張國(guó)磊 陳妙云

摘 要：在實(shí)施鄉(xiāng)村戰(zhàn)略背景下，產(chǎn)業(yè)振興既是衡量鄉(xiāng)村振興成效的首要指標(biāo)，也是各級(jí)地方政府關(guān)注的重點(diǎn)?；诨浳鱉縣調(diào)研發(fā)現(xiàn)：在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，各層級(jí)駐村干部通過(guò)積極“爭(zhēng)資跑項(xiàng)”來(lái)打造多樣化的鄉(xiāng)村“戴帽項(xiàng)目”，但隨著新舊駐村干部輪換，原先的產(chǎn)業(yè)無(wú)法創(chuàng)造新的政績(jī)而被“消極應(yīng)對(duì)”，以致后續(xù)管理出現(xiàn)銜接脫節(jié)。各職能部門的趨利性取向形成了產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目分配的“分利失序”，而體制內(nèi)資源的有限性加劇“條塊”部門惡性競(jìng)爭(zhēng)，“碎片化”資源供給弱化村莊集體行動(dòng)能力。新舊部門的交替管理加快了產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目變更頻率，以致體制內(nèi)資源不斷被耗散，進(jìn)而導(dǎo)致原先的產(chǎn)業(yè)缺乏持續(xù)性投入而出現(xiàn)銜接失靈。因此，需要在事前預(yù)警，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與干部選派匹配度;在事中調(diào)控，動(dòng)態(tài)調(diào)整產(chǎn)業(yè)與強(qiáng)化駐村干部監(jiān)督;在事后防范，持續(xù)性供給資源與增進(jìn)多主體協(xié)作予以化解。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;干部輪換;部門交替;鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)

中圖分類號(hào)：F310? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2023）02-0085-09

收稿日期：2022-05-23DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2023.02.10

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（20CZZ031）;廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（GD19YGL06）;廣東省普通高校重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)（2022ZDZX4034）;2022年度廣東省科技創(chuàng)新戰(zhàn)略專項(xiàng)資金（大學(xué)生科技創(chuàng)新培育）重點(diǎn)項(xiàng)目（pdjh2022a0358）

作者簡(jiǎn)介：張國(guó)磊，男，吉林大學(xué)公共管理博士后科研流動(dòng)站博士后，廣東金融學(xué)院公共政策與治理創(chuàng)新研究中心主任，副教授，主要研究方向?yàn)榛鶎又卫怼?/p>

一、問(wèn)題的提出

2020年底我國(guó)實(shí)現(xiàn)了全面脫貧的目標(biāo)，國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的治理逐漸從消除絕對(duì)貧困走向緩解相對(duì)貧困。從中央到地方更加關(guān)注如何鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，接續(xù)推動(dòng)脫貧地區(qū)發(fā)展和鄉(xiāng)村全面振興。作為衡量鄉(xiāng)村振興成效的首要指標(biāo)，如何實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興無(wú)疑成為各級(jí)地方政府關(guān)注的重點(diǎn)。而產(chǎn)業(yè)振興不僅要求鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)與村莊發(fā)展需求高度融合，也需要各層級(jí)駐村干部與各職能部門拉動(dòng)的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目能夠支撐鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，各級(jí)地方政府按照“項(xiàng)目治國(guó)”邏輯，大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，采取“委托代理”方式向各層級(jí)駐村干部“攤派”項(xiàng)目管理和運(yùn)營(yíng)任務(wù)。正因?yàn)槿绱?，駐村干部不僅肩負(fù)建強(qiáng)基層黨組織的重任，也要積極“爭(zhēng)資跑項(xiàng)”拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)駐鄉(xiāng)村，以提升在任期間的政績(jī)，由此形成的干部駐村與部門幫扶機(jī)制為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了行政力量支撐。

為快速完成貧困村脫貧指標(biāo)，部分駐村干部大力發(fā)展“短、平、快”的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目而忽視其是否與村莊發(fā)展需求匹配，導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)作呈現(xiàn)出嚴(yán)重的“碎片化”^［1］。在項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中，駐村干部依托自身的行政權(quán)威調(diào)動(dòng)大量的行政體制內(nèi)資源和體制外資源打造鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)“亮點(diǎn)”，卻忽視后續(xù)管理，以致項(xiàng)目“爛尾”現(xiàn)象頻發(fā)。這種產(chǎn)業(yè)扶貧機(jī)制雖然在短期內(nèi)助力各職能部門和駐村干部完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，但產(chǎn)業(yè)根基不穩(wěn)固，為后續(xù)管理埋下隱患，而且隨著職能部門的交替管理與駐村干部的輪換代理，以及行政體制內(nèi)的資源供給不穩(wěn)定等因素的影響，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)能否得到可持續(xù)發(fā)展仍是未知數(shù)?，F(xiàn)有研究主要從以下三方面展開(kāi)。

首先，關(guān)于駐村干部對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目發(fā)展的作用研究。國(guó)家通過(guò)建立五級(jí)書(shū)記抓扶貧與“第一書(shū)記”駐村的治理模式來(lái)解決鄉(xiāng)村治理“最后一公里”難題。隨著駐村干部的嵌入、有效銜接與內(nèi)部執(zhí)行，基層治理工作得到有序推進(jìn)^［2］。作為黨和政府政策實(shí)施的行動(dòng)者，駐村干部為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了多重動(dòng)力^［3］。他們通過(guò)資金引進(jìn)、技術(shù)和管理指導(dǎo)、制定發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局等方式進(jìn)行駐村幫扶治理^［4］。駐村干部不僅注重對(duì)體制內(nèi)資源的獲取和利用，而且能夠通過(guò)其他渠道吸納社會(huì)資本投入到村莊治理^［5］。綜上，這種干部“嵌入型”治村模式既提高扶貧資源使用效率，也激發(fā)了基層組織凝聚力^［6］，但卻存在因事前信息不對(duì)稱引發(fā)的逆向選擇和因事后信息不對(duì)稱引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)。

其次，關(guān)于政府職能部門對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的資源供給研究。分稅制改革之后，國(guó)家財(cái)政資金開(kāi)始以“專項(xiàng)資金”的形式向下逐級(jí)分配^［7］。從橫向看，扶貧政策和資金來(lái)源于政府多個(gè)部門，不同類型的資源從不同的途徑配置下來(lái)，部門之間缺乏關(guān)聯(lián)和統(tǒng)籌，導(dǎo)致許多資源被浪費(fèi)、閑置和低效使用^［8］;從縱向看，受分稅制的影響，一些地方政府以發(fā)展鄉(xiāng)村之名來(lái)謀求政績(jī)指標(biāo)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧偏離政策目標(biāo)^［9］。地方政府熱衷于“錦上添花”，而非“雪中送炭”，以致諸多項(xiàng)目資源優(yōu)先投向條件較好的“亮點(diǎn)村”，因?yàn)榇祟惔迩f更容易產(chǎn)生政績(jī)^［10］。同時(shí)，扶貧專項(xiàng)資金的運(yùn)用存在一定的效益外溢^［11］、“精英捕獲”和“弱勢(shì)吸納”現(xiàn)象，偏離了目標(biāo)群體^［12］。綜上，由駐村干部及其后盾單位所構(gòu)建的“幫扶網(wǎng)”對(duì)幫扶資源進(jìn)行高度整合，進(jìn)而供給到鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中^［13］。

最后，關(guān)于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的困境研究。在產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目化運(yùn)作中，駐村干部往往優(yōu)先考慮能否在短暫的任期內(nèi)獲得盡可能大的政績(jī)，而后盾單位的目標(biāo)設(shè)置和激勵(lì)強(qiáng)度卻超過(guò)了駐村干部的實(shí)際能力^［14］，以致鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展演變?yōu)椴块T之間的錦標(biāo)賽^［15］。在壓力型體制下，地方政府通過(guò)與駐村干部簽訂“扶貧軍令狀”推動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目發(fā)展^［16］。而駐村干部往往選擇遵從上級(jí)政令，極大地壓制了自身在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中的自主性空間^［17］。當(dāng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)陷入不斷遭遇失敗、屢敗屢做的循環(huán)，干部也同樣遭遇“動(dòng)員-失敗-再動(dòng)員”的窘迫，從而使產(chǎn)業(yè)扶貧變?yōu)橐环N以資源對(duì)村民引誘或收買的“逼民致富”的局面^［18］。綜上，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展持續(xù)失敗的經(jīng)歷消耗了農(nóng)民對(duì)政府的信任，打擊了農(nóng)民發(fā)展的積極性，使得他們對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展前景和產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)生“免疫”。

總體而言，既有研究側(cè)重于駐村干部對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的推動(dòng)作用與后盾單位資源供給的價(jià)值取向，為本研究提供一定的理論支撐，但對(duì)于駐村干部輪換與職能部門交替所引發(fā)的產(chǎn)業(yè)銜接失靈困境鮮有關(guān)注，尤其是缺乏對(duì)地方鄉(xiāng)村“亮點(diǎn)”產(chǎn)業(yè)持續(xù)性的跟蹤，以致鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)后續(xù)能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展仍未有探索。為此，筆者于2022年1月至2月在對(duì)粵西M縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊進(jìn)行調(diào)研基礎(chǔ)上，采取深度訪談法獲取經(jīng)驗(yàn)材料來(lái)剖析駐村干部與政府職能部門參與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)扶貧的行動(dòng)邏輯和實(shí)踐路徑，著重考察干部輪換與部門交替后鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)銜接存在何種困境：“沒(méi)人管”導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)被推翻抑或“不會(huì)管”導(dǎo)致項(xiàng)目“爛尾”。按照“事前事中事后”的思路提出干部輪換與部門交替后鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)銜接困境的化解之策。

二、駐村干部參與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)扶貧的行動(dòng)邏輯

當(dāng)前，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出項(xiàng)目化運(yùn)作特質(zhì)，即“打包”方（上級(jí)政府部門）通過(guò)選派“代理人”（駐村干部）在基層“抓包”和“承包”各類扶貧項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)幫扶村莊脫貧致富的政治目標(biāo)。駐村干部是產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目落地的主要推動(dòng)者，向上需要承接委派單位的治村績(jī)效考核指標(biāo)，向下需要落實(shí)貧困村的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。駐村干部常常處于進(jìn)退兩難的困境，要完成上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的治村指令，要爭(zhēng)取村民的支持和配合，同時(shí)還要考慮自身能否獲得晉升的空間。集多重角色于一身的駐村干部，難免優(yōu)先將上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的治村理念落實(shí)到位，而忽視村民對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，最終在產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目落地過(guò)程中因村民的不配合而導(dǎo)致任務(wù)失敗。因此，駐村干部的行動(dòng)取向如有偏差都將對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧效果產(chǎn)生巨大影響。

（一）產(chǎn)業(yè)實(shí)施前：以“項(xiàng)目戴帽”為政績(jī)導(dǎo)向

囿于激勵(lì)機(jī)制缺失與監(jiān)管機(jī)制不健全，駐村干部常以反控制的邏輯（消極應(yīng)對(duì)和積極變通）來(lái)加以回應(yīng)。主要體現(xiàn)在不斷打造“戴帽”項(xiàng)目與新的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)“亮點(diǎn)”，以此應(yīng)付上級(jí)政府的脫貧攻堅(jiān)要求并凸顯治村成效?！按髅薄表?xiàng)目是項(xiàng)目立項(xiàng)中過(guò)多地受上級(jí)部門和領(lǐng)導(dǎo)人的意志支配。在駐村干部看來(lái)，“戴帽”項(xiàng)目的完成關(guān)系到其在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)眼中的“好印象”，為后續(xù)申請(qǐng)更多的項(xiàng)目和個(gè)人晉升提供便利。在這種“潛規(guī)則”的巨大溢出收益誘惑下，駐村干部往往將產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目落地視為上級(jí)分配的政治任務(wù)來(lái)執(zhí)行，將領(lǐng)導(dǎo)的評(píng)價(jià)與看法作為衡量產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目是否成功的標(biāo)準(zhǔn)。項(xiàng)目的落地并沒(méi)有考慮到鄉(xiāng)村的實(shí)際發(fā)展情況，帶有很強(qiáng)的隨意性。正如M縣Q村駐村第一書(shū)記所言：“駐村幫扶的任何一個(gè)步驟都要按照上級(jí)文件來(lái)操作，而拉項(xiàng)目、搞資源都得等上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)指示，領(lǐng)導(dǎo)要求發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)，咱們只能配合推動(dòng)，至于這個(gè)產(chǎn)業(yè)好與不好并不是我們能評(píng)判的。”由于制定實(shí)施方案前期的工作不夠充分，各駐村干部在產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目選擇中往往以容易出政績(jī)且效果立竿見(jiàn)影的“亮點(diǎn)工程”來(lái)取代建設(shè)時(shí)間長(zhǎng)、收益慢的“民生工程”，排斥了真正能使村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展收益的項(xiàng)目?！凹型斗拧痹瓌t是將有限幫扶資金差異化投入到亟待發(fā)展的貧困村，以此實(shí)現(xiàn)“先發(fā)展帶動(dòng)后發(fā)展”的國(guó)家脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)。但在自利性驅(qū)使下，駐村干部的行動(dòng)取向偏離扶貧目標(biāo)，將資源集中于其獲取短期政績(jī)和基層工作業(yè)績(jī)上，以致諸多產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目呈現(xiàn)出政績(jī)導(dǎo)向而非民眾所需。

（二）產(chǎn)業(yè)實(shí)施中：以“爭(zhēng)資跑項(xiàng)”為工作重心

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，基層政權(quán)從過(guò)去的“靠農(nóng)民”到現(xiàn)在的“靠上級(jí)”，基層干部也從過(guò)去的“要糧”“要錢”，變?yōu)楝F(xiàn)在“跑項(xiàng)目”“跑錢”^［19］，故而“爭(zhēng)資跑項(xiàng)”已成為駐村干部推動(dòng)村莊治理的主要手段。產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目實(shí)行申報(bào)制，即各職能部門與駐村干部參與招投標(biāo)來(lái)獲取專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)^［20］。這種“錦標(biāo)賽”的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則掌握在上級(jí)部門手中，各層級(jí)駐村干部依托自身的行政權(quán)威，通過(guò)“爭(zhēng)資跑項(xiàng)”來(lái)獲取盡可能多的體制內(nèi)資源（人力、物力與財(cái)力）輸送到所駐村莊。正如M縣Y村村支書(shū)所言：“我們村之前的駐村干部每天都去單位領(lǐng)導(dǎo)或大廠主管辦公室去為我們村爭(zhēng)取幫扶資金，辦了很多產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，所以直接去村里視察或者入戶走訪的時(shí)間很少?！痹谌纹谟邢薜那闆r下，一些駐村干部為快速完成脫貧指標(biāo)而選擇“短、平、快”的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，因前期忽視對(duì)地方發(fā)展實(shí)際的考察而盲目“上馬”一些項(xiàng)目，使得項(xiàng)目落地出現(xiàn)“水土不服”的現(xiàn)象。各職能部門為減少行政成本，只關(guān)注項(xiàng)目完成的數(shù)量而忽視質(zhì)量^［21］，在產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地過(guò)程中出現(xiàn)的潛在風(fēng)險(xiǎn)和影響因素都不在其考慮范圍內(nèi)。駐村干部將落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)指示的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目提升至“政治任務(wù)”高度，將重點(diǎn)放在“立項(xiàng)目”而不是“興項(xiàng)目”，忽視了對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目后續(xù)管理與監(jiān)管。即使有部分駐村干部下基層推動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目發(fā)展，但因前期未開(kāi)展實(shí)地調(diào)查，導(dǎo)致其在推進(jìn)的過(guò)程中反復(fù)修改實(shí)施方案而耽誤項(xiàng)目進(jìn)度。

（三）產(chǎn)業(yè)實(shí)施后：以“消極應(yīng)對(duì)”為后續(xù)管理

在項(xiàng)目制運(yùn)作下，產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目被地方各種勢(shì)力把控，使其發(fā)展已嚴(yán)重偏離了制度設(shè)計(jì)的初衷與貧困群體的需求。駐村干部一味追求短期的政績(jī)和成效，而忽視貧困村的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和貧困戶的生計(jì)要求， 致使諸多產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目留下“后遺癥”。駐村干部通過(guò)“資源堆砌”扶起來(lái)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，在立項(xiàng)后“快馬加鞭”打造產(chǎn)業(yè)“亮點(diǎn)”，以增加上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)到基層檢查時(shí)的“可視范圍”。當(dāng)完成產(chǎn)業(yè)扶貧指標(biāo)之后，部分駐村干部對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的后續(xù)管理“不作為”，抑或消極應(yīng)付上級(jí)檢查，以致鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)淪為村莊不良資產(chǎn)。即使仍存在產(chǎn)業(yè)根基不穩(wěn)固、后續(xù)發(fā)展能力受限等潛在隱患，只要等到任期結(jié)束，駐村干部便當(dāng)起“甩手掌柜”，至于這些鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目何去何從，便不再關(guān)注。M縣在發(fā)展類似于水果種植等周期長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目過(guò)程中，凸顯出駐村干部任期有限性與項(xiàng)目產(chǎn)出的長(zhǎng)期性之間的矛盾，因此職能部門及駐村干部容易進(jìn)入一個(gè)產(chǎn)業(yè)“再開(kāi)發(fā)”的怪圈循環(huán)中。正如M縣Y村村民HHN所言：“剛開(kāi)始第一書(shū)記帶頭搞農(nóng)家樂(lè)度假區(qū)，剛興起時(shí)很風(fēng)光，許多領(lǐng)導(dǎo)過(guò)來(lái)現(xiàn)場(chǎng)視察、剪彩，后來(lái)漸漸沒(méi)人管，過(guò)段時(shí)間又投入很多資源建了菠蘿蜜種植園，他們撤離后就什么都不管了?！?/p>

總體而言，作為產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的推動(dòng)者，駐村干部在產(chǎn)業(yè)實(shí)施前，其既要貫徹上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的意志，又要調(diào)動(dòng)群眾的積極性。在實(shí)施過(guò)程中，要同時(shí)兼顧?quán)l(xiāng)土社會(huì)的發(fā)展和自身政績(jī)的需求。多重壓力指標(biāo)常常讓駐村干部陷入尷尬窘迫的局面，直接誘發(fā)了其錯(cuò)誤的行為取向，從駐村干部選擇“戴帽”型扶貧項(xiàng)目到“爭(zhēng)資跑項(xiàng)”運(yùn)營(yíng)，最后以打造新的產(chǎn)業(yè)“亮點(diǎn)”來(lái)試圖扭轉(zhuǎn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)式微的困境，極大地造成了資源浪費(fèi)和消磨了群眾的積極性。因此，駐村干部在參與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中，不僅需要摒棄自身的功利性行為、批判性看待上級(jí)的自主意愿，更需要堅(jiān)定實(shí)事求是、為村民服務(wù)的立場(chǎng)。

三、政府職能部門參與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)扶貧的實(shí)踐樣態(tài)

在產(chǎn)業(yè)扶貧過(guò)程中，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的行動(dòng)主體是縣級(jí)政府及其職能部門。作為“打包”方的各單位、各職能部門在集中上級(jí)機(jī)關(guān)“發(fā)包”資源后，通過(guò)部門“一把手”“政治掛帥”規(guī)劃當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村產(chǎn)業(yè)未來(lái)發(fā)展，而其拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的動(dòng)機(jī)往往是多重的：既有積極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召切實(shí)為貧困村和貧困戶辦實(shí)事、辦好事;又有出于提升部門政績(jī)的考慮，通過(guò)獲取扶貧項(xiàng)目來(lái)增加政治資本和經(jīng)濟(jì)資本。

（一）產(chǎn)業(yè)實(shí)施前：趨利性選擇塑造項(xiàng)目分配的“分利失序”

在產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施前，各職能部門運(yùn)用各種途徑，爭(zhēng)取將上級(jí)部門“發(fā)包”的各類扶貧項(xiàng)目拿到，并通過(guò)對(duì)體制內(nèi)資源的重新整合與調(diào)配，有針對(duì)性地將項(xiàng)目“打包”給鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)組織。但要爭(zhēng)什么項(xiàng)目，這個(gè)項(xiàng)目給誰(shuí)？往往由各職能部門“一把手”拍板。為快速完成脫貧指標(biāo)和創(chuàng)造政治業(yè)績(jī)，部分職能部門往往熱衷于爭(zhēng)奪“短、平、快”的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，甚至在缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)的情況下，發(fā)展一批“盲目上馬型”“花瓶盆景型”產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目^［22］?！皯腋∈健边x擇產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目而非根據(jù)當(dāng)時(shí)實(shí)際作出合理的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，為后續(xù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地“擱淺”埋下隱患。正如M縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局LMS科長(zhǎng)所言：“M縣之前的一個(gè)貧困村，因駐村工作隊(duì)在未對(duì)村莊進(jìn)行詳細(xì)考察以及對(duì)市場(chǎng)不充分了解的情況下，大規(guī)模搞大棚蔬菜項(xiàng)目，由于村莊土地分散難以形成連片，使得項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，在沒(méi)有產(chǎn)生任何經(jīng)濟(jì)效益的情況下，淪為村里的閑置資產(chǎn)。”況且，與村民的具體要求和切身利益不相符的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目若強(qiáng)行推行也勢(shì)必引起群眾的不滿，影響鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定^［23］，以致后續(xù)政府部門再推動(dòng)項(xiàng)目都難以得到村民的配合與支持。

項(xiàng)目給誰(shuí)？怎么分配？實(shí)際上各職能部門通過(guò)整合資源集中打造“亮點(diǎn)村”與“示范村”，以此俘獲上級(jí)下達(dá)扶貧資金與產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。而什么樣的村莊能成為政府項(xiàng)目資金的聚集地呢？首要的影響因素便是該村莊有核心資源，或是具備某種程度的優(yōu)勢(shì)。例如M縣的Y村是上級(jí)政府指定的重點(diǎn)幫扶村;Q村海外華人華僑、鄉(xiāng)賢能士多，獲取社會(huì)資本的渠道廣;H村距離省道比較近，交通條件較優(yōu)越。由資源堆積而形成的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展示范效應(yīng)加劇了體制內(nèi)資源的“分利秩序”。正如M縣發(fā)改局HRH副科長(zhǎng)所言：“上邊給的扶貧專項(xiàng)資金有限，我們不能把所有的錢都投給貧困村的，往往是優(yōu)先考慮條件比較好的村莊，因?yàn)檫@些村莊能把這個(gè)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)搞起來(lái)，而對(duì)于自然條件不太好的村莊就不一定了?！贝罅康姆鲐氻?xiàng)目和資源通常在有意地調(diào)配中流向少數(shù)條件相對(duì)較好的貧困村，相對(duì)而言，占據(jù)多數(shù)的條件較差的貧困村反而獲取最少量的資源。

（二）產(chǎn)業(yè)實(shí)施中：資源的有限性加劇“條塊”部門惡性競(jìng)爭(zhēng)

項(xiàng)目制是臨時(shí)性、一次性、有限的任務(wù)^［24］，這就決定了扶貧項(xiàng)目難以因?yàn)橐淮涡酝度攵a(chǎn)生永久性脫貧的效果，反而在項(xiàng)目落地之后需要更多資金投入的來(lái)維系后續(xù)管理。但囿于資源稟賦不足的困境，上級(jí)政府難以將有限體制內(nèi)資源進(jìn)行均衡性分配，這就造成各職能部門為追求盡可能多的資源而形成惡性競(jìng)爭(zhēng)，由此導(dǎo)致地方政府及職能部門陷入反復(fù)的“討價(jià)還價(jià)”博弈之中。M縣發(fā)改局外派干部CXR坦言他“跑項(xiàng)目”的經(jīng)歷喜憂參半，部門若想通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)將項(xiàng)目資源引進(jìn)，常常跟6～7個(gè)部門“周旋”，自身的人脈關(guān)系成為了取勝的關(guān)鍵籌碼，等到項(xiàng)目爭(zhēng)取到手還需要多次“跑審批”，確是“費(fèi)力費(fèi)時(shí)費(fèi)財(cái)”的過(guò)程。上級(jí)政府的專項(xiàng)扶貧資金只負(fù)責(zé)將產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目“扶起來(lái)”，但產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展同樣離不開(kāi)地方政府的后續(xù)配套資金與政府動(dòng)員所獲取社會(huì)資本支持。正如M縣H村村支書(shū)所言：“我們村之前的第一書(shū)記號(hào)召村民種茶，但因缺少精細(xì)化的農(nóng)業(yè)技術(shù)支撐和配套資金，村民種茶的地方?jīng)]有做好規(guī)劃，而是采取粗放式種植，最終導(dǎo)致茶葉的生產(chǎn)效益很低，前期的扶貧資金投入所獲得的收益很低，最后茶樹(shù)被砍掉，種其他農(nóng)作物了?！庇捎诘胤秸?cái)政資金供給不足，較難向所有鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)落地進(jìn)行后續(xù)資金配套，再次加劇了地區(qū)間產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目資源的“惡性競(jìng)爭(zhēng)”。

（三）產(chǎn)業(yè)實(shí)施后：“碎片化”資源供給弱化集體行動(dòng)能力

由于“條塊”部門結(jié)構(gòu)的約束和授權(quán)問(wèn)題不夠明確、透明，部門利益分化塑造了“各自為政”的產(chǎn)業(yè)扶貧行動(dòng)邏輯，難以形成跨部門、多層級(jí)銜接的“整體合力”。這種“碎片化”管理方式使得各主體間存在交互壁壘，難以實(shí)現(xiàn)資源利用的最大化。產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的“碎片化”主要指項(xiàng)目運(yùn)作中政府內(nèi)、外各參與主體之間缺乏溝通、難以實(shí)現(xiàn)最佳合作的分割狀態(tài)^［25］。各職能部門為快速下放扶貧資源、追求項(xiàng)目規(guī)模、應(yīng)付短期考核等，會(huì)直接“拍板”產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，導(dǎo)致了不同地區(qū)間的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化嚴(yán)重，引發(fā)地區(qū)間惡性競(jìng)爭(zhēng)，使項(xiàng)目運(yùn)作呈現(xiàn)出嚴(yán)重的碎片化。

產(chǎn)業(yè)扶貧資源“碎片化”供給，即各職能部門只注重前期的資金投入，在內(nèi)缺乏各層級(jí)部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以及在外缺少與各市場(chǎng)主體的聯(lián)結(jié)，以致產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目后期發(fā)展內(nèi)外合力不足。正如M縣Q村村民HXF所言：“之前的第一書(shū)記通過(guò)拉投資為村里打造了花海旅游業(yè)，但是后面又沒(méi)有其他單位跟進(jìn)做好交通和宣傳等工作，加上管理不到位就荒廢了?！碑a(chǎn)業(yè)扶貧是一項(xiàng)綜合性、系統(tǒng)性工作，需要各職能部門分工協(xié)作，落實(shí)用地規(guī)劃、資金監(jiān)管、技術(shù)支持、監(jiān)督檢查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等專項(xiàng)工作。隨著項(xiàng)目類型多樣化和產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)大，涉及到的幫扶部門越多，對(duì)于多部門協(xié)作的要求也越高，以單一職能部門帶動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展是不現(xiàn)實(shí)的。在Q村產(chǎn)業(yè)扶貧過(guò)程中，幫扶部門對(duì)外不注重發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)、鄉(xiāng)土能人的主觀能動(dòng)性，更不懂得如何在市場(chǎng)找準(zhǔn)定位和營(yíng)銷，脫離市場(chǎng)搞生產(chǎn)，僅憑各職能部門的“輸血式”幫扶。該村的花海旅游業(yè)難以形成長(zhǎng)久發(fā)展的強(qiáng)大合力，最終荒廢了。

總體而言，地方政府及其職能部門作為扶貧項(xiàng)目資源的調(diào)配者和基層行政權(quán)力的掌控者，在關(guān)于扶貧項(xiàng)目“發(fā)給誰(shuí)”“怎么發(fā)”上具有絕對(duì)的話語(yǔ)權(quán)，這直接導(dǎo)致了其在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目化運(yùn)作過(guò)程中存在趨利性選擇、惡性競(jìng)爭(zhēng)、“碎片化”資源供給的行為取向，偏離扶貧目標(biāo)設(shè)計(jì)的初衷和人民群眾的實(shí)際需求。因此，地方政府及其職能部門應(yīng)該嚴(yán)格規(guī)范自身的幫扶行為，充分考慮群眾的利益訴求，彰顯其在產(chǎn)業(yè)扶貧中的服務(wù)性與公共性。

四、干部輪換與部門交替加劇鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)銜接失衡

在脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，精準(zhǔn)扶貧的制度供給要求各職能部門或單位在規(guī)定時(shí)間內(nèi)以資源集中供給等方式確保貧困村如期脫貧，強(qiáng)調(diào)“不脫貧不脫鉤”。幫扶部門對(duì)口幫扶要持續(xù)到貧困村擺脫絕對(duì)貧困，甚至后扶貧時(shí)代還需要對(duì)口解決相對(duì)貧困問(wèn)題。但是幫扶部門及下派的駐村干部是輪換的，多數(shù)以兩年為期，基層工作到期，不同幫扶部門會(huì)進(jìn)行交替管理，或者同一部門內(nèi)新舊干部輪換到崗。干部駐村期間，調(diào)動(dòng)資源拉動(dòng)所駐村莊的扶貧項(xiàng)目，但對(duì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目運(yùn)行管理路徑的偏離，為項(xiàng)目后續(xù)銜接與發(fā)展埋下隱患。在各種內(nèi)部因素和外部因素共同作用下，代表著前任“業(yè)績(jī)指標(biāo)”的“亮點(diǎn)”產(chǎn)業(yè)在“新干部”到任后出現(xiàn)了項(xiàng)目“沒(méi)人管”，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目被推翻或者新干部“不會(huì)管”，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目爛尾兩種尷尬局面。

（一）內(nèi)在因素：新舊干部輪換引發(fā)產(chǎn)業(yè)銜接脫節(jié)

1.駐村干部?jī)?nèi)生性不足。新干部“臨危受命”，在缺乏系統(tǒng)培訓(xùn)情況下被選派到基層，綜合能力不達(dá)標(biāo)的新干部難免出現(xiàn)“管不動(dòng)”與“不會(huì)管”的困境。面對(duì)已經(jīng)完成脫貧摘帽指標(biāo)的地區(qū)，新被指派到任干部易出現(xiàn)了“歇歇腳、喘口氣”的懈怠心理和“得過(guò)且過(guò)、歸心似箭”消極態(tài)度，但又受制于駐村制度的約束性條件，對(duì)于現(xiàn)有的任務(wù)以消極態(tài)度應(yīng)付，對(duì)于即將面臨的挑戰(zhàn)則選擇逃避。據(jù)M縣Y村村民HYR所言：“我們村是重點(diǎn)幫扶村，在脫貧后，政府又派了新駐村干部過(guò)來(lái)，但新干部沒(méi)為村里辦啥事，基本很少在村里見(jiàn)過(guò)他?！痹陂_(kāi)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)幫扶工作中，面對(duì)著歷史遺留下來(lái)的爛尾項(xiàng)目，新的駐村干部想要短期內(nèi)扭虧并創(chuàng)收的可能性不大。但是由于優(yōu)勢(shì)明顯、基礎(chǔ)雄厚的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目基本都已經(jīng)扶起來(lái)，新干部想重新扶持易增收的新產(chǎn)業(yè)難度較大。因此，在駐村干部幫扶功能邊際效用遞減時(shí)，新干部只能被動(dòng)地“在其位謀其政”，上級(jí)要求做什么就開(kāi)展什么。倘若遭遇村干部不配合、村民阻撓項(xiàng)目“上馬”等不確定性因素，更加挫傷駐村干部工作的積極性，使其潛意識(shí)認(rèn)為幫扶工作難以出成績(jī)，盼望著早點(diǎn)調(diào)離。

2.駐村干部缺乏創(chuàng)造性。同一個(gè)村輪換的駐村干部如果是來(lái)自同一職能部門或單位，開(kāi)展扶貧工作的思路往往受限于原有的基礎(chǔ)，難以創(chuàng)造性地開(kāi)發(fā)新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。若換了其他部門交替管理，新輪換到村的干部對(duì)之前的幫扶政策和村莊總體情況并不熟悉，以致其幫扶方式具有路徑依賴特性。筆者調(diào)研期間，發(fā)現(xiàn)M縣部分駐村干部顯現(xiàn)出經(jīng)驗(yàn)主義和教條主義傾向，單從以往的經(jīng)驗(yàn)出發(fā)或是套用慣有的基層工作運(yùn)作模板，忽視因地制宜、因時(shí)制宜、因情施策的重要性。正如M縣H村村支書(shū)所言：“我們村里前后來(lái)了兩位幫扶干部，第一位干部在村里搞出點(diǎn)成績(jī)后就調(diào)回單位，后面來(lái)的新干部跟著舊干部之前的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，循規(guī)蹈矩地干活，也不會(huì)主動(dòng)下村了解村情民意?！备叛灾?，各層級(jí)駐村干部如一味因陳守舊而不動(dòng)態(tài)調(diào)整產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，不僅會(huì)加大項(xiàng)目制運(yùn)作的行政成本，也會(huì)加重產(chǎn)業(yè)銜接的負(fù)擔(dān)。

3.駐村干部管理的非連貫性。從對(duì)M縣Y村兩任駐村干部的治村行動(dòng)取向研究中發(fā)現(xiàn)，由于新舊駐村干部產(chǎn)業(yè)幫扶側(cè)重點(diǎn)具有差異，他們往往根據(jù)自身的偏好頻繁更改產(chǎn)業(yè)發(fā)展措施，由此導(dǎo)致一些產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目還未有收益就被半途終止。這種運(yùn)動(dòng)式管理的不連貫性導(dǎo)致他們工作交接后，產(chǎn)業(yè)銜接環(huán)節(jié)出現(xiàn)脫節(jié)斷層。作為嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)的外部行政力量，新到任駐村干部難以規(guī)避對(duì)村民自治制度的干預(yù)，以致產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目在進(jìn)駐過(guò)程中遭到村民的排斥而被迫“擱淺”。相較于原先駐村干部長(zhǎng)時(shí)間積累的“人際關(guān)系網(wǎng)”優(yōu)勢(shì)，新的駐村干部的行事作風(fēng)難以在短時(shí)間之內(nèi)得到村民認(rèn)同和信任，由于群眾基礎(chǔ)弱，以致項(xiàng)目的后續(xù)管理缺乏群眾的支持。同時(shí)，駐村干部忽視當(dāng)?shù)卮鍍晌淖饔脤?dǎo)致其在產(chǎn)業(yè)銜接對(duì)策的調(diào)整與推行上“孤立無(wú)援”。正如M縣H村村委HWC所言：“村里脫貧前都有專人在負(fù)責(zé)的，他們資源多、方法新，能帶著村里發(fā)展。我們什么都不會(huì)，干出來(lái)的成績(jī)也跟我們無(wú)關(guān)?！?/p>

（二）外在因素：新舊部門交替引發(fā)產(chǎn)業(yè)銜接失靈

1.職能部門選派機(jī)制不完善。干部駐村制度文件要求選派干部的具體范圍和數(shù)量由各職能部門自主決定，但在選派要求不斷拔高與工作負(fù)擔(dān)不斷加重的情況下，符合條件且自愿報(bào)名的機(jī)關(guān)干部“少之甚少”，有資歷、有能力的干部“走人情”“拉關(guān)系”以防駐村工作落到自己身上。各職能部門為了確保本部門正常運(yùn)轉(zhuǎn)而不愿意將經(jīng)驗(yàn)豐富的干部下派，只能強(qiáng)制安排一些資歷淺的年輕干部下基層歷練，以“硬性安排”替代“自愿請(qǐng)纓”，導(dǎo)致被選中的干部出現(xiàn)抗拒心理。帶有目的性而不是“擇優(yōu)”選擇，導(dǎo)致了駐村干部的水平參差、能力不匹配。其次，由于部分職能部門沒(méi)有及時(shí)對(duì)選派的干部進(jìn)行針對(duì)性培訓(xùn)，導(dǎo)致缺乏經(jīng)驗(yàn)的駐村干部下基層后“做什么”“怎么做”并不明確，以致其默認(rèn)為只要為村里爭(zhēng)取到資金和項(xiàng)目，完成上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)交辦的任務(wù)就算做好駐村工作。正如M縣T村駐村第一書(shū)記所言：“我們下鄉(xiāng)一般都是領(lǐng)導(dǎo)直接指名的，也沒(méi)有系統(tǒng)培訓(xùn)，只是大概了解書(shū)面的幫扶方法，下去基層就按領(lǐng)導(dǎo)的指示工作?！贝送?，部分職能部門未能提前儲(chǔ)備各批次的駐村干部，以致于前一批的駐村干部在完成前期工作撤離后，后備力量難以及時(shí)銜接跟進(jìn)。概言之，駐村前的“選培”干部流程不規(guī)范，在源頭上沒(méi)把握好干部的選派關(guān)，以及人才儲(chǔ)備不合格，對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)從落地到銜接再到后續(xù)發(fā)展多階段都造成一定負(fù)面影響。

2.職能部門資源供給偏離村莊發(fā)展需求。駐村干部的幫扶績(jī)效往往取決于各職能部門資源的供給量，部門交替管理帶來(lái)資源供給的不穩(wěn)定性在一定程度上影響產(chǎn)業(yè)順利銜接?；凇敖蛐?yīng)”與“近期政績(jī)”具有放大效應(yīng)，于是駐村干部赴任新職便火速與舊項(xiàng)目割裂，不斷加碼推新。在“新人不理舊賬”的情境下，這種重“量”輕“質(zhì)”的現(xiàn)象尤為突出，而項(xiàng)目頻繁變動(dòng)導(dǎo)致各職能部門的有限資源不斷被耗散，消解發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。由于科層制束縛難以構(gòu)建多層級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以及各職能部門“碎片化”的資源供給模式，導(dǎo)致各層級(jí)駐村干部間缺乏信息溝通與資源互通的橋梁，故而在部門更替之后，各層級(jí)駐村干部難以銜接之前領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)的村莊任務(wù)。因此，各職能部門應(yīng)打破科層制層級(jí)節(jié)制藩籬，增強(qiáng)各部門之間、各駐村干部之間的溝通與合作，使鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)銜接能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)與效用遞增的目標(biāo)。

3.職能部門的問(wèn)責(zé)機(jī)制虛化。強(qiáng)激勵(lì)與弱懲罰驅(qū)動(dòng)著駐村干部“大干”“快干”卻低效運(yùn)作產(chǎn)業(yè)。等到最后產(chǎn)業(yè)失利，干部也可以借助“人格化”網(wǎng)絡(luò)的非正式關(guān)系來(lái)軟化責(zé)任，問(wèn)責(zé)難以明確對(duì)象，最終市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)將成為產(chǎn)業(yè)失利的擋箭牌。正如M縣Y村村支書(shū)所言：“產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目只要能辦起來(lái)，他們就被記功了，也不用管產(chǎn)業(yè)怎么發(fā)展，問(wèn)責(zé)也輪不到他們，最后產(chǎn)業(yè)衰敗就歸到資源不足或市場(chǎng)行情不好?！绷㈨?xiàng)即獲得政績(jī)，后期無(wú)問(wèn)責(zé)負(fù)擔(dān)，讓駐村干部可以隨時(shí)當(dāng)起“甩手掌柜”。在任期結(jié)束之后，駐村干部便“安心”的撤離，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入“扶產(chǎn)業(yè)-低效運(yùn)作-產(chǎn)業(yè)荒”無(wú)限循環(huán)的怪圈。再者，雖然選派駐村干部下基層推動(dòng)村莊發(fā)展有明確的時(shí)間限制，但在實(shí)際中卻充斥著“任期彈性，隨時(shí)遷調(diào)”的操作空間。在不確定的任期制度下，駐村干部很可能因?yàn)槟硞€(gè)部門內(nèi)部緊急工作而臨時(shí)被單位領(lǐng)導(dǎo)召回，由此導(dǎo)致其管轄的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目在無(wú)緩沖期的情況下被迫交接給下一任無(wú)基層工作經(jīng)驗(yàn)的年輕干部，甚至因短期內(nèi)得不到別的駐村干部及時(shí)跟進(jìn)而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目終止。

總體而言，各層級(jí)職能部門及其干部下基層幫扶貧困村具有一定的時(shí)限性。在任期結(jié)束，分屬于不同單位或部門的基層干部將進(jìn)行交替、輪換駐村管理。不同職能部門及其干部的各項(xiàng)差異化特征折射出差異化的資源配置和幫扶效果。部分鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的前期落地與中后期實(shí)施偏離了鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)際和群眾利益訴求，而在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的后期銜接階段，由于輪換干部管理能力與治理策略的非對(duì)等性、職能部門的性質(zhì)與擁有資源的差異性、條塊組織內(nèi)部信息的不對(duì)稱性、各鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)建設(shè)基礎(chǔ)的薄弱性、選派與監(jiān)管機(jī)制有待完善等內(nèi)、外在因素的影響，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)因不同幫扶部門及干部間的“斷崖式”過(guò)渡管理而出現(xiàn)被推翻或“爛尾”現(xiàn)象。

五、化解鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)銜接困境的路徑選擇

由于產(chǎn)業(yè)扶貧、產(chǎn)業(yè)振興具有持續(xù)性與復(fù)雜性，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展應(yīng)從“事前、事中、事后”三個(gè)維度精準(zhǔn)施策，在解決鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)銜接困境同時(shí)關(guān)注產(chǎn)業(yè)選擇與發(fā)展的預(yù)警機(jī)制，為其規(guī)劃設(shè)計(jì)、落地實(shí)施、持續(xù)發(fā)展配置一套完整的長(zhǎng)效保障機(jī)制。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的精準(zhǔn)扶貧體現(xiàn)在幫扶主體和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目（客體）兩者的精準(zhǔn)化，本文以事前預(yù)警、事中調(diào)控、事后施策的思路提出鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與銜接過(guò)程應(yīng)從產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)定位、動(dòng)態(tài)調(diào)整、資源精準(zhǔn)供給，以及幫扶干部選派、監(jiān)督、多元協(xié)作多方面化解困境。

（一）事前預(yù)警：提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與干部選派匹配度

1.項(xiàng)目精準(zhǔn)定位是產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)施的基礎(chǔ)性工作。駐村干部在選擇上需注重前瞻性和科學(xué)性，依據(jù)當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦、區(qū)位條件、政策環(huán)境與文化特色等，因地制宜選擇產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，避免產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目靶向偏離村莊發(fā)展需求，切忌短平快。再者，項(xiàng)目頂層設(shè)計(jì)不僅要考慮到產(chǎn)業(yè)的短期增收，更要考慮到其長(zhǎng)期發(fā)展。堅(jiān)持立足當(dāng)前與規(guī)劃長(zhǎng)遠(yuǎn)相協(xié)調(diào)的原則，選擇合適、合理的產(chǎn)業(yè)，立項(xiàng)前做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和產(chǎn)業(yè)全局規(guī)劃，在產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目運(yùn)行前可先“試點(diǎn)”再大范圍推廣，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的可持續(xù)性，避免產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目在干部輪換和部門交替中“斷鏈”。在此過(guò)程中，駐村干部對(duì)村莊情況的熟悉程度越高，越利于做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體規(guī)劃。

2.規(guī)范駐村干部的選拔、培訓(xùn)與管理環(huán)節(jié)，提高其治理效能與素質(zhì)至關(guān)重要。各職能部門在選派駐村干部時(shí)應(yīng)從個(gè)人能力、身體素質(zhì)與崗位匹配度等方面加強(qiáng)對(duì)初選人員的甄別，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)選派出來(lái)的駐村干部進(jìn)行崗前業(yè)務(wù)培訓(xùn)與駐村任務(wù)告知。著重開(kāi)展“三農(nóng)”政策、生產(chǎn)科技的運(yùn)用、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目管理等多方面的培訓(xùn)，干部培訓(xùn)倡導(dǎo)因人而異、因地制宜開(kāi)展，以防止駐村干部因工作能力不達(dá)標(biāo)或業(yè)務(wù)不熟悉而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧受阻。再者，駐村干部的積極性是影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要條件。對(duì)于駐村干部而言，相對(duì)于基層工作中正式激勵(lì)手段單一或缺失，項(xiàng)目“紅包”、拆遷收益等非正式激勵(lì)無(wú)疑更具吸引力。因此，上級(jí)政府部門、選派單位的領(lǐng)導(dǎo)需要通過(guò)適當(dāng)?shù)恼蚝拓?fù)向激勵(lì)方式扭轉(zhuǎn)局面。正向激勵(lì)包括通過(guò)召開(kāi)表彰大會(huì)、提拔晉升、提高待遇補(bǔ)貼等方式對(duì)駐村干部對(duì)村莊發(fā)展所做的貢獻(xiàn)進(jìn)行充分的肯定;負(fù)向激勵(lì)包括以懲罰、責(zé)備、降職等方式，激發(fā)駐村干部在工作中的主體性。激勵(lì)表彰的范圍不應(yīng)該僅僅關(guān)注幫扶工作的目標(biāo)管理，過(guò)程管理也該納入考核范圍。

（二）事中調(diào)控：動(dòng)態(tài)調(diào)整產(chǎn)業(yè)與強(qiáng)化駐村干部監(jiān)督

1.產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目調(diào)控的重點(diǎn)和關(guān)鍵在于完善產(chǎn)業(yè)化扶貧風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，而對(duì)于在風(fēng)控過(guò)程中暴露出嚴(yán)重偏離問(wèn)題的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，應(yīng)及時(shí)止損予以應(yīng)對(duì)，避免造成行政體制內(nèi)外資源不必要的浪費(fèi)。然而，部分駐村干部并不愿意在其任期內(nèi)主動(dòng)上報(bào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展失敗的消息，從而給自己的晉升道路留下“瑕疵”。直至產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目超出預(yù)期而無(wú)法繼續(xù)推動(dòng)時(shí)，才會(huì)迫于無(wú)奈向上級(jí)請(qǐng)示，但因手續(xù)繁瑣，批復(fù)下來(lái)時(shí)已經(jīng)錯(cuò)過(guò)了最佳調(diào)整時(shí)期，最終造成項(xiàng)目失敗。對(duì)此，如果能賦予駐村干部一定的自由決策權(quán)，在上級(jí)政府設(shè)定的框架內(nèi)根據(jù)鄉(xiāng)村和群眾的實(shí)際情況和具體要求以及產(chǎn)業(yè)推進(jìn)中遇到的問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，及早避免體制內(nèi)資源耗散，讓產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)揮出應(yīng)有的效益。

2.通過(guò)強(qiáng)化監(jiān)督來(lái)督察各層級(jí)駐村干部履職到位。首先，在干部駐村期間，地方政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)各駐村點(diǎn)進(jìn)行不定期巡查，了解群眾的意見(jiàn)和建議，大力推行政務(wù)公開(kāi)、民主監(jiān)督，將相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和配套設(shè)施公開(kāi)，使廣大村民實(shí)時(shí)掌握產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的運(yùn)作狀態(tài)。為保證政策的持續(xù)性，在新舊干部輪換節(jié)點(diǎn)可以采取“保留部分舊干部，不全撤”的模式，舊干部工作隊(duì)內(nèi)分批次有序返回，新工作隊(duì)依次交替工作，由留村的干部帶領(lǐng)新一批具有基層工作經(jīng)驗(yàn)的干部繼續(xù)工作。新老力量交替不僅能催生干部隊(duì)伍活力，而且也能為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)銜接提供一個(gè)緩沖的屏障。在績(jī)效考核方式上，突破單依靠細(xì)化指標(biāo)、量化考核的方式，實(shí)行自下而上的村民參與評(píng)價(jià)機(jī)制，加入村支兩委與村民評(píng)價(jià)的多維度考核來(lái)提升駐村干部的工作績(jī)效。在績(jī)效考核期限上，延長(zhǎng)考核期，建立責(zé)任倒查機(jī)制，在干部輪換后產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目后期發(fā)展走勢(shì)也納入原先干部的考核中。對(duì)于駐村干部引入的項(xiàng)目進(jìn)行后期評(píng)估，以防止由干部輪換、部門交替引起的銜接失靈困境。

（三）事后防范：持續(xù)性供給資源與增進(jìn)多主體協(xié)作

1.合理配置行政體制內(nèi)外資源，及時(shí)追蹤資源流向，并且拓寬資金來(lái)源渠道，持續(xù)供給資源。各職能部門前期投入大量行政體制內(nèi)資源到“政治掛帥”村莊，應(yīng)利用大數(shù)據(jù)技術(shù)構(gòu)建的資源追蹤平臺(tái)，動(dòng)態(tài)追蹤資源的去向，保障合理使用資金。幫扶資金的來(lái)源渠道有向上級(jí)政府爭(zhēng)取的專項(xiàng)資金、對(duì)口幫扶部門的援助資金、外派干部憑借個(gè)人關(guān)系網(wǎng)籌集的社會(huì)資金等。幫扶部門和駐村干部除了利用外來(lái)性資源外，還可以爭(zhēng)取擁有本土性資源的鄉(xiāng)賢共同投入鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的建設(shè)中。利用自身關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、政治經(jīng)驗(yàn)、資金支持與組織動(dòng)員等方面的優(yōu)勢(shì)，積極與鄉(xiāng)賢群體互動(dòng)使其在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)銜接中發(fā)揮主動(dòng)性，可以防止駐村干部輪換撤資后，已有的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目因無(wú)人及時(shí)對(duì)接和資金周轉(zhuǎn)不靈而“擱淺”。

2.構(gòu)建多主體協(xié)作推動(dòng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地機(jī)制。首先，加強(qiáng)多層級(jí)聯(lián)動(dòng)，深化各職能部門優(yōu)勢(shì)資源融合。通過(guò)建立專門機(jī)構(gòu)對(duì)各職能部門間、各駐村干部進(jìn)行分工，明晰產(chǎn)業(yè)化幫扶部門和駐村干部的職能定位，高效地整合和調(diào)動(dòng)資源，以防止因部門“各自為政”而導(dǎo)致資源供給“碎片化”和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目嚴(yán)重“同質(zhì)化”的治村困境。其次，強(qiáng)化職能部門與社會(huì)組織的合作關(guān)系。產(chǎn)業(yè)銜接后期需要遵守市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，考慮產(chǎn)品如何進(jìn)行市場(chǎng)營(yíng)銷的問(wèn)題，相對(duì)農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社等經(jīng)濟(jì)主體，政府和職能部門在對(duì)接市場(chǎng)過(guò)程中作用有限。因此，要打造一批管理經(jīng)驗(yàn)豐富、社會(huì)責(zé)任感強(qiáng)的社會(huì)組織與政府共同分擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。最后，構(gòu)建與鄉(xiāng)村“當(dāng)家人”之間協(xié)作關(guān)系。通過(guò)民主的方式?jīng)Q定興建什么產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、資金如何使用，讓村民積極行使“當(dāng)家人”權(quán)利，參與到與切身利益相關(guān)的項(xiàng)目的討論和決策中。同樣具有“當(dāng)家人”權(quán)利的當(dāng)?shù)卮鍍晌残杓皶r(shí)發(fā)揮作用。相較于駐村干部，村支兩委干部對(duì)村莊實(shí)際情況和村務(wù)運(yùn)行更加熟悉，且憑借“地方熟人”的人情關(guān)系網(wǎng)更容易動(dòng)員群眾和開(kāi)展產(chǎn)業(yè)建設(shè)。因此，應(yīng)該發(fā)揮當(dāng)?shù)卮甯刹啃в?，激?lì)其發(fā)揮能人效應(yīng)獲取社會(huì)資本援助，重塑基層自治功能，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)力的內(nèi)生性供給，方能在產(chǎn)業(yè)銜接環(huán)節(jié)順利“接手”。

總體而言，預(yù)防和化解因新舊干部輪換與部門交替所引發(fā)的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)銜接困境，需要在事前階段做到項(xiàng)目定位精準(zhǔn)化，干部選拔規(guī)范化與培訓(xùn)常態(tài)化，進(jìn)而提高產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與干部的適配度。在事中階段，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)防控需要適時(shí)調(diào)整產(chǎn)業(yè)方向，加大干部監(jiān)管力度及重視工作交接。事后在資源管理上“開(kāi)源節(jié)流”，追蹤資源流向，拓寬資源渠道，開(kāi)發(fā)本土資源。同時(shí)，注重構(gòu)建各主體間協(xié)作機(jī)制，具體對(duì)各部門間、部門與社會(huì)組織之間、部門與鄉(xiāng)村“當(dāng)家人”之間建立聯(lián)系，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展。

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Research on the Dilemma of Cadre Rotation，Departmental Change and the Connection Between Rural Industries

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ZHANG Guolei^1，2，CHEN Miaoyun²

（1.Postdoctoral Research Station of Public Administration，Jilin University，Changchun 130012;2.Public Policy and Governance Innovation Research Center，Guangdong University of Finance，Guangzhou 510521，China）

Abstract：In the context of implementing the rural strategy，industrial revitalization is not only the primary indicator to measure the effectiveness of rural revitalization，but also the focus of local governments at all levels.Based on the investigation of M County in western Guangdong，it is found that in the process of rural industry development，village cadres at all levels have created a variety of rural “cap-wearing projects” by actively “competing for capital and running for projects”，but with the rotation of new and old resident cadres，the original industry was “negatively dealt with” because it was unable to create new political achievements，resulting in a disconnection in subsequent management.The profit-seeking orientation of various functional departments has resulted in the “disorderly distribution of profits” in the distribution of industrial projects，while the limited resources within the system intensified the vicious competition of “segmented” departments，and the “fragmented” resource supply weakened the collective action ability of villages.The replacement and assistance of new and old departments has accelerated the frequency of changes in industrial projects，resulting in the continuous dissipation of resources in the system，which in turn leads to the lack of continuous investment in the original industry and the failure of connection.Therefore，it is necessary to warn in advance to improve the matching degree between the industrial structure and the selection of cadres;to adjust the industry during the event，dynamically adjust the industry and strengthen the supervision of cadres stationed in the village;to prevent it after the event，to continuously supply resources and enhance multi-subject collaboration to resolve.

Key words：rural revitalization;cadre rotation;departmental change;rural industry

（責(zé)任編輯：馬欣榮）