畢秀玲,陳 帥

(山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 會(huì)計(jì)學(xué)院,山東 濟(jì)南 250014)

一、引 言

審計(jì)是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分,是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量?！笆濉睍r(shí)期,全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)累計(jì)審計(jì)50 多萬(wàn)個(gè)單位,促進(jìn)增收節(jié)支和挽回?fù)p失2.2 萬(wàn)多億元,推動(dòng)建立健全規(guī)章制度3.7萬(wàn)多項(xiàng),移送重大問(wèn)題線索3.9 萬(wàn)多件,為促進(jìn)中央令行禁止、維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全等作出了積極貢獻(xiàn)①中央審計(jì)委員會(huì)辦公室,審計(jì)署:《“十四五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》,http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-06/28/content_5621230.htm。。國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)是國(guó)家審計(jì)的重要組成部分,黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后,2018 年審計(jì)署公布了《關(guān)于在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的意見(jiàn)》,指出在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督,是審計(jì)機(jī)關(guān)的重要職責(zé)和任務(wù),是審計(jì)監(jiān)督推動(dòng)政策落實(shí)、維護(hù)人民根本利益、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。2021 年我國(guó)頒布的《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》中也明確指出,縣級(jí)以上審計(jì)部門要按照各自職責(zé)對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入優(yōu)先保障機(jī)制落實(shí)情況、鄉(xiāng)村振興資金使用情況和績(jī)效等實(shí)施監(jiān)督。全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)后,我國(guó)“三農(nóng)”工作重心全面轉(zhuǎn)向推進(jìn)鄉(xiāng)村振興,在開(kāi)啟中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的新征程中,全面把握中國(guó)式現(xiàn)代化對(duì)審計(jì)工作提出的新要求新任務(wù),將加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興相關(guān)審計(jì)作為貫徹落實(shí)黨和國(guó)家重大決策部署的重要政治任務(wù),對(duì)國(guó)家審計(jì)的角色功能與作用發(fā)揮提出了更高要求。以公共受托責(zé)任理論為基礎(chǔ),探討國(guó)家審計(jì)在鄉(xiāng)村振興實(shí)施過(guò)程中的功能定位以及推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的作用機(jī)制,提出國(guó)家審計(jì)助推鄉(xiāng)村振興的路徑建議是本文研究的三個(gè)主要問(wèn)題。

二、文獻(xiàn)綜述

國(guó)家審計(jì)作為基于憲法確立的制度安排,其產(chǎn)生基礎(chǔ)是不完全契約下國(guó)家委托代理關(guān)系,國(guó)家審計(jì)的公共受托責(zé)任②蔡春,蔡利:《國(guó)家審計(jì)理論研究的新發(fā)展——基于國(guó)家治理視角的初步思考》,《審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究》,2012 年第2 期。、信號(hào)傳遞機(jī)制③魏明,邱鈺茹:《國(guó)家審計(jì)參與國(guó)家治理的信號(hào)傳遞機(jī)制研究》,《審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究》,2015 年第3 期。、基本特性④李濤,吳彧端:《國(guó)家審計(jì)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的路徑探索》,《財(cái)會(huì)通訊》,2020 年第3 期。等為相關(guān)研究提供了廣泛的討論空間。本文從審計(jì)與國(guó)家治理、審計(jì)助推國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施以及國(guó)家審計(jì)參與鄉(xiāng)村振興三個(gè)方面對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行研析。

(一)國(guó)家審計(jì)與國(guó)家良治

國(guó)家良治是促使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程①?gòu)垜c龍:《國(guó)家審計(jì)良治的憲政思維》,《審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究》,2008 年第5 期。,其合法性、透明性、責(zé)任性及法治與回應(yīng)構(gòu)成政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種最佳狀態(tài)②俞可平:《治理和善治引論》,《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》,1999 年第5 期。。國(guó)家審計(jì)基于國(guó)家治理的需求而產(chǎn)生,通過(guò)跟蹤監(jiān)督公共資金和公共權(quán)力的運(yùn)行,使國(guó)家權(quán)力配置和運(yùn)行處于相互制約的均衡狀態(tài),從而最大程度地發(fā)揮好治理效能③劉家義:《國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的國(guó)家審計(jì):制度保障與實(shí)踐邏輯》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》,2015 年第9 期。。譚勁松等認(rèn)為關(guān)于國(guó)家審計(jì)在治理中的研究,經(jīng)歷了從“審計(jì)監(jiān)督”論到“免疫系統(tǒng)”論再到“國(guó)家治理”論的發(fā)展演變,對(duì)國(guó)家審計(jì)的角色定位也隨之產(chǎn)生了從“經(jīng)濟(jì)監(jiān)督者”到“國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的免疫系統(tǒng)”,再到“國(guó)家治理的重要組成部分”的轉(zhuǎn)變④譚勁松,宋順林:《國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理:理論基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)路徑》,《審計(jì)研究》,2012 年第2 期。。早期的審計(jì)監(jiān)督依托公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任,重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政收支領(lǐng)域,監(jiān)督受托人經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況。隨著公共受托責(zé)任的拓展,劉國(guó)城等認(rèn)為基于治理導(dǎo)向的國(guó)家審計(jì)功能正向評(píng)價(jià)、服務(wù)等方向延伸⑤劉國(guó)城,高春晗,李庭燎:《國(guó)家審計(jì)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)的研究——基于功能定位和實(shí)現(xiàn)路徑的視角》,《財(cái)會(huì)通訊》,2021 年第9 期。,審計(jì)監(jiān)督逐步聚焦重大政策措施落實(shí)、廉政風(fēng)險(xiǎn)防范、兜牢民生底線等領(lǐng)域⑥李歆,閆晉潔,邱瑾:《村級(jí)公共資金審計(jì)監(jiān)督模式探索》,《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》,2013 年第3 期。⑦秦之泰:《國(guó)家治理視角下村居審計(jì)探討》,《審計(jì)研究》,2015 年第1 期。。與此同時(shí),政界和學(xué)界對(duì)國(guó)家審計(jì)的認(rèn)識(shí)持續(xù)深化。劉家義認(rèn)為,國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理大系統(tǒng)中內(nèi)生的“免疫系統(tǒng)”⑧劉家義:《論國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》,2012 年第6 期。,其免疫性能體現(xiàn)在依托預(yù)防、揭示和抵御功能,預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)隱患、反映真實(shí)問(wèn)題、抑制經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展病害等方面。宋常等認(rèn)為國(guó)家審計(jì)已經(jīng)從傳統(tǒng)的審核監(jiān)督發(fā)展成為國(guó)家監(jiān)督控制系統(tǒng)的重要組成部分,內(nèi)嵌于國(guó)家治理體系之中⑨宋常,王睿,趙懿清:《國(guó)家審計(jì)在走向善治的國(guó)家治理中的若干問(wèn)題》,《審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究》,2012 年第1 期。。學(xué)界關(guān)于國(guó)家審計(jì)以提升人民幸福為終極目標(biāo),從監(jiān)督責(zé)任、評(píng)價(jià)效率、提高透明度、促進(jìn)民主法治等方面,對(duì)政府權(quán)力及其運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督制約,保障國(guó)家治理秩序,從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)良性互動(dòng)的觀點(diǎn)基本達(dá)成一致⑩CheolLiu,JohnL.,Mikesell,“TheImpactofPublicOfficials’CorruptionontheSizeandAllocationoftheU.S.State Spending”,Public Administration Review,2014,74(3),pp.346-359.?魏治勛:《“善治”視野中的國(guó)家治理能力及其現(xiàn)代化》,《法學(xué)論壇》,2014 年第2 期。。

(二)國(guó)家審計(jì)與脫貧攻堅(jiān)

脫貧攻堅(jiān)以來(lái),黨和國(guó)家明確了“脫貧為了誰(shuí),脫貧依靠誰(shuí),脫貧造福誰(shuí)”的價(jià)值取向,堅(jiān)持以人民為中心,為脫貧政策的制定與實(shí)踐提供了思想指導(dǎo)?袁紅英:《中國(guó)共產(chǎn)黨減貧實(shí)踐的百年歷程與經(jīng)驗(yàn)》,《馬克思主義研究》,2021 年第10 期。,構(gòu)建了專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧“三位一體”的大扶貧格局。審計(jì)署成立扶貧審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組,動(dòng)員全國(guó)審計(jì)力量,開(kāi)展扶貧審計(jì)。截至2020 年底,全國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)累計(jì)投入扶貧審計(jì)力量2.7 萬(wàn)多人次,現(xiàn)場(chǎng)核查扶貧項(xiàng)目23.73 萬(wàn)個(gè),完成了對(duì)832 個(gè)貧困縣的扶貧審計(jì)全覆蓋。?劉力云:《國(guó)家審計(jì)促進(jìn)脫貧攻堅(jiān):做法、成效和啟示》,《審計(jì)研究》,2021 年第3 期。學(xué)界對(duì)國(guó)家審計(jì)與脫貧攻堅(jiān)的研究主要集中在兩方面:一是國(guó)家審計(jì)對(duì)扶貧的作用分析。邢維全采用空間杜賓模型對(duì)國(guó)家審計(jì)與農(nóng)村脫貧情況之間的關(guān)系進(jìn)行了實(shí)證研究,研究結(jié)果表明,我國(guó)省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)活動(dòng)既會(huì)降低本地貧困人口規(guī)模,在不同省份之間也存在顯著的外溢效應(yīng)?邢維全:《國(guó)家審計(jì)能否促進(jìn)農(nóng)村脫貧? ——基于空間杜賓模型的檢驗(yàn)》,《審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究》,2020 年第6 期。。呂勁松等采用用多元回歸方法依托西南地區(qū)貧困縣的扶貧審計(jì)數(shù)據(jù),證明扶貧審計(jì)提高了扶貧資金的使用績(jī)效?呂勁松,張金若,黃崑:《扶貧政策跟蹤審計(jì)能促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)嗎? ——基于西南四省/直轄市的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》,《財(cái)政研究》,2019 年第5 期。。石恒貴等通過(guò)截面數(shù)據(jù)對(duì)扶貧審計(jì)促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)的效果進(jìn)行檢驗(yàn),發(fā)現(xiàn)專項(xiàng)審計(jì)與跟蹤審計(jì)相結(jié)合能夠持續(xù)提高脫貧攻堅(jiān)效果?石恒貴,田夢(mèng):《扶貧審計(jì)在脫貧攻堅(jiān)中的作用機(jī)制及對(duì)鄉(xiāng)村振興的啟示》,《重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)),2022年第7 期。。此外,國(guó)家審計(jì)在助力精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口、監(jiān)督扶貧資金管理、保證扶貧政策落實(shí)、促進(jìn)扶貧領(lǐng)域反腐倡廉等方面也發(fā)揮了重要作用?孫達(dá)新:《國(guó)家審計(jì)在精準(zhǔn)扶貧中的作用》,《中國(guó)內(nèi)部審計(jì)》,2019 年第5 期。?包蓮:《精準(zhǔn)扶貧政策下國(guó)家審計(jì)的作用機(jī)理研究》,《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》,2019 年第9 期。?范俊龍:《審計(jì)監(jiān)督在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中的作用探討》,《現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)》,2019 年第6 期。。二是國(guó)家審計(jì)在助力扶貧中存在的問(wèn)題。徐向真等根據(jù)審計(jì)署發(fā)布的有關(guān)扶貧資金審計(jì)公告,從審計(jì)內(nèi)容、方式、覆蓋范圍、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和及時(shí)性五個(gè)方面分析了扶貧資金審計(jì)的問(wèn)題演化及原因①徐向真,段曼曼:《扶貧資金審計(jì)的問(wèn)題演化與問(wèn)責(zé)效果——來(lái)自2013—2017 年審計(jì)署公告的研究》,《財(cái)會(huì)月刊》,2019 年第7 期。。劇杰等基于審計(jì)署公布的國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果公告,采用Python 提取中文關(guān)鍵詞進(jìn)行可視化分析,認(rèn)為扶貧審計(jì)存在內(nèi)容仍比較傳統(tǒng)、審計(jì)深入程度有限、審計(jì)結(jié)果后續(xù)跟蹤整改與披露有待提升等問(wèn)題②劇杰,莊碧琛:《扶貧政策跟蹤審計(jì)實(shí)踐總結(jié)與思考——基于2016—2018 年審計(jì)結(jié)果公告的分析》,《會(huì)計(jì)之友》,2019 年第12 期。。李曉冬等指出扶貧資金審計(jì)仍局限于傳統(tǒng)扶貧資金審計(jì)領(lǐng)域,對(duì)生態(tài)和社會(huì)效益方面的審計(jì)評(píng)價(jià)較為匱乏,扶貧審計(jì)覆蓋范圍尚不完全③李曉冬,馬元駒:《精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)研究進(jìn)展——兼論后精準(zhǔn)扶貧時(shí)代扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的研究進(jìn)路》,《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》,2021 年第2 期。。此外,也存在審計(jì)信息有待詳盡公開(kāi)④閆天池,于洪鑒:《“實(shí)”與“準(zhǔn)”:脫貧攻堅(jiān)階段跟蹤審計(jì)問(wèn)題研究——基于審計(jì)結(jié)果公告的文本分析》,《首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)學(xué)報(bào)》,2020 年第2 期。、大數(shù)據(jù)應(yīng)用有待深入推進(jìn)等問(wèn)題⑤杜永紅,史慧敏,石買紅:《大數(shù)據(jù)背景下精準(zhǔn)扶貧的審計(jì)監(jiān)督全覆蓋研究》,《會(huì)計(jì)之友》,2017 年第10 期。。基于以上問(wèn)題學(xué)者們也從多維視角提出了優(yōu)化建議。

(三)國(guó)家審計(jì)與鄉(xiāng)村振興

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái),我國(guó)部署了一系列重大工程、重大計(jì)劃,投入大量資金,確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實(shí)落地。國(guó)家審計(jì)基于保障國(guó)家在鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域的公共受托責(zé)任得到充分履行而開(kāi)展⑥秦榮生:《公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論與我國(guó)政府審計(jì)改革》,《審計(jì)研究》,2004 第6 期。,代表國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村振興的資金使用、政策落實(shí)、項(xiàng)目進(jìn)展、干部廉政等情況進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)、預(yù)警、糾偏、問(wèn)責(zé)、防范⑦李濤,吳彧端:《國(guó)家審計(jì)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的路徑探索》,《財(cái)會(huì)通訊》,2020 年第3 期。,助推鄉(xiāng)村振興預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。目前,關(guān)于國(guó)家審計(jì)與鄉(xiāng)村振興方面的研究主要以規(guī)范分析為主,現(xiàn)有文獻(xiàn)鮮有實(shí)證分析。李曉冬等借鑒公共政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建了鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)跟蹤審計(jì)四維模型,提出了涵蓋政策全覆蓋的跟蹤審計(jì)觀⑧李曉冬,馬元駒:《鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)跟蹤審計(jì)四維審計(jì)模式構(gòu)建——以公共政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)為視角》,《經(jīng)濟(jì)與管理研究》,2022 年第3 期。。肖春輝從內(nèi)部審計(jì)服務(wù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)、民生保障制度執(zhí)行的視角,為內(nèi)部審計(jì)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興提出了路徑建議⑨肖春輝:《內(nèi)部審計(jì)服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的路徑研究》,《中國(guó)內(nèi)部審計(jì)》,2021 年第1 期。。包蓮從產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、鄉(xiāng)風(fēng)、治理、扶貧五方面,闡述了國(guó)家審計(jì)對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施產(chǎn)生的積極影響,并提出了檢查鄉(xiāng)村振興規(guī)劃制度和政策落實(shí)、對(duì)投入保障實(shí)施全方位監(jiān)督、對(duì)資金安全和績(jī)效實(shí)施監(jiān)督檢查等實(shí)施路徑⑩包蓮:《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下國(guó)家審計(jì)的積極影響及實(shí)施路徑》,《當(dāng)代會(huì)計(jì)》,2019 年第4 期。。王微分析了當(dāng)前涉農(nóng)資金績(jī)效審計(jì)存在客觀環(huán)境不成熟、法律體制不健全、使用方法滯后、審計(jì)結(jié)果公開(kāi)度低等問(wèn)題,并從創(chuàng)造良好外部審計(jì)環(huán)境、健全法律體系、加快方法創(chuàng)新、完善監(jiān)督機(jī)制等方面提出了提升審計(jì)水平的建議?王微:《鄉(xiāng)村振興背景下的涉農(nóng)資金績(jī)效審計(jì)研究》,《隴東學(xué)院學(xué)報(bào)》,2021 年第5 期。。目前,學(xué)界普遍認(rèn)為國(guó)家審計(jì)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興方面的研究基本處于起步階段,研究視角、研究理論等呈現(xiàn)出碎片化、分散化的特征,國(guó)家審計(jì)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的作用機(jī)制、實(shí)現(xiàn)路徑等研究也相對(duì)滯后?劉國(guó)城,高春晗,李庭燎:《國(guó)家審計(jì)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)的研究——基于功能定位和實(shí)現(xiàn)路徑的視角》,《財(cái)會(huì)通訊》,2021 年第9 期。?李曉冬,馬元駒:《國(guó)家審計(jì)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興:邏輯機(jī)理與路徑構(gòu)建》,《財(cái)會(huì)月刊》,2022 年第4 期。。

三、四重角色:國(guó)家審計(jì)助推鄉(xiāng)村振興的功能闡釋

國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理體系中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度安排,具有法定性、獨(dú)立性、權(quán)威性、強(qiáng)制性、綜合性的特點(diǎn)。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過(guò)程中,國(guó)家審計(jì)的功能主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)監(jiān)督者、鑒證評(píng)價(jià)者、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警者以及權(quán)力制衡者四個(gè)方面。

(一)鄉(xiāng)村振興的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督者

經(jīng)濟(jì)監(jiān)督功能是國(guó)家審計(jì)的首要和基本。國(guó)家審計(jì)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督功能是基于公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任,對(duì)被審計(jì)單位和個(gè)人財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性以及效益性進(jìn)行監(jiān)督?劉譽(yù)澤:《主責(zé)主業(yè)視角下國(guó)家審計(jì)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督功能探析》,《審計(jì)觀察》,2021 年第10 期。,“數(shù)據(jù)化”的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)和“人格化”的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的核心內(nèi)容?楊曉磊:《經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中目標(biāo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的確定與經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行報(bào)告研究》,博士論文,西南財(cái)經(jīng)大學(xué),2010 年。也可以理解為國(guó)家審計(jì)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督對(duì)象既包括公共受托資金,也包括承擔(dān)特定經(jīng)濟(jì)責(zé)任的行為人。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái),在資金投入方面,我國(guó)圍繞鄉(xiāng)村振興總體要求,依托重大工程、計(jì)劃、行動(dòng)等投入大量資金推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展。2022 年底,中央財(cái)政提前下達(dá)2023 年中央財(cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金1485 億元,支持健全防止返貧監(jiān)測(cè)幫扶機(jī)制、聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展;農(nóng)業(yè)相關(guān)轉(zhuǎn)移支付2115 億元,重點(diǎn)投向耕地地力保護(hù)、農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護(hù)等方面,確保國(guó)家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定,促進(jìn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)。在責(zé)任約定方面,我國(guó)制定了省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)書(shū)記抓鄉(xiāng)村振興的責(zé)任體系,2022 年底公布的《鄉(xiāng)村振興責(zé)任制實(shí)施辦法》進(jìn)一步明確了中央和國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)部門、地方黨委和政府鄉(xiāng)村振興責(zé)任內(nèi)容,并提出審計(jì)署、國(guó)家鄉(xiāng)村振興局等部門按照各自職責(zé)對(duì)鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)、資金使用和項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督。面對(duì)龐大的資金投入和艱巨的責(zé)任使命,國(guó)家審計(jì)立足經(jīng)濟(jì)監(jiān)督定位,聚焦鄉(xiāng)村振興財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)合法效益主責(zé)主業(yè),開(kāi)展受托責(zé)任人履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況審計(jì),對(duì)于提高財(cái)政資金使用的規(guī)范性、安全性、有效性,限制受托責(zé)任人的機(jī)會(huì)主義行為具有重要意義。

(二)鄉(xiāng)村振興的鑒證評(píng)價(jià)者

在國(guó)家審計(jì)的運(yùn)行流程中,鑒證評(píng)價(jià)是對(duì)受托責(zé)任主體各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、履職盡責(zé)等相關(guān)資料進(jìn)行審查和驗(yàn)證后,依法對(duì)財(cái)務(wù)財(cái)政收支是否合規(guī)合理、計(jì)劃決策是否科學(xué)、責(zé)任履行是否完全等做出審計(jì)結(jié)論,并出具審計(jì)報(bào)告的過(guò)程。將鑒證評(píng)價(jià)分開(kāi)來(lái)看,鑒證是評(píng)價(jià)的前提①于保和:《經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)研究》,東北財(cái)經(jīng)大學(xué)2003 年博士論文。,鑒證通過(guò)對(duì)鑒證對(duì)象信息提出結(jié)論,以增強(qiáng)除責(zé)任方之外的預(yù)期使用者對(duì)鑒證對(duì)象信息信任程度。鑒證對(duì)象信息作為按照標(biāo)準(zhǔn)對(duì)鑒定對(duì)象進(jìn)行評(píng)價(jià)和計(jì)量的結(jié)果,具有多元屬性,當(dāng)鑒證對(duì)象為財(cái)務(wù)業(yè)績(jī)、非財(cái)務(wù)業(yè)績(jī)以及一種行為時(shí),鑒證對(duì)象信息則對(duì)應(yīng)為財(cái)務(wù)報(bào)表、反映效率或效果的關(guān)鍵指標(biāo)以及對(duì)法律法規(guī)遵守情況或執(zhí)行效果的聲明等②邱學(xué)文:《審計(jì)與鑒證業(yè)務(wù)》,浙江:浙江人民出版社,2007 年版,第32 頁(yè)。。審計(jì)報(bào)告依托真實(shí)、準(zhǔn)確的鑒證對(duì)象信息,經(jīng)審計(jì)機(jī)關(guān)歸納分析肯定成績(jī)、提出問(wèn)題、分清責(zé)任,向委托人提供詳實(shí)、權(quán)威、可信的審計(jì)結(jié)果。在鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)審計(jì)方面,2019 年審計(jì)署對(duì)13 個(gè)省(自治區(qū))開(kāi)展的鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策措施落實(shí)和資金分配管理使用情況進(jìn)行了審計(jì),依據(jù)審計(jì)結(jié)果,做出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施取得良好開(kāi)局,但在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略起步階段,一些地區(qū)和部門還存在規(guī)劃方案編制和制度建設(shè)滯后,農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展等方面政策措施落實(shí)不到位,以及涉農(nóng)專項(xiàng)資金滯留閑置、違規(guī)使用等問(wèn)題的綜合評(píng)價(jià)③中華人民共和國(guó)審計(jì)署,審計(jì)結(jié)果公告2019 年第6 號(hào),https://www.audit.gov.cn/n5/n25/c133005/content.html。。

(三)鄉(xiāng)村振興的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警者

國(guó)家審計(jì)是防控國(guó)家治理風(fēng)險(xiǎn)的重要保障,有效抵御治理中的各種風(fēng)險(xiǎn)是國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的顯著表現(xiàn)。國(guó)家審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的實(shí)質(zhì)是一種風(fēng)險(xiǎn)控制活動(dòng),在設(shè)定前期目標(biāo)的基礎(chǔ)上,依托標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別影響目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的各種潛在風(fēng)險(xiǎn),并進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,從而設(shè)計(jì)相應(yīng)的控制措施來(lái)降低或規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),保證受托責(zé)任主體的行為和財(cái)政財(cái)務(wù)收支等不偏離目標(biāo)規(guī)劃④李維安,戴文濤:《公司治理、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)系框架——基于戰(zhàn)略管理視角》,《審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究》,2013 年第4 期。。國(guó)家審計(jì)預(yù)警的風(fēng)險(xiǎn)主要包括政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)、廉政風(fēng)險(xiǎn)等。國(guó)家治理出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隱患的原因在于,個(gè)體在追求效用最大化的過(guò)程中,基于有限理性面對(duì)信息不對(duì)稱的情況時(shí),可能會(huì)產(chǎn)生不完全披露所有信息以及從事其他損人利己的機(jī)會(huì)主義行為,受托責(zé)任人的機(jī)會(huì)主義和行為的不確定性會(huì)對(duì)資源配置或資源利用效率產(chǎn)生負(fù)面影響,從而提高代理成本,降低委托人資產(chǎn)保值增值概率,使政策落實(shí)偏離設(shè)定目標(biāo)?！吨腥A人民共和國(guó)審計(jì)法》第三十條明確約定,審計(jì)機(jī)關(guān)履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé),發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中存在風(fēng)險(xiǎn)隱患的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)向本級(jí)人民政府報(bào)告或者向有關(guān)主管機(jī)關(guān)、單位通報(bào)。國(guó)家審計(jì)的存在為防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)提供了制度安排。2023 年初召開(kāi)的全國(guó)審計(jì)會(huì)議指出,黨的十九大以來(lái),國(guó)家審計(jì)嚴(yán)肅追查了一批有重大影響的典型問(wèn)題線索,化解了一些影響經(jīng)濟(jì)安全的重大風(fēng)險(xiǎn)隱患,發(fā)揮了審計(jì)在抵御重大風(fēng)險(xiǎn)中的作用。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為我國(guó)一項(xiàng)重大決策部署,在實(shí)施過(guò)程中既要防范可能存在的經(jīng)濟(jì)貪腐、財(cái)務(wù)舞弊、財(cái)政造假、會(huì)計(jì)信息失真、生態(tài)損毀等突出風(fēng)險(xiǎn),也要關(guān)注過(guò)度行政化、形式化、產(chǎn)業(yè)化以及外部化的潛在風(fēng)險(xiǎn)⑤郭曉鳴:《防范推進(jìn)鄉(xiāng)村振興可能存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)》,《農(nóng)村工作通訊》,2017 年第12 期。。國(guó)家審計(jì)圍繞國(guó)家重大政策措施落實(shí)開(kāi)展的跟蹤審計(jì)以及專項(xiàng)審計(jì)等,對(duì)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)防范與化解可以起到強(qiáng)大助力。

(四)鄉(xiāng)村振興的權(quán)力制衡者

權(quán)力導(dǎo)致腐敗,絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。許多腐敗問(wèn)題的產(chǎn)生都與權(quán)力配置不科學(xué)、使用不規(guī)范、監(jiān)督不到位有關(guān)⑥人民日?qǐng)?bào)評(píng)論部:《加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督》,《人民日?qǐng)?bào)》,2022 年7 月7 日。,防止國(guó)家權(quán)力被濫用或被異化為少數(shù)人牟利的工具,必須加強(qiáng)國(guó)家審計(jì)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督,以權(quán)力約束權(quán)力⑦[法]孟德斯鳩:《論法的精神(上冊(cè))》,上海:商務(wù)印書(shū)館,1961 年版,第154 頁(yè)。,使國(guó)家權(quán)力配置和運(yùn)行處于一種相互制衡的狀態(tài)⑧宋常,王睿,趙懿清:《國(guó)家審計(jì)在走向善治的國(guó)家治理中的若干問(wèn)題》,《審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究》,2012 年第1 期。,國(guó)家審計(jì)同時(shí)作為國(guó)家權(quán)力體系的重要組成部分,從本質(zhì)上看就是國(guó)家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力,通過(guò)監(jiān)督和制約行政權(quán)力運(yùn)行狀況,對(duì)違反國(guó)家法紀(jì)的行為予以深刻揭露、嚴(yán)肅查處,開(kāi)展責(zé)任追究和問(wèn)責(zé),實(shí)現(xiàn)權(quán)力的有效制衡,維護(hù)國(guó)家治理秩序。鄉(xiāng)村振興作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,是對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村整體治理以及城鄉(xiāng)關(guān)系重塑的過(guò)程,實(shí)行中央統(tǒng)籌、省負(fù)總則、市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制,責(zé)任體系清晰,在資源下沉的同時(shí)權(quán)力也逐步下移,各地鄉(xiāng)村振興相關(guān)部門具有制定鄉(xiāng)村振興具體措施、組織調(diào)度工作開(kāi)展、統(tǒng)籌安排和協(xié)調(diào)有關(guān)部門資金使用等權(quán)力。鄉(xiāng)村振興公共權(quán)力的有效運(yùn)用,通過(guò)國(guó)家審計(jì)形成的權(quán)力制約機(jī)制予以牽制與平衡①袁祖望:《權(quán)力制衡理論與國(guó)家反腐敗機(jī)制》,《暨南學(xué)報(bào)》(人文科學(xué)與社會(huì)科學(xué)版),2004 年第5 期。。2019 年審計(jì)署開(kāi)展的鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策和資金審計(jì)審出騙取套取等問(wèn)題金額6566.78 萬(wàn)元,對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違法問(wèn)題線索依法移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查處理②中華人民共和國(guó)審計(jì)署,審計(jì)結(jié)果公告2019 年第6 號(hào),https://www.audit.gov.cn/n5/n25/c133005/content.html。,從審計(jì)層面發(fā)揮了權(quán)力制衡的重要作用。

四、經(jīng)濟(jì)體檢:國(guó)家審計(jì)助推鄉(xiāng)村振興的作用機(jī)制

為構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系,更好發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用,2018 年我國(guó)依據(jù)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》組建了中央審計(jì)委員會(huì),進(jìn)一步加大了黨中央重大政策措施貫徹落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)力度。目前,國(guó)家審計(jì)已經(jīng)形成“查病”“治病”“防病”的工作鏈條,具備了“經(jīng)濟(jì)體檢”的作用屬性③彭華彰,戚振東:《審計(jì)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)體檢作用研究》,《審計(jì)研究》,2020 年第5 期。。遵從“揭示——應(yīng)對(duì)——防范”的邏輯主線,國(guó)家審計(jì)助推鄉(xiāng)村振興的作用機(jī)制是國(guó)家審計(jì)發(fā)揮四重角色功能,在“查病”端依托排查、抽查機(jī)制和揭示機(jī)制發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,“治病”端依托應(yīng)對(duì)機(jī)制和控制機(jī)制解決問(wèn)題,“防病”端依托威懾機(jī)制和預(yù)警機(jī)制防范問(wèn)題,為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施提供經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、鑒證評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警以及權(quán)力制衡的過(guò)程(見(jiàn)圖1)。

圖1 國(guó)家審計(jì)助推鄉(xiāng)村振興的作用機(jī)制

(一)“查病”端:審查定位鄉(xiāng)村振興存在的問(wèn)題

審計(jì)機(jī)關(guān)作為國(guó)家對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支、國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)行、重大項(xiàng)目實(shí)施、政策落實(shí)等進(jìn)行審查監(jiān)督的專門機(jī)關(guān),依托憲法賦予的審計(jì)監(jiān)督權(quán)力開(kāi)展相關(guān)審計(jì)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施進(jìn)程中,國(guó)家審計(jì)通過(guò)全面排查和重點(diǎn)抽查兩種方式,對(duì)鄉(xiāng)村振興受托責(zé)任主體進(jìn)行審查。以年度國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)為例,審計(jì)機(jī)關(guān)均是在關(guān)注了各地區(qū)各部門貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興決策部署情況的基礎(chǔ)上,重點(diǎn)抽查不同省縣,對(duì)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)領(lǐng)域的政策落實(shí)和資金使用情況進(jìn)行詳細(xì)審計(jì)。排查或抽查行為的有效開(kāi)展,是對(duì)可能存在的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效識(shí)別和披露的重要前提。揭示包含批露和公示雙重含義,國(guó)家審計(jì)通過(guò)審計(jì)排查和重點(diǎn)抽查,依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),對(duì)偏離鄉(xiāng)村振興規(guī)劃要求和目標(biāo)閾值的情況和線索進(jìn)行識(shí)別和披露,進(jìn)而在審計(jì)公報(bào)或其他公共途徑進(jìn)行公示,為問(wèn)題整改、追責(zé)問(wèn)責(zé)提供有效依據(jù)。

2018 年以來(lái),我國(guó)連續(xù)4 年在年度國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)中對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施情況進(jìn)行相關(guān)審計(jì),其中,2018 年第一季度至2019 年第二季度重點(diǎn)關(guān)注扶貧方面的相關(guān)審計(jì),2019 年第二季度至2020 年第一季度分別開(kāi)展脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興審計(jì),2020 年第二季度開(kāi)設(shè)鄉(xiāng)村振興審計(jì)專列板塊。擺脫貧困是鄉(xiāng)村振興的前提,脫貧攻堅(jiān)期國(guó)家審計(jì)圍繞扶貧政策落實(shí)、扶貧資金使用等方面開(kāi)展相關(guān)審計(jì),揭示出部分地區(qū)扶貧政策落實(shí)不到位、扶貧資金和項(xiàng)目未實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果、扶貧資金和相關(guān)管理能力有待提升等問(wèn)題。在鄉(xiāng)村振興審計(jì)方面,通過(guò)重點(diǎn)審計(jì)鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制、農(nóng)村人居環(huán)境整治、集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策落實(shí)、財(cái)政惠農(nóng)補(bǔ)貼發(fā)放管理情況以及鄉(xiāng)村振興決策部署等方面,發(fā)現(xiàn)存在部分地區(qū)鄉(xiāng)村振興相關(guān)工作責(zé)任不細(xì)化,惠農(nóng)補(bǔ)貼發(fā)放管理不規(guī)范,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、糧食和生豬生產(chǎn)保障等鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)任務(wù)措施落實(shí)不到位,部分涉農(nóng)項(xiàng)目進(jìn)展緩慢或未達(dá)預(yù)期等問(wèn)題。在國(guó)家審計(jì)定位鄉(xiāng)村振興存在的問(wèn)題基礎(chǔ)上,受托責(zé)任主體依據(jù)審計(jì)要求進(jìn)行問(wèn)題整改,進(jìn)入“治病”階段。

(二)“治病”端:促進(jìn)鄉(xiāng)村振興存在的問(wèn)題整改

審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)分析問(wèn)題背后存在的體制性障礙、機(jī)制性缺陷或制度性漏洞,有針對(duì)性地提出整改建議,強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果整改落實(shí),將違法違紀(jì)問(wèn)題移交紀(jì)檢監(jiān)察等執(zhí)法機(jī)關(guān),依法采取相關(guān)處罰。在這個(gè)過(guò)程中,審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)充分應(yīng)用監(jiān)督權(quán)和審查權(quán),責(zé)令受托責(zé)任主體對(duì)相關(guān)問(wèn)題采取有效應(yīng)對(duì)措施,通過(guò)解決問(wèn)題和化解風(fēng)險(xiǎn)使財(cái)務(wù)財(cái)政支出、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、政策實(shí)施效果等控制在目標(biāo)軌道內(nèi)。面對(duì)鄉(xiāng)村振興審計(jì)揭示問(wèn)題清單,受托責(zé)任主體逐條制定方案進(jìn)行整改,在整改完成的基礎(chǔ)上,審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)一步對(duì)整改情況開(kāi)展專項(xiàng)審計(jì),紀(jì)檢監(jiān)察部門則對(duì)性質(zhì)惡劣的責(zé)任主體進(jìn)行依法嚴(yán)懲。

在我國(guó)年度國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果公告中,同步整理公開(kāi)了整改效果較好的事例清單,既對(duì)選中整改事例的受托責(zé)任主體予以肯定與激勵(lì),也為其他受托責(zé)任主體解決相關(guān)審計(jì)問(wèn)題提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。在鄉(xiāng)村振興審計(jì)問(wèn)題整改效果評(píng)價(jià)上,以2020 年第二季度公示的整改效果較好的事例為例,面對(duì)國(guó)家審計(jì)提出的山西、陜西、遼寧三省的三家單位扶貧項(xiàng)目后續(xù)配套措施不到位和效果不佳的問(wèn)題,對(duì)山西省平陸縣通過(guò)對(duì)危房改造和異地搬遷項(xiàng)目涉及的貧困重度殘疾人家庭逐步排查,為有需求的199 名殘疾人家庭住房實(shí)施了無(wú)障礙設(shè)施改造的整改措施提出了肯定,提供了典型整改案例。

(三)“防病”端:預(yù)警鄉(xiāng)村振興可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)

國(guó)家審計(jì)“防病”作用的發(fā)揮主要在兩個(gè)方面:一是依托威懾機(jī)制對(duì)受托責(zé)任主體意識(shí)產(chǎn)生威懾作用,從而規(guī)范主體行為避免風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的產(chǎn)生。國(guó)家審計(jì)威懾作用的發(fā)揮,從根本上看來(lái)源于國(guó)家憲法的最高認(rèn)證?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第一百零九條規(guī)定,地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán),對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。在國(guó)家根本大法明確約定的基礎(chǔ)上,《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第二條規(guī)定國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)人民政府及其各部門的財(cái)政收支,國(guó)有的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支,以及其他依照本法規(guī)定應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支,依照本法規(guī)定接受審計(jì)監(jiān)督。進(jìn)一步指明了國(guó)家審計(jì)開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督的對(duì)象范疇。此外,審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立實(shí)施審計(jì)監(jiān)督,不受其他任何機(jī)構(gòu)和人員干擾或依附,依據(jù)相關(guān)法律對(duì)受托責(zé)任主體的財(cái)政財(cái)務(wù)收支情況、政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算、關(guān)系國(guó)家利益和公共利益的重大公共工程項(xiàng)目的資金管理使用和建設(shè)運(yùn)營(yíng)情況、貫徹落實(shí)國(guó)家重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策措施等情況開(kāi)展獨(dú)立的、專業(yè)的、實(shí)事求是的檢查和反映,其獨(dú)立性、專業(yè)性和真實(shí)性是國(guó)家審計(jì)存在權(quán)威性的重要體現(xiàn)?；凇皯?yīng)審盡審、凡審必嚴(yán),嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)”的審計(jì)原則,在審計(jì)機(jī)關(guān)做出兼具權(quán)威性和科學(xué)性的審計(jì)結(jié)果后,國(guó)家司法機(jī)關(guān)根據(jù)審計(jì)結(jié)果嚴(yán)肅追責(zé)相關(guān)問(wèn)題責(zé)任主體,并將審計(jì)結(jié)果作為處理、處罰、績(jī)效考核以及干部晉升等決策的重要依據(jù)①李明輝,葉超:《國(guó)家審計(jì)監(jiān)督權(quán)威性及其實(shí)現(xiàn)路徑》,《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2022 年第5 期。,如此則會(huì)提高受托責(zé)任主體尋求機(jī)會(huì)主義的行為成本,對(duì)受托責(zé)任主體產(chǎn)生威懾作用,使其自動(dòng)履行相關(guān)責(zé)任。二是依托預(yù)警機(jī)制根據(jù)審計(jì)材料開(kāi)展趨勢(shì)和問(wèn)題分析,對(duì)可能出現(xiàn)的苗頭性、傾向性、潛在性問(wèn)題進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警,并制定相關(guān)審計(jì)建議,將可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)扼殺在萌芽狀態(tài)。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,是我國(guó)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重大歷史任務(wù),即需要外部資金政策等的外生的發(fā)展動(dòng)力,也需要采取積極措施激發(fā)鄉(xiāng)村振興內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力②王成利:《鄉(xiāng)村振興內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力研究》,北京:人民出版社,2022 年版,第2-3 頁(yè)。,鄉(xiāng)村振興涉及部門眾多、資金體量巨大、分配鏈條較長(zhǎng)、現(xiàn)實(shí)情況復(fù)雜,基于信息不對(duì)稱、有限理性、機(jī)會(huì)主義等因素的存在,可能產(chǎn)生多類風(fēng)險(xiǎn)。開(kāi)展鄉(xiāng)村振興方面的國(guó)家審計(jì),能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施進(jìn)程中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患,為問(wèn)題整改和紀(jì)檢監(jiān)察提供線索,避免潛在問(wèn)題向突出性問(wèn)題演變,從而擴(kuò)大國(guó)家資源損失、降低政府公信力。

五、國(guó)家審計(jì)助推鄉(xiāng)村振興的路徑建議

2023 年初召開(kāi)的全國(guó)審計(jì)會(huì)議提出組織全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施等重點(diǎn)民生資金和項(xiàng)目審計(jì),為持續(xù)開(kāi)展鄉(xiāng)村振興國(guó)家審計(jì)做出了工作安排?；趪?guó)家審計(jì)在鄉(xiāng)村振興中的四重角色,為確保國(guó)家審計(jì)“查病”“治病”“防病”作用的有效發(fā)揮,需要進(jìn)一步優(yōu)化其助推鄉(xiāng)村振興的實(shí)施路徑。

(一)加大鄉(xiāng)村振興國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督力度

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略涉及部門眾多,具有政策涉及面廣、惠及人群多、資金體量大等特點(diǎn)。隨著全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興新發(fā)展階段的開(kāi)啟,為保障相關(guān)重大工程、重大計(jì)劃、重大行動(dòng)陸續(xù)規(guī)劃部署,推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工程、計(jì)劃、行動(dòng)的有效落實(shí),必須進(jìn)一步加大國(guó)家審計(jì)監(jiān)督力度,切實(shí)發(fā)揮國(guó)家審計(jì)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、鑒證評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、權(quán)力制衡的重要作用。

一是提高鄉(xiāng)村振興國(guó)家審計(jì)的政治站位。認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于審計(jì)工作的重要講話精神,加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的全面領(lǐng)導(dǎo),把黨中央對(duì)鄉(xiāng)村振興審計(jì)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到審計(jì)工作全過(guò)程。進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)家審計(jì)的責(zé)任意識(shí),圍繞服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,以資金管理使用績(jī)效為切入點(diǎn),找準(zhǔn)審計(jì)監(jiān)督的著力點(diǎn),把鄉(xiāng)村振興審計(jì)擺到更加突出的位置,做好高質(zhì)量、常態(tài)化的“經(jīng)濟(jì)體檢”,做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。二是以創(chuàng)新思維深度開(kāi)展審計(jì)工作。建立“中央、省、市、縣”四級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)上下聯(lián)動(dòng)的鄉(xiāng)村振興審計(jì)體系,制定不同層級(jí)的審計(jì)重點(diǎn),對(duì)于鄉(xiāng)村振興重大項(xiàng)目縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)可以提前介入,并全過(guò)程跟蹤,促進(jìn)項(xiàng)目有效落實(shí)。加大審計(jì)資源整合力度,統(tǒng)籌做好鄉(xiāng)村振興預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)等多類型審計(jì)項(xiàng)目。加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村振興國(guó)家財(cái)政資金使用、資源交易、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、工程建設(shè)的審計(jì),促進(jìn)資源優(yōu)化配置。聚焦鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域,加大對(duì)突出問(wèn)題、深層次矛盾的揭示力度,強(qiáng)化對(duì)受托責(zé)任主體和領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)情況的監(jiān)督,將鄉(xiāng)村振興貫徹落實(shí)審計(jì)納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍,推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部依法依規(guī)履行職責(zé)。三是著力推進(jìn)審計(jì)問(wèn)題的有效整改。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后,及時(shí)反饋給被審計(jì)單位,督促引導(dǎo)被審計(jì)單位對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行整改,時(shí)時(shí)了解被審計(jì)單位整改工作的進(jìn)展,在被審計(jì)單位整改過(guò)程遇到困難時(shí)給予指導(dǎo)與幫助。對(duì)審計(jì)出的違法違紀(jì)問(wèn)題追責(zé)到人,與紀(jì)檢監(jiān)察部門、司法機(jī)關(guān)形成整體問(wèn)責(zé)合力,完善聯(lián)合辦案機(jī)制,強(qiáng)化查辦案件責(zé)任及工作效率。

(二)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興國(guó)家審計(jì)全過(guò)程公開(kāi)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以維護(hù)農(nóng)民群眾根本利益、促進(jìn)農(nóng)民共同富裕作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。將鄉(xiāng)村振興國(guó)家審計(jì)、內(nèi)容、結(jié)果等向社會(huì)公眾進(jìn)行公開(kāi),既是對(duì)委托責(zé)任主體負(fù)責(zé)的體現(xiàn),也是實(shí)現(xiàn)公眾監(jiān)督的必然要求,能夠在一定程度上實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督的有效融合。對(duì)于有效推動(dòng)審計(jì)查處問(wèn)題的整改、促進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的落實(shí)、提升鄉(xiāng)村振興審計(jì)結(jié)果的影響力、提高相關(guān)部門行政的透明度、增強(qiáng)政府的權(quán)威性有重要意義,有助于形成一個(gè)更加開(kāi)放、理性、權(quán)威的鄉(xiāng)村振興審計(jì)格局。

一是健全鄉(xiāng)村振興國(guó)家審計(jì)公開(kāi)制度?！吨腥A人民共和國(guó)審計(jì)法》第四十條和第五十二條制定了審計(jì)機(jī)關(guān)向政府有關(guān)部門或者社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果、整改情況報(bào)告的法律規(guī)定,為國(guó)家審計(jì)依法公開(kāi)提供了法律支持。目前,鄉(xiāng)村振興審計(jì)公開(kāi)主要以審計(jì)結(jié)果為主,運(yùn)行程序、審計(jì)內(nèi)容等方面的資料公開(kāi)相對(duì)較少。圍繞鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境改善等方面,推進(jìn)重大項(xiàng)目審批、交易過(guò)程、執(zhí)法檢查和其他信息的公開(kāi)公示,健全鄉(xiāng)村振興審計(jì)公開(kāi)制度。制定鄉(xiāng)村振興相關(guān)部門“權(quán)力清單”和“職責(zé)清單”,定期開(kāi)展行政決策、行政管理方面的信息公開(kāi),接受公眾監(jiān)督。二是拓寬鄉(xiāng)村振興國(guó)家審計(jì)公開(kāi)渠道?！吨腥A人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定,對(duì)涉及公眾利益調(diào)整、需要公眾廣泛知曉或者需要公眾參與決策的政府信息,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)。國(guó)家審計(jì)署編制了《審計(jì)署政府信息公開(kāi)指南》,對(duì)審計(jì)信息采取主動(dòng)公開(kāi)和依申請(qǐng)公開(kāi)的方式進(jìn)行公開(kāi)公示。主動(dòng)公開(kāi)方式主要有門戶網(wǎng)站集中發(fā)布、不定期對(duì)外印發(fā)《審計(jì)結(jié)果公告》、組織召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)、接受媒體采訪等。三是建立鄉(xiāng)村振興國(guó)家審計(jì)公開(kāi)反饋處理機(jī)制。在拓寬鄉(xiāng)村振興國(guó)家審計(jì)公開(kāi)渠道的基礎(chǔ)上,建立“公開(kāi)——反饋——處理——公開(kāi)”的鄉(xiāng)村振興國(guó)家審計(jì)公開(kāi)反饋處理全鏈條,面對(duì)公開(kāi)信息的社會(huì)反饋,及時(shí)進(jìn)行核實(shí)、答疑,并對(duì)審計(jì)問(wèn)題整改情況以及追責(zé)處罰情況及時(shí)公示,使整個(gè)審計(jì)流程處在社會(huì)監(jiān)督之下。

(三)加快鄉(xiāng)村振興國(guó)家審計(jì)數(shù)字化建設(shè)

目前,從審計(jì)時(shí)點(diǎn)看,鄉(xiāng)村振興方面的審計(jì)主要以事后審計(jì)為主,但在實(shí)時(shí)監(jiān)督方面則顯示出一定的遲滯性。從審計(jì)范疇看,基于鄉(xiāng)村振興實(shí)施范疇廣泛,受托責(zé)任主體眾多,主要以有限審計(jì)為主,通過(guò)重點(diǎn)抽取一定數(shù)量的省/縣進(jìn)行詳細(xì)審計(jì),根據(jù)樣本審計(jì)結(jié)果推斷總體情況,能夠節(jié)省審計(jì)成本、提高審計(jì)效率,但也存在一定的審計(jì)誤差和隱匿風(fēng)險(xiǎn)。新發(fā)展階段,大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等技術(shù)快速發(fā)展,為國(guó)家審計(jì)開(kāi)展實(shí)時(shí)監(jiān)督、擴(kuò)大審計(jì)覆蓋面,推進(jìn)鄉(xiāng)村振興國(guó)家審計(jì)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化發(fā)展帶來(lái)了新的機(jī)遇。

一是開(kāi)發(fā)鄉(xiāng)村振興數(shù)字審計(jì)平臺(tái)。搭建“數(shù)據(jù)+平臺(tái)+應(yīng)用”一體化的國(guó)家審計(jì)發(fā)展模式,利用數(shù)字技術(shù)開(kāi)展鄉(xiāng)村振興重大工程、重大計(jì)劃、重大行動(dòng)業(yè)務(wù)辦理、財(cái)務(wù)財(cái)政收支線上管理等,建立鄉(xiāng)村振興國(guó)家審計(jì)數(shù)據(jù)中心,實(shí)現(xiàn)審計(jì)數(shù)據(jù)的電子化收集,將審計(jì)人員從繁雜的數(shù)據(jù)收集、整理工作中解脫出來(lái),減少審計(jì)人員由于精力、時(shí)間投入不足導(dǎo)致的鄉(xiāng)村振興信息數(shù)據(jù)采集滯后、不全等問(wèn)題。二是利用數(shù)字技術(shù)開(kāi)展鄉(xiāng)村振興數(shù)據(jù)分析。依托大數(shù)據(jù)存儲(chǔ)空間大、處理速度快、時(shí)間成本低、信息來(lái)源多等特點(diǎn),在廣泛收集相關(guān)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上,對(duì)鄉(xiāng)村振興受托責(zé)任主體的審計(jì)實(shí)現(xiàn)更為系統(tǒng)、全面的,跨行業(yè)、跨部門的綜合分析,避免基于單個(gè)部門數(shù)據(jù)缺陷而導(dǎo)致的審計(jì)不足等問(wèn)題。利用自然語(yǔ)言處理技術(shù)分析海量文本信息、訪談信息等,提取關(guān)鍵數(shù)據(jù),破解傳統(tǒng)人工審計(jì)文本處理的薄弱環(huán)節(jié)。利用數(shù)據(jù)可視化技術(shù),將復(fù)雜的數(shù)據(jù)通過(guò)圖形化手段清晰呈現(xiàn),方便委托主體和其他需求者獲取信息。利用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析技術(shù),將點(diǎn)狀數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)絡(luò)化數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu),分析結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)之間的關(guān)系,及其關(guān)系背后所隱含的信息,進(jìn)一步尋找風(fēng)險(xiǎn)線索。利用大數(shù)據(jù)算法和模型設(shè)計(jì),對(duì)審計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行過(guò)程和實(shí)時(shí)分析,通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)標(biāo)記、趨勢(shì)分析等實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)利用與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。三是制定鄉(xiāng)村振興國(guó)家審計(jì)數(shù)字化應(yīng)用的相關(guān)規(guī)范。大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代科技為鄉(xiāng)村振興國(guó)家審計(jì)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了技術(shù)支持,但在使用過(guò)程中,由于數(shù)據(jù)的復(fù)雜性以及存在低密度價(jià)值等因素,也要應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)采集風(fēng)險(xiǎn)、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)使用風(fēng)險(xiǎn)、數(shù)據(jù)處理風(fēng)險(xiǎn)、克服數(shù)據(jù)不真實(shí)、不規(guī)范、不完整等質(zhì)量問(wèn)題。通過(guò)制定數(shù)字化應(yīng)用規(guī)范,完善大數(shù)據(jù)在國(guó)家審計(jì)中運(yùn)用的制度性與規(guī)范性,提升數(shù)據(jù)使用質(zhì)量,提高社會(huì)層面對(duì)鄉(xiāng)村振興大數(shù)據(jù)審計(jì)的信任度和接受度。

(四)構(gòu)建鄉(xiāng)村振興國(guó)家審計(jì)評(píng)價(jià)體系

全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興,既需要相關(guān)政策有效落實(shí),各類重大計(jì)劃、項(xiàng)目、工程有序開(kāi)展,也需要對(duì)鄉(xiāng)村振興的執(zhí)行成效和實(shí)施進(jìn)展進(jìn)行量化評(píng)價(jià),從而客觀判斷受托責(zé)任主體職責(zé)履行情況和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施情況。《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》制定了縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估的法律規(guī)定?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022 年)》從鄉(xiāng)村振興總體目標(biāo)著手,建立了鄉(xiāng)村振興指標(biāo)體系,通過(guò)將主要指標(biāo)發(fā)展成果與預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行比較,判斷是否完成預(yù)定目標(biāo)以及完成程度,對(duì)于評(píng)價(jià)鄉(xiāng)村振興實(shí)施效果提供了重要參考。國(guó)家審計(jì)本身帶有鑒證評(píng)價(jià)功能,并且依法依規(guī)對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行相關(guān)審計(jì)。因此,在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興階段,從審計(jì)專項(xiàng)視角構(gòu)建鄉(xiāng)村振興國(guó)家審計(jì)評(píng)價(jià)體系,或者將審計(jì)評(píng)價(jià)納入鄉(xiāng)村振興評(píng)價(jià)體系,能夠進(jìn)一步發(fā)揮鄉(xiāng)村振興國(guó)家審計(jì)的重要功能。構(gòu)建鄉(xiāng)村振興國(guó)家審計(jì)評(píng)價(jià)體系可以從經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益等多維角度,結(jié)合鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興的發(fā)展目標(biāo),統(tǒng)籌考量鄉(xiāng)村振興實(shí)施的綜合效益。遵循經(jīng)濟(jì)性、效率性、公平性和環(huán)境性的評(píng)價(jià)原則,從資金、項(xiàng)目、政策三個(gè)方面構(gòu)建評(píng)價(jià)體系一級(jí)指標(biāo),具體可以包括財(cái)政鄉(xiāng)村振興資金使用效果情況、鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目建設(shè)情況和政策措施落實(shí)推進(jìn)情況等。