍需注意，無論是潛力產(chǎn)業(yè)，還是龍頭企業(yè)，數(shù)量都是有限的，產(chǎn)業(yè)發(fā)展良機(jī)往往先到先得；另外，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展時產(chǎn)生的虹吸效應(yīng)，會導(dǎo)致企業(yè)、人才資源從中小城市單向轉(zhuǎn)移至中心城市，這意味著，安徽省內(nèi)的其他城市在發(fā)展產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金時將不再占優(yōu)。

母基金研究中心研究部主編王爽則認(rèn)為，基于此前合肥的經(jīng)驗(yàn)積累，安徽具備一定條件在省域內(nèi)推廣引導(dǎo)基金的發(fā)展，但由于不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)不一樣，各區(qū)域應(yīng)著力探索適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展現(xiàn)狀的模式。

引導(dǎo)基金的核心是因地制宜，要注意結(jié)合當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)要素和發(fā)展階段，在找準(zhǔn)定位的基礎(chǔ)上做好配套，成功的概率就會很大。“不要單純地復(fù)制‘合肥模式，創(chuàng)投這件事情，還是需要創(chuàng)新多一點(diǎn)?！敝苋鹬钦f。

江西力爭政府引導(dǎo)基金省級排十強(qiáng)

2023年3月，中國人民銀行南昌中心支行、江西銀保監(jiān)局、江西證監(jiān)局印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加大金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)力度鞏固提升江西經(jīng)濟(jì)回穩(wěn)向好態(tài)勢的若干措施》，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮資本市場樞紐作用，做大做優(yōu)全省股權(quán)投資，全面提升產(chǎn)融對接服務(wù)質(zhì)效，推動私募基金更好服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

相較一線梯隊(duì)，二線、三線梯隊(duì)的省市更能認(rèn)識到股權(quán)投資對于招商引資的重要性，往往會提供更多的政策支持與資金支持。多位受訪的業(yè)界人士指出，正是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在全國31個省市中“存在感”不強(qiáng)，在這幾年的大環(huán)境下，江西省的“思變”十分合理。

“從去年全國引導(dǎo)基金設(shè)立情況來看，無論是從基金數(shù)量、規(guī)模還是落地速度，江西都位居前列?！敝苋鹬潜硎?。根據(jù)清科研究中心數(shù)據(jù)，僅過去一年內(nèi)，江西省新設(shè)立的引導(dǎo)基金數(shù)量同比上升85.7%。

早在2019年，江西省政府即將發(fā)展重心置于產(chǎn)業(yè)培育，并出臺了《江西省“2+6+N”產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量跨越式發(fā)展行動計劃》，提出有色金屬、電子信息2個重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)主營業(yè)務(wù)收入邁上萬億級，另外6個產(chǎn)業(yè)的營業(yè)收入邁入五千億級，N個戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)邁入千億級。

至于產(chǎn)業(yè)投資的形式，江西省推出“大平臺+大基金”模式。其中大平臺以江西國控平臺為基礎(chǔ)，大基金則以江西省現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金為基礎(chǔ)，采取母子基金相結(jié)合的方式運(yùn)作，通過引領(lǐng)帶動作用，最終實(shí)現(xiàn)基金目標(biāo)總規(guī)模3000億元。

王爽告訴《財經(jīng)》記者，江西省現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金注冊資本600億元，以“上接天線，下接地氣”為發(fā)展理念，“上接天線”指融入國家戰(zhàn)略級基金產(chǎn)業(yè)目錄，“下接地氣”指對江西省的11個地市實(shí)現(xiàn)全覆蓋、全啟動。當(dāng)前已經(jīng)布置完成七個地區(qū)的二級母基金架構(gòu)。

產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)方向上，江西省根據(jù)的是“合肥模式”下的產(chǎn)業(yè)發(fā)展邏輯，聚焦其已有的產(chǎn)業(yè)稟賦——豐富的鋰礦資源，主攻鋰電新能源產(chǎn)業(yè)。楊其靜表示，過去幾年在互聯(lián)網(wǎng)時代幾近“隱身”的江西，在新能源時代迎來了機(jī)會。

江西省下轄的地級市宜春，坐擁全球最大的多金屬伴生鋰云母礦，被譽(yù)為“亞洲鋰都”，在新能源、新材料等戰(zhàn)略新興領(lǐng)域具備天然優(yōu)勢。經(jīng)過多年培育發(fā)展，省內(nèi)現(xiàn)已形成宜春、新余、贛州三個鋰電產(chǎn)業(yè)集群，吸引了寧德時代、比亞迪、國軒高科等鋰電行業(yè)的頭部企業(yè)落戶江西。2022年，宜春亦成為新能源投資人的熱門出差地。

2022年10月，江西省印發(fā)《關(guān)于做優(yōu)做強(qiáng)我省鋰電新能源產(chǎn)業(yè)的若干政策措施》，其中提到，支持鋰電企業(yè)科技創(chuàng)新，對鋰電池關(guān)鍵材料及高性能動力型、儲能型鋰離子電池生產(chǎn)企業(yè)，通過省重點(diǎn)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)化升級工程項(xiàng)目，采用股權(quán)質(zhì)押等方式擇優(yōu)予以重點(diǎn)支持。

圖：2022年以來安徽省政府引導(dǎo)基金相關(guān)重要政策梳理

資料來源：《財經(jīng)》記者根據(jù)公開信息整理。制圖：張玲

江西省咨詢投資集團(tuán)有限公司經(jīng)營管理部部長揭曉東告訴《財經(jīng)》記者，當(dāng)前江西省在發(fā)展產(chǎn)業(yè)的同時，還希望起到引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的作用?！艾F(xiàn)在全省上上下下都在優(yōu)化、轉(zhuǎn)型，特別是在營商環(huán)境方面，無論是推進(jìn)企業(yè)上市的‘映山紅計劃，還是走私募股權(quán)路線的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金矩陣，首先要走市場化的路線?！?/p>

值得注意的是，江西省管理層高度關(guān)注股權(quán)投資在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。根據(jù)母基金研究中心此前發(fā)布的文章，去年剛履新江西省委書記的尹弘，一直以來都對招商引資極為重視。在其任職河南省省長期間，曾多次提出“要積極探索資本招商，以政府產(chǎn)業(yè)基金入股參股方式進(jìn)行股權(quán)投資，提高招商項(xiàng)目的優(yōu)質(zhì)性”。業(yè)界人士由此推斷，江西省在政府引導(dǎo)基金方面仍將持續(xù)發(fā)力。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，江西此前提出，力爭到2025年，引導(dǎo)基金實(shí)繳到位規(guī)模不低于300億元，引導(dǎo)放大總規(guī)模突破1500億元，累計投資項(xiàng)目數(shù)達(dá)到500個，累計帶動投資不少于6000億元，進(jìn)入全國省級政府引導(dǎo)基金排名十強(qiáng)。

對于這個目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，多位受訪的業(yè)界人士對《財經(jīng)》記者表示，還需根據(jù)江西省政府引導(dǎo)基金的后續(xù)動向及市場反饋再做判斷。業(yè)內(nèi)更關(guān)注引導(dǎo)基金的實(shí)繳資本而非注冊資本，二者之間往往存在一定差距?！皞€別政府引導(dǎo)基金設(shè)立只是為了出政績，百億甚至千億規(guī)模，更多只是口號或目標(biāo)?！币晃徊辉妇呙耐顿Y界人士評價。

從產(chǎn)業(yè)角度出發(fā)，在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的條件下，資源大省如果僅僅提供資源、不具備深加工技術(shù)，通常只占據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈中的一小環(huán)，發(fā)展優(yōu)勢整體有限。楊其靜分析，以鋰礦為例，事實(shí)上全球的鋰資源總量并不稀缺，只是由于資源分布不均，短期內(nèi)價格堅(jiān)挺，一旦開采技術(shù)成熟，加工成本下降，鋰資源的價格也會隨之下降。

“江西當(dāng)務(wù)之急是要在產(chǎn)業(yè)鏈所需硬核技術(shù)方面實(shí)現(xiàn)突破，僅通過資源優(yōu)勢謀求產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)的紅利期已經(jīng)過去?！睏钇潇o說。

引導(dǎo)基金熱背后的冷思考

在火熱的政府引導(dǎo)基金大潮下，各地表現(xiàn)出拼經(jīng)濟(jì)的迫切心情。然而，在引導(dǎo)基金的投資方向、考核目標(biāo)與投后問責(zé)等方面仍有待進(jìn)一步完善。

首先，引導(dǎo)基金投向同質(zhì)化。根據(jù)清科研究中心發(fā)布的《2022年中國政府引導(dǎo)基金系列研究報告》，因缺少統(tǒng)籌規(guī)劃，個別區(qū)域的引導(dǎo)基金數(shù)量和規(guī)模已趨于飽和，同一區(qū)域內(nèi)的引導(dǎo)基金出現(xiàn)了“功能定位重復(fù)”“定位與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)格局匹配度低”等問題，致使財政資金使用效率不及預(yù)期。

“所以引導(dǎo)基金一定要多元化、差異化發(fā)展?！睏钇潇o解釋，“舉例來說，各地都想投資新能源產(chǎn)業(yè)，在投資過程中就會出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)，重復(fù)產(chǎn)業(yè)之間的競爭，給被淘汰地區(qū)造成的經(jīng)濟(jì)損失是巨大的。尤其是一些財力不夠、本身沒有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的區(qū)域，盲目跟風(fēng)投資不適合的產(chǎn)業(yè)，最終導(dǎo)致財政資源、發(fā)展機(jī)會浪費(fèi)，也勢必會加劇區(qū)域間的發(fā)展不平衡。”

值得注意的是，越來越多地方政府逐漸認(rèn)識到，并嘗試通過引導(dǎo)基金的體系化發(fā)展解決“同質(zhì)化”問題。自2018年起，全國已有超20個區(qū)域陸續(xù)進(jìn)行政府引導(dǎo)基金整合的嘗試與探索，近四成發(fā)生在2022年，存量基金整合提速。較具代表性的比如：湖北省長江產(chǎn)業(yè)集團(tuán)正式整合設(shè)立500億元母基金，由100億元的長江創(chuàng)投基金（培育高新技術(shù)領(lǐng)域的中小企業(yè)）以及400億元的長江產(chǎn)投基金（培育重大項(xiàng)目的招引和龍頭企業(yè)發(fā)展壯大）重組擴(kuò)容而成，統(tǒng)籌之下，二者投向各有分工。

其次，返投要求設(shè)置不合理。多位受訪人士均對《財經(jīng)》記者表示，近年來，部分引導(dǎo)基金提出的返投要求設(shè)置并不合理。所謂返投，指的是地方政府引導(dǎo)基金出資到子基金后，子基金按引導(dǎo)基金的要求將一定的金額投入本地?？梢岳斫鉃橐龑?dǎo)基金對基金管理人的考核目標(biāo)。王爽舉例稱，有的引導(dǎo)基金在設(shè)置地域返投要求的基礎(chǔ)上，在執(zhí)行層面還增加了“前置返投”的要求，即要求子基金管理人在申請的時候就帶著當(dāng)?shù)氐膬漤?xiàng)目來申請。

“面對限制條件過多、過高的返投要求，有選擇權(quán)的頭部基金管理人不愿意拿‘戴著枷鎖的錢，另一部分想和政府引導(dǎo)基金合作的基金管理人對于過高的返投要求‘有心無力，也發(fā)生過不少基金管理人為了政府的出資答應(yīng)了很多要求，但最終做不到的情況。”王爽說。

而返投要求的設(shè)置，則涉及到政府引導(dǎo)基金的政策屬性，決定其既要“改善區(qū)域內(nèi)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級”，又要“按照市場原則運(yùn)行獲得一定收益”，這兩項(xiàng)訴求之間天然存在“政策導(dǎo)向”與“市場運(yùn)作”的矛盾。

對于政府和市場的邊界怎么擬定？胡波認(rèn)為，引導(dǎo)基金始終是一個投資行為，依然要堅(jiān)持市場化原則，政府不要在投資的實(shí)操層面管太多?？梢酝ㄟ^績效激勵的手段去解決二者之間的矛盾，將政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)內(nèi)化到對基金市場主體的考核指標(biāo)中去。

據(jù)了解，一般來說，私募基金管理人按照“管理費(fèi)+超額投資收益”的模式收取費(fèi)用。但由于引導(dǎo)基金所帶的國資性質(zhì)，過去數(shù)年中，很少有地方政府會為基金管理人設(shè)計超額的激勵機(jī)制。

周瑞智表示，激勵不夠的話，政府引導(dǎo)基金很難招到一流的基金管理人，那么投出來的項(xiàng)目效果肯定也不盡如人意。對此，他建議，引導(dǎo)基金在設(shè)定返投要求的同時，也應(yīng)允許一定的激勵手段，通過市場化手段對政策目標(biāo)的完成進(jìn)行定價。比如，建立或明確讓利對象、讓利依據(jù)及方式等原則，以完成返投、政策目標(biāo)等為前提，實(shí)施分檔讓渡超額收益、讓利退出等。

再次，問責(zé)機(jī)制待創(chuàng)新。除了以上問題，政府引導(dǎo)基金的問責(zé)機(jī)制亦有待調(diào)整。王爽告訴《財經(jīng)》記者，一些客觀情況下，基金管理人未完成地方政府設(shè)立的返投比例、跟投資金等指標(biāo)要求，但由于盡職免責(zé)條款的缺失，基金管理人最終無法足額拿到管理費(fèi)。這在一定程度上，也會影響市場參與引導(dǎo)基金的積極性。

市場化的投資本身即存在風(fēng)險，在二級市場炒股的風(fēng)險都很大，一級市場中非公開交易的股權(quán)投資所攜帶的風(fēng)險必然更高。周瑞智認(rèn)為，“投資講究過程合規(guī)，如果過程沒問題，其實(shí)不應(yīng)該過多地區(qū)分結(jié)果。發(fā)展創(chuàng)新驅(qū)動型經(jīng)濟(jì)，一定程度上要鼓勵探索、鼓勵承擔(dān)風(fēng)險。”

事實(shí)上，早在2019年1月，國務(wù)院在《關(guān)于推廣第二批創(chuàng)新相關(guān)改革舉措的通知中》即指出，要建立“以地方立法形式建立推動改革創(chuàng)新的容錯機(jī)制”“推動政府股權(quán)基金投向種子期、初創(chuàng)期企業(yè)的容錯機(jī)制”。

現(xiàn)在市場上很多人都在呼吁盡快建立“盡職免責(zé)”的機(jī)制，但究竟要如何執(zhí)行？胡波指出，怎樣有效區(qū)分“先行先試”和“瀆職失職”目前尚無統(tǒng)一定論，可以由一些具有公信力的行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)參與制定一套適合評價引導(dǎo)基金的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)?！耙M快推出政府引導(dǎo)基金領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施?！彼f。

當(dāng)前，一些地市的引導(dǎo)基金在有關(guān)方面進(jìn)行了嘗試，如廈門市科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金直投項(xiàng)目投資損失率以累計投資規(guī)模的40%為界，采取不同處理機(jī)制；浙江、濟(jì)南出臺相關(guān)盡職免責(zé)工作指引或?qū)嵤┘?xì)則，明確政策界限、適用對象及免責(zé)范圍、情形和程序等。但更多的實(shí)操細(xì)節(jié)及機(jī)制推廣，還有待持續(xù)的深化探索。

談及政府引導(dǎo)基金未來的發(fā)展，多位受訪者認(rèn)為，積極參與的同時，也需要冷靜的思考，避免盲目跟風(fēng)。當(dāng)前多地財政承壓，緊平衡或成常態(tài)，股權(quán)財政能載舟亦能覆舟。鼓勵地方政府招商創(chuàng)新的同時，亦要警惕因低效、無效投資導(dǎo)致的隱性債務(wù)增加。

政府設(shè)立投資引導(dǎo)基金的目的，在于充分放大財政資金的杠桿效應(yīng)，有效引導(dǎo)及帶動社會資本向產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)投資，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。王爽等專家提醒，“財政資金能夠在多大程度上釋放引導(dǎo)、放大效應(yīng)，能夠多大程度上實(shí)現(xiàn)政府初衷，除堅(jiān)守正確的定位之外，更取決于投資引導(dǎo)基金是否能夠真正實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)作?！?/p>