張慧

《中華人民共和國濕地保護法》2022年6月1日正式施行。這是我國濕地領(lǐng)域具有里程碑意義的重大事件，是濕地保護的法治元年，標志著濕地保護工作從此步入了法治化軌道。濕地與森林、海洋并稱為全球三大自然生態(tài)系統(tǒng)，具有涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)、蓄洪抗旱、調(diào)節(jié)氣候和維護生物多樣性等重要生態(tài)功能，保護、修復(fù)、利用和管理好濕地具有十分重大的意義。林業(yè)部門作為監(jiān)督管理濕地資源的主管部門，認真貫徹落實《濕地保護法》是一件迫在眉睫的重要工作。2022年“全國三億青少年進森林研學(xué)教育活動”組織開展“關(guān)注森林·大美濕地行”主題研學(xué)實踐15場，推進更多的青少年關(guān)注濕地，珍愛濕地。筆者就此開展調(diào)研，結(jié)合湖南實際，就貫徹執(zhí)行《濕地保護法》提出了思路對策和工作措施，促進提升全省濕地保護管理工作水平。

一、湖南濕地保護管理成效顯著

目前，湖南省共建有78家省級以上濕地公園，國家級濕地公園70家，省級濕地公園8家，其中52家以自然濕地類型為主，26家以人工濕地類型為主，公園面積共計27.09萬公頃，其中濕地面積19.83萬公頃，占比達73.2%。近年來，湖南省牢記習(xí)近平總書記“守護好一江碧水”的殷殷囑托，高度重視濕地保護工作，按照全方位保護、全流域修復(fù)、全社會參與的工作思路，切實加強濕地保護修復(fù)工作，濕地面積總量保持穩(wěn)定，濕地保護率由50.16%增至70.54%，濕地生態(tài)狀況不斷改善，取得了非常顯著的成效。

一是濕地保護體系日臻完善。湖南省于2005年審議通過了《湖南省濕地保護條例》，明確了“保護優(yōu)先、突出重點、合理利用、持續(xù)發(fā)展”的原則；省政府辦公廳2017年印發(fā)了《湖南省濕地保護修復(fù)制度工作方案》；“加強河湖和濕地生態(tài)系統(tǒng)保護”寫入了《湖南省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二O三五年遠景目標綱要》；湖南省第十二次黨代會報告強調(diào)，要“推動濕地生態(tài)系統(tǒng)有效恢復(fù)”，“堅決‘守護好一江碧水，持續(xù)推動江湖協(xié)同、河湖共治，建千里湘江濱水走廊，還八百里洞庭碧波萬頃”；省林業(yè)局出臺了《湖南省濕地保護修復(fù)“十四五”專項規(guī)劃》，制定了《湖南省濕地公園管理辦法》《湖南省省級重要濕地和一般濕地認定管理辦法》《省級重要濕地認定指標》《退耕還濕治理農(nóng)業(yè)面源污染技術(shù)規(guī)程》《洞庭湖濕地生態(tài)保護修復(fù)2022年行動方案》，并將濕地保護率、濕地保護修復(fù)等納入林長制考核內(nèi)容，省市縣三級林業(yè)主管部門均成立了濕地保護管理機構(gòu)，湖南省省濕地保護管理工作逐漸步入了規(guī)范化、法治化、制度化軌道。

二是濕地生態(tài)修復(fù)成效明顯。突出濕地生態(tài)功能的整體性和系統(tǒng)性，用生態(tài)的方式實施全流域濕地生態(tài)修復(fù)。大力開展洞庭湖全流域濕地治理，清退歐美黑楊40.17萬畝，修復(fù)清理跡地及洲灘、岸線52.19萬畝，拆除矮圍2818公里，非法采砂和環(huán)湖造紙污染企業(yè)全面退出，洞庭湖濕地生態(tài)系統(tǒng)功能明顯提升。全面實施濕地生態(tài)保護恢復(fù)工程項目，重點實施了洞庭湖濕地保護與恢復(fù)工程、濕地生物多樣性保護項目、退耕還濕項目、山水林田湖草生態(tài)修復(fù)工程、三峽后續(xù)自然保護區(qū)建設(shè)與完善項目等重點項目。組織編制了《洞庭湖濕地生態(tài)保護修復(fù)2022年行動方案》，開展資源管控、生態(tài)修復(fù)、候鳥保護、統(tǒng)一監(jiān)測、聯(lián)合執(zhí)法、生態(tài)補償?shù)攘髮ｍ椥袆?，實施生態(tài)基圍、濕地植被恢復(fù)、小微濕地、觀鳥場所、生態(tài)疏浚等五大建設(shè)工程。狠抓涉濕生態(tài)環(huán)境問題整改，創(chuàng)造性推進退耕還林還濕試點，GEF項目被聯(lián)合國糧農(nóng)組織終期評估為優(yōu)秀。截至2022年底，洞庭湖麋鹿數(shù)量達到210余頭，江豚數(shù)量穩(wěn)定在120頭左右，環(huán)洞庭湖區(qū)域越冬候鳥達37.83萬只。

三是濕地合理利用提質(zhì)增效。堅持保護為主、合理利用，根據(jù)濕地生態(tài)系統(tǒng)承載力，疏堵結(jié)合引導(dǎo)濕地科學(xué)開發(fā)和合理利用，實現(xiàn)濕地生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟效益相統(tǒng)一。嚴格濕地公園征占用監(jiān)管，省林業(yè)局印發(fā)了《關(guān)于進一步加強濕地公園建設(shè)管理的通知》，建章立制從嚴規(guī)范濕地公園征占用行為，進一步加強對取水、挖砂、取土、挖礦、引進外來物種和涉外科考活動的管理，對未經(jīng)批準擅自征收、占用濕地公園土地的項目依法嚴格處理并責(zé)令實施生態(tài)修復(fù)。對國家和省重點項目及民生基礎(chǔ)設(shè)施項目，各級林業(yè)部門主動介入并做好政策解讀和服務(wù)。堅持共建共享，充分利用濕地生態(tài)資源共辦生態(tài)保護節(jié)會，共謀生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)濕地保護和利用的雙贏。高標準舉辦了十一屆洞庭湖國際觀鳥節(jié)，持續(xù)開展世界濕地日、野生動植物日、愛鳥周、“護鳥飛”等宣傳活動，凝聚了全社會廣泛參與濕地保護的合力。支持洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)岳陽、常德、益陽三市積極舉辦洞庭湖生態(tài)旅游節(jié)、小龍蝦捕撈節(jié)、大閘蟹美食節(jié)等活動，著力打造“天下洞庭”旅游品牌。

四是濕地巡護監(jiān)管持續(xù)加強。強化濕地分級分類管理，切實加強國家和省級重要濕地保護，抓好重要濕地修復(fù)方案編制審批以及濕地修復(fù)驗收、后期管理、修復(fù)效果評估，對重要濕地修復(fù)實行全過程監(jiān)管。加強濕地公園管理監(jiān)測，每年組織開展全省濕地公園質(zhì)量管理評估；組織開展洞庭湖生態(tài)狀況監(jiān)測評估，首次發(fā)布《洞庭湖濕地生態(tài)狀況監(jiān)測評估報告（2016-2020）》，為洞庭湖濕地保護管理提供科學(xué)依據(jù)。加強日常巡查巡護，針對今年洞庭湖枯水期提前、水位創(chuàng)歷史新低，導(dǎo)致洲灘干涸、候鳥食物減少、棲息地范圍縮減的特殊情況，省林業(yè)局聯(lián)合岳陽市、益陽市、常德市林業(yè)部門，及東洞庭湖國家級自然保護區(qū)、西洞庭湖國家級自然保護區(qū)、南洞庭湖省級自然保護區(qū)等單位的執(zhí)法力量，由林業(yè)、漁政、公安部門聯(lián)手，在東、南、西洞庭湖全水域開展共治共護，將真正讓執(zhí)法在洞庭湖水域“長牙帶電”，還濕地生態(tài)以美麗、寧靜、和諧。

二、當前濕地保護存在的主要問題

一是濕地保護意識仍然不強。部分地方政府重發(fā)展、輕保護，沒有處理好眼前利益和長遠利益的關(guān)系，沒有處理好局部利益和整體利益的關(guān)系，更沒有看到濕地給人類留下的“潛在價值”，濕地保護與利用的矛盾尖銳，隨意侵占、無序開發(fā)濕地現(xiàn)象時有發(fā)生。湖區(qū)群眾過度利用濕地資源，過度投餌投肥養(yǎng)殖、非法捕撈濕地產(chǎn)品的現(xiàn)象仍然存在。

二是濕地保護制度亟待健全。對照《濕地保護法》的十項制度，湖南省已建立濕地分級管理和名錄制度、濕地占用審查制度、濕地目標責(zé)任制度和動態(tài)監(jiān)測制度等四項制度，還需健全調(diào)查評價制度、濕地面積總量管控制度、濕地利用審查制度、濕地生態(tài)補償制度、濕地修復(fù)審批制度、行政處罰制度等六項制度，為濕地保護修復(fù)提供制度支撐。

三是濕地體制機制有待理順?！稘竦乇Ｗo法》從濕地保護責(zé)任、監(jiān)管、協(xié)調(diào)協(xié)作等方面明確了政府以及政府部門的職責(zé)，理順了政府內(nèi)部在濕地保護管理中的權(quán)責(zé)關(guān)系，明確了林業(yè)部門牽頭和部門協(xié)同的管理體制，但目前湖南省濕地保護部門協(xié)同機制尚未建立，部門聯(lián)席會議機制缺乏。市縣兩級濕地保護管理體系尚未全面建立，濕地調(diào)查監(jiān)測、科研、宣教等方面專業(yè)人才缺乏，濕地保護力量明顯不足。

四是濕地執(zhí)法監(jiān)管有待加強。受利益驅(qū)動，侵占濕地違法行為時有發(fā)生、屢禁不止。濕地使用的審批制度不夠嚴格，審批門檻不高，造成濕地資源不斷被擠占。濕地執(zhí)法還存在力量分散、執(zhí)法區(qū)域交叉重疊與職責(zé)不明并存、執(zhí)法措施不硬、處罰裁量不一等短板，執(zhí)法力量還不強。

五是濕地范圍與區(qū)劃有待優(yōu)化。湖南省濕地公園建設(shè)起步較早，于2007年開展第一批試點建設(shè)，部分國家濕地公園由于規(guī)劃編制較早，當時國家濕地公園總體規(guī)劃導(dǎo)則等技術(shù)規(guī)劃尚未出臺，且在濕地公園建設(shè)和管理方面經(jīng)驗不足，濕地公園總體規(guī)劃沒有充分與其它相關(guān)規(guī)劃進行協(xié)調(diào)銜接，沒有全面綜合考慮生態(tài)保護、社會發(fā)展及國計民生等問題，導(dǎo)致國家濕地公園范圍及功能區(qū)劃存在一些不科學(xué)、不合理的地方，不利于濕地的保護和濕地公園的建設(shè)和管理。

六是濕地保護投入嚴重不足。濕地保護修復(fù)資金缺口大，省級財政每年用于開展?jié)竦乇Ｗo修復(fù)資金僅300-500萬元左右，縣級財政濕地建設(shè)保護與修復(fù)資金、管理經(jīng)費嚴重不足。特別是濕地周邊群眾為保護濕地，不僅生產(chǎn)經(jīng)營范圍和方式受到限制，還得承擔濕地野生動物如鳥類、麋鹿等致害帶來的損失，群眾反映較為強烈。

三、濕地保護面臨的形勢和機遇

一是習(xí)近平總書記多次親臨濕地指示批示。近年來，習(xí)近平總書記多次深入濕地考察。2018年4月，在深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上指出，“一定要給子孫后代留下一條清潔美麗的萬里長江”。2020年1月，在考察云南滇池時強調(diào)，“我們不能吃子孫飯，要造福人類，把綠水青山真正變成金山銀山”。2020年3月，在杭州西溪國家濕地公園考察時強調(diào)，“濕地貴在原生態(tài)，水是濕地的靈魂，要堅定不移把保護擺在第一位，盡最大努力保持濕地生態(tài)和水環(huán)境，讓濕地公園成為人民群眾共享的綠色空間”。2020年9月，在湖南省考察時強調(diào)，“要堅持共抓大保護、不搞大開發(fā)，做好洞庭湖生態(tài)保護修復(fù)以及要統(tǒng)籌推進山水林田湖草系統(tǒng)治理，推動生態(tài)系統(tǒng)功能整體性提升”。2021年10月，在黃河入?？诳疾鞎r強調(diào)，“不能讓濕地受到污染”。這些重要講話和指示批示精神，集中體現(xiàn)了習(xí)近平生態(tài)文明思想，深刻闡明了濕地保護管理工作的重大意義、方針原則和目標任務(wù)，為做好濕地保護工作提供了科學(xué)指南和方法路徑。

二是黨中央國務(wù)院提出系列決策部署。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視濕地保護和修復(fù)工作，把濕地保護作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，提出一系列加強濕地保護的新思路、新觀點、新舉措。十八大報告提出要“擴大濕地面積”；十九大報告提出要“強化濕地保護和恢復(fù)”；二十大報告提出要“推行草原森林河流湖泊濕地休養(yǎng)生息”。2015年4月，中央中央、國務(wù)院《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出了“濕地面積不低于8億畝”的保護目標和“建立濕地保護制度”的改革任務(wù)。2016年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《濕地保護修復(fù)制度方案》，對濕地保護修復(fù)作出頂層設(shè)計。2021年12月，習(xí)近平總書記簽署第102號主席令公布《中華人民共和國濕地保護法》，為推進濕地治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了根本遵循。

三是《濕地公約》第十四屆締約方大會帶來新機遇。2022年11月，《濕地公約》第十四屆締約方大會首次在我國舉辦。習(xí)近平總書記在大會開幕式上深刻闡釋了濕地保護對人類發(fā)展的重大意義，明確提出我國將建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，推進濕地保護事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。會議正式通過《武漢宣言》，呼吁各方以強烈意愿和實際行動，促進各類濕地的保護、修復(fù)、管理以及合理和可持續(xù)利用。湖南省作為濕地大省，濕地資源和濕地保護工作均走在全國前列，在國際濕地公約履約中具有重要地位。全省濕地面積達101.97萬公頃，是全國濕地資源最為豐富的省份之一，也是全國最早履行國際濕地公約的省份之一，在國際履約中有能力也更應(yīng)該進一步展現(xiàn)出湖南擔當。

四、加強濕地保護管理的對策措施

濕地關(guān)系著國家生態(tài)安全，貫徹實施《濕地保護法》，就是要堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于濕地系列重要講話精神，堅持山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，進一步加強濕地保護修復(fù)力度，凝聚濕地保護合力，推動濕地保護高質(zhì)量發(fā)展，為全面落實“三高四新”戰(zhàn)略定位和使命任務(wù)，建設(shè)全域美麗大花園提供生態(tài)支撐。

一是加快完善濕地保護制度體系。搞好法律配套銜接，織密扎牢濕地保護的“制度網(wǎng)”。《濕地保護法》是濕地保護領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性法律，要與《濕地保護法》對標對表，結(jié)合當前濕地保護和生態(tài)文明建設(shè)需要，對湖南省涉及濕地保護管理的地方性法規(guī)、規(guī)范性文件進行梳理完善，加快修訂《湖南省濕地保護條例》，按照小切口、精細化的原則，對省級重要濕地、一般濕地制定符合實際的保護措施，建立健全落實《濕地保護法》相關(guān)制度機制的系列配套制度，重點完善濕地目標責(zé)任制度，確?！稘竦乇Ｗo法》落地落實。

二是加快健全濕地保護體制機制。堅決落實濕地面積總量管控制度，結(jié)合理論和實踐，進一步梳理國土調(diào)查中的濕地地類和其他具有顯著生態(tài)功能的積水地帶、水域，明確湖南省濕地面積總量，研究確立各市州、縣市區(qū)濕地面積，明確四至邊界。建立健全并落實濕地保護協(xié)作和信息通報機制，主動協(xié)調(diào)自然資源、水行政、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門，壓實地方政府濕地保護的主體責(zé)任，凝聚保護合力，形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、各司其職、齊抓共管的工作格局。

三是加強濕地執(zhí)法監(jiān)管。全面加強執(zhí)法司法力度，切實增強法律的剛性和權(quán)威。運用好考核激勵機制，將濕地保護納入地方人民政府綜合績效評價內(nèi)容，進一步建立健全管理規(guī)定和督查考核辦法。強化濕地保護行政執(zhí)法，加強日常監(jiān)管，適時開展?jié)竦乇Ｗo執(zhí)法專項行動，嚴厲打擊查處破壞濕地資源的違法犯罪行為。嚴格管控建設(shè)項目占用濕地，認真落實濕地恢復(fù)費制度，持續(xù)開展?jié)竦毓珗@質(zhì)量管理評估。制定出臺濕地保護約談辦法，督促地方黨委政府以及各相關(guān)部門全面正確履行濕地保護相關(guān)職責(zé)。

四是加強濕地科學(xué)修復(fù)。認真抓好濕地修復(fù)制度的落實，確保濕地修復(fù)更加科學(xué)有效。堅持自然恢復(fù)為主、自然恢復(fù)與人工修復(fù)相結(jié)合的濕地修復(fù)原則，突出自然恢復(fù)，減少人工修復(fù)，謀劃一批濕地保護修復(fù)項目，科學(xué)編制修復(fù)方案，指導(dǎo)做好全省濕地修復(fù)工作。強化濕地分級分類管理，組織申報一批國際重要濕地和國家重要濕地。以洞庭湖為重點區(qū)域，嚴格落實《洞庭湖濕地生態(tài)保護修復(fù)2022年行動方案》，統(tǒng)籌實施東洞庭湖、南洞庭湖國際重要濕地保護與恢復(fù)工程等項目，穩(wěn)步提升濕地生態(tài)功能。

五是推進濕地合理利用。牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”理念，正確處理好濕地保護與利用的關(guān)系，強化對重要濕地和一般濕地利用活動進行分類指導(dǎo)。秉持生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的原則，合理利用濕地自然、人文資源，推動發(fā)展生態(tài)旅游、生態(tài)種養(yǎng)、等產(chǎn)業(yè)，積極開展自然教育和生態(tài)體驗，充分發(fā)揮濕地的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益，為人民群眾提供更豐富更優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品，讓良好的濕地生態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)樽钇栈莸拿裆ｌ怼?/p>

六是優(yōu)化濕地總體規(guī)劃。總體規(guī)劃是國家濕地公園建設(shè)管理的藍本，應(yīng)符合國家濕地公園總體規(guī)劃導(dǎo)則要求，并與相關(guān)規(guī)劃相銜接。各國家濕地公園管理機構(gòu)應(yīng)對濕地公園規(guī)劃進行梳理，如總體規(guī)劃已經(jīng)到期或者存在不合理、不科學(xué)的情況，要按照“多規(guī)合一、功能優(yōu)化、應(yīng)保盡保、協(xié)同發(fā)展”的原則，開展?jié)竦毓珗@范圍和功能區(qū)調(diào)整，進一步優(yōu)化濕地公園總體規(guī)劃，在濕地公園規(guī)劃調(diào)整時要突出重點，應(yīng)保盡保，做到保有所值，保有所指，保有所獲，堅持生態(tài)優(yōu)先，以保為本，調(diào)整為輔，促進人與自然和諧發(fā)展。

七是加強濕地科研監(jiān)測。以濕地自然保護區(qū)和濕地公園為依托，統(tǒng)籌規(guī)劃濕地生態(tài)監(jiān)測站點設(shè)置，建立濕地生態(tài)監(jiān)測評價網(wǎng)絡(luò)，完善濕地生態(tài)監(jiān)測標準，積極開展?jié)竦厣鷳B(tài)監(jiān)測工作，不斷提高監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量和信息化水平。建立由省局統(tǒng)一發(fā)布的濕地生態(tài)監(jiān)測評價信息發(fā)布制度，為考核地方政府落實濕地保護責(zé)任情況提供數(shù)據(jù)支撐，為濕地保護管理工作提供決策依據(jù)。重點開展洞庭湖和湘資沅澧四水的濕地生態(tài)監(jiān)測工作，特別是洞庭湖區(qū)楊樹清理、矮圍拆除、蘆葦棄割后對生態(tài)環(huán)境的影響，建立規(guī)范化、制度化、長期化的洞庭湖區(qū)生態(tài)監(jiān)測評價體系，為洞庭湖生態(tài)治理提供科學(xué)依據(jù)。

八是強化濕地宣傳教育。以每年的世界濕地日、愛鳥周、世界候鳥日、國際生物多樣性日、世界環(huán)境日、野生動植物保護宣傳月、國際觀鳥節(jié)等紀念日為契機，以“珍愛大美濕地，保護地球之腎”為主題，積極開展“關(guān)注森林·大美濕地行”“保護母親河”“守護一江碧水”等系列活動，以濕地公園為依托，進行濕地系列專題宣傳，寓教于樂，宣傳濕地資源保護法律法規(guī)、深化濕地保護意識，提升社會公眾濕地保護參與意識。

（作者工作單位：湖南省林業(yè)局）