劉雅雅 黃中杰 任茜 李欣欣 李苗 楊莉 余向克

［關鍵詞］生態(tài)保護紅線；評估調整；生態(tài)效益；四川省

［摘要］梳理了四川省原生態(tài)保護紅線劃定方案存在的問題，分析了問題成因，闡述了四川省生態(tài)保護紅線評估調整的策略方法，總結了四川省生態(tài)保護紅線評估調整成果及取得的成效。評估調整后，把真正需要保護的生態(tài)區(qū)域劃入紅線，把生態(tài)保護紅線劃定存在的矛盾沖突圖斑調出紅線，既守住了生態(tài)安全底線，又合理化解了社會矛盾，確保了劃定成果權威、科學、可執(zhí)行。最后，對生態(tài)保護紅線評估調整工作存在的問題進行了討論，并提出了相關建議。

［中圖分類號］X321［文獻標識碼］A［文章編號］1000－0941（2023）03－0059－04

生態(tài)保護紅線指依法在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等地方劃定的嚴格管控區(qū)域，是維護國家和區(qū)域生態(tài)安全的底線和生命線［1］。生態(tài)保護紅線歷經三個發(fā)展階段：一是研究階段，2000—2010年相繼提出的深圳市基本生態(tài)控制線［2］、廣東省“紅線調控、綠線提升、藍線建設”的三線戰(zhàn)略及昆明市具有關鍵生態(tài)保護功能的防御區(qū)都為生態(tài)保護紅線等理念，為研究工作提供了實踐經驗［3］。從堅守生態(tài)環(huán)境保護底線的要求［4］到生態(tài)保護紅線理念的基本樹立，生態(tài)保護紅線也逐漸從城市規(guī)劃領域被應用到各類環(huán)境保護領域。二是劃定階段，從2011年生態(tài)紅線這一定義首次在國家層級被提及［5］到2018年全國生態(tài)保護紅線和海洋生態(tài)紅線劃定工作基本完成，這期間逐步明確了生態(tài)保護紅線的概念界定、內涵定義、劃定技術與方法［6］、制度建立與管控要求［7］，生態(tài)保護紅線也上升到法律層面，引起各界廣泛關注。從生態(tài)保護成效來看，本輪生態(tài)保護紅線劃定成果卓有成效，幾乎涵蓋了我國生態(tài)保護價值最高的區(qū)域，但由于生態(tài)保護紅線需要極高的管控精度與極大的管控力度，因此這一階段劃定成果與各地的實際情況仍然存在較大的差異，在生態(tài)紅線的落地和有效保護方面還存在一些不足。三是完善階段，即評估調整階段。為了解決劃定階段存在的問題，保障生態(tài)保護紅線落到實處，2019年6月，《關于開展生態(tài)保護紅線評估工作的函》（自然資辦函〔2019〕1125號）明確提出了生態(tài)保護紅線評估調整工作的開展及要求；2019年11月，《關于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》提出統(tǒng)籌劃定三條控制線，協(xié)調解決沖突［8］；2021年3月，《關于生態(tài)保護紅線劃定中有關空間矛盾沖突處理規(guī)則的補充通知》（自然資辦函〔2021〕458號）進一步補充了生態(tài)保護紅線劃定中有關空間矛盾沖突的處理規(guī)則；2021年5月，全國生態(tài)保護紅線評估調整工作基本完成，劃定的全國生態(tài)保護紅線面積比例不低于陸域國土面積的1/4，包括了重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)，覆蓋了全國生物多樣性分布的關鍵區(qū)域。

1區(qū)域概況

四川省位于我國西南內陸腹地，地處青藏高原東南緣，為我國地形第一階梯向第二階梯的過渡地帶，是長江、黃河上游重要的水源涵養(yǎng)地。川西高山高原區(qū)、川西南山地區(qū)分別是國家“兩屏三帶”生態(tài)安全戰(zhàn)略格局中“青藏高原生態(tài)屏障”“黃土高原—川滇生態(tài)屏障”的重要組成部分，其對于構筑四川長江上游生態(tài)屏障具有突出的水源涵養(yǎng)、水土保持、生物多樣性維護、氣候調節(jié)等生態(tài)功能。

四川省雖然幅員遼闊，但適宜開發(fā)的面積較少，且生態(tài)系統(tǒng)較為脆弱，生態(tài)與文化資源開發(fā)難度大，尤其是生態(tài)資源豐富區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)、經濟欠發(fā)達地區(qū)相互疊加，面臨發(fā)展和保護的雙重困境。多年來，四川省積極實施退耕還林、天然林保護等重大生態(tài)工程建設，全省森林覆蓋率達39.6%，但森林系統(tǒng)低質化、森林結構純林化、森林生態(tài)功能低效化問題突出；草場退化和超載問題嚴重，草原退化面積占可利用草原面積的58.7%，天然草原平均超載率10.03%；土地荒漠化呈蔓延趨勢，荒漠化面積為1.59萬km2；工程建設、過度放牧等導致部分濕地和河湖生態(tài)功能退化，自然濕地面積逐漸萎縮；水土流失問題嚴重，除凍融侵蝕外的水土流失面積為12.1萬km2，占省域面積的24.9%；隨著經濟快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化加速推進，各類基礎設施建設、水電和礦產資源開發(fā)強度增加，開發(fā)活動擠占了生態(tài)空間，帶來的植被破壞、棲息地侵擾、外來物種入侵、環(huán)境污染等壓力不斷增大。因此，科學劃定生態(tài)保護紅線，保護好重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)，減少生態(tài)空間占用，對維護四川省生態(tài)安全格局、保障生態(tài)系統(tǒng)功能、支撐經濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。

2評估調整原因

四川省原生態(tài)保護紅線邊界與第三次全國國土調查（以下簡稱“三調”）行政界線大體一致，但各市（州）生態(tài)保護紅線劃定范圍不同程度地存在與自然地物地類邊界或三調行政區(qū)邊界不一致的情況，原因為：①原生態(tài)保護紅線劃定時采用的數據以西安80坐標系為主，精度不夠，重要保護區(qū)域原有數據不精確或范圍發(fā)生變化；②部分市（州）生態(tài)保護紅線邊界存在“鋸齒”、“空洞”、破碎化的情況，沒有結合山脈、河流和湖泊等自然地物地類邊界、自然保護地保護范圍等對生態(tài)保護紅線進行修正；③與三調行政區(qū)邊界不一致，沒有根據三調行政區(qū)邊界對生態(tài)保護紅線邊界進行調整。上述情況不利于加強對生態(tài)環(huán)境的保護，也直接影響國土空間規(guī)劃編制的準確性和勘界定標工作的開展。

3評估調整規(guī)劃

3.1生態(tài)保護紅線應劃盡劃規(guī)則

自然保護地整合優(yōu)化成果全部劃入生態(tài)保護紅線；資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價極重要區(qū)域中符合國家和省生態(tài)安全格局的區(qū)域全部補劃進生態(tài)保護紅線；飲用水源地一級保護區(qū)、水產種質資源保護區(qū)、國家一級公益林、珍稀瀕危物種分布區(qū)、重要濕地、冰川和永久積雪全部劃入生態(tài)保護紅線；其他經評估具有重要生態(tài)功能、重要生態(tài)價值、有必要實施嚴格保護的區(qū)域，以及其他經評估目前雖不能確定但具有潛在重要生態(tài)價值的區(qū)域全部劃入生態(tài)保護紅線。

3.2生態(tài)保護紅線內人為活動矛盾沖突消除規(guī)則

生態(tài)保護紅線內人為活動矛盾包括永久基本農田、耕地、人工商品林、現狀和已批準城鎮(zhèn)村建設用地、重點建設項目、油氣礦業(yè)權、非油氣礦業(yè)權等方面。矛盾的消除方式包括調出、退出和保留，其中：調出指紅線退出，人為活動等保留；退出指人為活動等退出，紅線保留；保留指人為活動與紅線永久共存。

4評估調整結果

評估調整后四川省生態(tài)保護紅線總面積為14.92萬km2，占全省面積的30.7%，與原紅線14.80萬km2相比，增加了0.12萬km2。紅線主要分布在甘孜州、阿壩州、涼山州、雅安市、綿陽市、樂山市等市（州），分布格局為“四軸九核”。“四軸”指大巴山、金沙江下游干熱河谷、川東南山地及盆中丘陵區(qū)，其紅線主要呈帶狀分布；“九核”指若爾蓋濕地（黃河源）、雅礱江源、大渡河源，以及大雪山、沙魯里山、岷山、邛崍山、涼山-相嶺、錦屏山，其生態(tài)保護紅線以水系、山系為骨架集中成片分布。與2018年原紅線劃定成果相比，總體格局未發(fā)生較大變化，與國家的生態(tài)安全格局基本一致，但生態(tài)系統(tǒng)完整性和空間連通性得到提高。

按生態(tài)系統(tǒng)功能分類，評估調整后四川省生態(tài)保護紅線分為5個區(qū)，包括水源涵養(yǎng)功能區(qū)、生物多樣性維護功能區(qū)、水土保持功能區(qū)、水土流失敏感區(qū)和石漠化敏感區(qū)。

（1）水源涵養(yǎng)功能區(qū)。面積為5.27萬km2，占全省生態(tài)保護紅線的35.32%，分為大渡河源水源涵養(yǎng)功能區(qū)、錦屏山水源涵養(yǎng)-水土保持功能區(qū)、雅礱江源水源涵養(yǎng)功能區(qū)。

（2）生物多樣性維護功能區(qū)。面積為8.37萬km2，占全省生態(tài)保護紅線的56.10%，分為大巴山生物多樣性維護-水源涵養(yǎng)功能區(qū)、大雪山生物多樣性維護-水土保持功能區(qū)、涼山-相嶺生物多樣性維護-水土保持功能區(qū)、岷山生物多樣性維護-水源涵養(yǎng)功能區(qū)、邛崍山生物多樣性維護功能區(qū)、沙魯里山生物多樣性維護功能區(qū)和若爾蓋濕地水源涵養(yǎng)-生物多樣性維護功能區(qū)。

（3）水土保持功能區(qū)。面積為0.44萬km2，占全省生態(tài)保護紅線的2.95%，即盆中城市飲用水源-水土保持功能區(qū)。

（4）水土流失敏感區(qū)。面積為0.68萬km2，占全省生態(tài)保護紅線的4.56%，即金沙江下游干熱河谷水土流失敏感區(qū)。

（5）石漠化敏感區(qū)。面積為0.16萬km2，占全省生態(tài)保護紅線的1.07%，即川東南石漠化敏感區(qū)。

5評估調整成效

5.1優(yōu)化了成果質量

利用最新的遙感影像及三調數據成果對原生態(tài)保護紅線劃定成果進行了修正，優(yōu)化調整后的生態(tài)保護紅線邊界與山脈、河流等自然地物地類邊界，以及三調行政界線大體保持一致；對原紅線破碎圖斑、天窗等問題進行了優(yōu)化，圖斑數由1.26萬個下降到0.3萬個，天窗數由8.81萬個下降到1.14萬個，生態(tài)系統(tǒng)連通性、整體性得到較大提高，進一步提升了成果質量；為了保證調整后紅線的連續(xù)性和完整性，以與重慶、貴州、云南、西藏、青海、甘肅、陜西等?。ㄊ?、自治區(qū)）接壤的縣（市）邊界為基礎，結合三調和遙感影像，以及區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)及地形地貌邊界、河流水系等自然界線，對生態(tài)保護紅線進行了優(yōu)化，保證了生態(tài)保護紅線邊界自然銜接，邊界處無縫隙、無重疊。

5.2提高了生態(tài)功能

四川省生態(tài)保護紅線將各類自然保護地、極小種群物種分布的棲息地、重要水源地和水生生境等生態(tài)敏感區(qū)域劃入生態(tài)保護紅線，生態(tài)保護紅線范圍內土地利用類型以林地、草地、水域和濕地為主，占生態(tài)保護紅線總面積的90%以上，充分體現了“堅持山水林田湖草是一個生命共同體”的習近平生態(tài)文明思想，將四川省內的重點生態(tài)功能區(qū)約80%的草本沼澤濕地和湖泊濕地，以及60%以上的常綠闊葉林、落葉闊葉林、常綠針葉林、落葉針葉林、針闊混交林等森林生態(tài)系統(tǒng)納入生態(tài)保護紅線，有效保護了全省97%的水源涵養(yǎng)功能區(qū)和98%的生物多樣性功能區(qū)，水土流失、土地沙化、石漠化等自然生態(tài)環(huán)境問題治理力度得到進一步加強，為長江、黃河上游生態(tài)屏障建設奠定了堅實牢固的基礎。

5.3化解了矛盾沖突

根據三調、永久基本農田、林地一張圖、礦業(yè)權等基礎資料，全面分析和梳理生態(tài)保護紅線內永久基本農田、人工商品林、現狀和已批準城鎮(zhèn)建設用地、重點建設項目、礦業(yè)權等各類人為活動情況，在確保生態(tài)安全格局和生態(tài)服務功能不受影響前提下，通過評估調整，合理處置生態(tài)保護紅線內永久基本農田、一般耕地、人工商品林、城鎮(zhèn)村及工礦用地、已報批用地、重點建設項目、合法礦業(yè)權等矛盾沖突圖斑，確保生態(tài)保護紅線與永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界不交叉、不重疊，使生態(tài)空間、農業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間的布局更加合理，調整后的生態(tài)保護紅線既優(yōu)先考慮了自然生態(tài)系統(tǒng)的整體性和完整性，也科學合理、實事求是地化解了社會矛盾，滿足了地方用地需求，保障了人民生產生活的基本權益。

6討論與結論

目前，生態(tài)保護紅線評估調整工作已經完成，全國生態(tài)保護紅線基本實現了應劃盡劃，紅線內人為活動矛盾也基本得到了解決，但生態(tài)保護紅線評估調整工作仍然存在如下問題。

（1）應考慮生態(tài)保護紅線與國土空間規(guī)劃相結合。由于國土空間規(guī)劃至今尚未完成，因此需要在國土空間規(guī)劃中繼續(xù)統(tǒng)籌劃定、協(xié)調落實三條控制線。建議：建立生態(tài)保護紅線監(jiān)管平臺，將生態(tài)保護紅線納入國土空間規(guī)劃“一張圖”，實現生態(tài)空間管控要素精準落地；逐步建立生態(tài)保護紅線綜合監(jiān)測網絡體系，充分發(fā)揮地面生態(tài)系統(tǒng)、環(huán)境、氣象、水文水資源、水土保持等監(jiān)測站點和衛(wèi)星遙感監(jiān)測能力，布設相對固定的生態(tài)保護紅線監(jiān)控點位，及時獲取生態(tài)保護紅線監(jiān)測數據，開展數據分析，及時評估和預警生態(tài)風險；加強人類干擾活動監(jiān)控，及時發(fā)現破壞生態(tài)保護紅線的行為，通報當地政府，由有關部門依據各自職能組織開展現場核查，依法依規(guī)進行處理。

（2）加強生態(tài)保護紅線的生態(tài)保護與退化生態(tài)系統(tǒng)修復。優(yōu)先保護良好生態(tài)系統(tǒng)和重要物種棲息地，建立和完善生態(tài)廊道，提升生態(tài)系統(tǒng)質量和穩(wěn)定性，增強生態(tài)系統(tǒng)的服務功能和生態(tài)產品供給能力。有條件的地區(qū)逐步推進生態(tài)移民，降低人類活動強度，減小生態(tài)壓力。

（3）盡快制定生態(tài)保護紅線管理辦法。我國現行的生態(tài)保護紅線制度仍存在立法體系不完備、法律責任不明確等問題［9］，建議國家明確生態(tài)保護紅線立法、監(jiān)管政策，結合國家生態(tài)保護紅線有關立法和政策措施，各省市及地區(qū)因地制宜制定相應的生態(tài)保護紅線

管理地方性法規(guī)規(guī)章和正負面清單，根據國家層面制定的生態(tài)保護紅線管控規(guī)則，結合各地實際細化完善管控辦法，進一步加強生態(tài)保護紅線管控。

劃定并嚴守生態(tài)保護紅線是國土空間管理的重要組成部分，是保障生態(tài)安全，提高生態(tài)產品供給能力的重要手段。本次生態(tài)保護紅線評估調整將四川省最基本、最需要保護的生態(tài)空間劃為紅線區(qū)，成為全省城鎮(zhèn)空間、農業(yè)空間和生態(tài)空間規(guī)劃不可逾越的生態(tài)空間管制區(qū)，對實現國土空間優(yōu)化、提升自然生態(tài)系統(tǒng)服務功能、筑牢長江及黃河上游生態(tài)屏障、維護國家和四川生態(tài)安全具有重大意義。

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［作者簡介］劉雅雅（1996—），女，河南駐馬店人，助理工程師，碩士，主要從事國土空間規(guī)劃及生態(tài)保護紅線評估調整研究工作；通信作者余向克（1981—），男，內蒙古赤峰人，副研究員，碩士，主要從事國土空間規(guī)劃及生態(tài)保護紅線評估調整研究工作。［收稿日期］2022-04-01

（責任編輯楊傲秋）