顧賓

2019年4月27日，第二屆“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇在北京舉行圓桌峰會(huì)。圖/法新

“無代表權(quán)的納稅”（taxation without representation），是引爆18世紀(jì)美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)的重要起因。今日，國(guó)際社會(huì)廣泛存在一種類似的不公平現(xiàn)象，可以稱為“無代表權(quán)的貢獻(xiàn)”（contribution without representation），這讓中國(guó)和其他新興市場(chǎng)國(guó)家不滿：它們?cè)跒槿蚪?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作出巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)，在全球經(jīng)濟(jì)治理中卻長(zhǎng)期不能享有相應(yīng)的地位。幸運(yùn)的是，這種不公平引爆的是改革訴求，而非革命。

全球經(jīng)濟(jì)治理變革的呼聲由來已久，但是美式霸權(quán)阻礙了這一進(jìn)程，新興市場(chǎng)國(guó)家對(duì)此深感沮喪。具體而言，在全球經(jīng)濟(jì)治理的三駕馬車中，世貿(mào)組織（WTO）的談判功能和爭(zhēng)端解決功能幾近癱瘓，世界銀行的增資計(jì)劃得不到落實(shí)，國(guó)際貨幣基金組織（IMF）改革份額公式以體現(xiàn)國(guó)際變局的訴求得不到支持。

既然改革老機(jī)構(gòu)阻力重重，中國(guó)決定走出一條新的多邊主義之路，即建立真正保障大多數(shù)成員話語權(quán)、體現(xiàn)它們利益訴求的新機(jī)制。為此，中國(guó)自2013年起先后倡議“一帶一路”、亞投行、新開發(fā)銀行以及最近的多邊開發(fā)融資合作中心（MCDF）。這些機(jī)制有一個(gè)共同特點(diǎn)，全都聚焦基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，反映了中國(guó)分享其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的意愿——“要想富，先修路”。

高標(biāo)準(zhǔn)實(shí)踐

令人欣慰的是，這些新機(jī)制都支持高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量和最佳實(shí)踐。2019年舉辦的第二屆“一帶一路”峰會(huì)的最大亮點(diǎn)是“高質(zhì)量”，公報(bào)誓言對(duì)腐敗零容忍。與此同時(shí)，中國(guó)財(cái)政部發(fā)布《“一帶一路”債務(wù)可持續(xù)性分析框架》，這個(gè)框架基于IMF和世行的債務(wù)可持續(xù)性分析框架，但避開后者的反投資偏誤，強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)期主義視角。

中國(guó)政府也于2022年出臺(tái)正式文件，禁止投資新的海外煤電項(xiàng)目。2022年底亞投行頒布新的能源政策，禁止投資煤炭開采和火電項(xiàng)目；事實(shí)上，亞投行自2016年開業(yè)以來從來沒有投資過煤電項(xiàng)目?？梢?，中國(guó)引領(lǐng)的這些新機(jī)制，把“廉潔”和“綠色”視為自己的生命。

一段時(shí)間以來，一些人對(duì)亞投行參與“一帶一路”諱莫如深?！耙粠б宦贰北晃勖餅榈蜆?biāo)準(zhǔn)，諸如污染環(huán)境、侵犯人權(quán)、搞債務(wù)陷阱、新殖民主義，總之被扣了一堆帽子。這些人因此主張，參與“一帶一路”會(huì)影響亞投行聲譽(yù)，企圖推動(dòng)亞投行和“一帶一路”脫鉤。

這件事在法律上怎么看？反對(duì)者認(rèn)為，既然亞投行法律沒有明確授權(quán)支持“一帶一路”，亞投行就不應(yīng)參與“一帶一路”。支持者認(rèn)為，“一帶一路”搞“五通”，包括設(shè)施聯(lián)通、資金融通，正符合《亞投行協(xié)定》第1.1條規(guī)定的銀行宗旨，即“改善基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通”。支持“一帶一路”符合亞投行法定宗旨，也與具體條款不相抵觸，因此亞投行應(yīng)理直氣壯投資“一帶一路”。事實(shí)上，亞投行迄今投資的200多個(gè)項(xiàng)目幾乎都分布在“一帶一路”沿線國(guó)家，可以說它們都是“一帶一路”項(xiàng)目。亞投行也與世界銀行等諸多機(jī)構(gòu)簽署支持“一帶一路”的備忘錄。

亞投行不僅參與“一帶一路”，還引領(lǐng)“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展。一個(gè)典型案例就是中國(guó)進(jìn)出口銀行項(xiàng)目。中國(guó)進(jìn)出口銀行（下稱“口行”）是金融支持“一帶一路”的領(lǐng)先機(jī)構(gòu)，至2019年第二屆“一帶一路”峰會(huì)時(shí)已經(jīng)為“一帶一路”提供融資達(dá)1萬億元人民幣?？谛杏?022年完成其融資業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)修訂，制定新的《環(huán)境社會(huì)框架》，向國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的通行標(biāo)準(zhǔn)看齊。這次修訂，得到亞投行和MCDF的鼎力支持。事情的緣起如下：在一個(gè)金融中介項(xiàng)目中，亞投行批準(zhǔn)貸款2億美元等值人民幣給口行，口行再轉(zhuǎn)投資于中國(guó)境內(nèi)的綠色項(xiàng)目。由于亞投行貸款的要求是符合亞投行標(biāo)準(zhǔn)，就給了口行一個(gè)提升自己標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)會(huì)。提升標(biāo)準(zhǔn)的辦法是，發(fā)揮MCDF的功能，由MCDF提供配套贈(zèng)款71.4萬美元（其中5%交給亞投行作為管理費(fèi)），聘請(qǐng)國(guó)際頂級(jí)專家?guī)椭谛袑?duì)標(biāo)對(duì)表公認(rèn)的“國(guó)際金融機(jī)構(gòu)”（標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，口行新的《環(huán)境社會(huì)框架》直接納入了亞投行和世行的諸多高標(biāo)準(zhǔn)。

中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管部門表示，把口行這個(gè)項(xiàng)目作為試點(diǎn)，如果做好了，將向全行業(yè)推廣。該項(xiàng)目意義重大，影響深遠(yuǎn)，可視為“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展的里程碑式案例。亞投行和“一帶一路”不只是做一個(gè)個(gè)項(xiàng)目，而且?guī)椭袊?guó)“穩(wěn)步擴(kuò)大規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放”，也即以開放促改革、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)國(guó)內(nèi)化。

踐行多邊主義

中央外辦主任王毅曾說，“中國(guó)并沒有另起爐灶，沒有另搞一套，而是努力在現(xiàn)有國(guó)際秩序和體系中發(fā)揮更多作用?！睋Q句話說，中國(guó)式多邊主義與美式多邊主義的關(guān)系是“基于美式，補(bǔ)正美式”。所謂“基于美式”，首先要承認(rèn)美式多邊主義的歷史貢獻(xiàn)。自1944年以來，美式多邊主義長(zhǎng)期主導(dǎo)國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作，客觀上推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)全球化、貿(mào)易投資自由化，保障了二戰(zhàn)后總體的、長(zhǎng)期的和平與發(fā)展。所謂“補(bǔ)正美式”，是因?yàn)樵诙噙呏髁x長(zhǎng)期實(shí)踐中，美國(guó)逐漸偏離多邊主義“初心”，美式霸權(quán)愈發(fā)濫用，因此新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家的利益訴求得不到有效反映。

伴隨中國(guó)的崛起，有人擔(dān)憂中國(guó)會(huì)不會(huì)像歷史上的英國(guó)和今日的美國(guó)，對(duì)外推行霸權(quán)？確實(shí)，20世紀(jì)40年代英美權(quán)力交接時(shí)，英國(guó)拒絕放棄“日不落帝國(guó)”地位，力圖維持與殖民地之間的特殊關(guān)系。戰(zhàn)后80年的歷史，美國(guó)對(duì)于后面的追趕者——前有德國(guó)和日本，今有中國(guó)——都毫不猶豫采取“踹梯子”策略。

應(yīng)當(dāng)澄清，實(shí)力不等于霸權(quán)，實(shí)力也不必然導(dǎo)致霸權(quán)。觀察中國(guó)歷史，中國(guó)長(zhǎng)期是世界大國(guó)，但沒有采取征服或侵略的做法，而是以“修文德”的方式贏得外國(guó)的尊重和崇拜。這與西方傳教士文化不同，傳教士們強(qiáng)加自己的信仰、價(jià)值觀給別人；在處理國(guó)際關(guān)系時(shí)，毫無顧忌地干涉別國(guó)內(nèi)政、顛覆外國(guó)政權(quán)。

如今，美國(guó)已經(jīng)走到了多邊主義的對(duì)立面。2022年頒布的《芯片法案》和《通脹削減法案》，把給予補(bǔ)貼的條件限定為美國(guó)本土生產(chǎn)的半導(dǎo)體和新能源汽車，并把與中國(guó)做生意的企業(yè)排除在外，迫使企業(yè)在中美之間選邊站隊(duì)。今年2月福特和寧德時(shí)代宣布在美合作建設(shè)動(dòng)力電池工廠；為了獲得《通脹削減法案》規(guī)定的補(bǔ)貼，雙方商定由寧德時(shí)代提供技術(shù)許可，而不是合資建廠，構(gòu)成美版“強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓”。美國(guó)的做法，從特朗普到拜登政府都是一致的：他們都在摧毀其先輩主導(dǎo)建立的多邊主義。

進(jìn)一步提升治理水平

值此“一帶一路”倡議提出十周年之際，應(yīng)推動(dòng)高質(zhì)量共建“一帶一路”走深走實(shí)。著眼于補(bǔ)正和優(yōu)化現(xiàn)有國(guó)際秩序，需要對(duì)“一帶一路”治理水平提出更高要求。

首先，深化與現(xiàn)行國(guó)際秩序的兼容互濟(jì)關(guān)系。國(guó)際上有一種提法，認(rèn)為中國(guó)有意借助“一帶一路”構(gòu)建中心輻射型（hub-and-spoke）國(guó)際關(guān)系，與美西方主導(dǎo)的傳統(tǒng)國(guó)際秩序分庭抗禮，并對(duì)后者構(gòu)成威脅甚至顛覆。但是事實(shí)正好相反。“一帶一路”公報(bào)文件主張與現(xiàn)有國(guó)際秩序的兼容關(guān)系，舉例為證：第一，明確支持二戰(zhàn)后建立的傳統(tǒng)國(guó)際秩序，尊重《聯(lián)合國(guó)憲章》宗旨原則和國(guó)際法。第二，明確要求基于現(xiàn)行國(guó)際秩序發(fā)展“一帶一路”，不另起爐灶。第三，明確把 “維護(hù)和促進(jìn)既有的雙邊合作機(jī)制及雙方共同參與的多邊機(jī)制”列入合作原則，要求“一帶一路”不應(yīng)影響雙方“在其他條約項(xiàng)下或作為有關(guān)國(guó)際組織成員所承擔(dān)的權(quán)利與義務(wù)”。不僅如此，“一帶一路”還賦予傳統(tǒng)國(guó)際秩序新的內(nèi)涵。例如把中非合作論壇作為中非共建“一帶一路”的主要平臺(tái)；把亞投行和其他多邊開發(fā)銀行作為助力共建“一帶一路”的重要多邊平臺(tái)。此外還在一些專門領(lǐng)域形成固定合作機(jī)制，包括中歐班列運(yùn)輸聯(lián)合工作組、 “一帶一路”稅收征管合作機(jī)制、“一帶一路”綠色發(fā)展國(guó)際聯(lián)盟等。

其次，推動(dòng)“一帶一路”符合高且可行的標(biāo)準(zhǔn)。“高”是指符合國(guó)際最佳實(shí)踐；“可行”是指兼顧發(fā)展中國(guó)家實(shí)際情況、差異化需求和有限的能力?！案咔铱尚小睒?biāo)準(zhǔn)，在哲學(xué)上遵循普遍真理與具體實(shí)際相結(jié)合原則，在發(fā)展實(shí)踐上符合構(gòu)建人類命運(yùn)共同體理念。推行高且可行的標(biāo)準(zhǔn)是中國(guó)式多邊主義（Chinese Multilateralism）的重要?jiǎng)?chuàng)新。近年來，筆者在反思美式多邊主義時(shí)提出“中國(guó)式多邊主義”概念，認(rèn)為“中國(guó)式多邊主義”是對(duì)美式多邊主義的揚(yáng)棄。也即，發(fā)揚(yáng)后者“規(guī)則導(dǎo)向，倡導(dǎo)最佳實(shí)踐”的優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)拋棄后者“無視發(fā)展中國(guó)家實(shí)際情況、差異化需求和有限能力”的不足。高標(biāo)準(zhǔn)必須能落地、可執(zhí)行，為此一要避免機(jī)構(gòu)官僚化，防止資源浪費(fèi)和繁文縟節(jié)；二要避免過度程序化，防止無限期拖延和效率低下；三要避免一刀切，防止所有項(xiàng)目適用一套做法。

最后，探索“一帶一路”多邊機(jī)構(gòu)化。在中國(guó)“一帶一路”領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌下，共建“一帶一路”依托現(xiàn)有多邊機(jī)制開展工作?！耙粠б宦贰备叻逭搲鳛閷ｉT的多邊合作平臺(tái)，尚無專門的秘書處，一定程度上阻礙了“一帶一路”機(jī)制化發(fā)展。目前，國(guó)家發(fā)改委設(shè)有“一帶一路”領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，外交部設(shè)有“一帶一路”高峰論壇聯(lián)絡(luò)辦公室。應(yīng)考慮整合兩個(gè)辦公室資源，升級(jí)為運(yùn)營(yíng)更為獨(dú)立、職能更為全面的“一帶一路”秘書處，增強(qiáng)“一帶一路”國(guó)際屬性。秘書處以基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通工作為抓手，推動(dòng)成員國(guó)輪流申辦“一帶一路”高峰論壇。秘書處作為一個(gè)多邊開發(fā)組織，應(yīng)當(dāng)是成員驅(qū)動(dòng)型的，類似世貿(mào)組織秘書處。各成員在秘書處框架下商討決策，有效淡化現(xiàn)有工作機(jī)制的中方控制色彩。秘書處還可設(shè)立多元化糾紛解決機(jī)制，廣泛處理涉“一帶一路”的條約解釋爭(zhēng)端（政府之間）、投資仲裁（投資者與東道國(guó)之間）和商事爭(zhēng)端（企業(yè)之間）。

在全球化遭遇逆流的時(shí)代背景下，“一帶一路”不可避免地受到?jīng)_擊。有人問， “一帶一路”還有全球化前景嗎？回答這個(gè)問題，首先要了解全球化的動(dòng)力。科技和資本是推動(dòng)全球化的根本動(dòng)力，這是人類千年發(fā)展史證明了的。因此，任何人為力量都無法否定和逆轉(zhuǎn)全球化。個(gè)別國(guó)家試圖搞科技新冷戰(zhàn)、價(jià)值觀貿(mào)易，甚至制裁、脫鉤，都只能暫時(shí)阻滯全球化，不能根本改變它。世界潮流，浩浩蕩蕩。“一帶一路”治理體系作為具有上層建筑性質(zhì)的制度框架，不僅順應(yīng)全球化大勢(shì)，而且極具包容性。在后疫情時(shí)代，借力共商共建共享這一“黃金法則”，“一帶一路”有望促成全球治理變革的新的標(biāo)志性成果。

（編輯：郝洲）