張煒達(dá) 李鑫 趙欣云

摘 要：農(nóng)村基層治理法治化既是全面依法治國(guó)基本方略在農(nóng)村基層社會(huì)治理層面的具體實(shí)踐，也是支撐保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、助力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的應(yīng)有之義和重要舉措，其生成邏輯具有多重向度。農(nóng)村基層治理法治化面臨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、法律制度不健全、農(nóng)民群體法治意識(shí)淡薄、司法資源供給不足等諸多障礙。應(yīng)在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，以權(quán)力規(guī)制、權(quán)利保障為核心，夯實(shí)農(nóng)村基層治理法治化的制度基礎(chǔ)，構(gòu)建多元化解矛盾糾紛機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)村基層法治人才隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化農(nóng)村基層法治理念培塑，籍以助推農(nóng)村基層治理法治化向縱深發(fā)展。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;農(nóng)村基層治理;法治化

中圖分類號(hào)：F325.2;F325.4? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2023）02-0046-09

收稿日期：2022-05-23DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2023.02.06

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目（22ADJ011）;陜西省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（2022FZX02）

作者簡(jiǎn)介：張煒達(dá)，男，西北大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)檎ㄖ巍Ⅻh內(nèi)法規(guī)。

黨的十八屆四中全會(huì)在全面依法治國(guó)重大戰(zhàn)略中提出推進(jìn)基層治理法治化的重要命題。黨的十九大報(bào)告作出了全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命的重要論斷，并首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用。2021年6月1日起施行的《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》）則為規(guī)范、促進(jìn)和保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施提供了法律依據(jù)。農(nóng)村基層治理法治化已成為推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新，支撐保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，助力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的應(yīng)有之義和重要舉措。

一、農(nóng)村基層治理法治化的生成邏輯

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施背景下，農(nóng)村基層治理法治化的生成邏輯具有多重向度，具體而言，可以從外生邏輯、內(nèi)生邏輯和結(jié)構(gòu)邏輯三方面理解。

（一）外生邏輯：國(guó)家與基層社會(huì)有機(jī)統(tǒng)一進(jìn)程的倒逼

自國(guó)家形成后，人類社會(huì)就是一部國(guó)家與社會(huì)關(guān)系不斷變革和調(diào)適的發(fā)展史^［1］。就我國(guó)而言，傳統(tǒng)社會(huì)中，由于受經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、國(guó)家治理能力和治理手段等多方面因素的制約，雖然國(guó)家為全面管控和治理社會(huì)做了一系列努力。但自始至終都無(wú)法擺脫與基層社會(huì)之間二元分離的狀態(tài)，最明顯的體現(xiàn)就是“國(guó)權(quán)不下縣、縣下皆自治”的傳統(tǒng)“雙軌政治”，國(guó)家的治理觸角很難延伸到農(nóng)村基層。20世紀(jì)上半葉，受西方入侵和政權(quán)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的影響，國(guó)家為汲取財(cái)源用于現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層的控制，但受限于相應(yīng)行政能力之不足，不僅收效甚微，還直接導(dǎo)致了農(nóng)村基層政權(quán)內(nèi)卷化困境^［2］。新中國(guó)成立后，國(guó)家在加強(qiáng)基層社會(huì)治理方面做出了諸多努力，通過(guò)“政權(quán)下鄉(xiāng)”“法治下鄉(xiāng)”“行政下鄉(xiāng)”等多種方式力圖改變國(guó)家與社會(huì)二元分離的狀態(tài)，并型塑了國(guó)家權(quán)力全面控制社會(huì)的“單軌政治”。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家通過(guò)實(shí)施村民自治一定程度上緩和了政權(quán)對(duì)農(nóng)村基層的過(guò)度干預(yù)，但因?yàn)闆](méi)有建立起有效的治理結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致農(nóng)村基層陷入“過(guò)度自治化”和“附屬行政化”的困境^［3］。無(wú)論是“雙軌政治”“單軌政治”抑或“過(guò)度行政化”等，都說(shuō)明國(guó)家與社會(huì)并未達(dá)成有機(jī)統(tǒng)一的狀態(tài)，存在內(nèi)在張力。

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，“我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾^［4］9，國(guó)家愈來(lái)愈深刻意識(shí)到二元分離的狀態(tài)對(duì)農(nóng)村基層發(fā)展的不利影響，為此，積極致力于轉(zhuǎn)變?cè)械纳鐣?huì)治理格局，構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理制度，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興、協(xié)調(diào)發(fā)展。這種轉(zhuǎn)變的核心，就是讓國(guó)家和基層社會(huì)擺脫傳統(tǒng)的對(duì)立關(guān)系，告別不是你強(qiáng)就是我弱的零和博弈狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與基層社會(huì)的互益互賴、互構(gòu)互促。實(shí)現(xiàn)這種良性互動(dòng)關(guān)系，需要通過(guò)國(guó)家治理的放權(quán)賦能與農(nóng)村基層治理的增權(quán)強(qiáng)能，使社會(huì)治理達(dá)致一種平衡。具體而言，國(guó)家要賦予農(nóng)村基層組織更大的自主權(quán)，激發(fā)農(nóng)村基層組織活力，并為其創(chuàng)造性開(kāi)展工作提供物質(zhì)和精神層面的支持，提升農(nóng)村基層社會(huì)對(duì)國(guó)家治理的支持與認(rèn)同。農(nóng)村基層社會(huì)要適應(yīng)時(shí)代和自身結(jié)構(gòu)的變化，不斷提升治理能力，激活自我管理的自主性，實(shí)現(xiàn)治理秩序的穩(wěn)與治，回應(yīng)國(guó)家對(duì)農(nóng)村基層治理的期待^［5］。農(nóng)村基層治理的法治化，不僅能夠通過(guò)法律制度來(lái)約束限制國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張，保障農(nóng)村基層自治權(quán)利，又能劃定一個(gè)基本維度，讓自治權(quán)利在法治的軌道上規(guī)范行使，進(jìn)而有效促成國(guó)家治理放權(quán)賦能與農(nóng)村基層治理增權(quán)強(qiáng)能的統(tǒng)一平衡。由此觀之，國(guó)家與基層社會(huì)關(guān)系二元分離向二者互益互賴、互構(gòu)互促狀態(tài)轉(zhuǎn)換的時(shí)代趨勢(shì)，為我國(guó)社會(huì)治理轉(zhuǎn)型變革提供了強(qiáng)大的外部驅(qū)動(dòng)力，也正是這種外部驅(qū)動(dòng)力，構(gòu)成了農(nóng)村基層治理法治化的外生邏輯基礎(chǔ)。

（二）內(nèi)生邏輯：依托法治功能服務(wù)保障鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在需求

鄉(xiāng)村振興帶給農(nóng)村基層社會(huì)的改變是全方位的，隨著城鄉(xiāng)深度融合發(fā)展，農(nóng)村基層社會(huì)事務(wù)將變得更加復(fù)雜和多元，對(duì)農(nóng)村基層治理體系和治理能力的要求也越來(lái)越高。因此在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層的有效治理，需要法治完善制度機(jī)制、建立運(yùn)行規(guī)則、健全責(zé)任體系，持續(xù)激活和發(fā)揮其應(yīng)有的功能。

1.發(fā)揮法治的行為規(guī)范功能。鄉(xiāng)村振興視域下的治理目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是適應(yīng)現(xiàn)代化國(guó)家的規(guī)范治理狀態(tài)，即通過(guò)權(quán)威的制度體系，搭建一個(gè)治理主體與治理對(duì)象和諧規(guī)范運(yùn)行的框架，既讓農(nóng)村基層社會(huì)中各種權(quán)力主體規(guī)范行使權(quán)力，又讓各類權(quán)利主體基本利益訴求得到保障，達(dá)到不同主體之間、不同權(quán)力和權(quán)利之間的平衡穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層有序治理。法治的一個(gè)基本功能就是規(guī)范行為，通過(guò)行為的規(guī)范，形成彰顯公平正義這一最高價(jià)值追求的基本秩序。農(nóng)村基層治理法治化能夠充分發(fā)揮法治的行為規(guī)范功能，通過(guò)合理的制度設(shè)計(jì)和有效的實(shí)踐探索，建立起維護(hù)公平正義的現(xiàn)代化的治理體系，在約束國(guó)家治權(quán)的同時(shí)規(guī)范保障農(nóng)村基層社會(huì)治權(quán)行使，以此實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層秩序的和諧穩(wěn)定。通過(guò)法治行為規(guī)范功能的發(fā)揮，能夠夯實(shí)以秩序?yàn)楦镜霓r(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)，消除當(dāng)前農(nóng)村基層治理的制度藩籬，構(gòu)筑起適應(yīng)鄉(xiāng)村振興和時(shí)代發(fā)展的現(xiàn)代化規(guī)范治理體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理模式與鄉(xiāng)村振興進(jìn)程之間的良性互動(dòng)，推動(dòng)和支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

2.發(fā)揮法治的權(quán)益保障功能。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，國(guó)家層面的資源投入和支持幫扶不可或缺，同時(shí)也需要激活農(nóng)村基層建設(shè)主體自身的主觀能動(dòng)性，積極、自發(fā)地參與農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展。這種自主性的激活需要農(nóng)村基層治理活動(dòng)不僅為主體參與治理和建設(shè)提供支持和便利，還要保障他們能夠充分共享鄉(xiāng)村振興的成果，法治為達(dá)成這一目標(biāo)提供了最優(yōu)方案。法治通過(guò)權(quán)威性的制度安排，對(duì)多元化的治理主體進(jìn)行賦權(quán)，劃定權(quán)力邊界，使其能夠在法律規(guī)定的限度內(nèi)平等、自由、創(chuàng)造性地實(shí)踐，并通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制力懲治越權(quán)和侵權(quán)行為?？梢哉f(shuō)，通過(guò)法治形成了自主參與的基本制度，構(gòu)筑起了自主參與的基本環(huán)境，有效激發(fā)了多元主體參與農(nóng)村基層治理的熱情，對(duì)于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興有極大的促進(jìn)作用。

3.發(fā)揮法治的糾紛化解功能。農(nóng)村基層社會(huì)，由于多元化的利益訴求，矛盾糾紛的產(chǎn)生本就不可避免。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的大背景下，妥善化解矛盾糾紛，平衡各類主體之間的利益訴求，形成發(fā)展合力，成為鄉(xiāng)村振興的基本要求。化解社會(huì)糾紛正是法治最顯見(jiàn)的功能。法治通過(guò)將社會(huì)沖突轉(zhuǎn)化為專門(mén)的技術(shù)問(wèn)題，與政治相分離，會(huì)在相當(dāng)程度上避免政治干涉法律而引發(fā)的不公正和更多的社會(huì)沖突^［6］;法治通過(guò)公正的程序設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)形式的合理性，這種合理的形式更易讓人們接受由其推導(dǎo)出的結(jié)果;法治通過(guò)權(quán)利義務(wù)的設(shè)置，讓人們對(duì)自己的行為后果有明確的心理預(yù)期，也能在一定程度上減少?zèng)_突，從源頭化解糾紛。可以說(shuō)，農(nóng)村基層治理法治化，是農(nóng)村基層社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定劑、黏合劑，能夠很好服務(wù)和保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

4.發(fā)揮法治的價(jià)值整合功能。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)融入國(guó)際國(guó)內(nèi)雙循環(huán)的同時(shí)，也會(huì)帶來(lái)多元化的價(jià)值觀念和取向，有的甚至是互相矛盾的。比如，受商品經(jīng)濟(jì)的沖擊，農(nóng)村基層群眾可能會(huì)更多關(guān)注個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)，也越來(lái)越追求物質(zhì)生活上的享受，這會(huì)與傳統(tǒng)的集體主義、吃苦耐勞的價(jià)值取向產(chǎn)生沖突。當(dāng)然，筆者并不是排斥價(jià)值觀的多元化，只不過(guò)如果放任這種狀態(tài)的發(fā)展，將會(huì)導(dǎo)致社會(huì)缺乏凝聚力，一定程度上阻礙鄉(xiāng)村的振興發(fā)展。因此，有必要對(duì)多元化的價(jià)值進(jìn)行整合。法治恰恰是追求價(jià)值一致性的重要手段。法治通過(guò)建立規(guī)則體系，對(duì)價(jià)值做出選擇、排序和保護(hù)，消解了多元價(jià)值的混亂狀態(tài)，從而使農(nóng)村基層主體的價(jià)值觀念盡可能統(tǒng)一到主流價(jià)值上，從而避免非主流占據(jù)主導(dǎo)地位。需要明確的是，法治并不排斥價(jià)值的多樣性，相反，它只是確定一個(gè)最基本的價(jià)值觀或者說(shuō)倫理底線，并在此基礎(chǔ)上最大限度接納社會(huì)的多樣性和價(jià)值的多元化，肯定個(gè)體的自主性和創(chuàng)造性。正是法治的這種價(jià)值整合功能，既化解了價(jià)值無(wú)序帶來(lái)的反作用力，又讓農(nóng)村基層在多元價(jià)值的促進(jìn)下保持了應(yīng)有的活力和創(chuàng)造力。

總之，正是法治的內(nèi)在功能優(yōu)勢(shì)，讓農(nóng)村基層社會(huì)可以妥善應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略帶來(lái)的變化與挑戰(zhàn)，構(gòu)建起治理有效的穩(wěn)定內(nèi)部環(huán)境，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求完美契合，這也構(gòu)成了農(nóng)村基層治理法治化的內(nèi)生邏輯。

（三）結(jié)構(gòu)邏輯：“法治”之于農(nóng)村基層治理體系承上啟下的核心定位

黨的十九大報(bào)告提出：“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。”^［4］26這種“三治融合”的治理體系是我國(guó)在長(zhǎng)期治理實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，為了實(shí)現(xiàn)“善治”這一社會(huì)治理的理想狀態(tài)或價(jià)值追求，依托鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的農(nóng)村基層治理構(gòu)想，也是當(dāng)前和今后一段時(shí)期，我國(guó)農(nóng)村基層治理轉(zhuǎn)型的重中之重。在這一體系中，法治以其承上啟下的核心定位，搭建起“良法善治”的制度框架，服務(wù)保障著自治與德治作用的發(fā)揮。正是這種核心定位，推動(dòng)著農(nóng)村基層治理法治化進(jìn)路的生成。

法治承上，糾正自治之偏。自治是農(nóng)村基層主體的自我管理和自我服務(wù)，能夠充分調(diào)動(dòng)農(nóng)村群眾的積極性和主動(dòng)性。自治之問(wèn)題在于偏“任性”，需要法治的規(guī)范引導(dǎo)，以實(shí)現(xiàn)治理手段的合法有序。法治在約束自治權(quán)力并為自治提供基本遵循的同時(shí)，能夠憑借其特有的強(qiáng)制力和制度剛性，及時(shí)制止和調(diào)整自治過(guò)程中的不當(dāng)行為，預(yù)防和打擊侵害國(guó)家、集體和他人權(quán)利行為的發(fā)生，保障了自治的基本秩序，也維護(hù)了自治的合法有效。

法治啟下，守住德治之基。德治強(qiáng)調(diào)倫理道德的教化和滋養(yǎng)作用，啟迪民智、勸民向善，能夠從源頭上減少?zèng)_突和矛盾。德治之弊端在于太“軟”，需要法治劃定基本道德底線，以抑制人的主觀惡性。社會(huì)道德的形成是一定的人文環(huán)境綜合作用的結(jié)果。道德本身也并不一定就意味著絕對(duì)的正確和權(quán)威，特別是在一些偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，還遺留著男尊女卑、父子綱常等封建落后的倫理觀念，限制人性的自由與解放，與現(xiàn)代社會(huì)格格不入。通過(guò)法治與德治的良性互動(dòng)，既可以讓道德理念融入法律制度之中，彰顯社會(huì)主義核心價(jià)值觀，滿足鄉(xiāng)村振興的基本道德要求，又能夠借助法律的成文性、系統(tǒng)性、威懾性，確立良善的道德底線，讓農(nóng)村基層主體對(duì)自己的行為后果有明確的心理預(yù)期。

總之，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，需要“三治融合”治理體系的支撐。而這一體系構(gòu)建的關(guān)鍵，就是牽住法治這個(gè)牛鼻子，突出其承上啟下的核心定位，發(fā)揮其服務(wù)保障的中堅(jiān)作用。正是這種系統(tǒng)性的需求，構(gòu)成了農(nóng)村基層治理法治化生成的結(jié)構(gòu)邏輯。

二、農(nóng)村基層治理法治化的實(shí)踐障礙

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出并實(shí)施以來(lái)，中央和地方以加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理為目標(biāo)，在推動(dòng)農(nóng)村基層治理法治化方面做了許多工作，形成了頂層設(shè)計(jì)和基層探索相結(jié)合的良好局面，法治化建設(shè)初具雛形。但是，農(nóng)村基層治理法治化是現(xiàn)代法治理念、法治機(jī)制逐漸融入鄉(xiāng)土社會(huì)，替代傳統(tǒng)管理機(jī)制的過(guò)程^［7］，短時(shí)間內(nèi)還很難消除法治化要求與我國(guó)農(nóng)村基層治理現(xiàn)狀之間的張力。實(shí)踐中，推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化還面臨諸多障礙。

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)的制約

縱觀現(xiàn)代法治的發(fā)展歷程，可以說(shuō)現(xiàn)代法治的勃興是與近代以來(lái)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相伴而生和發(fā)展的，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)構(gòu)成了現(xiàn)代法治生成和發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)^［8］。從這一角度看，農(nóng)村基層治理法治化的確存在著先天需求的不足和后天發(fā)展的障礙?？疾煳覈?guó)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程，不難看出，新中國(guó)成立之初，多數(shù)農(nóng)村地區(qū)還保留著傳統(tǒng)社會(huì)自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)，隨著改革開(kāi)放大潮和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)同樣迎來(lái)了發(fā)展的高潮，不少農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織都在這一時(shí)期應(yīng)運(yùn)而生。但面對(duì)著激烈的外部競(jìng)爭(zhēng)以及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下城鎮(zhèn)化進(jìn)程相對(duì)滯后的現(xiàn)實(shí)狀況，農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮與城市經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的成就相比仍有差距這種城市與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的差距是從宏觀上進(jìn)行比較的，不能否認(rèn)還有很多農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成就超過(guò)二、三線城市，比如山東的曹村、江蘇的華西村等等。 。這就使得：一方面，市場(chǎng)開(kāi)放程度的不充分讓不少農(nóng)村基層社會(huì)仍然保持著熟人、半熟人社會(huì)相對(duì)封閉的狀態(tài)，不太需要處理太多復(fù)雜的社會(huì)矛盾，多數(shù)家長(zhǎng)里短的糾紛都可以通過(guò)私力救濟(jì)的途徑解決，對(duì)于法律或者說(shuō)法治的需求自然不會(huì)太高;另一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的相對(duì)不活躍讓依靠農(nóng)產(chǎn)品獲益的農(nóng)民群體的收入受限。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2021年數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，2021年，農(nóng)村居民人均可支配收入18 931元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入47 412元，雖然農(nóng)村居民收入增長(zhǎng)快于城鎮(zhèn)居民，但整體收入水平遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民，間接造成法治建設(shè)欠缺了有效的經(jīng)濟(jì)支撐和社會(huì)保障。即使遇到復(fù)雜的矛盾糾紛，農(nóng)民群體也經(jīng)常會(huì)因過(guò)多考慮經(jīng)濟(jì)因素，而排斥成本相對(duì)較高的司法程序。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，社會(huì)資源不斷向農(nóng)村地區(qū)傾斜，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的矛盾開(kāi)始逐步緩解，但相對(duì)薄弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和在這種基礎(chǔ)上形成的落后觀念不是短時(shí)間之內(nèi)就能立刻扭轉(zhuǎn)的，仍會(huì)在一定程度上影響農(nóng)村基層社會(huì)治理法治化的進(jìn)程。

（二）法律制度體系有待完善

經(jīng)過(guò)黨和國(guó)家多年的努力，我國(guó)的法律制度建設(shè)已經(jīng)日趨完善，形成了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，可以說(shuō)，社會(huì)生活的方方面面都達(dá)到了有法可依的理想狀態(tài)^［9］。但是，將視角集中到農(nóng)村基層社會(huì)治理，不難發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程的相對(duì)滯后，我國(guó)現(xiàn)行法律制度體系對(duì)于法治基礎(chǔ)相對(duì)薄弱的農(nóng)村基層社會(huì)很難形成全方位的制度支撐，適用于農(nóng)村基層治理的法律法規(guī)數(shù)量仍顯不足，質(zhì)量亦有提升空間。影響農(nóng)村基層治理法治化推進(jìn)的制度障礙集中在三個(gè)方面。一是在理順農(nóng)村基層多元治理主體關(guān)系方面有所欠缺。雖然《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第六章有原則性的規(guī)定，但正如有學(xué)者指出的那樣，該法的基本目標(biāo)在于確保中央關(guān)于鄉(xiāng)村振興的決策部署貫徹落實(shí)，明確基本原則、基本方略和制度框架這種立法定位決定了該法規(guī)范性條款較少^［10］，未能清晰劃分基層政府的行政權(quán)與村民自治組織的自治權(quán)之間的權(quán)與責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了達(dá)到預(yù)設(shè)的治理目的，過(guò)多插手、干預(yù)農(nóng)村基層治理的情況還不能避免。農(nóng)村基層自治組織也由于承擔(dān)過(guò)多的行政任務(wù)，存在被行政化的傾向。二是在規(guī)范和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行上有待深化。主要體現(xiàn)在對(duì)村級(jí)“小微”權(quán)力的規(guī)范和監(jiān)督上還缺乏明確具體的規(guī)定。《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定了基本的議事規(guī)則和監(jiān)督程序，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)也都在此基礎(chǔ)上逐步探索建立符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的小微權(quán)力清單，并細(xì)化監(jiān)督規(guī)則流程，但未能及時(shí)通過(guò)地方立法的形式予以確認(rèn)和保障，指導(dǎo)意義不強(qiáng)，實(shí)際效果欠佳。三是在保障農(nóng)村基層群眾權(quán)益方面有待完善，還無(wú)法全面解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的新的治理問(wèn)題。比如留守兒童的教育與留守老人的贍養(yǎng)問(wèn)題、農(nóng)村土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)問(wèn)題以及被征地農(nóng)民權(quán)益維護(hù)問(wèn)題等。這些問(wèn)題的解決都需要國(guó)家及時(shí)對(duì)現(xiàn)行法律進(jìn)行補(bǔ)充和完善，強(qiáng)化制度層面的支持和保障。

（三）農(nóng)民群體法治意識(shí)淡薄

在農(nóng)村基層治理法治化的進(jìn)程中，作為治理主體的農(nóng)民群體不單單是受益者，更是整個(gè)過(guò)程的重要參與者和推動(dòng)者，其主體意識(shí)的復(fù)蘇與法治意識(shí)的覺(jué)醒對(duì)于農(nóng)村基層治理法治化有極大的促進(jìn)作用。但回到現(xiàn)實(shí)，部分農(nóng)民群體受限于法律知識(shí)、觀念、能力的欠缺，法治意識(shí)未被充分喚醒，還不足以適配、助力法治化向前推進(jìn)。就觀念層面而言，部分農(nóng)民群體受傳統(tǒng)禮教思想影響較深，信奉權(quán)力而忽視主體意識(shí)和權(quán)利意識(shí)，還沒(méi)有形成與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主制度相適應(yīng)的法治觀念。抱著多一事不如少一事的心態(tài)，不僅缺乏參與農(nóng)村基層治理的意愿，更排斥司法程序介入個(gè)人生活，崇尚“無(wú)訟有德”，樂(lè)于在權(quán)威主體的調(diào)解下息事寧人。但是當(dāng)一些矛盾糾紛難以調(diào)和，觸及自身核心利益的時(shí)候，又會(huì)選擇上訪等非正常途經(jīng)或者干脆“以暴制暴”走極端。就認(rèn)知層面而言，雖然國(guó)家送法下鄉(xiāng)已持續(xù)多年，但部分農(nóng)民群體由于受教育程度相對(duì)較低而又缺乏學(xué)習(xí)的意愿，對(duì)于具體法律知識(shí)的掌握十分有限，面對(duì)浩如煙海的法律規(guī)定常常不知所云、無(wú)所適從。就能力層面而言，部分農(nóng)民群體幾乎不具備運(yùn)用法律知識(shí)和法律程序維護(hù)自身合法權(quán)益的能力，在權(quán)利受到侵犯時(shí)，不僅發(fā)現(xiàn)識(shí)別困難，更是不敢也不會(huì)通過(guò)法治手段加以解決。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和國(guó)家法治建設(shè)的深入，農(nóng)民法治意識(shí)有了一定程度的提升，但與現(xiàn)代法治需求的差距還未完全消弭，一定程度上阻礙了農(nóng)村基層治理法治化的實(shí)現(xiàn)。

（四）司法資源供給不足

正如前文所述，農(nóng)村基層社會(huì)原本對(duì)于司法的需求較低，因此國(guó)家層面在農(nóng)村基層相關(guān)建設(shè)的投入也相對(duì)較少。近些年，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，特別是脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推動(dòng)，農(nóng)村基層社會(huì)矛盾糾紛越來(lái)越復(fù)雜多樣，農(nóng)民群體的維權(quán)意識(shí)也不斷增強(qiáng)，對(duì)司法的需求日益增長(zhǎng)。相較之下，司法供給不足的問(wèn)題隨之顯露。一方面，農(nóng)村基層地區(qū)司法機(jī)構(gòu)和法律服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量少，規(guī)模也比較小，在政策支持、人力保障和資金投入方面都很欠缺，很多地方甚至司法所與法律服務(wù)所還是采取兩所合一的模式，與服務(wù)人民群眾“最后一公里”的要求還有一定差距。另一方面，提供司法服務(wù)的人員能力水平也不夠，很難實(shí)現(xiàn)專業(yè)法律素養(yǎng)與熟知鄉(xiāng)土人情、村規(guī)民約的統(tǒng)一，對(duì)于根植于農(nóng)村基層土壤之上的特定矛盾糾紛很難及時(shí)有效地進(jìn)行化解，距離農(nóng)村基層群眾對(duì)司法工作的期待還有差距。正是由于這種供給的不足，使得農(nóng)村基層群眾對(duì)于司法程序更加排斥，司法的公信力和權(quán)威性亦會(huì)弱化，進(jìn)而影響到農(nóng)村基層法治化的順利實(shí)現(xiàn)。

三、農(nóng)村基層治理法治化的基本路徑

把脈、回應(yīng)和破解制約農(nóng)村基層治理法治化的種種障礙，既是農(nóng)村基層治理法治化向縱深推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)需要，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興、農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際需求。實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為指引，緊扣農(nóng)村基層治理法治化的核心議題，探尋農(nóng)村基層治理法治之道。

（一）鄉(xiāng)村振興視域下推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化的核心議題

從本質(zhì)上看，任何國(guó)家、任何形態(tài)的治理實(shí)質(zhì)都是權(quán)力與權(quán)利的協(xié)作互動(dòng)。因此，推進(jìn)社會(huì)治理法治化，需要通過(guò)法治的方式，化解權(quán)力與權(quán)利失衡、分離的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)治理的有序。具體到我國(guó)農(nóng)村基層，應(yīng)當(dāng)結(jié)合鄉(xiāng)村振興對(duì)農(nóng)村基層治理體系和治理能力的要求，明確應(yīng)當(dāng)關(guān)注的核心議題。

1.權(quán)力的規(guī)制：農(nóng)村基層治理法治化的關(guān)鍵?，F(xiàn)代農(nóng)村基層社會(huì)的治理是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下多元主體共同參與的合作共治，這種主體的多元性使得原有過(guò)度強(qiáng)調(diào)政府職能的管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展。政府需要適度放權(quán)，將本應(yīng)由社會(huì)、市場(chǎng)主導(dǎo)的職能交還給社會(huì)和市場(chǎng)，變管理為合作治理。也就是說(shuō)，政府需要對(duì)自己在農(nóng)村基層社會(huì)治理中的職能、權(quán)限進(jìn)行清晰的定位，做到有所為，又有所不為。同樣，社會(huì)、市場(chǎng)在承載這部分權(quán)力的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)按照一定的權(quán)限和程序正確行使。

在基層社會(huì)治理的實(shí)踐中，一方面，農(nóng)村基層社會(huì)的發(fā)展需要公權(quán)力，以解決公共服務(wù)的提供、公共利益的維護(hù)、社會(huì)資源的分配、矛盾糾紛的化解等具體問(wèn)題。另一方面，人們又擔(dān)心無(wú)論是基層政府還是被賦權(quán)的基層組織，在行使公權(quán)力的過(guò)程中，濫用手中的權(quán)力，導(dǎo)致行為的失范與失控，甚至權(quán)力的異化，最終損害群眾的合法權(quán)利和利益。因此，在農(nóng)村基層治理法治化的進(jìn)程中，需要將權(quán)力的規(guī)制作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)。既要用法律制度明確規(guī)定治理主體各自的權(quán)力邊界，讓基層政府、社會(huì)、市場(chǎng)等治理主體在自己的職責(zé)范圍內(nèi)行使自己的權(quán)力，做到各負(fù)其責(zé)、各盡其用;又要進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村基層治理的權(quán)力運(yùn)行，通過(guò)細(xì)化行使標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范行使流程、加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督等方式，確保權(quán)力的合法規(guī)范運(yùn)行。

2.權(quán)利的保障：農(nóng)村基層治理法治化的根本。個(gè)人權(quán)利和利益訴求能否得到保障是農(nóng)村基層治理法治化得到認(rèn)可和支持的關(guān)鍵。黨的十八屆三中全會(huì)第一次正式提出社會(huì)治理命題，在這之前的治理更接近于管理這個(gè)概念，更多是一種以權(quán)力為中心，自上而下對(duì)社會(huì)的管控。在這個(gè)概念體系下，政府是通過(guò)權(quán)力的行使，保障人們對(duì)社會(huì)生活的基本需求，包括維護(hù)社會(huì)秩序、公共安全、提供基本的公共服務(wù)等。而黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)提出的社會(huì)治理則轉(zhuǎn)變?yōu)橐詸?quán)利為導(dǎo)向，更加突出權(quán)力與權(quán)利的雙向互動(dòng)，共同推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步。

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施，農(nóng)村基層社會(huì)個(gè)體的權(quán)利意識(shí)不斷覺(jué)醒，權(quán)利涵蓋的內(nèi)容和覆蓋的范圍也在不斷擴(kuò)展。人們追求的不再只是生命權(quán)、平等權(quán)、自由權(quán)等自然權(quán)利，開(kāi)始更多關(guān)注參與社會(huì)治理的社會(huì)權(quán)利，對(duì)于權(quán)利的維護(hù)也更加的積極主動(dòng)，權(quán)利保障已經(jīng)成為當(dāng)代農(nóng)村基層社會(huì)治理的根本價(jià)值追求。實(shí)踐中，當(dāng)前農(nóng)村基層社會(huì)權(quán)利保障機(jī)制面臨三方面問(wèn)題：一是前文提出的基層治理權(quán)力行使的不規(guī)范，導(dǎo)致權(quán)利或利益受損;二是部分農(nóng)村基層個(gè)體權(quán)利意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致權(quán)利被忽視;三是權(quán)力與權(quán)利缺乏互動(dòng)溝通，致使不能有效達(dá)成共識(shí)，導(dǎo)致權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)。因此，在推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化的進(jìn)程中，必須以權(quán)利保障為根本，在明確權(quán)利、規(guī)范權(quán)力、積極引導(dǎo)廣大農(nóng)村群眾主動(dòng)有序參與社會(huì)治理上下功夫。

3.法治理念的培塑：農(nóng)村基層治理法治化的重點(diǎn)。人的行為不是自發(fā)的、無(wú)規(guī)律的，總會(huì)受到一定的思想意識(shí)或價(jià)值取向的影響和支配^［11］。也就是說(shuō)，人民群眾以什么樣的思想意識(shí)和價(jià)值取向投身農(nóng)村基層社會(huì)的治理活動(dòng)，會(huì)在一定程度上影響到現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村基層治理的樣態(tài)。正如盧梭所言：“一切法律之中最重要的法律，既不銘刻在大理石上，也不刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里，它形成了國(guó)家真正的憲法，它每天都在獲得力量?！?sup>［12］農(nóng)村基層治理的法治化不僅僅是法律制度的建立、權(quán)利義務(wù)的賦予，更重要的是要讓冷冰冰的條文變得鮮活有靈魂，成為人們自發(fā)的信仰和理念。要讓人們?cè)谟龅絾?wèn)題或糾紛之時(shí)，首先想到的是運(yùn)用法律知識(shí)和手段保護(hù)自己的合法權(quán)益，而不是訴諸于人情、金錢(qián)等法治體系之外的東西，更不應(yīng)該是因?yàn)閷?duì)法律程序的恐懼、無(wú)知而不敢維護(hù)自己的利益。一個(gè)缺乏法治理念的農(nóng)村基層社會(huì)，法律對(duì)于社會(huì)關(guān)系、社會(huì)生活的引導(dǎo)、規(guī)范和調(diào)整一定是十分有限的，也必將讓法律喪失本有的威嚴(yán);而一個(gè)以法治理念為底色的社會(huì)，即使法律規(guī)定沒(méi)有覆蓋社會(huì)生活的方方面面，人們也會(huì)自覺(jué)運(yùn)用法治理念孕育出的法律素養(yǎng)、法治思維和法治方式，處理社會(huì)生活交往產(chǎn)生的諸多問(wèn)題，使農(nóng)村基層社會(huì)生活規(guī)范有序。從某種意義上講，農(nóng)村基層治理法治化的進(jìn)程，也是農(nóng)村基層群眾法治意識(shí)和法治理念培塑、發(fā)展的過(guò)程。因此，必須要高度重視共同的法治文化底蘊(yùn)和價(jià)值理念的培塑，引導(dǎo)和帶領(lǐng)群眾共同參與推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化進(jìn)程。

（二）鄉(xiāng)村振興視域下實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理法治化的路徑考量

在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、持續(xù)固牢農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展根基、激發(fā)農(nóng)村基層發(fā)展活力的基礎(chǔ)上，探尋農(nóng)村基層治理法治化的實(shí)現(xiàn)路徑，應(yīng)從夯實(shí)農(nóng)村基層治理法治化的制度基礎(chǔ)，構(gòu)建多元化解矛盾糾紛機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)村基層法治人才隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化農(nóng)村基層法治理念培塑等方面作出努力。

1.夯實(shí)農(nóng)村基層治理法治化的制度基礎(chǔ)。法治的實(shí)現(xiàn)需要以良好的法律制度為基礎(chǔ)^［13］。具體到農(nóng)村基層治理法治化的實(shí)踐，需要通過(guò)持續(xù)科學(xué)民主的立法工作，夯實(shí)制度依據(jù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層社會(huì)治理有法可依。一是以《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》為基礎(chǔ)進(jìn)一步完善立法，明確規(guī)定農(nóng)村基層治理各主體之間的角色定位和權(quán)力界限。重點(diǎn)突出政府職能的轉(zhuǎn)變，打造服務(wù)型政府，限制其對(duì)農(nóng)村基層治理的直接干預(yù)，體現(xiàn)對(duì)農(nóng)村基層自治組織自治權(quán)的維護(hù)、保障和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)政府治民到治權(quán)的轉(zhuǎn)變。二是完善“良法善治”的規(guī)則程序。“自治”不是“人治”，即便權(quán)力只處于鄉(xiāng)村治理的微觀層面，只要涉及管理層面的權(quán)力運(yùn)行，就離不開(kāi)權(quán)力的“法治”規(guī)范與約束^［14］。因而需要從立法層面完善權(quán)力運(yùn)行、權(quán)益表達(dá)、權(quán)力監(jiān)督等具體的程序，確保治理過(guò)程的規(guī)范有序，以程序的正義捍衛(wèi)農(nóng)村基層治理的實(shí)質(zhì)正義。三是完善權(quán)益保障方面的立法。重點(diǎn)是建立健全教育、醫(yī)療、外出務(wù)工人員、留守老人婦女兒童權(quán)益保護(hù)等涉及農(nóng)村基層群眾民生的相關(guān)法律制度。比如，可以在《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》中新增專門(mén)的章節(jié)，對(duì)留守兒童的受教育問(wèn)題進(jìn)行更細(xì)致的規(guī)范等。通過(guò)法律制度的完善，以此來(lái)提升農(nóng)村基層群眾的幸福感、獲得感和安全感，讓廣大群眾分享到社會(huì)發(fā)展的紅利，從而積極主動(dòng)參與到農(nóng)村基層依法治理的活動(dòng)中，自覺(jué)維護(hù)農(nóng)村基層社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定大局。

此外，在立法層面還需要注重國(guó)家成文法律“硬法”對(duì)農(nóng)村基層村規(guī)民約“軟法”的確認(rèn)和維護(hù)。村規(guī)民約是經(jīng)過(guò)村民內(nèi)部廣泛的民主協(xié)商和溝通后達(dá)成的具有普遍認(rèn)同性和內(nèi)部約束力的自治規(guī)范，既包含成文的規(guī)章，也包括長(zhǎng)期形成的不成文的共識(shí)。村規(guī)民約作為農(nóng)村自治的重要規(guī)范形式和基層民主政治發(fā)展的重要成果，在處理公共事務(wù)、調(diào)解矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)秩序等方面發(fā)揮著難以替代的作用^［15］。將村規(guī)民約納入國(guó)家法律體系，可以讓法治與德治在鄉(xiāng)村基層治理中有序互動(dòng)，讓法律規(guī)定更易為農(nóng)村基層群眾所接受，也能夠有效避免不符合農(nóng)村樸素正義觀的判決出現(xiàn)，提升農(nóng)村基層法治的公信力。長(zhǎng)久以來(lái)，在人們的習(xí)慣思維中，村規(guī)民約一直被人所詬病，其中一個(gè)最核心的問(wèn)題就是里面夾雜了諸多違法規(guī)則和落后的思維模式^［16］。只要能運(yùn)用法治思維對(duì)其進(jìn)行合理的改造，讓村規(guī)民約的民主決策過(guò)程和內(nèi)容受國(guó)家硬法的約束，就能讓村規(guī)民約在農(nóng)村基層治理中的積極作用充分顯現(xiàn)。比如，部分學(xué)者提出，可以在村規(guī)民約制定后，由村民向人民法庭提出申請(qǐng)，啟動(dòng)司法程序進(jìn)行審查，確保村規(guī)民約符合國(guó)家法律規(guī)定^［17］。

2.構(gòu)建多元化解矛盾糾紛機(jī)制。和諧穩(wěn)定的農(nóng)村基層發(fā)展環(huán)境對(duì)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施至關(guān)重要，而矛盾糾紛能否得到及時(shí)有效的化解正是社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要方面，這就需要加強(qiáng)多元化解矛盾糾紛的體制機(jī)制建設(shè)，充分發(fā)揮其在社會(huì)治理中維護(hù)公正、定分止?fàn)幍墓δ?。一是突出司法在多元化解矛盾糾紛機(jī)制中的中心地位，加大對(duì)農(nóng)村基層司法資源供給的傾斜。司法具有終局性的特點(diǎn)，肩負(fù)著引領(lǐng)任務(wù)，發(fā)揮著示范作用，其中心地位不可動(dòng)搖，因此必須重視司法資源的供給，提升司法在農(nóng)村基層的覆蓋面和便利性?？梢酝ㄟ^(guò)加強(qiáng)人民法庭、巡回法庭在農(nóng)村基層的建設(shè)，進(jìn)一步充實(shí)基層辦案力量，更好解決實(shí)際生活中的矛盾糾紛;還可以充分利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，搭建起群眾和司法機(jī)關(guān)溝通的橋梁，通過(guò)智慧檢務(wù)、智慧法院進(jìn)鄉(xiāng)村，讓農(nóng)村基層群眾足不出戶就能享受到更加優(yōu)質(zhì)便捷的司法資源，更加信賴并主動(dòng)選擇用司法程序維護(hù)自身合法權(quán)益。二是建立司法與協(xié)商、調(diào)解、仲裁等非訴糾紛解決方式之間的互補(bǔ)關(guān)系，彌補(bǔ)司法資源供給之不足。一元的司法與紛繁復(fù)雜的農(nóng)村基層社會(huì)糾紛之間本身就存在矛盾，單純強(qiáng)調(diào)司法的作用，會(huì)使農(nóng)村基層司法資源的投入成倍增長(zhǎng)，這顯然是不現(xiàn)實(shí)的。實(shí)踐中，大量矛盾糾紛是司法所、農(nóng)村基層自治組織、鄉(xiāng)村干部通過(guò)居中調(diào)解的方式解決的。這種調(diào)解兼顧法理、人情和倫理道德，往往更易為農(nóng)村基層群眾所接受，應(yīng)當(dāng)充分肯定以調(diào)解為代表的非訴糾紛解決方式的功能作用，使不同解決方式共同指向矛盾糾紛的預(yù)防、化解，滿足多元化的需求，實(shí)現(xiàn)多元治理效果。三是進(jìn)一步推進(jìn)司法同其他糾紛解決方式的銜接協(xié)同。既能夠?qū)Τ绦蛘?dāng)合法、當(dāng)事人真實(shí)意思表示一致的糾紛處理結(jié)果及時(shí)予以確認(rèn)和保護(hù)，避免重復(fù)工作帶來(lái)司法資源的浪費(fèi)，也能夠讓難以達(dá)成一致意見(jiàn)的疑難復(fù)雜糾紛有序進(jìn)入司法程序，獲得公正判決。

3.加強(qiáng)農(nóng)村基層法治人才隊(duì)伍建設(shè)。習(xí)近平總書(shū)記在2017年5月3日考察中國(guó)政法大學(xué)時(shí)談到：“建設(shè)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全面守法，都離不開(kāi)一支高素質(zhì)的法治工作隊(duì)伍。法治人才培養(yǎng)上不去，法治領(lǐng)域不能人才輩出，全面依法治國(guó)就不可能做好。”^［18］講話充分肯定了法治人才隊(duì)伍對(duì)于法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)的重要作用。推及至農(nóng)村基層治理法治化，同樣需要重視法治人才隊(duì)伍的培養(yǎng)和建設(shè)，不斷為農(nóng)村基層治理輸送新鮮血液，提升農(nóng)村基層依法治理的能力水平。一是持續(xù)強(qiáng)化對(duì)公職人員的法治教育。通過(guò)組織專題法制講座、崗前培訓(xùn)、定期集中培訓(xùn)等多種方式，加強(qiáng)農(nóng)村基層公職人員對(duì)憲法、法律法規(guī)和相關(guān)法律知識(shí)的學(xué)習(xí)，不斷提升其法律素養(yǎng)和用法治方式開(kāi)展社會(huì)治理工作的能力，提高依法管理和服務(wù)社會(huì)的水平。同時(shí)，要以廣大黨政干部的帶頭尊法崇法、敬畏法度、踐行法治，影響和帶動(dòng)人民群眾自覺(jué)學(xué)法、守法、護(hù)法，用法律武器維護(hù)自身合法權(quán)益。二是加大法治人才的引進(jìn)力度。通過(guò)建立專項(xiàng)扶持資金、給與一定政策傾斜等方式，營(yíng)造栓心留人的工作環(huán)境，讓高素質(zhì)法治建設(shè)人才主動(dòng)下沉農(nóng)村基層一線，扎根服務(wù)奉獻(xiàn)，免除后顧之憂。同時(shí)，可以加強(qiáng)同地方高校的合作，采取定向培養(yǎng)、定編培養(yǎng)的模式，從農(nóng)村基層選拔有志青年進(jìn)行聯(lián)合培養(yǎng)，最終能使其回饋家鄉(xiāng)。三是持續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村“法律明白人”培育工程。在各個(gè)行政村，大力培育一批以村“兩委”班子成員、人民調(diào)解員、網(wǎng)格員、村民小組長(zhǎng)、退役軍人為重點(diǎn)的“法律明白人”，讓這些扎根基層，人熟、地熟、事熟的農(nóng)村基層治理的主力軍，在農(nóng)村基層治理法治化進(jìn)程中發(fā)揮更加積極的作用。

4.強(qiáng)化農(nóng)村基層法治理念培塑。如果說(shuō)社會(huì)治理的法律制度是基層治理法治化的制度保障，那么法治理念就是基層治理法治化的靈魂^［19］。法治理念培塑重要性前文已進(jìn)行論述。就目前而言，加強(qiáng)農(nóng)村基層法治理念培塑可以從三個(gè)方面重點(diǎn)展開(kāi)。一是拓寬農(nóng)村基層群眾利益表達(dá)和參與農(nóng)村基層治理的途經(jīng)。讓廣大群眾在表達(dá)和參與中不斷提高自身權(quán)利意識(shí)，直觀感受法治魅力，提升對(duì)農(nóng)村基層治理法治的認(rèn)同。二是加強(qiáng)法治教育和法治宣傳。一方面，從娃娃抓起，在義務(wù)教育階段引入法治教育，讓農(nóng)村基層的孩子們從小就知法、懂法、守法，培育其法治意識(shí);另一方面，在傳統(tǒng)的標(biāo)語(yǔ)、小冊(cè)子、大喇叭宣傳的基礎(chǔ)上創(chuàng)新方式和手段，將法治宣傳與群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的漫畫(huà)、戲曲、方言劇等文娛作品深度融合，并借助融媒體平臺(tái)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等推送法律知識(shí)^［20］，讓農(nóng)村群眾在敬畏和尊崇法律的同時(shí)，自覺(jué)提高學(xué)習(xí)法律知識(shí)的積極性和主動(dòng)性。三是優(yōu)化農(nóng)村基層法律服務(wù)供給。通過(guò)招募法律服務(wù)志愿者、建立公共法律服務(wù)站等方式，讓法律服務(wù)下沉到農(nóng)村基層一線，為農(nóng)村基層群眾特別是留守婦女兒童、老人等特殊群體，提供優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)資源，以推動(dòng)農(nóng)村基層治理法治化走向深入。

四、結(jié) 語(yǔ)

鄉(xiāng)村振興是農(nóng)村基層社會(huì)的全面復(fù)興與發(fā)展，能夠有效防止世界范圍內(nèi)普遍出現(xiàn)的國(guó)家現(xiàn)代化帶來(lái)的農(nóng)村基層社會(huì)衰落與解體的宿命在我國(guó)重現(xiàn)。鄉(xiāng)村振興這一戰(zhàn)略目標(biāo)的達(dá)至，離不開(kāi)法治統(tǒng)籌下有效的農(nóng)村基層治理，二者既互為因果又相互促進(jìn)。法治作為人類政治文明進(jìn)步的標(biāo)志，較之于其他任何制度，最能體現(xiàn)和代表現(xiàn)代社會(huì)的基本價(jià)值，能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)農(nóng)村基層的規(guī)范治理、自主治理、開(kāi)放治理、理性治理、獨(dú)立治理、積極治理和自由治理提供最關(guān)鍵的制度保障^［21］。因此，在我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的過(guò)程中，需要充分發(fā)揮法治在農(nóng)村基層治理中承上啟下的中堅(jiān)作用。在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在農(nóng)村基層群眾的廣泛參與下，從夯實(shí)制度根基、構(gòu)建多元化解矛盾糾紛機(jī)制、加強(qiáng)法治人才隊(duì)伍建設(shè)、強(qiáng)化法治理念培塑等方面持續(xù)發(fā)力，推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化走深走實(shí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層的規(guī)范、有序治理。同時(shí)需要明確農(nóng)村基層治理法治化是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，需要各方主體在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)的過(guò)程中，在提升農(nóng)村社會(huì)治理法治化水平的實(shí)踐中不斷反思和探索，才能最終達(dá)成以“良法善治”助推實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目的。

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Legalization of Rural Grassroots Governance From the Perspective of Rural Revitalization

ZHANG Weida^{1， 2}，LI Xin²，ZHAO Xinyun³

（1.School of Law，Northwest University;2.School of Marxism，Northwest University，Xian 710127;3.Shaanxi Provincial Peoples Procuratorate，Xian 710004，China）

Abstract： The legalization of rural grassroots governance is not only the specific practice of the basic strategy of comprehensively ruling the country by law at the level of rural grassroots social governance，but also the due meaning and important measure to support and ensure agricultural and rural modernization and help realize rural revitalization.Its generation logic has multiple dimensions.The legalization of rural grassroots governance faces many obstacles，such as weak economic foundation，imperfect legal system，weak legal consciousness of farmers，insufficient supply of judicial resources and so on.On the basis of comprehensively promoting the strategy of rural revitalization，we should take power regulation and rights protection as the core，consolidate the institutional foundation of the legalization of rural grassroots governance，build a diversified mechanism to solve contradictions and disputes，strengthen the construction of rural grassroots legal talent team，and strengthen the training of rural grassroots legal governance，so as to promote the in-depth development of the legalization of rural grassroots governance.

Key words：rural revitalization;rural grassroots governance;legalization

（責(zé)任編輯：張潔）