宋健

中國人口發(fā)展進(jìn)入新階段,客觀上要求發(fā)展理念和發(fā)展策略及時做出調(diào)整。相較于人口轉(zhuǎn)變過程中的人口激增現(xiàn)象,后人口轉(zhuǎn)變時期的人口形勢更為復(fù)雜,負(fù)增長和少子化老齡化構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。自2013年以來,中國生育政策不斷進(jìn)行寬松化改革。2021年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》明確提出“到2025年,積極生育支持政策體系基本建立”的目標(biāo)要求;黨的二十大報告進(jìn)一步指出,“優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略,建立生育支持政策體系,降低生育、養(yǎng)育、教育成本”。中國人口發(fā)展新階段的主要特征是什么?為何要在發(fā)展新階段建立生育支持政策體系?構(gòu)建中國特色的生育支持政策體系應(yīng)考慮哪些方面?本文將圍繞上述問題進(jìn)行分析和討論。

一、后人口轉(zhuǎn)變時期中國面臨生育主導(dǎo)型負(fù)增長

人口發(fā)展的階段劃分一般以人口轉(zhuǎn)變?yōu)闃?biāo)志。人口轉(zhuǎn)變是對人口再生產(chǎn)類型從低級形態(tài)向高級形態(tài)發(fā)展過程的概括。根據(jù)人口轉(zhuǎn)變理論,世界各國的人口發(fā)展均可大體分為三個階段:轉(zhuǎn)變前、轉(zhuǎn)變中和轉(zhuǎn)變后。轉(zhuǎn)變前階段人口的死亡率和生育率都處于較高水平,人口發(fā)展主要由死亡率變動所決定,自然增長率極低,僅夠維持國家和民族的生存;轉(zhuǎn)變中的人口死亡率率先下降,生育率經(jīng)過一段時滯后隨之下降,人口呈現(xiàn)較快增長,人口快速增長持續(xù)的時間和累計的規(guī)模取決于生育率下降的速度和幅度;當(dāng)死亡率和生育率雙雙降到較低水平,自然增長率再次回歸較低水平,由此完成人口再生產(chǎn)類型從“傳統(tǒng)型”向“現(xiàn)代型”的轉(zhuǎn)變。人口轉(zhuǎn)變完成意味著人口發(fā)展進(jìn)入一個新階段,然而,這一階段人口的變化態(tài)勢和發(fā)展前景仍不明朗,經(jīng)典人口轉(zhuǎn)變理論未能對此做出有效預(yù)測,第二次人口轉(zhuǎn)變理論只是根據(jù)歐洲國家情境做出嘗試性解釋。各國在這一階段的人口發(fā)展特征存在差異,也均在探索適合本國國情的人口發(fā)展策略。

人口轉(zhuǎn)變始自歐洲,目前已席卷全球大多數(shù)國家,成為人口發(fā)展的一個普遍規(guī)律。伴隨工業(yè)化和現(xiàn)代化的進(jìn)程,歐洲較早開啟死亡轉(zhuǎn)變、經(jīng)歷生育轉(zhuǎn)變,并于20世紀(jì)70年代初完成人口轉(zhuǎn)變。然而,生育率未能如預(yù)期那樣穩(wěn)定在更替水平附近,而是繼續(xù)下降。有學(xué)者將總和生育率低于1.5的現(xiàn)象稱為“低生育率陷阱”,認(rèn)為低生育水平會通過經(jīng)濟、社會和人口學(xué)的機制不斷自我強化,最終固化,難以擺脫[1]。低生育率已成為完成人口轉(zhuǎn)變的國家普遍面臨的問題。盡管在21世紀(jì)初期,歐洲一些國家的生育率出現(xiàn)短暫回升,但似乎均未能恢復(fù)到更替水平以上。2022年聯(lián)合國《世界人口展望》數(shù)據(jù)顯示(1)數(shù)據(jù)來源:United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Population Division (2022). World Population Prospects 2022. Online Edition. 若非特別說明,本文1950—2021年世界各國數(shù)據(jù)均來源于此。,全球三分之二的國家或地區(qū)的生育率已低于更替水平,2020年全球人口自然增長率首次降到10‰以下。與中國同處東亞地區(qū)的日本和韓國已先后出現(xiàn)人口負(fù)增長。日本于2005年自然增長率轉(zhuǎn)為負(fù)值,2010年達(dá)到人口峰值1.28億人,此后一直持續(xù)負(fù)增長,2021年總?cè)丝诮禐?.25億人。韓國于2019年出現(xiàn)自然負(fù)增長,2020年達(dá)到峰值人口5186萬人,此后開始負(fù)增長,2021年人口降為5183萬人。

中國于20世紀(jì)90年代完成人口轉(zhuǎn)變,慣性正增長30年后,2022年出現(xiàn)人口負(fù)增長。相較于一些歐洲國家通過移民措施緩解負(fù)增長,中國人口規(guī)模巨大,國際遷移量不足以影響人口增長的方向,因此,人口增長主要取決于自然增長,即出生與死亡的博弈。從人口發(fā)展階段來看,1949年,中國人口出生率和死亡率分別為36.0‰和20.0‰(2)數(shù)據(jù)來源:國家衛(wèi)生健康委員會人口監(jiān)測與家庭發(fā)展司以及中國人口與發(fā)展研究中心:《人口和家庭發(fā)展常用數(shù)據(jù)手冊(2019)》。若非特別說明,本文中國相關(guān)數(shù)據(jù)均來源于此。,處于人口轉(zhuǎn)變初始階段。20世紀(jì)五六十年代推行的“愛國衛(wèi)生運動”和農(nóng)村合作醫(yī)療制度推動死亡率迅速下降,1965年死亡率已降至10‰以下,同期出生率仍高達(dá)30‰以上,人口駛?cè)朐鲩L快車道。1962年至1975年每年出生人口超過2000萬人,人口總數(shù)從1964年的7億人迅速增至1969年的8億人,1974年進(jìn)一步增至9億人,每5年增加1億人口的現(xiàn)實對當(dāng)時尚不發(fā)達(dá)的生產(chǎn)力造成極大沖擊。隨著計劃生育政策的強有力推行和社會經(jīng)濟水平的不斷提高,1998年自然增長率終于降到10‰以下,距全國人大五屆二次會議“政府工作報告”提出的1979年“要力爭使全國人口增長率降到10‰左右”(3)《政府工作報告》1979-06-18。http://www.gov.cn/test/2008-03/10/content_915616.htm.的目標(biāo)時間多用了近20年。1992年,總和生育率降到更替水平以下,標(biāo)志著人口進(jìn)入內(nèi)在負(fù)增長,但人口總量繼續(xù)維持慣性正增長。由于生育率持續(xù)低迷,人口峰值在相關(guān)預(yù)測中不斷下調(diào),達(dá)到峰值的時間也不斷提前。2021年人口自然增長率降到3.4‰,全國人口凈增量僅為48萬人,意味著慣性正增長勢能逐漸耗盡,人口進(jìn)入零增長區(qū)間。2022年人口自然增長率為-0.60‰,進(jìn)入負(fù)增長。

中國當(dāng)前面臨的生育主導(dǎo)型負(fù)增長史無前例,因為中華民族歷史上出現(xiàn)過的人口負(fù)增長均屬于人口轉(zhuǎn)變前階段的死亡主導(dǎo)型負(fù)增長。回溯歷史,中華民族不止一次遭遇過人口負(fù)增長,從原始農(nóng)業(yè)時期的不到500萬人,到北宋時期首次超過1億人,清乾隆時期超過2億人,到民國元年增至4.4億人,中國人口總量并非線性增長,而是隨著朝代更迭起伏波動。僅從人口負(fù)增長的幅度來看,三國末期(公元265年)相較東漢時期(公元157年,恒帝永壽三年),人口減少4700萬,相當(dāng)于消減了當(dāng)時2/3的全國人口;清順治時期(公元1661年)相較明嘉靖時期(公元1566年),人口減少7990萬,相當(dāng)于消減了當(dāng)時近一半的全國人口;清同治時期(公元1874年)相較清咸豐時期(公元1851年),人口減少7326萬,相當(dāng)于消減了當(dāng)時17%的全國人口。中華人民共和國成立之后,也曾遭遇過短暫的死亡主導(dǎo)型負(fù)增長,1960年人口相較1959年減少1000萬,1961年進(jìn)一步減少378萬。這些負(fù)增長一般并不持久,當(dāng)形勢好轉(zhuǎn),死亡率下降,人口就會回歸正增長。

死亡主導(dǎo)型負(fù)增長源于在較高的出生率條件下,死亡率異常升高,死亡率下降即可消除負(fù)增長;而生育主導(dǎo)型負(fù)增長源于在較低的死亡率條件下,生育率更加低迷,只有生育率提升方可消除負(fù)增長。從人口發(fā)展規(guī)律來看,在持續(xù)低生育率的條件下,人口負(fù)增長不可避免且將長期存在。相較死亡率而言,生育率的調(diào)節(jié)變動機制更為復(fù)雜,這對人口長期均衡發(fā)展的目標(biāo)帶來極大挑戰(zhàn),客觀上要求必須清醒認(rèn)識、準(zhǔn)確概括新階段人口發(fā)展的特征并做出科學(xué)應(yīng)對。

二、新階段人口發(fā)展呈現(xiàn)總量達(dá)峰、素質(zhì)提升、少子化老齡化程度加深三大特征

與世界其他國家相比,中國完成人口轉(zhuǎn)變后,慣性正增長兼內(nèi)在負(fù)增長時間更長,遭遇人口負(fù)增長時,生育水平更低,人口規(guī)模更大。本文無意于對中國人口發(fā)展新階段的特征做出全面概括,不考慮人口遷移流動、城鎮(zhèn)化水平、家庭轉(zhuǎn)變、性別結(jié)構(gòu)等其他重要因素,只聚焦主題,對應(yīng)規(guī)模、素質(zhì)和年齡結(jié)構(gòu)三個基本要素,重點關(guān)注新階段中國人口發(fā)展中“總量達(dá)峰,素質(zhì)提升,少子化老齡化程度加深”三大特征。

中國人口總量在2021年達(dá)到峰值,預(yù)計將在較長時期內(nèi)仍維持較大人口規(guī)模。黨的二十大報告指出,“中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化”,人口規(guī)模巨大是中國區(qū)別于其他后人口轉(zhuǎn)變國家的一個重要特征,也是建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的主要支撐。目前全世界僅有14個國家的人口規(guī)模超過1億人(4)根據(jù)聯(lián)合國《世界人口展望》2022年估計數(shù)據(jù),2021年,世界人口超過1億人的國家有14個,除中國和印度外,其他國家人口數(shù)分別是:美國(3.37億)、印度尼西亞(2.74億)、巴基斯坦(2.31億)、巴西(2.14億)、尼日利亞(2.13億)、孟加拉國(1.69億)、俄羅斯(1.45億)、墨西哥(1.27億)、日本(1.25億)、埃塞俄比亞(1.20億)、菲律賓(1.14億)、埃及(1.09億)。,其中,超過10億人的只有中國和印度。2021年印度總?cè)丝跀?shù)為14.08億人,年出生人口為2311萬人,自然增長981萬人。盡管印度的總和生育率在2020年也降至更替水平以下,但其人口中位年齡僅為27.6歲,相對年輕的結(jié)構(gòu)會推動印度人口繼續(xù)慣性正增長,將很快取代中國成為世界第一人口大國。預(yù)計到2035年,中國和印度人口分別為13.8億人和15.5億人,2050年分別為12.7億人和16.4億人(5)數(shù)據(jù)來源:Population Reference Bureau. 2021 World Population Datasheet. 若非特別說明,本文2035年和2050年世界各國預(yù)測數(shù)據(jù)均來源于此。。由此可見,21世紀(jì)中葉以前,中國人口眾多的基本國情不會改變。中國不僅總?cè)丝谝?guī)模巨大,不同年齡、性別、社會經(jīng)濟特征的子人口同樣規(guī)模巨大,近9億勞動年齡人口、3億育齡女性、2.64億老年人口(6)數(shù)據(jù)來源:國家統(tǒng)計局《中國人口普查年鑒2020》。若非特別說明,本文2020年中國普查數(shù)據(jù)均來源于此。http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rkpc/7rp/indexch.htm.、2.93億農(nóng)民工(7)農(nóng)民工數(shù)量來自國家統(tǒng)計局:《2021年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》。2022-04-29,http://www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/zxfb2020/202204/t20220429_1830139.html.等,每一類子人口規(guī)模都堪比世界上總量超過1億人的大國,相當(dāng)長一段時期在就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)保等領(lǐng)域仍會不同程度地感受到總量壓力。

人口素質(zhì)顯著提升是過去幾十年來中國取得的重大成就之一,也將成為人口發(fā)展新階段社會經(jīng)濟發(fā)展的核心競爭力。人口素質(zhì)一般通過健康狀況和受教育程度兩類指標(biāo)衡量。數(shù)據(jù)顯示,中國人口出生時平均預(yù)期壽命從20世紀(jì)50年代的43.7歲提升到2021年的78.2歲,65歲時和80歲時平均預(yù)期壽命分別從1950年的9.1歲和4.3歲增至2021年的17.7歲和7.8歲,意味著不僅人口總體壽命延長,老年人和高齡老年人也有更長的平均余壽。以每千名活產(chǎn)嬰兒中死亡嬰兒數(shù)量和以5歲以下兒童死亡數(shù)量計算的嬰兒死亡率和兒童死亡率指標(biāo)分別從1950年的131.8‰和208‰降至2021年的5.7‰和7‰,遠(yuǎn)低于世界平均水平,與發(fā)達(dá)國家相關(guān)指標(biāo)的距離進(jìn)一步拉近(表1)。中國近幾十年來教育的發(fā)展和人口受教育程度的提升更是令世人矚目:1986年頒布《中華人民共和國義務(wù)教育法》,實施九年義務(wù)教育制度;1999年高校擴招,2019年高等教育毛入學(xué)率超過50%,進(jìn)入高等教育普及化階段。全國人口普查數(shù)據(jù)顯示,中國文盲率(15歲及以上人口中不識字人口比例)從1964年的33.58%降至2020年的2.67%;每10萬人中具有大專及以上文化程度的從1964年的416人增至2020年的15467人;15歲及以上人口的平均受教育年限已達(dá)到9.91年。

表1 世界部分國家人口健康素質(zhì)相關(guān)指標(biāo)

中國“超前型”“壓縮型”的人口轉(zhuǎn)變加劇了年齡結(jié)構(gòu)性矛盾,少子化老齡化問題更加突出。人口轉(zhuǎn)變過程中,死亡率和生育率雙雙下降共同推動了人口老齡化,其中,死亡率下降使更多人得以存活至老年,造成“頂部老齡化”;生育率下降加重了老年人口在總?cè)丝谥械谋壤?造成“底部老齡化”。全國人口普查數(shù)據(jù)顯示,中國65歲及以上老年人口比例從1953年的4.41%攀升至2020的13.5%。2021年底,中國60歲和65歲及以上老年人口比例分別為18.9%和14.2%。按照60歲及以上老年人口比例分別超過10%、20%和30%的標(biāo)準(zhǔn),中國于1999年進(jìn)入人口老齡化社會,“十四五”期間進(jìn)入中度老齡化階段,2035年左右將進(jìn)入重度老齡化階段(8)國家衛(wèi)健委:2035年左右中國將進(jìn)入重度老齡化階段.中國新聞網(wǎng), 2022-09-20. http://zjnews.china.com.cn/yuanchuan/2022-09-20/356298.html.。少子化是指出生人口數(shù)不斷減少,源于多種因素,如進(jìn)入婚育年齡的女性隊列人口數(shù)量減少,育齡女性中20～29歲適齡生育女性比例下降,以及較晚出生隊列女性的婚育推遲、生育率低迷等。與之相對應(yīng),全國出生人口數(shù)自1998年以來每年均未超過2000萬人,2016年以來更是發(fā)生斷崖式下降,從1786萬人的小高峰降至2022年的956萬人。出生人口數(shù)的斷崖式下降是2022年中國出現(xiàn)人口負(fù)增長的直接原因。

在人口發(fā)展新階段,規(guī)模、素質(zhì)和結(jié)構(gòu)三個基本要素的作用將有所轉(zhuǎn)換。曾經(jīng)創(chuàng)造機會窗口、助力實現(xiàn)人口紅利的規(guī)模和結(jié)構(gòu)要素的作用逐漸減弱,素質(zhì)要素被期待發(fā)揮更大的作用。在人口轉(zhuǎn)變過程中,少兒人口比例不斷下降、老年人口比例緩慢上升時期形成較低的總撫養(yǎng)比,開啟了中國人口機會窗口;我國政府通過發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè),充分利用勞動力資源豐富和相對廉價的優(yōu)勢,推動經(jīng)濟高速增長,實現(xiàn)世所矚目的人口紅利。此種類型的人口紅利通常被視為人口“規(guī)模紅利”(勞動力規(guī)模巨大)或“結(jié)構(gòu)紅利”(被撫養(yǎng)人口比例較低)。隨著人口進(jìn)入負(fù)增長和老齡化程度逐漸加深,高質(zhì)量發(fā)展急迫要求尋找新的紅利機會,素質(zhì)要素的充分利用刻不容緩。一方面,要清醒認(rèn)識新階段人口發(fā)展的主要特征,改變經(jīng)濟增長方式,從依靠體力型勞動向依靠技能型勞動轉(zhuǎn)變,從勞動密集型產(chǎn)業(yè)向技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變,從人口大國向人力資本強國轉(zhuǎn)變;另一方面,人口自身可持續(xù)發(fā)展是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的前提條件,在低生育率持續(xù)、人口進(jìn)入生育主導(dǎo)型負(fù)增長的現(xiàn)實情境下,實現(xiàn)適度生育水平勢在必行。

三、實施積極生育支持策略是人口發(fā)展新階段的必然要求

生育和死亡是影響人口變動的根本因素,由于死亡轉(zhuǎn)變具有需求剛性、認(rèn)同共性和倫理制約性(健康長壽是人類普遍追求,死亡變量的上調(diào)往往是被動使然而非主動作為),因此生育調(diào)節(jié)成為現(xiàn)代社會實現(xiàn)人口可持續(xù)發(fā)展的重要手段。生育調(diào)節(jié)的必要性在于,生育轉(zhuǎn)變不會在死亡轉(zhuǎn)變之后自然而然地發(fā)生,而是需要具備一定的條件,包括觀念轉(zhuǎn)變和技術(shù)支持。美國人口學(xué)家寇爾總結(jié)了生育轉(zhuǎn)變的三個必要條件,分別是生育的自主意識、對少生優(yōu)勢的認(rèn)知、掌握節(jié)育技術(shù)[2]。為應(yīng)對人口轉(zhuǎn)變過程中的人口激增現(xiàn)象,國家實施生育抑制策略促使上述條件更早和更快達(dá)成,如宣傳少生優(yōu)勢、提供必要的甚至是免費的技術(shù)咨詢和服務(wù)等;社會經(jīng)濟發(fā)展特別是教育程度的普遍提升推動自主意識形成。實踐證明,世界很多國家和地區(qū)都通過內(nèi)含生育抑制策略的“家庭計劃項目”(family planning program)實現(xiàn)或促進(jìn)了生育轉(zhuǎn)變。

生育抑制策略在中國實施時間長且影響深遠(yuǎn)。20世紀(jì)50年代初期,我國曾制定《限制節(jié)育及人工流產(chǎn)暫行辦法》,禁止海關(guān)進(jìn)口避孕用具和藥物,嚴(yán)格限制絕育和流產(chǎn),鼓勵生育,促進(jìn)人口增長。隨著人口規(guī)模不斷攀升,以1980年《中共中央關(guān)于控制人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團員的公開信》(簡稱《公開信》)為標(biāo)志,開啟了控制人口過快增長的政策干預(yù)過程。20世紀(jì)90年代以來,中共中央國務(wù)院就人口問題先后發(fā)布了五次重要決定性文件(簡稱中央《決定》),均著眼于調(diào)整生育水平。政策目標(biāo)隨著人口形勢不斷動態(tài)調(diào)整,政策措施幾經(jīng)變化(表2)。

表2 不同人口形勢下中國人口政策的目標(biāo)與措施

生育策略具有一定的路徑依賴性,其調(diào)整往往滯后于人口形勢變化。20世紀(jì)90年代,中國的內(nèi)在自然增長率已經(jīng)發(fā)生了方向性轉(zhuǎn)折,但由于龐大人口規(guī)模的遮蔽和相對年輕的年齡結(jié)構(gòu)蘊含的強大慣性,1991年的中央《決定》繼續(xù)以自然增長率作為主要指標(biāo),嚴(yán)格控制人口增長;2000年和2006年的中央《決定》關(guān)注人口總量,同時以生育水平替代自然增長率作為主要指標(biāo),要求穩(wěn)定低生育水平。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出,“堅持計劃生育的基本國策,啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策,逐步調(diào)整完善生育政策,促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展”,從此開啟了生育政策寬松化改革進(jìn)程。

對生育數(shù)量限制的不斷放松并未帶來生育率顯著回升,其原因在于:一方面,人口作為長變量和慢變量,有其自身發(fā)展規(guī)律,政策實施后的效果往往需要更長時間方能體現(xiàn);另一方面,生育政策主要對家庭生育子女的數(shù)量做出規(guī)定,早期生育率下降受生育政策影響更大,但在20世紀(jì)90年代之后,生育率的進(jìn)一步下降主要受到社會經(jīng)濟發(fā)展的影響。在某種程度上,促成生育水平下降的因素已經(jīng)成為當(dāng)今社會生活的底色,生育水平逆勢上升的理由并不充足。在低生育率特別是國家抑制生育策略環(huán)境下成長起來的青年一代的生育觀念和行為均發(fā)生了顯著變化,發(fā)展新階段的生育率回升僅僅依靠政策的數(shù)量性規(guī)定遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,在生育自主意識強烈、節(jié)育技術(shù)普及的背景下,生育轉(zhuǎn)變?nèi)龡l件(生育的自主意識、對少生優(yōu)勢的認(rèn)知、掌握節(jié)育技術(shù))中,能夠加以改變的,也許只有將育齡人群對少生優(yōu)勢的認(rèn)知轉(zhuǎn)化為其對少生劣勢的認(rèn)知或?qū)Χ嗌鷥?yōu)勢的認(rèn)知,并通過實施積極生育支持策略進(jìn)行助力。

四、以促進(jìn)人的全面發(fā)展和人口長期均衡發(fā)展為目標(biāo),建立生育支持政策體系

釋放生育潛力、激發(fā)生育動力是人口發(fā)展新階段實現(xiàn)適度生育水平的兩項基本任務(wù)。當(dāng)前中國陷入生育意愿和生育水平“雙低”的困境[3],其中,生育水平低于生育意愿意味著育齡人群存在尚未滿足的生育需求,可因需施策,通過生育支持措施釋放這部分人群的生育潛力;生育意愿低于更替水平意味著生育動力不足,在這方面還需要進(jìn)一步凝聚共識,共謀對策。

激發(fā)生育動力的任務(wù)更加艱巨。生育意愿的影響因素不僅涉及社會經(jīng)濟、人口特征和相關(guān)政策等宏微觀因素,與心理層面的生育動機等也密不可分。生育動機反映個體生育與否的一般傾向性,也反映個體對生育所持的價值觀和態(tài)度,促使或避免個體發(fā)生生育行為。研究發(fā)現(xiàn),中國育齡人群的生育動機具有較強的穩(wěn)定性和持續(xù)性,與生育意愿整體呈正相關(guān)關(guān)系。生育意愿不僅受多重動機的復(fù)雜影響,而且呈現(xiàn)顯著的人群異質(zhì)性。總體而言,家庭期待動機顯著提升生育意愿,而生育成本動機顯著削弱生育意愿[4]。在實施生育抑制策略時期,“多子多?！薄梆B(yǎng)兒防老”等思想被視為不合時宜的傳統(tǒng)觀念,宣傳倡導(dǎo)的是“晚婚晚育”“少生優(yōu)生”的新型生育觀,出生、成長于這一時期的“70”后到“00后”幾代人長期耳濡目染、潛移默化,生育觀已極大改變。在實施生育支持策略的新時期,如何重塑育齡人群的生育觀,是構(gòu)建生育支持政策體系時不容忽視的難點和重點問題?？煽紤]充分發(fā)揮家庭期待動機對生育意愿的提升作用,降低生育成本動機對生育意愿的削弱作用,激發(fā)適齡人群生育意愿。

釋放生育潛力與生育支持政策體系構(gòu)建密切相關(guān)。滿足育齡人群多樣化和個性化的生育需求是建設(shè)生育支持政策體系的出發(fā)點。育齡人群尚未滿足的生育需求包括“想生不敢生”和“想生不能生”兩個層面,前者多涉及經(jīng)濟社會因素,后者多與生殖健康相關(guān)。多項全國性調(diào)查顯示,“育兒成本高”“沒人帶孩子”“工作家庭沖突”是導(dǎo)致“想生不敢生”的主要原因。針對上述原因和生育困難人群的特殊需求,2021年的中央《決定》中提出“降低生育、養(yǎng)育、教育成本”“發(fā)展普惠托育服務(wù)體系”“提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平”等一攬子解決方案;2022年國家衛(wèi)生健康委、國家發(fā)展改革委等17部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善和落實積極生育支持措施的指導(dǎo)意見》(國衛(wèi)人口發(fā)〔2022〕26號),將上述方案進(jìn)一步細(xì)化,特別是將“降低生育、養(yǎng)育、教育成本”分解為“完善生育休假和待遇保障機制”“強化住房、稅收等支持措施”“加強優(yōu)質(zhì)教育資源供給”“構(gòu)建生育友好的就業(yè)環(huán)境”等四個方面,分別針對生育、住房、教育、就業(yè)等成本要素進(jìn)行部門分工和協(xié)調(diào)。從這個意義上說,中央已就釋放生育潛力做出了覆蓋全生命周期的涉及多部門、各環(huán)節(jié)的戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性部署,關(guān)鍵在于如何落實落地。

建立生育支持政策體系是一項系統(tǒng)工程,是以促進(jìn)人的全面發(fā)展為中心的民生保障和各項社會事業(yè)的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。事實上,自2000年以來,體系建設(shè)就成為人口與計劃生育工作的重點。在穩(wěn)定低生育水平階段,雖依然沿循生育抑制策略,但強調(diào)“完善人口與計劃生育工作的調(diào)控體系和相關(guān)社會經(jīng)濟政策”,要求“建立和完善政府為主、社會補充的人口和計劃生育利益導(dǎo)向政策體系”。進(jìn)入21世紀(jì)特別是“十二五”時期以來,人口發(fā)展的內(nèi)在動力和外部條件發(fā)生了顯著變化,國家啟動生育支持策略,不再以人口總量、人口增長和生育水平作為主要指標(biāo),而是希望實現(xiàn)適度生育水平,并關(guān)注“家庭發(fā)展支持體系”“婦幼保健計劃生育服務(wù)體系”“積極生育支持政策體系”“促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的政策法規(guī)體系”等一系列體系建設(shè),強調(diào)政策體系和服務(wù)體系的綜合性。

需要指出的是,無論是生育抑制還是生育支持,都要通過影響觀念和提供服務(wù)協(xié)助完成育齡人群生育行為的轉(zhuǎn)變,但生育支持比生育抑制更需要整體性思維和政策體系建設(shè)。因為在生育率下降過程中,雖然正如《公開信》所指出的,“實現(xiàn)一對夫婦只生育一個孩子,是一場移風(fēng)易俗的大事”,計劃生育工作成為當(dāng)時“天下第一難”的事情,但通過“知情選擇”“優(yōu)質(zhì)服務(wù)”以及社會經(jīng)濟發(fā)展的助力,育齡人群最終實現(xiàn)了生育觀念和行為的轉(zhuǎn)變,使生育率從高水平降到低水平。當(dāng)前,少生優(yōu)生已成為社會生育觀念的主流,要實現(xiàn)適度生育水平,如何激發(fā)生育動力就成為難點和重點,這同樣需要再次移風(fēng)易俗。

建立生育支持政策體系是促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的重要保障。需要厘清人口增長與經(jīng)濟增長、生育支持與家庭發(fā)展、需求滿足與服務(wù)提供等多對關(guān)系的主次和輕重,切忌本末倒置、舍本逐末。其一,關(guān)于人口增長與經(jīng)濟增長的關(guān)系。人口作為社會經(jīng)濟發(fā)展的主體,自身發(fā)展具有規(guī)律性,應(yīng)“以均衡為主線”,尊重人口發(fā)展規(guī)律,兼顧人口長期均衡發(fā)展和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展,最大限度發(fā)揮人口對經(jīng)濟社會發(fā)展的能動作用,順勢而為,而不能削足適履。其二,關(guān)于生育支持與家庭發(fā)展的關(guān)系。生育與婚姻家庭制度密切相關(guān),家庭制度是保障人類繁衍的基本制度安排,是人類歷史上反復(fù)嘗試、最終形成的生育的核心制度,源于歐洲的第二次人口轉(zhuǎn)變理論認(rèn)為婚姻家庭轉(zhuǎn)變是造成持續(xù)低生育率的主要原因。目前中國仍遵循普婚、普育的傳統(tǒng),生育仍在婚姻家庭制度框架內(nèi),應(yīng)傳承和弘揚中華民族家庭文化優(yōu)良傳統(tǒng),通過“將婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育一體考慮”,提高家庭發(fā)展能力,促進(jìn)家庭和諧幸福,因勢利導(dǎo),實現(xiàn)適度生育水平。其三,關(guān)于需求滿足與服務(wù)提供的關(guān)系。要充分理解現(xiàn)代化過程中“個體化”發(fā)展的必然趨勢,尊重和滿足育齡人群多樣化和個性化的生育需求,審時度勢,通過把握需求、改善供給,提高服務(wù)質(zhì)量,保障群眾合法權(quán)益,切實解決家庭后顧之憂,盡最大努力釋放生育潛能、激發(fā)生育動力,促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展。